Taleändringar i förvaltningsmål - angående omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut
by user
Comments
Transcript
Taleändringar i förvaltningsmål - angående omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut
JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Taleändringar i förvaltningsmål - angående omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut May Al-Boujassam Examensarbete i förvaltningsrätt, 30 hp Examinator: Mauro Zamboni Stockholm, Höstterminen 2013 1. Inledning 1.1 Ämne 1.2 Syfte 1.3 Metod och material 1.4 Avgränsningar 1.5 Disposition 2. Taleändringar i förvaltningsprocessen 2.1 Utgångspunkter och allmänt om taleändringar 2.2 Nya omständigheter eller nytt yrkande - gränsdragningsproblem 2.3 Parternas och domstolens möjligheter att tillföra nya omständigheter 2.4 Bestämmande av saken – instansordningsprincipen 3. Processens ram när nya omständigheter som anförs inträffat efter myndighetens beslut 3.1 Ny bevisning eller ny omständighet 3.2 Vad utgör händelseförloppet, saksammanhanget eller gärningen? 3.3 Händelseförloppet fortsätter: kan saken förbli densamma vid nya omständigheter som inträffat efter beslutet? 3.3.1 Lagstiftningen och dess motiv 3.3.2 Praxis från Högsta förvaltningsdomstolen 3.3.3 Uttalanden i litteraturen 3.3.4 Sammanfattande kommentar 4. Målets karaktär - måltypens betydelse för taleändring i förvaltningsprocessen 4.1 Politimål 4.2 Sociala mål 5. Slutord 5.1 Rättsföljd, rättsfakta och händelseförloppet 5.2 Angående domstolens kontrollfunktion och ansvaret för materiellt riktiga slut 6. Källförteckning 2 3 3 4 5 6 6 9 13 17 24 24 27 33 33 36 43 47 49 49 53 56 56 59 61 1. Inledning 1.1 Ämne Ämnesområdet för uppsatsen är förvaltningsprocessrätt, det rättskipningsförfarande som används vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Uppsatsens ämne rör taleändringar i form av nya omständigheter i förvaltningsprocessrätten. Huvudfrågan som behandlas är hur nya omständigheter, som inträffat efter myndighetens beslut, ska behandlas vid en domstolsprövning. Frågan är viktig att besvara eftersom det är avgörande för förvaltningsdomstolarnas roll och funktion och att man ska kunna för att avgöra prövningens omfång. Om nya omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut tillåts föras in i domstolens prövning missar parterna möjlighet att få sin talan prövad i flera instanser och det sker ett brott mot instansordningsprincipen. Å andra sidan kan man inte helt blunda för att en myndighets beslut efter senare inträffade omständigheter kan te sig olämpligt att upprätthålla i en dom. Senare tillkomna fakta kan göra att det materiella beslutet eller domen känns stötande eftersom omständigheterna har förändrats. Det kan ändra förutsättningarna för den beslutande myndighetens bedömning på det sättet att beslutet skulle ha blivit ett annat om myndigheten hade prövat frågan och tagit hänsyn till det nya. Lagstiftningen reglerar inte situationen och praxis är ofta svårtolkad på området. Inte heller har doktrinen behandlat frågan i någon större omfattning. Problemet om hur man ska förhålla sig till att nya omständigheter som inträffat efter myndighetsbeslut anförs i en taleändring dyker ofta upp i praktiken men är inte alltid tydligt. Det tycks som att domstolarna, i vart fall underinstanserna, i de flesta fall där situationen uppstår har en pragmatisk inställning och beslutar ofta med utgångspunkt i vad som verkar rimligt i det enskilda fallet. Intrycket det lämnar är att detta processuellt viktiga problem reduceras till en bedömningsfråga. Avsaknaden av någon generell regel och de svårtolkade rättskällorna gör att risken för godtycke ökar vilket är ett stort rättssäkerhetsproblem. Rättsskipningen blir då varken förutsebar eller enhetlig och lika för alla. Det finns behov av generella normer som reglerar förvaltningsdomstolarnas förhållningssätt till senare inträffade omständigheter. 2 1.2 Syfte Uppsatsen avser klarlägga om det finns någon generell norm som går att tillämpa på situationer där nya omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut anförs i processen eller om sådana situationer ska bedömas i varje enskilt fall. Den angränsande frågan är om det finns skillnader i olika måltyper som är avgörande för hur de nya omständigheterna ska hanteras. En delfråga är om omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut kan utgöra samma sak och därmed prövas eller om de i regel innebär att saken ändras och ska avvisas. En annan delfråga är om de nya senare inträffade omständigheterna inte prövas på grund av att de förändrar saken, kan de då prövas genom undantag och i sådana fall vad dessa undantag kan bestå av. 1.3 Metod och material Metoden som använts i uppsatsen är svensk traditionell juridisk metod vilket är den rättsdogmatiska metoden sprungen ur rättspositivismen med tillhörande rättskällelära och lagtolkningsprinciper. Här har jag utgått från rättsdogmatisk metod innebärande att gällande rätt är den positiva rätt som uttrycker sig i det gällande historiska sammanhanget genom rättskällorna. Till rättskällorna räknas normalt lagstiftning, förarbeten, praxis och doktrin vari inbördes hierarki inte alltid är enkel att utröna även om lagstiftningen normalt har företräde på grund av att det svenska rättssystemet är mycket rättspositivistiskt.1 Sättet att finna eller konstruera gällande rätt i den rättsdogmatiska metoden sker genom jämförelse av hur rätten uttrycks i de i olika rättskällorna. Lagtolkningsprinciperna är också ett sätt att finna gällande rätt. De är beskrivna av som ordalydelsetolkning, subjektiv ändamålstolkning, systematisk tolkning och objektiv ändamålstolkning.2 Ordalydelsetolkning görs genom språklig, logisk studie av lagstiftningen och subjektivt ändamål finner man genom att studera förarbeten i svensk rätt då lagstiftaren är subjektet. Systematisk tolkning görs genom hur det aktuella problemet kan lösas så att det passar med det övergripande rättsystemet och systematiken i varje rättsområde. Oftast är det doktrinen som får spela en avgörande roll vid systematiska tolkningar och hit hör verktyg som e contrario-slut och analogier. Strömholm, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, s. 318 ff. Se även Sandström, The Concept of Legal Dogmatics Revisited, IVR Symposium Lund 2003, s. 133 ff. 2 Strömholm, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, s. 447 ff. 1 3 Lagstiftningen och förarbetena är på området har inte uttryckligen behandlat taleändringar och särskilt inte av den typ som uppsatsen ämnar behandla, men uttrycker vissa grundläggande förvaltningsrättsliga principer som i sin tur ger vägledning. Doktrin finns i viss utsträckning på det förvaltningsprocessrättsliga området. Det finns ett antal vetenskapliga artiklar och ett par standardverk som exempelvis lagkommentaren till förvaltningsprocesslagen av Wennergren och von Essen och en grundbok i förvaltningsprocessrätt av Ragnemalm. Standardverken innehåller många egna tolkningar och relevanta resonemang som gör den passande som rättskälla på området och därför har dessa använts i ganska stor utsträckning. En annan framställning som använts i stor utsträckning är ”Processramen i förvaltningsmål” av von Essen som behandlar frågorna mer ingående än övrig litteratur på området. Praxis är ofta svårtolkad och det är inte alltid enkelt att hitta relevanta prejudikat då rättsfrågan som framgår av rubrikerna i rättsfallen oftast inte är den processuella frågan, vilket också gör praxis svårsökt i rättsdatabaser. Ett annat problem är också de många måltyperna gör att det kan vara svårt att dra några generella slutsatser. 1.4 Avgränsningar Mål om laglighetsprövning enligt 10 kap. KomL, så kallade kommunalbesvärsmål, behandlas inte. Prövningen av kommunalbesvär har en särskild funktion, nämligen att kontrollera den kommunala verksamheten och domstolen gör då endast en laglighetsprövning (10 kap 2 § kommunallagen (1991:900)) Uppsatsen rör inte heller rättsprövning enligt rättsprövningslagen (2006:304), som är en särskild form av prövning för att överpröva vissa regeringsbeslut. Anledningen till att dessa särskilda måltyper inte behandlas är för att de har en speciell processform som avsevärt avviker från processen för förvaltningsbesvärsmål. Uppsatsen berör därför endast förvaltningsbesvärsmålen.3 Dessa mål utgör prövning av enskildas rättigheter och skyldigheter inom förvaltningsrättens område och domstolen gör här både en laglighets- och lämplighetsprövning. Till förvaltningsbesvärsmålen hör mål som initierats hos allmän förvaltningsdomstol genom överklagande av myndighetsbeslut, ansökan, anmälan eller underställning enligt 3 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), 3 Enligt bland andra Ragnemalm är förvaltningsprocessen ett område som även sträcker sig till förfarandet hos förvaltningsmyndighet. Eftersom förfarandet där till större del regleras av annan lagstiftning har jag valt att definiera förvaltningsprocess som förfarandet hos förvaltningsdomstolarna. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2012, s. 19 ff. 4 nedan FPL. Observera att även kommunalbesvärsmål anhängiggörs hos allmän förvaltningsdomstol genom överklagande men att dessa typer av mål inte behandlas. I uppsatsen har inte behandlats rätt till domstolsprövning enligt artikel 6 Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Detta då huvudregeln i förvaltningsprocessen är att betungande beslut inte vinner negativ rättskraft vilket gör att nya omständigheter som utgör otillåtna taleändringar kan omprövas och väckas i ny talan. Övriga internationella aspekter blir inte relevanta i framställningen. Förvaltningsprocesslagen är subsidiär enligt 2 § FPL, eventuella processfrågor som regleras i speciallagstiftning har därför företräde. Specialbestämmelser faller utanför denna uppsats. Jag har däremot valt att inte avgränsa mig till några specifika måltyper trots att förvaltningsprocessen har över 500 olika typer av mål. Detta då syftet med uppsatsen är att försöka hitta och definiera någon regel som har generell tillämplighet, med undantag av eventuell speciallagstiftning i processuella frågor. Detta skulle kunna vara problematiskt då olika måltyper kan ha olika karaktärsdrag och att generella regler därför kan vara svåra att finna. Därför har jag, när det kommit till att visa exempel på olika måltyper, valt att försöka särskilja genom typernas karaktärsdrag istället för att göra en kategorisering. 1.5 Disposition Uppsatsen har 5 kapitel. Kapitel 2 med tillhörande underavsnitt behandlar tillåtna taleändringar och sakens bestämmande i förvaltningsprocessen i allmänna ordalag. Kapitlet är till en stor del en rättsutredning och ger förutsättningar för analytiska poänger som förekommer senare i uppsatsen, därmed inte sagt att kapitel 2 helt saknar analys eller kommentarer. Kapitel 3 syftar till att behandla taleändringar i form av nya anförda omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut eller senare i processen. I kapitel 4 tas upp exempel från olika måltyper där målets karaktär kan ha betydelse för taleändringens tillåtlighet. Exemplen är inte menade att vara uttömmande utan ska belysa om och hur tillåtligheten av taleändringar kan variera i olika typer av mål. Kapitel 5 utgör ett slutord om några av de frågor, poänger och slutsatser som behandlas i uppsatsen. Analys ges genomgående i när en fråga berörs men kapitel 5 ger en överblick de flesta vilka frågor och problem. 5 2. Taleändringar i förvaltningsprocessen 2.1 Utgångspunkter och allmänt om taleändringar I det här avsnittet behandlas taleändringar i allmänhet med utgångspunkt i lagstiftningen. Processramen i förvaltningsmål är ett stort och stundtals komplicerat område. Enkelt uttryckt kan man säga att processramen i förvaltningsmål avgörs av kombinationen mellan parternas yrkanden och de omständigheter som finns till stöd för yrkandena.4 Relationen mellan yrkanden och omständigheter kan i korthet beskrivas som att parternas yrkanden har en direkt koppling till det resultat eller den rättsföljd som man önskar uppnå medan anförda omständigheter är de fakta som ska understödja yrkandet och har därför snarare en koppling till rättsfakta i målet.5 Bestämmelserna som finns i förvaltningsprocesslagen reglerar inte om, hur eller till vilken grad nya yrkanden eller omständigheter kan föras in i processen. Varken domstolens möjligheter att föra in något nytt eller parternas möjligheter att ändra sin talan regleras förutom i 37 § FPL som reglerar att taleändringar och nya bevis endast får beaktas hos prejudikatsinstansen om det föreligger särskilda skäl.6 Det faktum att lagstiftningens knapphändig innebär att gällande rätt blir svårare att fastställa men också att det blir än viktigare att göra det. Av 29 § förvaltningsprocesslagen framgår huvudregeln om att rättens avgörande ”inte får gå utöver vad som yrkats i målet”. Ett viktigt undantag i bestämmelsen innebär att om det föreligger särskilda skäl så det möjligt för rätten att utan yrkande besluta till det bättre för enskild, ett så kallat förbud mot reformatio in pejus. Undantaget kan benämnas som att det är tillåtet med reformatio in melius. Bestämmelsen tar sikte på processramen i relation till parternas yrkande och begränsar därför prövningens omfång vad gäller yrkanden.7 Det finns ingenting i 29 § som begränsar rättens möjligheter att grunda sitt avgörande på omständigheter som inte åberopats av part. 4 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 196 och Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 188 f. 5 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m. 30 §, se även närmare angående gränsdragning mellan begreppen i avsnitt 2.3 och 3.1 6 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 37 §. Om det föreligger särskilda skäl avgörs i varje enskilt fall, oftast bör det motsvara grund för resning. 