Relazione Procura 8 - Corriere della Calabria

Peraltro le determinazioni dirigenziali
elemento importante,
di
accertamento dei residui mancano
{
di un
e cioè la motivazione. Non viene infatti indicata la ragione
d
del
---9
mantenimento o della soppressione dei residui.
Al
riguardo
si
sottolinea che, sotto un profilo non solo formale,
dell'atto amministrativo è oggi considerata dal legislatore
il
J
a-
la motivazione
cuore dei prowedimenti, e la
sua mancanza determina la nullità dell'afto stesso. Per onestà
di trattaziane, si prende atto
che, a causa del numero elevato di residui da esaminare, si tende spesso, nella prassi, a
trascurare la motivazione, ma tale comportamento non è scusabile in relazione agli importi
più elevati ed alle voci che presentano problematiche più rilevanti. Nel procedimento di cui
trattasi non vi è mai indicata invece, da parte dei dirigenti responsabili, alcuna motivazione
rispetto alle determinaziori assunte in ordine al mantenimento o meno dei residui, e tale
mancanza awebbe dovuto essere rilevata dall'Organo di revisione.
Al contrario, nella relazione del Collegio predisposta sul rendiconto (allegato n. l),
afferma che: "L'ente ha proweduto
al
si
riaccertamento dei residui attivi e passivi al
31.12.2008 come previsto dall'art.228 del T.U.E.L. dando adeguata motivazíone". Tale
affermazione, ripetuta nella relazione allegata al rendiconto 2009 (allegato n.2), non trova
conforto nella documentazione rinvenuta, proprio
in
quanto, come affermato, manca la
motivazione nel riaccertamento dei residui.
Inoltre, I'analisi a campione effettuata sulle determinazioni di cui trattasi, ha fatto
emergere altre problematiche. Si prenda ad esempio la determinazione di protocollo 37121
del 2010 del Comando di Polizia municipale (allegato n. 3). Dalla stessa si evince in primo
luogo nna scarsa attenzione dell'Ente per I'intera procedura, laddove si osserva che il
Dirigente lamenta
di aver ricevuto
documentazione incompleta, scarsa possibilità di
accedere agli atti necessari ed incongruerua di alcuni dati.
La richiesta dei mastri contabili alla Direzione generale appare illuminante di una
mancanza
di collaborazione con il settore Finanziario, che invia i mastrini per la verifica
solo dopo aver ricevuto
il primo riaccertamento
dei residui ed averlo valutato incongruo. I
mastrini sono infatti le scritture elementari della contabilita, una sorta di prima nota, dai
quali prende origine tutta la procedura di contabilizzazione e, nel caso che qui rileva, di
riaccertamento dei residui.
La determina che scaturisce infine dall'operazione è comunque fortemente carente, in
quanto spesso si riscontrano entrate per le quali le somme incassate sono inferiori
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V
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previsioni, ma nulla si dice sul mantenimento o meno a residuo della somma rimanente.
Non si comprende quale determinazione sia stato possibile assumere al riguardo da parte del
responsabile del Servizio finanziario
in ordine a tali voci, in
mancanza
di una qualsiasi
indicazione del dirigente di riferimento.
{
\l
J
d.
Analoghe situazioni si osservano in sede di approvazione del rendiconto 2009. La
relazione al rendiconto 2008 predisposta dal Collegio, appare comunque un mero riscontro
della verifica dell'adempimento formale da parte dell'Ente degli obblighi di legge e della
corretTezza formale del documento. Non si rinvengono osservazioni di natura sostanziale sul
rendiconto, se
si esclude il
suggerimento
di
destinare almeno
il
50% dell'avanzo di
amministrazione al finanziamento dei debiti fuori bilancio.
Tale sostanziale mancanza
di osservazioni
appare incomprensibile, alla luce delle
osservazioni sul rendiconto che seguiranno. Senza considerare che appare paradossale
f invito ad una prudente destinazione dell'avatuo, quando si consideri che I'analisi
che
segue dimostra che l'ente era già all'epoca in una situazione di grave disavanzo reale e non
certamente in avanzo.
Larelazione del Collegio sul rendiconto 2009 presenta invece una maggior presenza
di
osservazioni
di merito sull'attendibilità
delle poste
e sull'utilizzo dell'avanzo di
amministrazione. Si osserva, futtavia, che si prende atto che I'Ente non ha versato le ritenute
Irpef, ma si afferma che comunque sono state impegnate le somme.
Il Collegio
sembra dimenticare che
il
tardato versamento dei debiti verso I'erario darà
origine a ulteriori oneri (sanzioni, interessi, ecc.) per i quali manca evidentemente qualsiasi
copertura frnaru;iaria. Né ci si pone
il
problema della motivazione del ritardato versamento
delle ritenute (crisi gravissima della liquidità). In altra parte della presente relazione è
dettagliatamente illustratala situazione di irregolarità rinvenuta in materia di versamenti di
ritenute varie.