7 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 108 6 Av 30 § 1 st. FPL framgår att rättens avgörande ska grundas på det som handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet. Bestämmelsen ska läsas tillsammans med reglerna om kommunikation (10, 12 och 18 § FPL) och rättens processlednings- och utredningsplikt (8 § FPL).8 Reglerna ger uttryck för att parterna ska kunna skaffa sig kontroll över vad domstolen grundar sitt beslut på.9 En annan funktion av 30 § är att inte belägga parterna en åberopsplikt vad gäller omständigheterna i målet. Parterna ska kunna lita på att domstolen beaktar allt som förekommit i målet. Det finns några undantag där offentlig part beläggs med en åberopsplikt i vissa typer av mål vilket kan påverka processramen och vilka taleändringar som kan bli tillåtna.10 Rättsläget kring dessa undantag är inte tydligt och de behandlas inte närmare i denna framställning. De båda paragraferna är utgångspunkter för processramen i förvaltningsmål trots att de uttryckligen inte reglerar särskilt specifika situationer. De måste också läsas tillsammans för att den fulla bilden ska framträda om vad som ska beaktas vid bestämmande av processramen. Reglerna är uttryck för instansordningens princip som är central inom förvaltningsprocessrätten. Instansordningens princip innebär i korthet att högre instans inte ska pröva något som inte prövats i underinstanserna.11 I praktiken har instansordningsprincipen tillämpats på olika sätt i olika sammanhang och som ska redovisas nedan är det inte alltid säkert att det som inte prövats av underinstanserna ska avvisas. Principen syftar framförallt till att parterna ska ha möjlighet att få sin sak prövad i flera instanser. I förlängningen innebär en stärkning av rättssäkerheten och en större möjlighet att mål får så materiellt riktiga slut som möjligt.12 8 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, Ragnemalm, Förvaltningsprocessens grunder, s.109 9 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 108 10 Exempelvis i körkortsmål och mål om ingripanden mot sjukvårdspersonal verkar offentlig part åläggas en åberopsplikt enligt RÅ 1989 ref.67, RÅ 1990 ref. 64, RÅ 1990 ref. 108 och RÅ 1991 ref. 67. I upphandlingsmål även enskild part, RÅ 2009 ref. 69. Se även Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 § 11 Prop. 1971:30 Del 2, s. 580, Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 29 §. Se även Lavin, 1991 s. 98 f och Bejstam FT 2002 s. 349 12 Se t.ex. RÅ 2002 ref. 76 där domstolen uttalade att det är en rättssäkerhetsgaranti att få sin sak prövad i flera instanser. 7 Vad gäller parts möjligheter att ändra eller framställa nya yrkanden är utgångspunkten att domstolen är bunden av parternas yrkanden. Det framgår av 29 § som stadgar att domstol inte får gå utöver yrkandet förutom vid reformatio in melius. Yrkandena ska framgå av överklagandeskriften som klagande part ger in enligt 4 § FPL. Däremot kan många överklagandeskrifter vara ganska illa formulerade och ibland framgår inte heller yrkandet tydligt. Om överklagandeskriften är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak kan den komma att avvisas, men först efter att domstolen förelagt klaganden att avhjälpa bristen enligt 5 § FPL. Det verkar som att det ankommer på domstolarna att finna vad klaganden menar med sin talan och först om det inte är möjligt kan domstolen avvisa talan. I många fall där yrkande saknas eller är ofullständigt kan det mot bakgrund av det överklagade beslutet och författningsbestämmelser ändå framgå klart vad klaganden vill. För att fastställa yrkandena bör därför i första hand tolkning ske.13 En utgångspunkt är i sådana fall att klaganden för samma talan som i tidigare instanser samt yrkar en så förmånligt utgång för sig själv som möjligt. Är det inte möjligt att genom tolkning fastställa yrkandet får domstolen bringa klarhet genom processledning mot bakgrund av både 5 § FPL och officialprincipen enligt 8 § FPL.14 Det är heller inte alltid klart vad som utgör ett yrkande och vad som utgör omständigheter till grund för yrkandet. Som synes verkar part inte kunna anföra nya eller ändra sina yrkanden. Även i förarbetena har angetts att en parts taleändring som avser yrkanden inte är möjlig.15 Kvalitativa ändringar i yrkandet är oftast uteslutna i förvaltningsrätten mot bakgrund av att de sällan är enkelt utbytbara. Om parten vill uppnå förändring är denne istället hänvisad till att ge in ny ansökan eller på annat sätt få det annorlunda prövat av beslutsmyndigheten.16 I vissa fall kan kvantitativa förändringar bli möjliga att anföra, exempelvis ersättning för ytterligare tidsperiod än det ursprungliga yrkandet vilket innebär att yrkande tillförs på väsentligen samma grund. En taleändring i sådana fall innebär dock ett helt nytt yrkande och bör inte kunna vara möjlig mot bakgrund av instansordningens princip.17 Observera att ovan nämnda möjlighet till reformatio in melius innebär att det är domstolen som ex officio ändrar yrkandet till fördel för 13 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 133 ff. Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 5 § 15 Prop. 1971:30 Del 2, s. 580 16 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 177 17 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 185 14 8 enskild. Huruvida nya omständigheter kan föras in i processen som stöd för ett yrkande är en annan fråga och behandlas mer detaljerat avsnitt 2.3. Så här långt kan konstateras att lagstiftningen inte är särskilt precis angående taleändringar allmänhet och speciellt angående taleändringar som rör omständigheter. Det som däremot är tydligt är att yrkandet i princip inte kan ändras samt att lagstiftningen uttrycker en princip som är central i förvaltningsprocessen, nämligen instansordningsprincipen. 2.2 Nya omständigheter eller nytt yrkande - gränsdragningsproblem Ovan har konstaterats att det i princip borde vara uteslutet för part att kunna ändra eller åberopa nya yrkanden under processens gång. Det enda sättet för yrkandet att ändras är då domstolen ändrar det enligt reformatio in melius till förmån för enskild enligt 29 § FPL. Det är viktigt att upprätthålla skillnaden mellan yrkanden och omständigheter bland annat med tanke på att förbudet mot reformatio in pejus endast rör yrkanden men inte omständigheter. Vad som kan vara problematiskt är att det inte alltid är enkelt att skilja på vad som utgör nya omständigheter och vad som utgör nya yrkanden. Yrkandet är att anse knutet till att avse själva rättsföljden och hur yrkandet utformas blir därför beroende av hur den materiella lagstiftningen ser ut och vad parten vill uppnå med överklagandet.18 Detta stämmer också med vad som gäller i tvistemålsprocessen.19 Exempelvis är yrkandet i ett LVM-mål (lagen om vård av missbrukare i vissa fall (1988:870)) att en enskild ska beredas tvångsvård och rättsföljden är själva beslutet om tvångsvård. Tvångsvården kan sättas in av olika, i lagstiftningen alternativa, skäl som till exempel att den enskilde utsätter sin fysiska hälsa för allvarlig fara. Om talan ändras så att parten, här myndigheten, vill att vård istället bereds på grund av att den enskilde befaras att allvarligt skada sig själv eller närstående så har den rättsliga grunden förändrats. Då har omständigheten ändrats men inte yrkandet.20 Omständigheterna tar med andra ord sikte på den rättsliga grunden till rättsföljden vilket motsvarar rekvisiten i lagstiftningen. 18 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocessramen m.m., 29 §, avsnittet som börjar med ”Termen yrkande”. 19 Ekelöf & Edelstam, Rättegång I, s. 39 20 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 127 9 I andra fall är det inte lika enkelt att skilja mellan omständigheter och yrkanden. Ett exempel är MIG 2007:31 där en man som hade ansökt om asyl inte ansetts ha ändrat sin talan då han senare i migrationsdomstolen yrkade att uppehållstillståndet ska ges på grund av anknytning. Talan ansågs gälla samma sak, nämligen berättigande till uppehållstillstånd i Sverige. Majoriteten i målet fann att sökanden inte ändrat sin talan genom att byta grund från skyddsskäl till anknytningsskäl, vilket talar för att det nya som anfördes ansågs vara en ny omständighet. De skiljaktiga argumenterade däremot för att det var fråga om en ändring av yrkandet. Rättsföljden kan anses i det här fallet var detsamma, att uppehållstillstånd skulle beviljas, men rättsverkningarna av ett sådant beslut skilde sig beroende på vilken grund uppehållstillståndet gavs. Om fråga om återkallelse av tillståndet skulle uppkomma har personer som fått uppehållstillstånd på grund av flyktingskap, som är ett skyddsskäl, starkare skydd än personer som fått det av annat skäl (enligt 7 kap. 7 § Utlänningslagen (2005:716)). Förutom det får den person som beviljas uppehållstillstånd som flykting rätt att få flyktingförklaring och resedokument (4 kap. 3-4§§ samma lag). Skälet till beslutet har också betydelse för möjligheterna att få svenskt medborgarskap (5 kap. 3 a §) och för möjligheten att tidsbegränsa uppehållstillståndet (7 kap. 7-15 §§). Dessutom uppställs olika regler för de olika skälen vad gäller tid och plats för ansökan. De skiljaktiga menade att dessa särdrag innebar att även ett gynnande beslut att bevilja uppehållstillstånd skulle kunna överklagas. Beslutet innebär olika rättsverkningar och därför anses gynnande eller betungande beroende på vilket skäl beslutet grundas på. Vidare ansåg de skiljaktiga att saken i målet var uppehållstillstånd på viss angiven grund. Frågan är då om man kan anse att yrkandet i målet är detsamma eller om yrkandena ska anses olika beroende på vilka omständigheter som anförs och vilka rättsverkningar beslutet får med hänsyn till dessa. Det har tidigare tolkats att yrkandet i det här målet måste vara detsamma trots de olika rättsverkningarna då en annan lösning generellt skulle innebära betydligt större gränsdragningsproblem.21 Det finns några andra situationer där rättsverkningarna varierar men där rättsföljden är densamma och ett par exempel tas upp här. När det gäller körkortsingripanden får den enskilde normalt ett nytt körkort utan särskilt prövning när spärrtiden har löpt ut om 21 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 127 10 spärrtiden satts till högst 12 månader. Vid längre spärrtider kan det krävas att den enskilde genomgår ett förarprov för att få ett nytt körkort utfärdat (5 kap. 14-15 §§ Körkortslagen (1998:488)). Yrkandet är att körkortsingripande ska ske oavsett rättsverkningen, vilket lagstiftningens utformning i detta fall tyder på.22 Spärrtidens bestämmande liknar en påföljdsbedömning. I mål om vård av unga enligt LVU kan vård ges enligt olika bestämmelser i lagstiftningen. De olika bestämmelserna ger olika rättsverkningar som kan avse bland annat hur länge vården ska pågå och vilka medel som kan tillgripas avseende till exempel boende och läkarundersökningar. Ett kammarrättsavgörande kan belysa situationen.23 Socialnämnden hade ansökt om vård av ett barn med stöd av LVU. Nämnden anförde dels att modern hade brustit i omsorg, en grund enligt 2 § LVU, och dels att barnet genom sitt eget beteende utsatte sin hälsa och utveckling för påtaglig risk att skadas vilket är en grund enligt 3 § LVU. Länsrätten biföll ansökan och förordnande om vård endast enligt 3 § då domstolen inte ansåg att modern brustit i omsorg. Nämnden överklagade och yrkade att barnet skulle beredas vård även enligt 2 § varvid kammarrätten biföll yrkandet. Precis som i exemplet om tvångsvård enligt LVM är ju rättsföljden densamma, nämligen vård enligt LVU, men rättsverkningarna här är olika beroende på vilken grund vården ges. Av domen framgår att barnet tidigare vårdats i familjehem och gjort framsteg men sedan återfallit i skadligt beteende när det flyttat tillbaka till modern. Nämnden borde då uppfattat det vara en risk för att barnet i familjehemmet ändrar sitt beteende vilket innebär att grunden för vård enligt 3 § LVU skulle upphöra och att barnet då skulle falla tillbaka i sitt skadliga beteende när det flyttat tillbaka till modern. Det var antagligen av den anledningen det var av vikt för nämnden att vården även grundandes på 2 § LVU. Å ena sidan kan anses att yrkandet i målet var att barnet skulle beredas vård och att olika omständigheter anfördes till stöd för yrkandet precis som i exemplet om vård enligt LVM. I sådana fall borde kammarrätten ha avvisat överklagandet eftersom det inte gått nämnden emot (33 § FPL). Å andra sidan kan anses att det var fråga om två olika yrkanden, både vård enligt den ena och enligt den andra bestämmelsen, eftersom kammarrätten faktiskt prövade målet. De olika grunderna för vården gav olika rättsverkningar men avsåg samma rättsföljd. 22 23 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 127 Kammarrätten i Stockholm, mål nr 3326-08. 11 Förhållandena kan jämföras med de i MIG 2007:31 där rättsföljden och inte rättsverkningarna var det avgörande för vad som skulle anses vara yrkandet och vad som skulle anses vara omständigheterna. I regel anges i LVU-mål med stöd av vilken paragraf vård förordnas i själva domslutet och detta får antas innebära att det faktiskt handlar om olika rättsföljder.24 Det här visar att gränsdragningen mellan de två processuella figurerna yrkanden och omständigheter inte alltid är självklar. Enligt vissa uttalanden är det inte meningsfullt att särskilja yrkanden och omständigheter utan istället bör man se saken som sådan i målet.25 Denna uppfattning har senare omvärderats av till exempel von Essen som numera framhäver att en gräns mellan yrkanden och omständigheter bör upprätthållas och att denna gräns avgörs av att yrkanden måste bestämmas utifrån den rättsföljd som begärs. Mot bakgrund av bland annat rättsfallen ovan menar han att yrkandet måste bestämmas utifrån vilken rättsföljd som begärs och inte vilka rättsverkningar som domen kommer att få.26 Det är en uppfattning som är enkel att instämma i eftersom det skulle skapa stor osäkerhet i hur yrkandet ska bestämmas om det var rättsverkningarna som vore avgörande. Samtidigt verkar det inte helt tillfredsställande att rättsföljden kan bestämmas på olika sätt i olika typer av mål, särskilt om vi jämför migrationsmålet och kammarrättsavgörandet här ovan med varandra och med exemplet om vård enligt LVM. Det faktum att grunden anges i domslutet i LVU-mål bör inte ensamt kunna avgöra att det rör sig om olika rättsföljder i den typen av mål. Både i MIG 2007:31 och i kammarrättsavgörandet hade innehållet i den materiella rätten uttryckligen angett olika rättsverkningar beroende på vilken grund ett visst beslut ges. Det här tyder på att rättsföljden är beroende av innehållet i lagstiftningen förutom den tillämpade bestämmelsen. Om olika verkningar uttryckligen anges i den materiella rätten så borde dessa verkningar snarare innebära att det faktiskt rör sig om olika rättsföljder. Ett sådant synsätt skulle dels stämma med uppfattningen om att det är rättsföljden som är avgörande vid skiljandet av yrkanden från omständigheterna och skulle också ge en mer generell förklaring till varför olika skäl till ett beslut i LVU 24 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 128 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., 29 §, 5 uppl. och FT 1996 s. 80. Tidigare von Essen i FT 2003 s. 505 (jfr not 20). Även Prop. 1989/90:74 s. 379 f. som visserligen rörde taxeringsprocessen men där uttalandena hade generell innebörd. 26 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 130 25 12 mål kan innebära olika rättsföljder men inte göra det i LVM-mål. Det innebär också att det snarare borde röra sig om olika rättsföljder, inte rättsverkningar, även i MIG 2007:31 trots utgången i målet. Rättsfallet är svårtolkat med tanke på skiljaktig mening och dess omfång samt rättsfallet verkar gå i motsatt riktning när det gäller hur taleändringar vid nya omständigheter i övrigt behandlas i förvaltningsprocessen där instansordningsprincipen är avgörande. Angående möjlighet att tillföra nya omständigheter i förvaltningsprocessen behandlas detta i avsnitt 2.3. Gränsdragningen mellan yrkanden och omständigheter kan få betydelse när något nytt tillförs processen genom en taleändring då förbudet mot reformatio in pejus i 29 § FPL gäller endast yrkanden. 2.3 Parternas och domstolens möjligheter att tillföra nya omständigheter Avsnittet ämnar besvara frågan i vilka situationer det är möjligt för part eller domstol att tillföra nya omständigheter i processen överlag. Domstolens möjligheter behandlas kortfattat och fokus i avsnittet ligger på parternas möjlighet till taleändring. Av 30 § FPL följer att rättens avgörande ska grundas på det som handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet, det vill säga att allt som skrivits, sagts och på annat sätt förekommit i målet utgör processmaterial. Domstolen är normalt inte bunden av vad part faktiskt åberopat till stöd för sina yrkanden förutom vid vissa undantag som nämnts i avsnitt 2.1. För att fastställa oklara eller otydliga omständigheter i ett överklagande kan domstolen tillgripa tolkning och processledning. Detta framgår av domstolens utredningsplikt enligt 8 § FPL.27 Det finns inget hinder att domstolen genom processledning förmår parterna att ta fram nya omständigheter, begränsningen är dock den processram som uppställs genom instansordningsprincipen.28 I förarbetena sades i samband med utredningsplikten att det främst ankommer på parterna att skaffa fram utredning i målet men att domstolen kan själv vidta åtgärder 27 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 8 § och 30 §, von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 225. 28 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 236. 13 som ligger närmast till för den, exempelvis material från andra myndigheter.29 En uppfattning som är enkel att instämma i är att domstolen endast på eget initiativ borde kunna föra in nya omständigheter när det är motiverat av processekonomiska skäl eller på grund av att en part saknar förmåga att själv föra in det som saknas.30 I förarbetena angavs som exempel att olika typer av officiella dokument bör kunna begäras in av domstol, exempelvis myndighetsbeslut och registerutdrag men även inlåning av akter och handlingar som inte bevaras i målets akt.31 Denna möjlighet för domstolarna att själva berika processmaterialet bör tillämpas restriktivt då det bland annat medför att domstolens objektivitet kan komma att ifrågasättas.32 Det bör påpekas att domstolen inte heller är bunden av den rättsliga rubriceringen som parterna anfört vilket, förutom mot bakgrund av att domstolarna i förvaltningsmål normalt inte är bundna av vad parterna åberopat, också är ett utflöde av principen om iura novit curia. Det finns heller inget hinder för en högre instans att bygga sitt avgörande på ”annan grund” än den grund som synes ha använts av underinstansen.33 En förutsättning för det är att det finns tillräcklig utredning i målet.34 Vad gäller parternas möjligheter att tillföra nya omständigheter finns det inga bestämmelser i FPL som reglerar detta förutom 3 och 4 §§ FPL som innehåller formella regler om vad ett överklagande ska innehålla och 37 § FPL som begränsar möjligheten att föra in nya omständigheter när målet hamnat hos Högsta förvaltningsdomstolen. Begränsningen i 37 § FPL innebär att det ska föreliga särskilda skäl för att part ska kunna föra in nya omständigheter eller bevis i Högsta förvaltningsdomstolen. Det motiveras med att domstolen framför allt är prejudikatsinstans och möjligheten att fritt föra in nya omständigheter skulle motverka den funktionen.35 Bestämmelserna FPL reglerar inte frågan om parterna måste anföra sina omständigheter inom viss tid och detta diskuteras inte heller i förarbetena men en 29 Prop. 1971:30 Del 2, s. 530. von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 244. 31 Prop. 1971:30 Del 2, s. 584. 32 Prop. 1971:30 Del 2, s. 579 f., se även von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 240. 33 FÖD 1983:28, RÅ 2001 ref. 26, även HFD 2013 ref. 2 34 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, under rubriken ”Domstolens prövning av olika omständigheter”. 35 Prop. 1971:30 Del 2, s. 595. 30 14 sådan begränsning i tiden torde inte finnas. Enligt Wennergren och von Essen finns det flera starka skäl till det.36 För det första så finns det inget i FPL som tyder på någon begränsning i tiden för att anföra omständigheter och för det andra så borde samma regel gälla vid överklagande hos förvaltningsdomstol som vid en högre förvaltningsmyndighet. Slutligen anges att 5 § FPL talar mot begränsning i tiden då det av bestämmelsen följer att om en överklagandeskrift är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak så ska rätten förelägga klaganden att inom viss tid, som även kan vara efter överklagandetiden, att avhjälpa bristen. Föreläggandet kan avse formella fel och yrkanden men också omständigheter. En part som redan framställt sina omständigheter men senare vill ändra dessa ska rimligen inte ställas i sämre läge än den part som från början angett otydliga eller inga omständigheter. Frågan är nu om det i förvaltningsprocessen är fritt för part att föra in nya omständigheter i processen eller om det finns en begränsning förutom 37 § FPL. I propositionen avstods det från någon reglering i frågan. I propositionen till FPL skrev departementschefen att det starka officialprövningsintresset hos förvaltningsdomstol talade för att det rörande vissa målgrupper kan råda ganska stor frihet för part att ändra sin talan genom att åberopa annan grund.37 Med officialprövningsintresse menas förvaltningsprocessens strävan att nå materiellt riktiga avgöranden.38 Frågan om det ska vara tillåtet för part att ändra sin talan på det sättet ansågs vara för komplicerad för att lösa generellt. Enligt den statliga utredningen som föregick propositionen skulle en klagande inte få föra en talan som kvalitativt eller kvantitativt vidgar processramen som dragits upp i föregående instans och att detta bör utgöra huvudregeln.39 Utredningen kom fram till att någon allmän regel om att part får utvidga eller ändra sin talan inte borde tas in i lagen. Däremot framhölls att det finns situationer där instansordningsprincipen inte kan upprätthållas strikt. Det antyds att det kan finnas situationer där nya omständigheter förskjutit sakläget men då det kan vara onödigt formalistiskt och opraktiskt att tillämpa instansordningsprincipen. Det kan med andra ord finnas situationer där processramen kan vidgas trots att ”sakläget förskjutits”. Situationen 36 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 250 ff. Prop. 1971:30 Del 2 s. 581 och 595. 38 von Essen, Processramen i förvaltningsmål s. 269. 39 SOU 1964:27 s. 541 ff., von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 265. 37 15 exemplifieras i utredningen som praktiska och processekonomiska skäl.40 Enligt von Essen rör det sig om resonemang huruvida det är tillåtet med en taleändring trots att saken ändras även om utredningen inte uttryckligen påpekar att saken ändras, utan ”förskjutits”. Det är en rimlig tolkning då utredningen verkar benämna dessa situationer som undantag från instansordningsprincipen. Förarbetena får anses uttrycka att prövningsramen ska vara densamma i alla instanser och att det inte är tillåtet att anföra nya omständigheter så att saken ändras i målet. Denna tolkning av förarbetena har också stark anslutning i doktrinen.41 I praxis stärks uppfattningen ytterligare.42 I RÅ 2003 ref. 15 förklarade Högsta förvaltningsdomstolen att 6 kap. 18 § taxeringslagen (numera ersatt av skatteförfarandelagen (2011:1244)) uttrycker en allmän förvaltningsrättslig princip, som då blir tillämplig på alla måltyper. Regeln innebar att ett åberopande av nya omständigheter till stöd för talan inte betraktas som ändring av talan om den fråga som är föremål för prövning inte ändras genom de nya omständigheterna. Saken, eller här frågan, anses då vara samma om händelseförloppet eller saksammanhanget inte ändras.43 I RÅ 1999 ref. 63 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att som huvudregel, enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer, gäller att domstol endast kan pröva de frågor som tidigare prövats av underinstanserna. Här skulle prövning enligt ett nytt lagrum ske i kammarrätten och därmed skulle prövningen komma att väsentligen grunda sig på andra omständigheter än de som låg till grund för prövning hos underinstanserna. Prövningen skulle ha gällt en fråga som inte avgjorts tidigare och kammarrätten var förhindrad att ta upp denna fråga. Avslutningsvis kan därför sägas att förarbeten, doktrin och praxis ger stöd för att en taleändring genom att nya omständigheter tillförs målet är tillåten under förutsättning att saken inte ändras på grund av de nya omständigheterna. Om det nya som anförs innebär att saken ändras så är taleändringen inte tillåten och ska avvisas. Denna huvudregel är en konsekvens av instansordningens princip. 