Nella relazione allegata al rendiconto 2009 si dichiara che I'Ente ha proweduto al
riaccertamento dei residui, ma questa volta non
si afferma che tale operazione è
adeguatamente motivata. Nella relazione, come anche accaduto
in
sede
stata
di relazione al
gli utllizzi in termini di cassa delle entrate a specifica
destinazione sono stati effettuati nel rispetto delle disposizioni del T.U.E.L.. Tale
rendiconto 2008, si afferma che
affermazione è evidentemente contraddetta dall'esito delle verifiche effettuate, come si
dimostra in altra parte della presente relazione.
tt2
TYfl
L
{
Nella parte della relazione "Risultati della gestione", paglna 6, si pone I'attenzione
sul continuo ricorso all'anticipazione di tesoreria, che si imputa ad una scarsa velocità di
di importo complessivamente superiore a quelli passivi,
"dalla tardiva attivazione di un efficace servizio di gestione dei procedimenti
riscossione dei residui attivi,
causata
tríbutari, soltanto
di recente per
convenzione affidati
ad apposita società mista per
azioni..........A ciò si aggiunga I'applicazione, nel corso degli esercizi precedenti, della
quasi totalità dell'svanzo di amministrazione accertato in misura eccedente
i limiti di
indisponibilità evidenziati da questo Collegio, anche in assenza di una dimostrazione certa
della realízzazione in termíni di cassa dei residui attívi, concolTenti alla formazione
dell'ovanzo". In ordine a tali considerazioni si osserva quanto segue:
1)
I'aumento del ricorso all'anticipazione di tesoreria non è da ricollegarsi ad una
scarsa velocita
di riscossione dei residui attivi, ma al fatto che molti residui attivi
sono
risultati insussistenti e molte voci di spesa sono state frnanziate a bilancio solo paruialmente
(come si dimostra dall'aumento dei debiti fuori bilancio e dei pignoramenti) ed in definitiva
dalla sostanziale completa non veridicita del risultato di amministrazione dei rendiconti
asseverati dalLe reLazioni del Collegio. La sottostima delle spese impegnate e la sovrastima
delle entrate accertate conduce inevitabilmente alla crisi di liquidità, momento ultimo nel
quale non si riesce piu a mascherare
il
dissesto delle fnanze comunali. Questa realtà,
manifestatasi a seguito dell'analisi di bilancio effettuata, è edulcorata nella relazione del
Collegio quando si parla di mancata certa dimostrazione della realízzazione dei residui attivi
"in termini di cassa". Questa attestazione è di dubbia comprensione sotto il profilo tecnico.
Cosa vuol dire che un residuo attivo è di dubbia realizzazione in termini di cassa? Se il
residuo è vero sarà prima o poi riscosso, altrimenti è falso. Nel primo caso il problema non è
pressante (ma non
è
il
rimane incomprensibile
caso del comune
il
di
Reggio Calabria), mentre nel secondo caso
parere favorevole del Collegio ad un rendiconto sostanzialmente
dichiarato falso da loro stessi;
2)
i
anche l'affermazione che "l'ovanzo sia stato accertato in misura eccedente
limiti di indisponibilità evidenziati da questo Collegio" lascia perplessi sotto più profili. In
primo luogo, I'unico riferimento ad osservazioni del Collegio che si è rinvenuto in merito
è
la citafa raccomandazione sulla destinazione di parte dell'avanzo a frnaruiamento dei debiti
fuori bilancio. Sembra comunque possibile capire che il Collegio ha
delf inattendibilità dell'avanzo
coscienza
di amministrazione anche sotto il profilo della quota
113
iUrt
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I
I
\
indisponibile
in
quanto vincolata. Sul punto, che si ricollega all'irregolare utlLizzazione
delle entrate a destrnazione vincolata e ai pagamenti irregolarmente fatti transitare per le
I
a
partire di giro (fatti di cui si relaziona ampiamente in altra parte della relazione) si osserva
che appare contraddittoria l'evidenziazione da parte del Collegio di revisione di ulteriori
motivi per ritenere inattendibile il risultato di amministrazione con il parere positivo che alla
fine 1o stesso Collegio esprime. Sembra concludersi che i revisori abbiano coscienza che i
residui sono inattendibili, come anche l'avaîzo, per più motivi. In un simile quadro generale
è inspiegabile
il parere favorevole.
In questo contesto generale, che si analizzefir
"tenuta" dei conti,
le
a breve sotto
il profilo della sostanziale
conclusioni del Collegio sono quelle
di
attestare
la
formale
corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione, con la proposta di vincolare
l'avanuo di amministrazione alle finalità di legge (come se si potesse suggerire di destinare
L'avanzo a finalita diverse da quelle previste dalla legge).
A
dimostrazione di una scarsa attenzione nell'elaborare la relazione al rendiconto
(documento quest'ultimo importantissimo per le motivazioni che si illustrano in altra parte
della relazione) si sottolinea infine che
il
prospetto dell'analisi dell'anzianita dei residui
riporta erroneamente che i dati sono in migliaia di lire e i residui del Titolo IV della spesa
sono erroneamente indicati, in quanto differenti da quelli riportati nel documento contabile
generale.
In conclusione, i procedimenti di
appaiono fortemente irregolari sotto
approvazîone dei rendiconti 2008
e 2009 glèt
il profilo formale, per la mancanza agli atti dell'elenco
analitico di riaccertamento dei residui del Settore frnar:ziario e per la mancata motivazione
delle determinazioni di riaccertamento, almeno per quelli di maggiore rilevanza, e in quanto
già da mero verifiche a campione emerge che per numerose entrate nulla hanno detto i
dirigenti in ordine al mantenimento o meno della somma a residuo. Non è espresso cioe
formalmente se sussista o non
il
titolo giuridico per il loro mantenimento e se pertanto
debbano essere conservati a residui o stralciati. Ma I'irregolarita formale è ben poca cosa
rispetto ai profili di sostanziale irregolarità che si vanno di seguito ad esaminare.
8.2 L'esame dei conti consuntivi
Cominciamo con
ammontante
il
2008. L'anno 2008 si chiude con un avanza di amministrazione
ad€ 10.006.525,45. Tutto t'^:::t è indicato come costituito da fondi non
f,
1Yfl
T
vincolati e tale specificazione appare del tutto irrealistica pensando all'irregolare gestione
dei fondi vincolati, ben descritta in altra parte della relazione.
Anche
iI
2009 (rendiconto approvato con deliberazione del febbraio 2All, con
gravissimo ritardo rispetto al termine di legge) si chiude con un avanzo di amministrazione,
seppur per un importo minore, e cioè
Il
€ 1.245.533,39.
di amministrazione del conto del bilancio degli Enti locali riassume i
risultati di tutte le gestioni pregresse, compresa I'ultima (mentre il risultato della gestione
del singolo esercizio si definisce appunto risultato di gestione). It Conto del bilancio
risultato
approvato a febbraio
2}ll,
definito rendiconto 2009, esprime cioè
il
risultato di tutte le
gestioni fino al 2009 compreso.
Il risultato di un conto del bilancio è dato dal fondo di cassa al 3l dicembre Z00g
aumentato dei residui attivi e diminuito di quelli passivi (una sorta di debiti e crediti
dell'Ente).
Il fondo di cassa appare di solito negli Enti locali come un dato inconfutabile
(salvo improbabili falsi). C'è comunque da tener in considerazione che la difficile
operazione-di parifrcazione delle risultanze del Comune con quelle del tesoriere (in
riferimento ad esempio ai pignoramenti ed all'utilizzaziane delle entrate vincolate) può aver
condotto ad errori anche nella mera ricostruzione del fondo di cassa.
Ad ogni modo, ancor più rilevante sul punto, nel caso specifico del comune di
Reggio Calabria, è che la contabilita finanziaria degli Enti locali affida alla corrett ezza dei
dirigenti (ed in primo luogo di quello del Servizio finanziario) I'onere di determinare
correttamente il risultato di amministrazione, ponendo massima attenzione nel
riaccertamento dei residui, ed in primo luogo di quelli attivi.
Il
riaccertamento dei residui (operazione da porre
ciascun dirigente per
responsabile
le
entrate
e le
spese
di
in
essere,
si ripete, da parte di
competerua, sotto
la
supervisone del
di ragioneria) consiste nel verificarc Ia "fine" amministrativa delle soiltme
previste in bilancio e non incassate (entrate) o non pagate (spese), fatte salve alcune voci
che si considerano impegnate o accertate per legge (ma tale fattispecie non rileva molto in
questa sede).
Se l'operazione di riaccertamento non è effettuata con cautel
a ed, attenzione si rischia
di sowastimare i residui attivi e determinare un risultato di amminisffazione inattendibile.
Ciascun Dirigente che riceve I'elenco delle partite attive e passive da valutare
dichiara se sussiste il titolo giuridico per
le analizza
e
il loro mantenimento a residuo, ovvero se tale
115
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$
{
J
d
I
titolo non sussiste e, conseguentemente, le relative voci devono essere stralciate dai residui
(attivi e passivi). In casi di dubbia esigibilita le voci possono essere conservate a patrimonio
{
{
\
per una futura valutazione (si vedrà in seguito se riscriverle o cancellarle).
Vediamo cosa è successo nel comune di Reggio Calabria. In occasione della presente
verifica si è iniziata immediatamente una prima analisi dei rendiconti del 2008 e 2009. E,
subito apparso evidente che nel rendiconto 2008 il riaccertamento dei residui sia stato
praticato quasi, così si usa dire, 'oper stanziamento", cioè riaccertando automaticamente
quasi futte le somme acceftate e non riscosse, senza una sostanziale verifica.
L'operazione appare non corretta quando già ad una prima superf,rciale lettura si
osserva che molti residui attivi risalgono ad epoche molto lontane e viene subito il sospeffo
dell'impossibilita della riscossione. In sede di approvazione del rendiconto 20Og si osserva
invece una seppur minima attivita di cancellazione di residui, ed infatti il risultato, seppur
anch'esso del tutto inattendibile e lontano dal vero, è ridimensionato (l'avanzo dichiarato
scende di circa 9
milioni di euro).
Ma analizziamo le problematiche identificate sui residui. Si premette che l'Ufficio di
ragioneria sta aI momento destinando due persone alle operazioni necessarie per
l'apptovazione del rendiconto 2}rc. Proprio tale lavoro (ed
il
confronto con I'Ufficio) ha
consentito di illustrare le situazioni che seguono.
Occorre infatti considerare che sono stati posti
in essere
comportamenti del tutto
fuori, non solo dalla correttezza, dalla prudeÍtza e dalle regole contabili, ma anche da
qualsiasi logica. Molti errori contabili sono stati individuati solo a fine 2A10, se non nei
primi mesi del 2011. Alcuni aggiustamenti contabili sono stati possibili solo a 2}ll
avatuato e pertanto troveranno dimostrazione contabile solo nel rendiconto Z0ll. n
rendiconto 2010, che si preannuncia portare ad un ben diverso risultato di amministrazione,
dovrà pertanto trovare ulteriore aggiustamento nel 2012,
in
sede
di
approvazione del
rendiconto 2011.
Tutte le osservazioni che seguono trovano applicazione, sia pure con differente
il rendiconto det 2008 che per quello del 2009, quindi si espongono una
sola volta, valendo per entrambi (non mutano per entrambi il Dirigente del servizio
gradualità, sia per
frnanziano e il Collegio dei revisori di riferimento).