40 SOU 1964:27 s. 541 von Essen, Processramen i förvaltningsmål s. 267, Ragnemalm, Förvaltningsprocessens grunder, s.192 och Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m. 30 § 42 Se även RÅ 1990 ref. 108, RÅ 1990 ref. 64. Refererade och angivna rättsfall är inte uttömmande 43 Prop. 1989/90:74 s. 369 ff. 41 16 2.4 Bestämmande av saken – instansordningsprincipen I vilken utsträckning parterna har möjligheter att vidga processramen genom att ändra eller tillföra omständigheter bestäms av vad som utgör saken i målet. Det blir alltså fråga om att avgöra om en ny omständighet utgör samma sak eller en ny sak. Frågan inte enkel att besvara och finns framförallt beskrivna i praxis och i doktrin. I förarbetena ges ingen närmare vägledning förutom att instansordningsprincipen gäller som allmän förvaltningsrättslig princip vilket har konstaterats ovan. Detta innebär, när det gäller omständigheter, att en klagande inte kan få andra sakfrågor prövade än dem som avgjorts genom det överklagade beslutet.44 I ovan nämnda RÅ 2003 ref. 15 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att en viss bestämmelse i dåvarande taxeringslagen gav uttryck för en allmän förvaltningsrättslig princip som innebär att åberopade av nya omständigheter till stöd för talan inte ska betraktas som ändring av talan om frågan som prövas i målet inte ändras genom de nya omständigheterna. I propositionen till bestämmelsen angavs att frågan, saken, anses vara densamma om händelseförloppet eller saksammanhanget inte förändras på grund av de nya omständigheterna.45 Att skattemyndigheten i målet från början åberopat att ett konstverk inte införskaffats för bolagets verksamhet utan för företagsledarens privata bruk och senare i kammarrätten hävda att någon verklig förlust inte uppkommit vid avyttringen av verket förändrade inte saken. Domstolen menade att händelseförloppet eller saksammanhanget var de skattemässiga konsekvenserna i avdragshänseende för ett bolag på grund av dess mellanhavanden med bolagets företagsledare angående ett visst konstverk. Skattemyndighetens nya grund, eller omständighet, för att vägra bolaget avdrag för konstverket utgjorde samma sak. I flera andra prejudikat som rör skatterättens område har frågan om vad som utgör samma sak berörts 46 ”saksammanhanget”. med hänvisning till ”händelseförloppet” eller Nämnas kan RÅ 2000 ref. 54 där det ansågs att ett nytt yrkande inte innefattade en otillåten taleändring då det händelseförlopp och de inkomstposter, som av Riksskatteverket åberopades först i Högsta 44 SOU 1964:27 s 541 ff 45 Prop. 1989/90:74 ref. 369 även 2005 ref. 77 (se även avsnitt 3.2.) och RÅ 2005 ref. 7 där förutsättningen för tillåten taleändring var om det rörde sig om samma händelseförlopp eller saksammanhang. 46 Jfr 17 förvaltningsdomstolen, överensstämde med det som varit föremål för underinstansernas prövning och det kan inte anses innebära att saken därigenom ändrats. Däremot innebar det nya yrkandet att nya förutsättningar som underinstanserna inte haft anledning att ta hänsyn till fördes in i målet och avvisades.47 Visserligen rör dessa rättsfall skatteprocessen men resonemangen har även bäring på övriga måltyper på förvaltningsrättens område.48 Detta då de grundar sig på uttalandet i RÅ 2003 ref. 15 om att en viss bestämmelse utgör en allmän förvaltningsrättslig princip och i att förarbetena till denna diskuterades hur saken skulle bestämmas. Dessutom finns liknande resonemang om händelseförlopp eller saksammanhang återkommer i rättsfall som rör andra förvaltningsrättsliga områden och som följer här. Det nyligen avgjorda HFD 2013 ref. 5 behandlar nya anförda omständigheter i ett mål om överprövning av offentlig upphandling. Ett bolag hade ansökt om överprövning hos förvaltningsrätten och yrkat att upphandlingen skulle göras om. Bolaget framhöll att det uppfyllde de krav på kvalitets- och miljöledningssystem som ställts av det upphandlande bolaget. I kammarrätten anförde bolaget att det även fanns brister i förfrågningsunderlaget som gör att upphandlingen måste göras om och kammarrätten avvisade den nya omständigheten. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade först att allmänna förvaltningsrättsliga regler gällde vid åberopande av nya omständigheter i ett överklagande på området för offentlig upphandling då speciallagstiftningen inte reglerade situationen. Vad gällde saken framförde domstolen att överprövningen i enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, endast tar sikte på om myndigheten förfarit korrekt och iakttagit de upphandlingsprinciper och förfaranderegler som anges i lagen, inte det upphandlingens materiella resultat. Domstolen är därför inte beroende av yrkande från parterna när den ska avgöra vilken av åtgärderna som den ska besluta om. Saken, det som skulle avgöras av kammarrätten, var om det med anledning av bolagets talan fanns skäl för ingripande enligt LOU och kammarrätten borde därför inte ha avvisat den nya omständigheten. Vad gällde eventuell prövning eller återförvisning i aktuellt mål menade man att det 47 Angående avvisningen av yrkandet med hänsyn till instansordningsprincipen följde även resonemang kring 37 § FPL. Regeln, som visserligen inte var tillämplig i det aktuella målet enligt ordalydelsen, tycks ha använts som främsta argumentet för att avvisa det nya yrkandet. 48 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 192 18 är något som ankommer på kammarrätten att avgöra. Om den nya omständigheten utgör samma händelseförlopp eller saksammanhang nämns inte uttryckligen av domstolen men resonemanget verkar ta sikte på att i mål om LOU är domstolen inte bunden av yrkandena varvid talan omfattar flera möjliga yrkanden och omständigheter. En möjlig tolkning är att händelseförloppet är ganska omfattande i LOU-mål.49 Högsta förvaltningsdomstolen uttalade i RÅ 1990 ref. 108 att det av instansordningsprincipen följer att domstolen ska ta upp endast de sakfrågor som prövats av beslutsmyndigheten. Målet rörde disciplinpåföljd och begräsning av förskrivningsrätt för en läkare. I målet ansågs sakfrågorna vara de konkreta anmärkningar som riktats mot preciserade åtgärder eller försummelser gjorda av läkaren. Anmärkningar som framförts i högre instans kunde därför endast prövas om de avsåg dessa konkreta handlingar. I målet påverkades processramen av en åberopsplikt för den offentliga parten. Domstolens uttalanden ger stöd för att saken bör bestämmas utifrån det händelseförlopp som från början anförts som stöd för talan.50 I RÅ 1990 ref. 64 som gällde deslegitimation av två läkare, avvisades en ny anförd omständighet mot bakgrund att den beskrev en annan gärning. Socialstyrelsen hade i hälso – och sjukvårdsnämnden gjort gällande att de två läkarna var olämpliga att utöva yrket då de hade styckat en kropp. Senare i processen åberopade Socialstyrelsen att de var olämpliga också på grund av att de fotograferat styckningen och haft sexuella förbindelser med personen som styckades i närvaro av den ene läkarens ettåriga barn. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade då att Socialstyrelsen i sin anmälan endast åberopat själva styckningen och att denna gärning innebar att de var olämpliga att utöva läkaryrket. Med tanke på ordet gärning som ger intryck av en faktisk handling måste anledningen vara att taleändringen inneburit att det 49 50 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 § von Essen, Prövningsramen i förvaltningsmål, s. 272 19 ursprungliga beskrivna händelseförloppet ändrats.51 Observera att processramen här påverkades av åberopsplikt för den offentliga parten.52 I doktrinen framhålls att saken måste bestämmas på samma sätt oavsett om det rör sig om taleändring eller om en fråga har blivit rättskraftigt avgjort.53 Därför kan ledning om tillåtna taleändringar finnas i praxis som avser rättskraftsfrågor vilket också bekräftats i RÅ 1993 ref. 76. I ett mål, RÅ 2010 ref. 1, om återkrävande av bostadstillägg hade Försäkringskassan beslutat att från bidragstagaren återkräva ett bostadstillägg som utgått med för högt belopp under viss tidsperiod. Till grund för beslutet anfördes att personen var samboende med annan person som var folkbokförd på samma adress och att bostadskostnaderna delades mellan dem. Kammarrätten hade funnit att det inte var styrkt att personerna var samboende under den aktuella tidsperioden och upphävde Försäkringskassans beslut och domen vann laga kraft. Som grund för det nya beslutet anfördes att bidragstagaren under samma angivna tidsperiod hyrt ut sin lägenhet till annan och av den anledningen inte var berättigad till bostadstillägget. Majoriteten i HFD menade att kassans andra beslut inte avsåg samma sak som tidigare rättskraftigt avgjorts av kammarrätten. Avgörande betydelse för frågan om de olika besluten avsåg samma sak var om det nya beslutet baserats på ett annat händelseförlopp. HFD fann att det var olika händelseförlopp som låg till grund för myndighetens olika beslut. Sammantaget kan sägas att nya omständigheter som anförs endast ska tillåtas om de inte förändrar händelseförloppet, gärningen eller skeendet vilket med varierande tydlighet framgår av praxis.54 Ett avgörande som verkar gå mot denna riktning är RÅ 2009 ref. 19 som rörde mål om vårdbidrag. Högsta förvaltningsdomstolen fann att underinstansen inte borde avvisat ett överklagande i den del det avsåg ersättning för merkostnader som gick utöver det som prövats av myndigheten. Domstolen angav att mål om vårdbidrag gäller rätten till vårdbidrag med viss nivå av prisbasbeloppet och 51 Samma tolkning görs också av Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, under stycket som börjar med ”Instansordningsprincipen – samma sak eller ny sak”. 52 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 57 ff. Se även RÅ 1993 s. 76 som gällde körkortsingripande. 53 Alhager, Rättskraft i skatteprocessen, s. 181 ff., Wennergren § von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 § 54 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 273, Alhager, Rättskraft i skatteprocessen, s. 101 ff. samt tidigare upplaga av Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 29 § 20 att de merkostnader som åberopats senare i processen enbart utgjorde nya omständigheter till stöd för yrkandet vilka parten hade rätt att åberopa. Här tycks det som om det varit endast rättsföljden som var det avgörande för om taleändringen ska tillåtas eller ej. En möjlig tolkning skulle kunna vara att händelseförloppet inte ändras om underlag för vårbidraget justeras men det går inte att dra några säkra slutsatser med tanke på hur domskälen har formulerats.55 Trots att det är händelseförloppet som är avgörande kan man inte helt avfärda att yrkandena och rättsföljden har sin roll att spela i bestämmandet av saken. Vad gäller allmän process har i princip två olika ståndpunkter framhållits. Olivecrona menar att det avgörande för om frågan är om samma sak eller inte är det åberopade saksammanhangets enhetlighet.56 Enligt synsättet uppfattas saken som yrkandena och saksammanhanget i kombination. Den andra ståndpunkten i allmän process framhålls av Ekelöf där det däremot är rättsföljden som avgör saken. De olika grunderna, eller omständigheterna, ska leda till samma rättsföljd för att kunna utgöra samma sak.57 I praktiken når de två metoderna i alla flesta fall samma resultat i den allmänna processen. I förvaltningsprocessen tycks Olivecronas synsätt ha vunnit företräde då saken förblir densamma så länge det faktiska händelseförloppet, eller saksammanhangets enhetlighet, inte ändras och inte så länge rättsföljden förblir densamma.58 Samtidigt sker detta i kombination med yrkandena i målet som ju kopplas ihop med den rättsföljd som de medför. Förvaltningsrättslig praxis tyder också på att saken bestäms genom en kombination av yrkanden och faktiska omständigheter i målet. I RÅ 1993 ref. 63 gällde framför allt om nya yrkanden kunde anföras.59 Prövningen i kammarrätten skulle där i väsentliga avseenden grunda sig på andra omständigheter än prövningen i underinstanserna och då gällt en annan fråga. Man bör skilja mellan det att parten med bibehållet yrkande byter omständigheter och det att parten tillför helt annorlunda omständigheter för sitt yrkande. Det rör sig då sådana omständigheter som inte går att föra in under samma yrkande eftersom de 55 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 § Olivecrona, Rätt och dom, s. 263 ff. och s. 321 ff. 57 Ekelöf, Rättegång II, s. 136 f. 58 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 271 59 Även tolkning av von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 275 56 21 egentligen inte motsvarar de rekvisit som ska leda till den rättsföljd yrkandet avser.60 Det är möjligt att en sådan gränsdragning kan ha betydelse för om domstolen ska tillåta en taleändring. Situationen att det nya som anförs egentligen rör rekvisit som hör till en annan rättsföljd, kan tyda på att en part vill byta yrkande vilket ju inte borde vara möjligt. Det har framförts av i vart fall tidigare Wennergren att så länge yrkandet sakligt sett är detsamma kan byte av åberopade omständigheter och tillägg av nya kan ske inom rimliga gränser. Däremot bör det inte gå så långt att man godkänner ändring av talan där nya omständigheter anförs som visserligen ger samma typer av utfall, eller rättsföljd, men enligt en helt annan lagstiftning. Då har talans och sakens rättsliga identitet helt förändrats. Detta uttalande om omfattningen av saken har senare delvis kritiserats för att vara alltför vid vilket är en befogad invändning.61 Slutsatsen att saken blir en annan om de nya omständigheterna utformas utifrån en helt annan lagstiftning verkar däremot självklar. Olika lagstiftning har olika syften och andra rekvisit att uppfylla och beslutsmyndigheterna har oftast inte kompetens eller mandat att meddela beslut i skilda typer av lagstiftning.62 Det kan nu konstateras att saken i förvaltningsmål med goda skäl ska bestämmas genom en koppling till händelseförloppet, skeendet, gärningen eller liknande. I ett notismål verkar Högsta förvaltningsdomstolen ha gjort samma bedömning som kammarrätten där saken i ett mål ska bedömas särskilt för varje rättsområde.63 Detta kan vara rätt svårt att uppnå då rättsområden inom förvaltningsrätten är många och inte alltid lätta att definiera. Idag anses det finnas över 500 måltyper inom förvaltningsrätten.64 Dessutom förändras lagstiftningen ofta och snabbt inom vissa större områden, t.ex. socialförsäkringen och skatteområdet. Prejudikatsvärdet av notismålet kan inte vara starkt då man inte uttalar något särskilt om bestämmande av saken. Om saken ska bestämmas på olika sätt i olika rättsområden så bör i sådana fall generella hållpunkter ges för att kunna kategorisera rättsområdena i relation till 60 von Essen Processramen i förvaltningsmål, s. 273 samt Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., 29 § (5 uppl.) 61 von Essen, Processramen i förvaltningsmål s. 274. 