116
+
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8.2.1 rl'6Buco'delle paÉite di giro (servizi per conto di terzi)
Da una prima sommaria analisi di rendiconti e bilanci è subito emerso I'anomalo
volume delle partite di giro (ora denominate servi zi per conto di terzi). Si è pertanto rivolta
-\9
ù
d
particolare attenzione su tali voci.
Trattasi della parte del bilancio che dovrebbe essere per definizione neutra,
dovendosi lì allocare quelle poste che transitano nel bilancio comunale per funzioni,,terze,,,
quali le ritenute o quali le somme assegnate al Comune per essere trasferite a terzi, seîza
alcun elemento discrezionale dell'Ente.
Si è appurato che I'anomalo volume delle partite di giro è in parte riconducibile al
fatto che la Regione Calabria ha solo in minima parte delegato ai Comuni le funzioni in
campo sociale. Non viene neillmeno predisposto
il Piano di
strutture socio assistenziali sono erogati, tramite
il
zona e
Comune,
i
trasferimenti per le
in favore di
associazioni
individuate dalla Regione stessa. Per tale motivo appaf,e sostanzialmente corretta
l'allocazione nelle partite di giro (rectius servizi per conto di terzi). Resta fermo che il
volume delle partite di giro è comunque totalmente abnorme.
Nelle partite di giro si sono individuate in uscita soÍlme che non dovevano
assolutamente trovare lì allocazione (se ne parla in altra parte della rcLazione), ma
soprattutto, aparte la scorretta allocazione (e le conseguenze su documenti vari quali le
cefiiftcazioni relative al patto di stabilità) vi è un problema sostanziale.
Nelle partite di giro sono stati rinvenuti pagamenti riferiti ad impegni corrispondenti
ad accertamenti per
e rappresentata solo
i quali non vi è alcun titolo giuridico, talvolta la descrizione degli stessi
una sigla incomprensibile. L'Ufficio awebbe al momento quantificato il
totale di tali voci in €,26.231.098085 (vedi elenco in allegato n. 4).
Si sottolinea che per queste fattispecie non è stato rinvenuto alcun titolo giwidico,
alcuna minima giustificazione dell'ettrata corrispondente alla spesa. Non si ftatta cioè di
elronee o scorrette valutazioni, ma di appostazioni contabili del tutto inventate.
L'Ufficio
sta faticosamente ricostruendo le voci di bilancio, per verificare se
vi siano
altri tagli da apportare ai residui attivi delle partite di giro. E' appena il caso di sottolineare
che questa ulteriore operazione di verifica (come altre delle quali si riferisce di seguito)
presenta un elevato grado di difficoltà se si vuole arnvare a prowedimenti (contabili) ed
aggiustamenti con alto grado di attendibilità.
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J
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Questo è
il motivo per il
quale si ribadisce che
il rendiconto 2010 potrebbe forse non
di "aggiustare" futti gli errori del passato, ma dowà forse attendersi almeno
quello del20l l.
consentire
8.2.2 L' esposizione debitoria yerso le società
Gli enti locali che sono caduti in sifuazione di dissesto finanziario presentano talora
una forte presenza di debiti fuori bilancio (spese non coperte dagli impegni o solo
parzialmente coperte) e talora entrate sowastimate. Entrambi tali fattispecie
contribuiscono
al dissesto frnanziario e talvolta si presentano contemporaneamente. E' questo il caso
del
comune di Reggio Calabria. Se il buco delle partite di giro può ricondursi al caso
della
sowastima delle entrate (anche se in questo caso più che di sowastima deve parlarsi
di
entrate del tutto inesistenti) I'esposizione debitoria verso le società è riconducibile
per lo piu
alla mancata contabilizzazione
di oneri contrattuali che I'ente, con numerosi
atti
amministrativi, ha di fatto riconosciuto, ma per i quali non ha assunto I'impegno
contabile.
Questo comportamento paradossale e illegittimo avrebbe dovuto essere rilevato in sede di
in primo luogo dall'Organo di revisione contabile. Una volta riconosciuta
I'esposizione debitoria sarebbe stato doveroso trovare le fonti di finanziamento
con
controllo,
maggiori entrate (ad esempio aumento dei tributi) o diminuendo le spese. Tutto
ciò non
risulta essere stato fatto, né si sono rinvenute esortazioni in tal senso da parte dei
revisori.
Possiamo dividere le fattispecie di cui trattasi in due grossi filoni, quelle
dei debiti verso
ATO 5 - Acque reggine, Multiservizi e Leonia, da una parte, e quelle legate all'emergenza
rifiuti (conferimento in discarica). Di seguito viene riepilogata la situazione debitoria
dell'Ente.
N.
CREDITORE
I
ATO 5- ACQUE RECTGINE
Piano di lslsizzp,ione per la gestione ordinaria successiva al
2
ATO 5- ACQUE REGGINE
Proposta di deliberazione di riconoicìmento
uFol,octa nnrrrei
lugÍio 2007
lavori straordinari
3
MULTISERVIZI
4
LEONIA SPA
debG@
Manutenzioni ordinarie
TOTALE
118
1.982.5'74,00
7.900.000,00
Servizio ordinario raccolta rifiuti
*Dato approssimato.
IMPORTO
9.000.000,00
circa
circa
5.300.000,00
circa
24.182.574,A0*
l/1
\
\
I
e
J
Sul punto si sottolinea che
il
{
Comune sta al momento prowedendo a pagare parte del
debito iwlminzi descritto con le risorse ordinarie del bilancio 2011. Tate comportamento
irregolare. Trattasi
di soÍrme derivanti da gestioni pregresse che dowebbero
riconosciute come debiti fuori bilancio. Si ritiene che
il
è
essere
riconoscimento sarebbe possibile
per legge, in quanto è indubbio che trattasi di servizi di competerua del Connrne, dai quali
I'Ente ha tratto utilità ed arricchimento, condizioni queste previste dal legislatore per
consentire appunto
il riconoscimento. La legislazione
sia utilita ed arricchimento per I'Ente
la
il
nazionale prevede che quando non vi
debito fuori bilancio non può essere riconosciuto
e
ai responsabili. Anche tale modalità di
pagamento awebbe dovuto essere denunziata da chi è demandato u controlli della
contabilita, ma non è stata rinvenuta traccia di affermazioni del Collegio al riguardo. Sotto il
spesa deve essere addebitata direttamente
profilo sostanziale, che rileva comunque in questo momento della tattazione, si ritiene che
il
pagamento di debiti pregressi a competenza
2}ll
sia un male minore nel quadro contabile
del quale riferiamo.
La mancata rilevazione dei debiti fuori bilancio sottrae comunque indebitamente le
fattispecie di cui trattasi al controllo ed all'esame della Corte dei Conti, alla quale
i
debiti
fuori bilancio devono essere trasmessi.
E'
appena
il
caso
di sottolineare che il fatto che questi debiti sono stati al momento
parziaLmente pagati (irregolarmente)
nel 2011 non ha alcuna nlevanza sull'irregolarità
sostanziale che si sta rilevando nell'approvazione dei rendiconti 2008 e 2009.
Occorrerebbe inoltre verificare se
tutti gli oneri in
passato non contabilizzati a
bilancio siano stati previsti in sede di bilancio 2011, ma questo è un problema che non rileva
nella presente indagine.
Di seguito vengono riepilogate le somme pagate a valere sul bilanci o 20ll ma riferite
ad esercizi precedenti.
N.
CREDITORE
TIPOLOGIADEBITO
IMPORTO
I
Commi55af is delesato
5.806.513-33
2
3
Commissario delesato
Commissario delegato
Piano di rientro 2008 e retro
Annualità 2009 (corne da oroposta oiano di rientrol
Debito riferito al V bimestre 2010 (come da proposta piano
6.295.429.00
5.444.464,00
di rientro)
TOTALE
119
t7.546.40633
1)/
:
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a
d
a
Si ripete che in questi casi è accertato che ci troviamo di fronte ad oneri contrathrali
(vedi documentazione relativa ai debiti verso società in allegato n.
peraltro riconosciuti dall'ente con atti formali, ai quali non si è dato
il
o/a1, quasi sempre
dovuto esito (mancata
previsione del finamiamento nei corrispondenti bilanci di riferimento).
I1
totale delle voci di cui alle precedenti tabelle ammonta a € 41.728.574,0A. Da tale
importo, ai
fini della presente verifica, va detratto l'ultimo importo (voce numero 3
dell'ultima tabella), in quanto riferito al2010.
8.2.3 Stima delle minorí entrate derivanti dalla ristrutturazione dei mutui che
erano stati contratti con la Cassa depositi e prestiti
Nel passato gli Enti locali hanno contratto mutui con la Cassa Depositi e prestiti a
tassi alquanto onerosi,
in tempi di tassi calanti. Il
legislatore ha pertanto, dopo iniziali
titubanze, consentito la loro nnegoziazione, e cioè la loro estinzione mediante assunzione di
nuovi mutui a tassi più bassi.
In un secondo momento, anche con tassi di nuovo in nalzo, gli Enti locali hanno
continuato ainegoziare i mutui ed effettuare a latere altre complesse operazioni finanziarie.
Tali operazioni,
spesso assecondate da
istituti di credito compiacenti, sono state talvolta
in modo tale da "spostare" in avanti gli oneri, sostanzialmente aggravandoli.
Questi comporúamenti hanno determinato situazioni di gravissime perdite per molti Enti
locali, che, dopo un primo momento nel quale il bilancio si era alleggerito, si sono ritrovati
costruite
oneri insostenibili.
In tale
effettuata con
di ristrutturazione del debito con la Cassa,
del lavoro, a causa di scorrette operazioni contabili,
quadro generale I'operazione
la Banca nazionale
determina un ennesimo buco di bilancio.
Si premette che la
ricostruzione dell'operazione
si è rivelata operazione
difficilissima, in quanto è stata effettuata con modalità contabili del tutto irregolari
singolari. L'Ente
al
momento ha difficolta ad avere certezza su
tutti gli
e
aspetti
dell'operazione ed è carente la documentazione agli atti. Desta sconcerto che I'operazione di
cui trattasi possa essere stata effettuata aI di fuori di ogni regola contabile e controllo.
Attesa la ilevanza economica dell'operazione desta stupore che non si rinvengono
approfonditi commenti, motivati suggerimenti o critiche nelle relazioni dei revisori al Conto
r20
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N.
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del bilancio. Stiamo infatti parlando di un'operazione che ammonta nel complesso ad €
| 54.257 .346,49 (debito più indennizzo per I'estinzione anticipata).