63 RÅ 2000 not 177 Enligt Domstolsverkets webbplats, http://www.domstol.se/Om-SverigesDomstolar/Domstolarna/Forvaltningsratt/, i lydelse den 11 november 2013 64 22 bestämmande av saken. Ingenting i praxis tyder på någon större variation mellan rättsområden inom förvaltningsrätten där saken ska bestämmas på olika sätt. Ett nämnvärt undantag kan vara migrationsmål som gäller flyktingfrågor.65 Migrationsmålen är dock väldigt svårtolkade och processen visar en del särdrag. Om det finns övriga undantag där saken ska bestämmas annorlunda än allmänt inom förvaltningsprocessen är ovisst och bör i framtiden i sådana fall framgå av eventuell speciallagstiftning eller tydligt av praxis. Sammanfattningsvis bestäms saken av en kombination av yrkandena och omständigheterna i målet.66 Det avgörande för en tillåten taleändring är om det nya som anförs utgör samma händelseförlopp, skeende eller gärning som den tidigare talan. Vad som utgör ett och samma händelseförlopp är däremot svårare att avgöra och frågan behandlas närmare i avsnitt 3.2. 65 MIG 2007:31, även beskrivet i avsnitt 2.3, och MIG 2008:45. Se även UM 9085-12, 710412 och UM 10138-12. Det avgörande tycks vara skyddsfrågan och om det rör ansökan om uppehållstillstånd eller utvisning. 66 se även RÅ 1988 ref. 155 23 3. Processens ram när omständigheter som anförs inträffat efter myndighetens beslut 3.1 Ny bevisning eller ny omständighet Det första problemet som uppstår när man möter nya omständigheter är huruvida de utgör nya bevisfakta eller nya rättsfakta. Detta blir särskilt avgörande när det nya inträffat först efter myndighetens beslut. Det är viktigt att kunna dra en gräns mellan vad som utgör bevisfakta och rättsfakta i processmaterialet för att kunna uppfylla reglerna om korrekt placering av bevisbördan, för bevisvärdering och omröstningsreglerna.67 Därutöver kan en korrekt gränsdragning vara avgörande för om nya omständigheter ska tillåtas eller inte och på vilket sätt det ska ske. Nya bevis kan nämligen tillföras målet utan att det utgör en ändring av talan i förvaltningsprocess då förfarandet stämmer överens med det som gäller i allmän process och vilket också har visst stöd i doktrinen.68 Observera att begränsningen enligt 37 § FPL hos Högsta förvaltningsdomstolen även avser ny bevisning. I förvaltningsprocessen bör yrkandena vara direkt kopplade till rättsföljden. Omständigheter utgör de rättsfakta som leder till rättsföljden. Rättsfakta stöds av den bevisning, bevisfakta, som finns i målet. Gränsen mellan rättsfakta och bevisfakta och därmed gränsen mellan omständigheter och bevisning är inte alltid enkel att dra. För det första bör man dela upp konkreta rättsfakta och abstrakta rättsfakta. Med abstrakta rättsfakta avses beskrivningen i en bestämmelse eller enklare uttryckt de rekvisit som leder fram till en rättsföljd. Konkreta rättsfakta är däremot de fakta som avgör om rekvisiten är uppfyllda. Det rör sig om faktiska relevanta sakförhållanden som parterna framför och kan därför relateras till det som har hänt ”i verkligheten”. Bevisfakta är olika förhållanden som tjänar som bevis för att olika omständigheter faktiskt föreligger. Bevisfakta är alltså inte direkt förknippat med den materiella rätten eller rättsföljden. I vissa situationer kan det vara svårt att särskilja bevisfakta och rättsfakta, t.ex. när det i ett mål finns ett och samma förhållande som utgör en egen självständig omständighet eller rättsfakta som ett bevisfaktum för en annan omständighet. Nämnas 67 För tvistemål i allmän process kan rättsfakta men inte bevisfakta vara föremål för särskild omröstning enligt 16 kap. 2 § RB vilket även borde gälla för förvaltningsprocessen enligt 26 § Lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. 68 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m. 30 §, von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 204 samt Fitger 13:3 RB 24 bör också begreppet hjälpfakta vilket är en kunskap som förstärker eller försvagar ett bevisfaktums bevisvärde för viss omständighet.69 I förvaltningsprocessen används uttrycket rättsfakta eller oftast bara uttrycket ”åberopade omständigheter till stöd för yrkandet”. Termen omständigheter är inte heller alltid fast och kan ibland avse både bevis och den rättsliga grunden.70 Särskilt svårt kan det vara att skilja mellan ny anförd bevisning och nya omständigheter när det nya har inträffat efter det att myndigheten har fattat sitt beslut. Ett par kammarrättsavgöranden kan belysa förhållandet mellan omständigheter och konkreta rättsfakta och bevisfakta inom förvaltningsprocessen som även rör att något nytt anförs i processen. Kammarrätten i Stockholm dömde i ett mål om sjukpenning.71 En förutsättning för att få rätt till sjukpenning är bland annat att den sökande har nedsatt arbetsförmåga med minst en fjärdedel (nu gällande 27 kap. 2 § Socialförsäkringsbalken (2010:110)). Den enskilde hade sökt sjukpenning, en ersättningsform som gäller för viss period, och Försäkringskassan hade avslagit ansökan med hänvisning till att det inte var visat att den enskilde var sjuk i tillräcklig grad. Vid prövningen i kammarrätten hade personen åberopat ett läkarintyg och två utlåtanden från psykolog respektive sjukgymnast. Intyget och utlåtandena hade utfärdats efter tiden för myndighetens beslut. Kammarrätten anförde att det som var avgörande för domstolens prövning är de förhållanden som förelåg vid tidpunkten för myndighetens beslut. Vidare ansågs att det inte förelåg något hinder mot att pröva även senare läkarintyg under förutsättning att det ger en bild av ett sjukdomstillstånd som i huvudsak torde ha förelegat under den i målet aktuella tiden och beaktade det nya läkarintyget. Den aktuella tiden kan anses vara den tidsperiod som den enskilde sökt sjukpenning för. Ett annat kammarrättsavgörande på socialförsäkringsområdet rörande fråga om sjukersättning.72 Beviljande av sjukersättning förutsätter ett liknande rekvisit som sjukpenning, det krävs att arbetsförmågan ska vara nedsatt med minst en fjärdedel men det krävs också att arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt. Enligt övergångsbestämmelser som var tillämpliga i målet fanns det också möjlighet att få tids 69 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocessramen m.m., 30 §, stycket som börjar med Termerna omständigheter, bevisfakta m.m. 70 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 200. Jfr även t.ex Prop. 1971:30 Del 2 s. 519 och s. 584. 71 Kammarrätten i Stockholm mål nr 125-13 72 Kammarrätten i Stockholm mål nr4900-11. Se även Kammarrätten i Göteborg i mål nr 1489-09. 25 begränsad sjukersättning även om sjukersättning i övrigt beviljas tillsvidare. I målet hade en person ansökt om sjukersättning tillsvidare men fått avslag av Försäkringskassan med motiveringen att det inte varit styrkt att personens arbetsförmåga var stadigvarande nedsatt eller nedsatt under minst ett år med minst en fjärdedel. I sitt överklagande av beslutet anförde personen flera nya läkarintyg och utlåtanden som utfärdats efter Försäkringskassans beslut. Förvaltningsrätten avslog överklagandet mot bakgrund av att det inte var visat i de medicinska underlagen att personens arbetsförmåga var stadigvarande nedsatt. Förvaltningsrätten gjorde bedömningen att myndigheten haft fog för sitt beslut men de senare tillkomna läkarutlåtandena bemöttes inte uttryckligen. Kammarrätten i Stockholm gjorde bedömningen att avgörande för prövningen av personens rätt till sjukersättning var de förhållanden som förelåg vid tidpunkten för kassans beslut varför nya sjukdomsbesvär inte ska beaktas i målet. Det fanns däremot inga hinder mot att beakta senare upprättade medicinska underlag under förutsättning att de gav av bild av sjukdomstillståndet vid den aktuella tiden. De nya läkarintygen beaktades alltså till den del de sa något om sjukdomstillståndet vid Försäkringskassans beslut. Underinstansernas resonemang om att läkarintyg som skrivits efter myndighetens beslut kan ge kunskap om sjukdomstillståndet vid Försäkringskassans beslut belyser gränserna mellan rättsfakta och bevisfakta när det gäller sjukpenning och sjukersättning. Innehållet i bestämmelserna om ersättningsformen utgör här abstrakta rättsfaktum. Det kan vara så att den sökande är sjuk i tillräcklig grad i verkligheten vilket utgör ett konkret rättsfaktum. Ett läkarutlåtande är ett stöd för rättsfaktum om att den enskilde är sjuk, det nya läkarintyget bör då utgöra ett bevisfaktum om sjukdomstillståndet vid tiden för myndighetens beslut. En intressant aspekt att nämna är att utredningen i det senare kammarrättsavgörandet, inklusive de nya medicinska underlagen, visade inte vid tiden för kassans beslut att personens arbetsförmåga kan anses stadigvarande nedsatt. Däremot ansågs det visat att omständigheterna var tillräckliga för tidsbegränsad sjukersättning. Om läkarutlåtandena i ovan refererade kammarrättsavgöranden istället skulle utvisa att personerna led av en annan typ av sjukdom än vad som tidigare angetts, skulle den omständigheten då utgöra nya bevisfakta eller rättsfakta? Tankeexperimentet skulle troligen resultera i att det nya skulle utgöra nya konkreta rättsfakta, det förhållande i verkligheten som korresponderar med rekvisiten bestämmelserna. En fråga som upp 26 står då är hur denna nya sjukdom ska bedömas, det vill säga om taleändringen ska avvisas eller tillåtas. Först efter att domstolen gjort en bedömning av om den nya omständigheten utgör bevisfakta eller rättsfakta bör domstolen gå vidare i hur det nya ska behandlas. Om det utgör nytt bevis så rör det sig inte om en taleändring men om det rör sig om nytt rättsfaktum så är det fråga om taleändring och huruvida den ska tillåtas eller inte. Ett nytt bevis kan ju heller aldrig ändra saken i målet. En taleändring i form av ny anförd omständighet är endast tillåten om den utgör samma sak som talan tidigare i processen, med andra ord om det utgör samma händelseförlopp. Vidare i framställningen kommer termen omständigheter korrekt avse rättsfakta i målet om inte annat anges. 3.2 Händelseförloppet, saksammanhanget eller gärningen En grundläggande förutsättning för att nya omständigheter överhuvudtaget ska kunna prövas i pågående process är att de nya omständigheterna utgör samma sak. Avgörande för vad som utgör samma sak är om händelseförloppet eller saksammanhanget kan anses vara detsamma. Enligt min mening måste det vara så att nya omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut måste utgöra samma sak för att kunna prövas eller återförvisas för prövning i underinstanserna. Är de nya omständigheterna som inträffat efter beslutet inte samma sak så ska de också avvisas. Detta därför det utgör den grundläggande förutsättningen för att nya omständigheter över huvudtaget ska kunna prövas. Att pröva nya omständigheter som inte utgör samma sak som den ursprungliga talan har som synes inga undantag som konstaterats i avsnitt 2.4. Denna regel bör inte heller inte ha några undantag med tanke på instansordningsprincipen och kraven på formell rättssäkerhet. Det är även viktigt när det gäller vissa förvaltningsdomars och besluts rättskraft där huvudregeln om att negativa förvaltningsbeslut inte vinner negativ rättskraft inte är tillämplig.73 Det finns inget i praxis som tyder på att det skulle finnas några sådana undantag och doktrinen verkar sammantaget också dra den slutsatsen. Frågan är då om omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut kan utgöra samma sak och därmed prövas eller om de i regel innebär att saken ändras. 73 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 87 ff. och däri angivna rättsfall. 