La movimentazione contabile non è stata imputata fra
i rimborsi di prestiti, ma,
incredibilmente nei servizi per conto diterzi (partite di giro, titolo VI dell'entrata e IV della
spesa).
L'importo della ristrutturazíone risulta interamente incassato dalliente (reversali 6,
7
e 9 del 2006) ed a tale incasso corrispondono mandati in favore del Ministero dell'economia
e delle frnarze e della Cassa Depositi e prestiti, per un totale
die 76.033.851,63. E' rimasta
quindi disponibile la somma di € 78.223.494,86 (154.257.346,49 *76.A33.851,63).
Poiché i residui attivi relativi a tale operazione iscritti in bilancio ammontavano a €
81.675.585,12 emerge subito uno squilibrio: le somme disponibili sono cioè inferiori ai
residui a bilancio, che awebbero perúanto dovuto essere subito ridotti della differenza
(8
1
.
67 5.
58
5,72
-
7
8.223 .49 4,86
:
3
.452.090,26).
Da questo momento sono awenute operazioni di difficile ricostruzione contabile, che
sembra non siano conosciute neppure dai funzionari della ragioneria dell'Ente e che forse
erano conosciute solo dalla dirigente. Sta
di fatto che non sembra che l'Ente abbia avuto
sino ad oggi contezza della natura delle somme da incassaf,e a seguito dell'investimento, che
risulta essere stato fatto con la stessa Bnl, di alcune somme rinvenienti dalla rinegoziazione.
Il
1" febbraio 2006 è stato infatti emesso
il
mandato 168'7 "a titolo di sottoscrizione
di liquidita'. Nel corso del 2006 cominciano una serie di accrediti denominati "Polizza
BNL", per complessivi 24.000.000,00 €. Tale incasso è stato in questo caso usato per
estinguere residui attivi relativi ai mutui oggetto di rinegoztaziote.
Sempre nel corso del 2006 si è registrato un ulteriore incasso di
€
8.029.164,19, a
titolo di "Obbligaziani citta del mediterraneo". Tale importo, maggiorato del rendimento
ammontante a € 29.164,19, viene imputato in bilancio al capitolo 481, "Recuperi e rimborsi
vari", al Titolo III delle entrate correnti.
In fase di
chiusura dell'esercizio 2006
si è proceduto ad eliminare residui attivi
relativi ai mutui per € 6.500.000,00. La tempistica e le motivazioni di tali eliminazioni
restano un mistero.
Nel corso del 2007 sono stati incassati € 2l
rendimento. Tale importo
.A60 .220 ,50 ,
di cui €
60
.220,50 relativi al
è stato contabilizzato per eliminare residui attivi dei
irnegoziati. Riepilogando abbiamo
mutui
:
r2t
7fl
J
a
{
{
Entrata complessiva
154.257.346,49
Mandati emessi
129.033.851^63
Somma rimasta disponibile, come da impegno 92gg/2006
25.223.494,86
Nell'esercizio finanziano 2011 I'Ufficio ha proceduto ad un'operazione contabile
compensativ a, pan appunto a 25 .223 .494,86.
Tutta I'operazione appare contraddistinta da totale confusione, irregolarita contabili,
nessuna o scarsissima conoscerr:a da parte dell'Ente, indifferenza dell'organo
di revisione:
nessuno obietta la modalità dell'aver fatto transitare I'operazione nelle Partite
per conto di
terzi voci che avrebbero dovuto trovare allocazione in altra parte del bilancio. Nessuno
obietùa sul mancato a'zetamento dei residui attivi a tempo debito.
.000.00, che rappresentano un altro o.buco" di bilancio.
Tale ulteriore buco è definitivamente accertato, in quanto si è di recente appurato
che non
sono rimaste somme da riscuotere dalla Banca nazionale del lavoro e quindi avrebbero
dovuto essere cancellati futti i residui attivi relativi ai mutui nnegoziatr. La conservazione
di
residui attivi ammontanti ad €, 4.400.000,00 è quindi ingiustificata e I'Ufficio si
sta
predisponendo alla loro dovuta eliminazione (vedi elenco residui attivi insussistenti
in
allegato n. 6).
Rimane poi
termini di
il
problema
di identificare quali siano le opere pubbliche scoperte in
cassa.
L'ufficio si è dichiarato al momento impossibilitato ad una simile lunga e difficile
ricostruzione, atteso peraltro che in passato I'irregolare utilizzazione delle partite vincolate
si è mossa in duplice senso, cioè di entrate vincolate utílizzate per il pagamento d.i spese
correnti e viceversa, senza seguire le modalità di legge, ma con semplici annotazioni
sui
mandati da parte del dirigente.
Trattasi, tuttavia,
di
scopertura
di mera cassa, atteso che dopo il
prezioso
e
difficilissimo lavoro di ricostruzione operato dall'Ufficio, sussiste copertura frnanziana per
le spese da liquidare (fermo restando il citato taglio citato dei 4.400.000,00 € ai residui
attivi
in corso di atfinzione), ma la cassa è stata utilizzata per spese diverse e deve essere
ricostituita.
122
1Yfl
I
\:
a
8.2.4 Minori entrate per residui attivi insussistenti
o
maggiori spese non
finanziate in bilancio
.-l
Si è accennato sul "peso" che si athibuisce al mancato rinvenimento dell'allegato
relativo alla revisione dei residui del Servizio finanziario. Entrando nell'analisi sostanziale
dell'inadempimento,
si
osserya che
le partite relative alla competenza del
finanziario (alla luce delle imputazioni frammentarie rinvenute
in
servizio
bilancio) fanno
evidenziare un 'obuco" rilevante, ascrivibile in parte a residui attivi ritenuti insussistenti, in
parte alla mancata contabilizzazione degli oneri derivanti da contratti con società (aggi vari).