27 För att kunna svara på frågan behöver man försöka definiera vad som utgör ett händelseförlopp (eller saksammanhang, gärning) och vad som inte gör det. En sådan definition är mycket svår att göra men i litteraturen föreslås en möjlig utgångspunkt med följande exempel. Som sådan utgångspunkt har föreslagits att skilja mellan handlingar och händelser, å ena sidan, och effekter, å andra sidan.74 På det sätt skulle det röra sig ett annat händelseförlopp om exempelvis polismyndigheten ett vapenmål först angett brottslighet som skäl för återkallelse av vapentillstånd men sedan gjort gällande att vapentillståndet ska återkallas på grund av psykisk sjukdom. Det skulle däremot inte innebära en ändring av saken om en teleoperatör i överinstansen gjorde gällande att det marknadsmässiga priset ska beräknas på ett annat sätt än vad som gjorts i tidigare instanser. Denna typ av ändring är inte hänförlig till någon händelse eller handling utan snarare till en effekt eller konsekvens. En annan sådan situation skulle kunna vara när en socialnämnd ansöker om vård enligt LVM av en person som genom sitt missbruk utsätter sin hälsa för allvarlig fara men senare i högre instans anför att missbrukaren kan komma att allvarligt skada en närstående.75 I det senare exemplet rör det sig om två alternativa rekvisit för vård enligt LVM, som i sig inte motsvarar handlingar utan effekter i det fall vård inte sätts in. Frågan om vad som utgör ett händelseförlopp behöver diskuteras närmare med utgångspunkt i den praxis som uttryckligen har bemött frågan. I avsnitt 2.4 om bestämmande av saken redogjordes för vissa rättsfall som av naturliga skäl har relevans även i detta avsnitt och kommer därför att nämnas igen i viss mån.76 I det så kallade bostadstilläggsmålet 2010 ref. 1 fann Högsta förvaltningsdomstolen att det var olika händelseförlopp som låg till grund för myndighetens olika beslut. De två olika besluten (målet rörde res judicata) avsåg samma bostadstillägg, samma tidsperiod och nästan samma belopp men medförde inte att det var fråga om samma sak. Majoriteten menade att det var fråga om olika händelseförlopp som låg till grund för myndighetens olika beslut och att det därför inte rörde sig om samma sak. Två ledamöter var skiljaktiga och menade att det rörde sig om samma händelseförlopp då den enda skillnaden mellan besluten var återkravbeloppets storlek. Frågan är då vad som utgjorde händelsen eller handlingen i målet. Enligt majoriteten skiljde sig de två olika besluten 74 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 274 f. von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 274 76 Jfr även RÅ 1988 ref. 155, RÅ 2000 ref. 54, RÅ 2003 ref. 15, RÅ 2005 ref. 7, RÅ 2007 ref. 9 och RÅ 2002 ref. 61 där fråga rörde sig om vad som utgjorde samma sak. 75 28 i viktiga hänseenden, nämligen grunden för besluten. Enligt den ena grunden, samboendet, var den enskilde berättigad till bostadstillägg men med ett lägre belopp och enligt den andra grunden var den enskilde inte berättigad till tillägget överhuvudtaget. Det verkar som att det är detta förhållande som avgör att det rör sig om två olika händelseförlopp i målet. Enligt den aktuella bestämmelsen, 30 § lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl., ska myndigheten besluta om återbetalning bland annat om den som uppburit tillägget genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att underlåta att fullgöra sin uppgifts- eller anmälningsskyldighet har orsakat att bostadstillägget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Det kan tyckas som att resonemanget har fokus också på de förutsättningar som gäller för att överhuvudtaget få rätt till bostadstillägg. I det ena sammanhanget hade den enskilde fått ett bostadstillägg men lägre, men i det andra så skulle den enskilde inte vara berättigad till något bostadstillägg alls. Dessa förutsättningar återfinns också i återkravsbestämmelsen. På det sättet tycks majoritetens resonemang stämma överens med förhållandet att omständigheterna ska utgöra konkreta rättsfakta i målet som ska motsvara rekvisiten i återkravsbestämmelsen. Gör man en sådan tolkning av rättsfallet är det tydligt att de olika grunderna utgör olika händelser eller handlingar trots att det rör sig om samma tidsperiod och samma utgivna bostadstillägg. I RÅ 2004 ref. 69 tycks Högsta förvaltningsdomstolen avgöra händelseförloppet på ett annat sätt. Där var det istället att det rörde sig om en ny tidsperiod avgörande för om saken skulle anses vara densamma. Observera att det även här rörde sig om res judicata i en typ av socialförsäkringsmål där undantag gäller om att betungande beslut vinner negativ rättskraft.77 Med anledning av att en person beviljats förtidspension skulle även dennes rätt till livränta prövas. I beslut hösten 1993 fann myndigheten att den enskilde inte var berättigad till livränta enligt dåvarande lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring på grund av att dennes aktuella sjukdomsbesvär inte hade samband med den tidigare godkända arbetsskadan som gav rätt till förtidspensionen. Beslutet överklagades av den enskilde utan framgång ända till Högsta förvaltningsdomstolen som vintern 1998 inte meddelade prövningstillstånd. Under hösten 1998 ansökte den enskilde om livränta på nytt hos myndigheten som avslog ansökan. 77 RÅ 2002 ref. 61 och av vad som framgår i det aktuella målet. Se även von Essen, Processramen in förvaltningsmål, s. 86 ff. för diskussion om hur långt undantaget kan tänkas sträcka sig. 29 Kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd. Av handlingarna framgick att den ansökan om livränta som prövats av myndigheten omfattade en annan tidsperiod än den ansökan som tidigare varit föremål för prövning i domstol. Högsta förvaltningsdomstolen prövade inte målet i sak men avgjorde om det nya beslutet rörde samma sak som avgjorts genom den lagakraftvunna domen. I det tidigare målet omfattade domstolens prövning tiden från december 1993 medan prövningen i det nu aktuella målet avser tiden från och med 29 september 1998. Eftersom målet avsåg olika tidsperioder menade man att saken inte var densamma i målen. När man jämför RÅ 2004 ref. 69 med det förra rättsfallet om bostadstillägget kan tyckas att händelseförloppet har avgjorts på helt olika sätt, i det ena målet var tidsperioden helt avgörande men inte i det andra. En fråga är då om det betyder att händelseförloppet avgörs på olika sätt i sociala mål och socialförsäkringsmål alternativt i mål om återkallelse och ansökningsmål. Oftast avser socialförsäkringsmål en ersättning för viss tidsperiod och livränta är en ersättningsform som avser framtiden och grundas på den enskildes sjukdomstillstånd från och med viss tidpunkt. Det kan vara så att händelseförloppet i det här fallet kan avse en tidsperiod därför att myndigheten i det första beslutet omöjligtvis kan ha prövat en tidsperiod som ännu inte inträffat. Det som prövas i livräntemål är tidsperioder under vilka den enskilde är sjuk och kan vara berättigad till ersättning medan det som prövades i återkallelse om bostadstillägg inte bara avsåg samma tidsperiod utan utöver det även andra omständigheter som var avgörande för att utfå bostadstillägg. Ett sådant sätt att tolka målen kan tyckas lite rörigt teoretiskt men inte helt främmande om man ser händelseförloppet i ljuset av vad som utgör abstrakta rättsfakta i målet, det vill säga de rekvisit som uppställs i lagstiftningen. I livräntemålet är tidsperioden avgörande då sakprövningen avser ersättning för viss period medan det är andra omständigheter, förutom tidsperioden, som är avgörande när man prövar återkallelse av bostadstillägg, nämligen förutsättningarna för att utfå tillägget överhuvudtaget. I RÅ 2005 ref. 77 ansågs skattemyndighetens byte av grund vara en otillåten taleändring. Avgörande för om en taleändring är tillåten är om händelseförloppet eller saksammanhanget ändras och om den nya grunden avser samma inkomster eller utgifter. Byte av grund kan normalt ske avseende ett yrkande om en specifik inkomsteller avdragspost. Den nya grunden som skattemyndigheten anförde hänförde sig inte 30 till det aktuella bolagets dispositioner utan till transaktioner som ett kommanditbolag har företagit. Processen avsåg aktiebolagets rätt till avdrag för del i underskott och omfattade inte kommanditbolagets värdeminskningsavdrag och fråga var därför om annan sak eller händelseförlopp. I RÅ 1990 ref. 49 ansågs vara fråga om inkomstberäkning av en och samma verksamhet oavsett hur den betecknats och det var även samma köp- och säljtransaktioner som lagts till grund för inkomstberäkningen. Här kan visserligen göras en jämförelse med det föreslagna exemplet om beräkning av marknadsmässigt pris i telemål som inte utgjorde en händelse utan en effekt.78 Det tycks vara osäkert om man kan avgöra vad som utgör ett händelseförlopp genom att skilja på händelser och handlingar å ena sidan och effekter å andra sidan. Även här har RÅ 1993 ref. 76 relevans, målet rörde res judicata i mål om körkortsingripande. Enligt ett godkänt ordningsföreläggande hade en körkortsinnehavare vid ett visst tillfälle framfört fordon mot rött ljus. Dåvarande länsrätt avslog det allmänna ombudets ansökan om körkortsingripande på grund av stoppliktsförseelse vid det aktuella tillfället eftersom körkortsinnehavaren inte gjort sig skyldig till sådan förseelse. Efter att domen vunnit laga kraft ansökte det allmänna ombudet om körkortsingripande på nytt men denna gång på grund av rödljuskörning. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att både ansökningarna gällde körkortsinnehavarens sätt att framföra sin bil vid ett visst tillfälle och på en viss plats, vilket innebar att ansökningarna avsåg samma händelseförlopp eller gärning. Det rörde samma händelse vid ett specifikt tillfälle och det var denne händelse som också var föremål för prövning i det tidigare målet om stoppliktsförseelse. Visserligen påverkas processramen här av en åberopsplikt för den offentliga parten men avgörandet har bäring på vad som kan utgöra ett och samma händelseförlopp. Man kan också se det som att de olika typerna av körkortsingripanden avsåg olika rekvisit men som av ombudet anfördes motsvara samma händelse eller omständighet, det vill säga samma konkreta rättsfakta i verkligheten. I det ovan refererade upphandlingsmålet HFD 2013 ref. 5 fann man att det som skulle avgöras av kammarrätten var om det med anledning av bolagets talan fanns skäl för ingripande enligt LOU. Domstolen fann att den heller inte var bunden av parternas yrkanden när den ska besluta om att upphandlingen ska göras om eller avslutas efter 78 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 274 f. 31 rättning. De omständigheter som bolaget anförde först hos kammarrätten ändrade inte saken. Rättsfallet tyder på att möjligheter till taleändring i allmänhet är stora i upphandlingsmål.79 Domstolens resonemang om att överprövningen endast tar sikte på om myndigheten förfarit korrekt och det faktum att domstolen inte är bunden av parternas yrkanden innebär att prövningen i målet har flera alternativa rekvisit som alla ingår i prövningen.80 I Wennergren & von Essens lagkommentar anges att händelseförloppet är svårt att avgöra och det i slutändan blir en bedömningsfråga i det enskilda fallet.81 Anledningen till det är att praxis är mycket svårtolkad. Det är mycket lätt att instämma i det då praxis är mycket svår att tolka då rätten sällan utvecklar sina resonemang längre än i det enskilda fallet. En anledning till den brokiga praxisen kan vara att en generell norm blir mycket svår att fastställa när man inte kan förutse konsekvenserna den kan ha för de många olika måltyperna på förvaltningsrättens område. Frågan är om det inte kan ligga något generellt över det faktum att praxis ofta resonerar kring de enskilda fallen. Min tolkning av ovanstående rättsfall är att innehållet i den materiella rätten har en roll att spela när det gäller att fastställa händelseförloppet eller saksammanhanget och därmed saken. Om man särskiljer de konkreta och de abstrakta rättsfakta kan man se att omständigheterna eller händelseförloppet utgör de konkreta rättsfakta, det vill säga det som händer i verkligheten. Konkreta rättsfakta ska motsvara de abstrakta rättsfakta som återfinns i lagbestämmelsen för att en rättsföljd ska infinna sig. Genom att koppla händelseförloppet till rekvisiten i olika lagbestämmelser kan avgöra vilket händelseförlopp som blir det avgörande. Om ett händelseförlopp definieras som någon handling händelse eller varför inte effekt så kan ett händelseförlopp vara olika omfattande och bestå av både enskilda händelser och en serie av sådana. Med andra ord är det irrelevant att försöka utröna vad som utgör ett händelseförlopp utan det avgörande är att utröna vilket händelseförlopp som är relevant i målet. 79 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 § Detta borde i och för sig även innebära att underinstansernas prövning ska gå utöver de omständigheter som av parterna anförs i målet och frågan om domstolens utredningsplikt inställer sig. Frågan faller däremot utanför syftet med denna uppsats. 81 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, avsnittet som inleds med ”Instansordningsprincipen – samma sak eller annan sak?” 80 32 3.3. Händelseförloppet fortsätter: Kan saken förbli densamma trots att omständigheten som inträffat först efter beslutet? En utgångspunkt för tillåtna taleändringar är att det mot bakgrund av instansordningsprincipen ska röra sig om samma sak. Denna tanke kan svår att förena med att någonting nytt inträffar som naturligtvis inte har kunnat prövas i tidigare instanser. Det är ändå värt att diskutera om det är möjligt att omständigheter som inträffar efter myndighetens beslut kan utgöra samma sak trots att någonting nytt har hänt under processens gång. Frågan är nu om omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut faktiskt kan utgöra samma sak och därmed prövas eller om de i regel innebär att saken ändras. Med andra ord är frågan om händelseförloppet kan ”fortsätta” under processen eller om saksammanhanget kan förbli detsamma trots att det förskjuts. Den specifika situationen att en taleändring där de nya omständigheterna utgör någonting som inträffat först efter myndighetsbeslutet har sällan uttryckligen berörts rättskällorna. Det är här praktiskt att bemöta frågan genom att behandla rättskällorna var för sig och en jämförande kommentar ges i avsnitt 3.3.4. 3.3.1 Lagstiftningen och dess motiv Förvaltningsprocesslagens bestämmelser reglerar inte taleändringar och vad som utgör saken utan normerna kring dessa processuella figurer har utvecklats främst genom praxis och doktrin. Lagstiftningens förarbeten kan däremot ge viss vägledning, särskilt vad gäller förvaltningsprocesslagens och instansordningsprincipens övergripande syften. Besvärssakkunniga uttalade att instansordningsprincipen bör gälla för förvaltningsbesvär innebärande att en klagande inte ska kunna föra talan som kvalitativt eller kvantitativt utvidgar den ram som inom vilken underinstansernas prövning ägt rum.82 Som huvudregel uppställdes att ett överklagande inte får avse annat eller mera än yrkandet hos beslutsmyndigheten eller annars inte varit föremål för prövning. Vidare kom utredningen fram till att en strikt tillämpning av instansordningsprincipen ibland kan vara onödigt formalistiskt och opraktisk och exempel på sådana fall räknas upp. Uttalandet har formen av ett uppställt undantag från instansordningsprincipen men det är inte helt säkert att det är vad som bör gälla. I exemplet på vilka situationer instans 82 SOU 1964:27 s 541 f. 33 ordningsprincipen inte ska tillämpas strikt är då nya omständigheter förskjutit sakläget men att saken det oaktat och utan olägenhet kan prövas i en annan eller vidare omfattning.83 Återförvisning anges också som onödigt om beslutsmyndigheten i yttrande över överklagandet inte haft något emot det nya som anförs under förutsättning att det inte finns några utrednings- eller bedömningssvårigheter. Syftet med undantaget från återförvisning torde utläsas som processekonomiska skäl. Det anges att förbudet att föra talan om annat eller mer än det som prövats tidigare inte ska inskränka klagandens möjligheter att införa nya skäl och omständigheter till stöd för talan, detta under förutsättning att saken helt eller till större del inte ändrar karaktär. Detta talar för att även utredningen menade att instansordningsprincipen bör alltjämt gälla vad gäller själva saken. Det bör inte finnas några undantag från instansordningsprincipen där taleändring blir tillåten när att saken blir en annan.84 Det är en tolkning som stämmer väl med den praxis som utvecklats och med doktrinuttalanden.85 Det som besvärssakkunniga tidigare uttryckte som ett undantag verkar mest omfatta sådant nytt som anförs av part som inte ändrar saken eller sakens karaktär helt eller till större del. Sakkunniga föreslog en bestämmelse där överklagandet inte får avse annat eller mer än vad som omfattas av yrkandet och varit föremål för prövning i underinstanserna om det inte föreligger ”synnerliga skäl” att pröva detta nya.86 Något sådant undantag för synnerliga skäl fördes emellertid inte in i förvaltningsprocesslagen. I propositionen uttalade departementschefen att processramen är en viktig fråga särskilt i de mål som anhängiggörs hos domstolen genom ansökan eller överklagande.87 Det fördes också en diskussion kring balansen mellan det förhållningssätt som finns i dispositiva tvistemål, det vill säga att rätten i princip är bunden av det processmaterial och de yrkanden som parterna presenterat, och mellan rättens uppgift att oberoende parternas talan nå den största möjliga materiella rättvisan. Resultatet blev varken eller då inget av dessa två ytterligheter var tillräckligt tillfredställande för förvaltningsprocessens del. Angående yrkanden infördes huvudregeln att en förvaltningsdomstols avgörande inte får gå utöver vad som yrkats i målet och avsteg från regeln bör komma i fråga 83 SOU 1964:27 s. 542. 84 Samma tolkning av ges också av von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 267. Se avsnitt 2.4. och däri angivna källor. 86 SOU 1964:27 s. 542 87 Prop. 1971:30 Del 2, s. 579 85 34 endast när det är till fördel för enskild (reformatio in melius).88 Vad gällde de grunder som part åberopar ansågs det betydligt mer komplicerat att reglera generellt. Med tanke på den stora uppsjö av måltyper uttalade departementschefen att det var något som istället borde regleras område för område och att ytterligare utredning i sådana fall behövs.89 Frågan lämnades därför i princip oreglerad. Någon sådan särskild reglering vad gäller taleändringar har inte gjorts i speciallagstiftningen i någon nämnvärd utsträckning utan det är den övergripande förvaltningsprocesslagen som gäller för de allra flesta måltyperna. Det övergripande syftet med uttalandena om taleändringar i propositionen och besvärssakkunnigas utredning bör rimligen vara att instansordningsprincipen är stark men att taleändringar vad gäller nya omständigheter eller grund för talan är ett komplicerat område att reglera. Det framgår att det finns ett visst behov av flexibilitet vad gäller nya omständigheter för att domstolen ska kunna nå materiellt tillfredsställande resultat och den vaga regleringen bör syfta till att ge en sådan möjlighet till flexibilitet. Denna diskussion i förarbetena bör tolkas som ett avsteg från den formella rättssäkerheten till förmån för faktiska rättviseaspekter. Visst stöd för att något kan fortsätta vara samma sak trots att sakläget förskjutits eller något nytt tillförs kan vara förarbetsuttalanden, framförallt i den statliga utredningen. Trots uttalanden om att det rör undantag från instansordningsprincipen verkar det inte sträcka sig så långt att taleändringar kan tillåtas om de ändrar saken. Detta ger stöd för att något nytt kan tillföras så länge det inte ändrar saken. Det är däremot inte säkert att det även rör omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut. Med hänsyn till att syftet borde vara att ge domstolarna möjlighet och visst mått av flexibilitet att nå materiellt rättvisa eller i vart fall inte oriktiga resultat bör det inte vara uteslutet att senare inträffade omständigheter kan tillföras processen. Huruvida detta nya kan utgöra samma sak kan inte med tydlighet utläsas ur förarbetena. 88 89 Prop. 1971:30 Del 2, s. 580 Prop. 1971:30 Del 2, s. 582 35 3.3.2 Praxis från Högsta förvaltningsdomstolen Det finns inte mycket praxis som hanterar den särskilda situationen där omständigheter som inträffat efter tidpunkten för myndighetens beslut har haft sådan relevans för målet att de har behandlats på ett eller annat sätt. Anledningen till att det finns så lite praxis gällande denna specifika situation verkar vara att man i de flesta fall ganska snabbt dragit slutsatsen att det nya som anförs av part är en annan sak eller i övrigt inte är relevant i målet. Detta gör att i den praxis som ändå finns är den processuella frågan oftast inte huvudfrågan och är alltid väldigt svårtydd vilket kommer att redovisas nedan. Ofta ser man att domar innehåller uttryck som ”vid tiden för myndighetens beslut” som ett sätt att avgränsa prövningens omfång. Ett exempel är RÅ 2000 ref. 11 som rörde assistansersättning där Högsta förvaltningsdomstolen vidgade processramen genom reformatio in melius och tillförde nytt yrkande till fördel för part.90 Det uttrycktes att prövningen i första hand ska avse frågan om den försäkrades tillstånd vid tiden för anmälan till försäkringskassan, och således med hänsyn till de förhållanden som då rådde, var berättigad till ersättning. Detta är en vanlig utgångspunkt särskilt i socialförsäkringsmål där ansökan oftast hänför sig till viss tidsperiod. I målet vidgades processramen ex officio av domstolen vad gäller yrkandena, prövningen omfattade efter utvidgningen även en ny ersättningsperiod som annars hade prövats i nytt ärende hos beslutsmyndigheten. Även i andra fall kan man se det här uttrycket för att begränsa processramen.91 Det finns ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen som behandlar situationen mer eller mindre tydligt och rättsfallet är värt att titta närmare på. I RÅ 2001 ref. 26 valde Högsta förvaltningsdomstolen att inkludera omständigheter som inträffat efter kammarrättens dom. Rättsfallet är intressant i flera avseenden och kommer här att refereras relativt detaljerat. Målet rörde huvudsakligen om 27 § i numera upphävda Socialtjänstlagen (1980:620) om meddelande av förbud för person att i sitt hem ta emot andras underåriga barn, var tillämplig även vid kortvariga besök utan samband 90 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 29 § för tolkningen att det rörde sig om en tillämpning av reformatio in melius. Även von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 161 f. 91 Se exempelvis RÅ 1987 ref. 91, RÅ 2008 ref. 21 och RÅ 1996 ref. 8. Även Kammarrätten i Stockholm mål nr 125-13 och 4900-11 och Kammarrätten i Göteborg 1489-09. 36 med vård och fostran. En stadsdelsnämnd hade beslutat att förbjuda en person att i sitt hem ta emot andras underåriga barn. Till grund för beslutet anfördes att personen tidigare åtalats för sexuella övergrepp på minderåriga och för brott mot alkohollagen men friats i högre instans. Det var i målet ostridigt att personen vid flera tillfällen bjudit minderåriga på alkohol och som av polisen senare påträffats kraftigt berusade. Stadsdelsnämnden uttalade också att det av socialpreventiva skäl, för barnets bästa, vore önskvärt att kunna förhindra minderårigas besök hos denne. I kammarrätt och dåvarande länsrätt rörde målet huruvida 27 § socialtjänstlagen var tillämplig på den aktuella situationen (tillfälliga eller kortvariga besök utan samband med vård och fostran). Kammarrätten fann att det funnits fog för att förbjuda personen att i sitt hem ta emot andras underåriga barn. Efter kammarrättens avgörande dömdes personen av en tingsrätt för sexuellt ofredande som ägt rum i dennes hem, för brott mot socialtjänstlagen för överträdelser av beslut och för olovligt anskaffande av alkoholdrycker. Senare dömdes personen av samma tingsrätt för sexuellt utnyttjande av två underåriga i sitt hem. De båda domarna hade inte vunnit laga kraft vid tiden för Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar först att 27 § socialtjänstlagen var tillämplig i målet och att personens beteende och förhållandena var sådana att myndigheten lagligen kunnat meddela honom förbudet. Det var med andra ord så att myndighetens beslut var riktigt redan vid tiden för beslutet helt oavsett brottmålsdomarna. Därefter uttrycker Högsta förvaltningsdomstolen att domstolens prövning av mål om det aktuella förbudet inte är begränsad att avse de omständigheter som åberopats av underinstanserna. Ett förbud av detta slag utgör inte en reaktion mot begångna gärningar eller tidigare visat klandervärt beteende utan innefattar en åtgärd i syfte att för framtiden skydda barn i situationer där deras hälsa och utveckling äventyras. Målet gällde inte endast om stadsdelsnämnden ”haft fog för att meddela det överklagade beslutet utan också om skäl föreligger att nu upprätthålla” förbudet. Domstolen konstaterade att prövningen av yrkande om undanröjande av ett förbudsbeslut inte kan begränsas till att avse förhållanden vid beslutets meddelande utan ”måste innefatta en bedömning av senare tillkomna omständigheter”. Högsta förvaltningsdomstolen tog hänsyn till vad som framkommit i de icke lagakraftvunna brottmålsdomarna och gjorde bedömningen att det var uppenbart att förhållandena i personens hem var sådana att det är motiverat att upprätthålla förbudet. 37 Rättsfallet är inte helt lättolkat men några slutsatser kan ändå dras. Högsta förvaltningsdomstolen uttrycker att domstolen inte är begränsad av de omständigheterna som är åberopade av underinstanserna. Det är inte helt tydligt om med det avses stadsdelsnämnden i dess roll som part eller de faktiska domskälen som länsrätten och kammarrätten haft för sina domslut, troligtvis rör det sig om det senare. I Högsta förvaltningsdomstolens motivering finns ingen hänvisning till 37 § FPL och heller inga argument som kan föra tankarna åt att den nya omständigheten eller bevisningen skulle utgöra särskilda skäl och därför prövas hos prejudikatsinstansen. Detta talar mot att det skulle vara ett avgörande och en bedömning i det enskilda fallet. Domstolen uttrycker också att prövningen om undanröjande av ett förbudsbeslut ”måste” innefatta även senare tillkomna omständigheter vilket antyder en skyldighet att göra det i denna situation. Detta för tankarna till en generell regel. Förhållandet att brottmålsdomarna beaktades trots att de inte påverkade utfallet eller rättsföljden eftersom personen ändå ansågs olämplig med hänsyn till de fakta som förelåg vid tiden för beslutet tyder också på att domstolen uttrycker en generell regel i den här situationen. Frågan är däremot vad denna regel består av, innebär och hur långt den sträcker sig. Domstolen diskuterar inte alls att huruvida brottmålsdomarna är omständigheter som utgör samma sak i underinstanserna. Uttalandet att ett förbud av detta slag inte utgör reaktion mot begångna gärningar eller tidigare visat klandervärt beteendet kan ge en fingervisning. Det skulle kunna innebära att det avgörande i den här typen av mål är om det finns skäl att meddela och upprätthålla förbud på grund av att en person eller miljö kan anses olämplig och inte en viss specifik gärning eller ett beteende. Innebär det då att saken i den här typen av mål definieras främst utifrån rättsföljden och inte händelseförloppet? Detta verkar inte vara en rimligt då saken inte bör kunna bestämmas på olika sätt i olika typer av mål. Att domstolen uttrycker att förbudet inte utgör reaktion mot viss gärning eller beteende utan en åtgärd för framtiden skulle å andra sidan kunna innebära att samtliga gärningar eller beteenden utgör saken, som ett enda händelseförlopp, mot bakgrund av syftet med lagstiftningen. Saken bestäms då i en kombination av yrkanden och omständigheter med hänsyn taget till lagstiftningens eller målets särskilda karaktär. Domstolen berör visserligen inte om de nya brottmåldomarna utgör nya konkreta rättsfakta eller nya bevisfakta men en sådan tolkning skulle innebära att rättsfakta i målet är att den personens hemmiljö inte