Senza addentrarsi in aspetti "discrezionali" o disciplinati da disposizioni complesse,
quali la congruità degli aggi e le modalità di affidamento, si sottolinea come alcuni contratti
(vedasi, ad esempio, quello della Reges) prevedono aggi che non sono stati contabilizzati.
Le società hanno proweduto a frattenere le sornme riscosse, per la parte relativa,
appunto, agli aggi, ma il Comune ha mantenuto a residuo le relative sorlme, che non
saranno evidentemente più riscosse. L'operazione corretta sarebbe stata quella di prevedere
I'entrata al {ordo dell'aggio e la spesa per I'importo dell'aggio stesso.
Nel quadro complessivo generale di confusione contabile I'Ente, a questo punto,
probabilmente, si limiterà alla mera cancellazione dei residui attivi di cui trattasi. La
ricostruzione delle somme interessate da tale correzione contabile (minori residui attivi da
cancellare) è la seguente:
- TARSU
6.703,235,00
- ICI
8.127.I3t,gg
- Servizio idrico integrato
23.884.79r.00
Totale
38.715.157,99
E'
appena
il
$
caso
di sottolineare che la confusione contabile dell'Ente non consente
di quantificare con totale precisione le somme di cui trattasi, ma il margine di errore sembra
essere molto ridotto anche in questo caso, sia per quanto concerne gli aggi non quantificati,
sia per quanto concerne le entrate irr:ealizzabili.
L'analisi più puntuale della problematica di cui trattasi awebbe richiesto dei tempi
del tuffo incompatibili con la presente consulenza. Si tenga presente che l,Ente
probabilmente prowederà alla regolarizzazione contabile in sede di rendiconto 2010, ma
una seconda "pulizia" sarà certamente necessaria in sede di approvazione di rendiconto
2011, dopo altre lunghe indagini daparte dei tecnici.
123
-^rl
J
a
8-2.5I residui per sanzioni amministrative che I'ente si appresta a stralciare dal
conto del bilancio per iscriverle nel conto der patrimonio
Per le fattispecie di cui al presente e successivo punto non si può parlare di crediti
certramente insussistenti, rispetto ai quali il Comune si sta orientando nel portarli
a
patrimonio,
in
attesa degli esiti
di piu approfonditi controlli, che dowanno vedere il
coinvolgimento di altri Dirigenti, ai quali le relative entrate sono affidate per competenza.
In questo caso si ttatta di sanzioni amministrative (in parte multe) che risalgono ad
esercizi così remoti, che appare molto improbabile si riesca ad incassarle. Sul punto
dovrà
esprimersi
il Dirigente della Poliztamunicipale
e
gli altri dirigenti eventualmente interessati,
ma, si ripete, trattasi di approfondimento complesso. Occorrerà cioè esaminare ruolo per
ruolo di che si tratti ed esprimere un giudizio motivato.
Si pensi al caso molto probabile di ruoli di multe per le quali, alla luce di ricorsi
rispetto ai quali il Comune è risultato soccombente, si può facilmente prevedere la non
riscossione.
In questa sede non rileva la quantificazione esatta delle somme di cui trattasi, ma
certamente appare evidente che la conservilzione a residui non è frutto di una seria
analisi da
parte di dirigenti e revisori.
L'importo delle somme relative a sanzioni amministrative da eliminare dal Conto del
bilancio e portare a parimonio in sede di approvazione di rendiconto 2010 è stato al
momento quantificato in€2.280.t92,27 (vedi elenco in allegato n.7).
8.2.6 Gli altrÍ creditÍ
Vi
sono infine crediti vari rispetto ai quali si nutrono fortissimi dubbi sulla loro reale
sussistenza, ma che richiedono ulteriori approfondimenti che I'Ente dowà effettuare.
Al
momento la quantificazione di tali crediti, per
i
quali sarebbe opportuno almeno la loro
sistemazione momentanea a patrimonio, in attesa di approfondimenti, ammonterebbe
a circa
€ 11.000.000,00.
8.2.7 Riepilogo della situazione finanziaria dell'Ente
Ricapitolando, abbiamo quatfo voci per le quali (fatti salvi piccoli errori sempre
possibili) si è accertata I'insussistenza dei crediti o la mancata corretta contabil izzazione
a
competenza di oneri certi legati a contratti (in ogni caso 'obuchi" da coprire), e cioè:
124
7/
{
é
-l
(v
\
Residui attivi da eliminare Servizi per conto di terzi
26.231.099,95
Esposizione debitoria verso le società
41.729.574,00
Minori entrate da ristrutturazione mufui
4.400.000,00
Residui insussistenti o spese non impegnate in competenza
Totale rettifiche da apportare al conto del bilancio
111.074.929,85
ulteriori rettifiche per residui attivi di dubbia esigibilità
TOTALE COMPLESSryO
Per completezza
38.715.157.00
13.280.892.27
124.355.722,12
di trauazione, si deve osservare
che I'Ufficio sta operando un
profondo lavoro di rivisitazione anche sui residui passivi. La generale
confusione delle
scritture contabili faceva infatti facilmente presumere che anche sul fronte
dei residui
passivi vi fosse la necessità di una profonda "pulizia". Ed infatti, gli
esiti, al momento, delle
verifiche effettuate, hanno portato a ritenere che, per motivazioni varie (impegni
per
spese
che non si effettueranno piu, duplicazioni imputabili a meri errori, ect),
si dovrà procedere
all'eliminazione di residui passivi per un importo prowisoriamente quantificato
in circa €
40.000.000,00.
Questa circostanza da un lato alleggerisce, seppure non
di molto, la situazione di
disavanzo dell'Ente, ma dall'altro conferma come l'analisi dei residui
sia stata
un'operazione effettuata senza alcun effettivo approfondimento e controllo.
Si può quindi in definitiva quantificare il o'buco" rinvenuto nelle pieghe
del Conto del
bilancio in una somma ricompresa fra i circa 72 e i circa 85 milioni di euro (considerando
cioè I'effetto positivo della riduzione dei residui passivi e includendo,
o meno, le somme per
le quali sono rimasti elevati margini di dubbio e che necessitano più approfondite
analisi).
Si conclude che il procedimento
di approvazione
del rendiconto è stato carattenzzato
da irregolarità formali, ma soprattutto sostanziali.
Da un lato,
il
riaccertamento dei residui (che rappresenta
il
cuore dell'operazione) è
stato carente nella motivazione da parte dei dirigenti responsabili
e non si sono rinvenuti
gli
allegati relativi al Servizio Finanze e tributi, al quale fanno riferimento
i residui piu
sostanziosi relativi alle entrate proprie dell'Ente (quelli che hanno
cioè evidenziato j
maggiori problemi), fafti questi che determinano I'irregolarità del procedimento
(intesa
come rispetto delle procedure).
r25
:
\
C
dT
Dall'altro lato, I'irregolarita formale rappresenta il momento di minor
preoccupazione, laddove invece si guardi all'aspetto sostanziale dell'approvazione del
Conto del bilancio.
Il
Conto del bilancio 2008 risulta approvato con un sostanziale riaccertamento
a
stanziamento dei residui attivi e passivi, senza alcun segno di preoccupazione da parte degli
organi deputati al controllo, in primo luogo dei revisori dei conti.
Anche
il
Conto del 2009, caratteizzato da una minima analisi
di revisione
sostanziale dei residui (piccoli importi cancellati in riferimento a quanto si sarebbe dovuto
fare, se si pensa agli esiti della presente verifica ed al difficile lavoro in corso da parte degli
uffici) denota la
manaarlza
conservare a residuo.
I'approvazione
Il
di un
di
un'oculata operazione
di
rivisitazione delle poste da
risultato che ne discende è che negli anni si è occultato (con
avanzo
del tutto irrealistico) un risultato di
amministrazione
fortemente negativo. Le conseguenze di tale comportamento, da imputare al dirigente del
servizio finanziano, ai dirigenti che hanno attestato
il
mantenimento delle somme a residuo
ed ai revisori dei conti, ha condotto a cascata a varie pesanti conseguenze.
E' appena il caso di sottolineare che la mancata contabilinazíone di oneri (si vedano
gli aggi) e il
mantenimento
di
entrate inesistenti a residuo determinano un rendiconto
inattendibile, che si riflette sull'approvazione dei bilanci.
I bilanci di previsione
devono infatti, per legge, essere impostati sul trend storico
delle entrate e delle spese. Parametrando
i bilanci su rendiconti di fatto falsati, si giunge
all'approvazione di bilanci altrettanto falsati, con aggravio dei problemi. La conclusione
inevitabile dell'operazione
di
occultamento della reale situazione
dei conti
porta
inevitabilmente alla classica condizione in cui versano gli enti dissestati, cioè alla crisi della
liquidita, con sempre più numerose aggressioni dei creditori ai fondi dell'ente presso il
tesoriere (pignoramenti vari).
I1 comune
di Reggio Calabia ha cercato di owiare a tale problema con un forte
ricorso all'anticipazione di tesoreria (ulteriori oneri a carico del bilancio), ed all'utllizzo, al
di fuori di ogni controllo, delle entrate vincolate, atTlizzate per frnanziarc le spese più varie
(violando molte disposizioni del Testo unico degli Enti locali e dello stesso regolamento
dell'Ente). La situazione si è così sempre più aggravata e la confusione contabile ha
raggiunto livelli tali che gli operatori si trovano ora a scegliere le soluzioni meno dolorose
e
meno "distanti" dalle disposizioni vigenti, per non aggiungere danno a danno, come nel
r26
iurt
{
\9
a
e(
caso dell'attuale sistema di pagamento a competenza di oneri non contabihz.zati in passato,
operazione questa formalmente scorretta
riconoscimento dei relativi debiti
ed illegittima
fuori bilancio), ma
(dowebbe procedersi
aI
{
è
-9
J
t
sostanzialmente necessaria per
vincolare almeno le risorse odierne al pagamento prioriario delle esposizioni debitorie
pregresse, per evitare che siano destinate a spese magari non essenziali.
di arivo del ragionamento porta infatti a ritenere che, in presenza delle
irregolarità contabili rinvenute, in ordine alla rappresentazione contabile della situazione
Il
punto
nella quale ve$avano le finanze del Comune e della sostanziale
ad allertare
il Consiglio
e la
rrranc?rÍtza
di voci levatesi
Giunt4 I'Ente awebbe proseguito nella shada intapresa, fino a
giungere inevitabilmente at crollo totale della liquidita, che awebbe costretto a prendere atto
della reale situazione dei conti.
127
6
7r(