uppfyller kraven på barns bästa och att de 38 olika gärningarna utgör bevisfakta för att hemmiljön är sådan. Konkreta rättsfakta eller omständigheterna i verkligheten ska ha sin motsvarighet i rekvisiten i bestämmelsen. Domstolen argumenterar visserligen inte utifrån sakens definition när den vidgar processramen utan fokus ligger på lagstiftningens skyddssyfte och förbudsbeslutets funktion som skäl för att processramen inte är begränsad till att avse tiden för myndighetens beslut. Några självklara slutsatser kan inte dras om händelseförloppet, och därmed saken, kan förskjutas utan att ändras. Däremot bör vi vara uppmärksamma på processramen när det gäller förbudsbeslut i kombination med skyddslagstiftning som har framåtblickande syften. En tolkning som uttryckts är att händelseförloppet i ett mål av det här slaget anses vara att det finns missförhållanden i ett visst hem som gör det olämpligt för barn att vistas i.92 Omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut beaktades också i ett mål som rörde återkallelse av vapentillstånd, RÅ 1990 ref. 20. En person hade fällts till ansvar i hovrätten för misshandel vid olika tillfällen och domen hade vunnit laga kraft. Mot bakgrund av brottmålsdomen och den omständigheten att en förundersökning pågick angående en annan anmälan mot personen om misshandel beslutade polismyndigheten att återkalla personens tillstånd att inneha skjutvapen. Enligt 29 § dåvarande vapenlagen (1973:1176) fick ett tillstånd att inneha vapen återkallas om 1) tillståndshavaren missbrukat vapnet, 2) tillståndshavaren visat oaktsamhet mot vapnet eller 3) tillståndshavaren visat oaktsamhet med vapnet. Motsvarande bestämmelse återfinns i 6 kap. 1 a) § nuvarande vapenlag (1996:67) som idag omfattar en lämplighetsbedömning av tillståndshavarens person i allmänna ordalag. Länsstyrelsen i Stockholm gjorde bedömningen att polismyndigheten haft fog för sitt beslut särskilt med beaktande av att domstolen i brottmålet funnit att det våld som personen använt varit opåkallat och oförsvarligt. Vid högsta förvaltningsdomstolens prövning hade den förundersökning polismyndigheten hänvisat till om ett visst misshandelstillfälle lett till en friande dom på den punkten men i samma dom hade personen dömts till fängelse i tre månader för misshandel vid två andra tillfällen. Dessa tillfällen hade inträffat strax efter polismyndighetens återkallelsebeslut. Högsta förvaltningsdomstolen yttrade att återkallelsen av personens tillstånd grundats på att han genom misshandels 92 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, under rubriken ”Instansordningsprincipen – samma sak eller ny sak”. 39 brott visat sig vara olämplig att inneha vapen. Misshandeln (vid tiden för myndighetens beslut) bestod i att personen i egenskap av ordningsvakt ingrep mot ordningsstörande beteenden och vid två tillfällen utdelade slag med batong mot personer mot vilka han ingrep. Brott av detta slag ger anledning att ifrågasätta tillståndshavarens lämplighet att inneha vapen men vid bedömningen av återkallelsefrågan måste också beaktas de omständigheter under vilka brotten begicks och vad som framkommit om tillståndshavarens person. Med andra ord rör det sig om en helhetsbedömning av en persons lämplighet och även förhållandena vid brottet ska beaktas. Mot bakgrund av omständigheterna under vilka brotten begåtts och personens i övrigt skötsamma levnadsförhållanden fann Högsta förvaltningsdomstolen att det saknas grund för att han visat sig olämplig att inneha vapen. Därefter bemötte domstolen om vad som numera var känt om att personen dömts till fängelse för misshandel vid två andra tillfällen. Det som hade framkommit i de senare domarna förändrade inte bilden av personen på sådant sätt att han därigenom visat sig olämplig. Det finns i domskälen inte någon diskussion om processramen, sakens bestämmande eller händelseförloppet utan prövningen i högsta instans har helt enkelt omfattat omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut. Högsta förvaltningsdomstolen nämner inte 37 § FPL och argumentationen tyder inte heller på att en bedömning utifrån särskilda skäl har skett. Detta borde innebära att de nya omständigheterna bör ha ansetts inte förändra saken som var föremål för prövning redan för polismyndighetens beslut. Frågan är då vad detta sammanhang som kan utgöra händelseförloppet. Fokus ligger inte på om polismyndigheten haft skäl för sitt beslut utan det är snarare huruvida personen är olämplig vid tiden för prövningen som är relevant. Även här rör det sig till stor del om skyddslagstiftning och det skulle kunna vara så att domstolen ansett det i sådana fall vara stötande om man inte prövar även senare inträffade omständigheter. Om man avvisar senare inträffade omständigheter skulle en person som klart är olämplig ändå kunna få behålla sina vapen därför att denne vid myndighetsbeslutet inte var olämplig. Detta skulle visserligen inte vara särskilt länge då polismyndigheten kommer kunna ta ett nytt återkallelsebeslut mot bakgrund av de senare omständigheterna då huvudregeln, förutsatt då att det ha rört sig om en annan sak. 40 Den materiella rätten ger inte någon tydlig vägledning i vilka faktorer som ska bedömas i en lämplighetsprövning i återkallelsebeslut men risk för missbruk av vapen och felaktig vapenhantering är två sådana faktorer.93 Det rör också sig om en helhetsbedömning vilket kan omfatta alla de omständigheter som framkommer. I målet är det svårt att dra en gräns mellan omständigheter och bevisning med tanke på att de abstrakta rättsfakta som finns är väldigt omfattande vilket medför att det blir svårt att avgränsa de konkreta rättsfakta. En tolkning skulle kunna vara, i likhet med RÅ 2000 ref. 26, att händelseförloppet här är alla de missförhållanden som medför olämplighet att inneha vapentillstånd. Om det abstrakta rättsfaktumet är olämplighet, konkreta bör då vara risk för missbruk av vapen på grund av våldsamt beteende och beviset här är att personen blivit fälld till ansvar för misshandelsbrott. Ett sådant resonemang för tankarna till att de olika brottmålsdomarna då utgör bevisfakta men detta är inte säkert med tanke på att begränsningen i 37 § även omfattar nya bevis. Det finns två äldre rättsfall som behandlar frågan. I RÅ 1974 ref. 70 hade en byggnadsnämnd i en kommun meddelat bygglov att uppföra fritidshus på ett område av samfälld mark. Efter prövning i länsrätten hade länsstyrelsen meddelat särskilda bestämmelser för området enligt 15 och 19 §§ i dåvarande naturvårdslagen (1964:822) som gällde förordnande om strandskydd. Kammarrätten anmärkte att domen inte innefattade en prövning av byggnadsföretagens tillåtlighet ur naturvårdssynpunkt. Högsta förvaltningsdomstolen yttrade först att byggnadsnämndens beslut inte var riktigt då hänsyn inte tagits till ett visst tätbebyggelseförbud. Vidare yttrade domstolen att det på grund av ett förordnande för området, sedan ett visst datum efter myndighetens beslut, dessutom krävdes särskilt tillstånd för uppförande av fritidshus. Hinder mot bygglov förelåg därför även på denna grund och målet återförvisades till nämnden. Anledningen till varför även denna nya grund tilläts ingå i prövningen är inte tydlig men med tanke på ordvalet så ansåg domstolen att det rörde sig om nya omständigheter och inte nytt yrkande eller nya bevis. Det kan också argumenteras för att en liknelse kan dras till det förhållande då ny lagstiftning blir tillämplig under pågående process eftersom länsstyrelsens beslut kan liknas vid en ny föreskrift. Ett sådant synsätt innebär att det inte är saken som blir avgörande för processramen här utan vil- 93 Prop. 1999/2000:27 s. 58 f. 41 ken lagstiftning som är tillämplig. Frågan om retroaktivt tillämplig lagstiftning är visserligen intressant men behandlas inte i denna framställning av utrymmesskäl.94 Det andra rättsfallet, RÅ 1975 ref. 54, rörde beräkning av inkomst av rörelse. En inkomst av rörelse hade uppkommit genom överlåtelse av den bedrivna verksamheten. Senare hade framgått att likviden för säljarens fordran på köpeskillingen hade influtit till en mindre del än den ursprungligt avtalade köpeskillingen som inkomsten hade beräknats på av skattemyndigheten. I Högsta förvaltningsdomstolen ansågs den enskildes uppgift om att dennes fordran hos köparen varit osäker numera vara bestyrkt genom vad som framkommit om att köparen inte haft förmåga att avbetala annat än en mindre del av fordringen. Efter myndighetens beslut och under processens gång hade nämligen köparen av den enskildes rörelse försatts i konkurs. Justitierådet Petrén var skiljaktig och anförde att det under angivna omständigheter och då det inte vid utgången av 1969 (det aktuella taxeringsåret) funnits tillräcklig grund för att göra avdrag för kommande förluster. I utvecklandet av sin mening anförde han om domstolen inte i själva verket brukat resningsinstitutet. Majoritetens formulering ger vid handen att den nya omständigheten, att fordringen faktiskt inneburit en förlust, utgör nya bevis för att inkomsten varit osäker. Ett sådant förhållande skulle innebära att saken, eller händelseförloppet, i målet är större än vilka händelser beräkningen av inkomsten vilar på. Några säkra slutsatser om händelseförloppets utsträckning kan däremot inte dras av dessa två äldre avgöranden. Sammanfattningsvis kan tyckas som att praxis lämnar visst utrymme för att omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut får ingå i processramen och att taleändringar i ovanstående fall har varit tillåtna. Oftast anges det inte om de rör samma sak på grund av att omständigheten utgör samma händelseförlopp eller om det rör sig om nytt bevis. Dessutom finns det ingen tydlig distinktion mellan effekter och händelser eller handlingar men det är osäkert att dra någon slutsats om. Det tycks som att det är olika händelser i verkligheten utgör händelseförlopp. Frågan är då om vilka händelser som blir relevanta för bestämmande av saken och därmed för om taleändringen ska vara tillåten eller inte. 94 Rättsläget är något oklart angående retroaktiv tillämpning av lagstiftning. Jfr RÅ 1988 ref. 132 och plenimålet RÅ 1996 ref. 57. För diskussion se bl.a. Wiweka Warnling-Nerep JT 08/09 s. 835 ff. och Lavin FT 1994 s. 39 ff. 42 3.3.3 Uttalanden i litteraturen I doktrinen diskuteras inte i någon större omfattning taleändringar i form av beaktande av omständigheter som inträffat efter myndighetsbeslut men några uttalanden bör uppmärksammas. Några uttalanden bör uppmärksammas och nedan redogörs för vad som yttrats om taleändringar specifikt för sådana omständigheter som inträffat först efter myndighetsbeslutet. Ragnemalm hänvisar till rättsfallen RÅ 1975:54 och RÅ 1974:70 som redovisats i avsnitt 3.3.2 för att belysa vad som händer i en sådan situation.95 Han finner i sin reflektion att de högre instanserna i betydande utsträckning prövar de fakta som existerade vid tiden för klagofristens utgång men som inte framförts i överklagandet liksom sådana omständigheter som inträffat först efter denna tidpunkt. Med denna tidpunkt avses troligen vara överklagandetidens utgång och inte tiden för myndighetens beslut. Det bör påpekas att domarna som Ragnemalm hänvisar till är något äldre och avgjordes endast några år efter att Högsta förvaltningsdomstolen gjordes om till prejudikatsinstans vilket kan påverka prejudikatsvärdet. Dessutom är de, som redan påpekats, inte särskilt tydliga för vad som ska gälla generellt för sådana omständigheter och de innehåller heller inga tydliga resonemang huruvida taleändringarna omfattar omständigheter som utgör samma sak eller ny sak. I RÅ 1975 ref. 54 verkar den nya omständigheten dessutom snarare utgöra ny bevisning än ett nytt konkret rättsfakta. I en artikel om processramen vid ändrad lagstiftning under processens gång nämner Lavin den specifika situationen om senare inträffade omständigheter och hänvisar till en dom från Försäkringsöverdomstolen.96 Försäkringsöverdomstolen var vid den tidpunkten prejudikatsinstans för socialförsäkringsmål. Målet, vars dom inte utgör ett referat, rörde handikappersättning i form av bilstöd.97 Den enskilde hade efter myndighetens beslut anfört ett nytt läkarintyg till stöd för sitt yrkande om bilstöd. Beslutsmyndigheten gjorde bedömningen att personen inte hade väsentliga svårigheter att förflytta sig på egenhand eller svårigheter att använda allmänna kommunikationer. I domen uttalar Försäkringsöverdomstolen att läkarutlåtandet hade getts in efter det att myndigheten och försäkringsdomstolen prövat målet och har således inte ingått i båda 95 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s. 192 1994 s. 38 97 FÖD 3152/91:8 96 Lavin, FT 43 instansernas utredningsmaterial. Domstolen ansåg det dock inte vara nödvändigt att återförvisa målet till myndigheten för förnyad prövning eftersom förmånen av bilstöd i dess olika former utges som en engångsersättning utan anknytning till viss tidsperiod eller en i författning stadgad tidpunkt. Lavin, som själv dömde i målet, nämner i artikeln att det rör sig om en försämring av klagandens tillstånd efter försäkringsdomstolens prövning men för inget ytterligare resonemang om domens betydelse. Att domen nämns i sammanhanget tyder på att Lavin ansåg den utgöra en del av gällande rätt. Domens prejudikatvärde kan visserligen diskuteras med tanke på den inte utgör ett referat men Försäkringsöverdomstolen utgjorde å andra sidan prejudikatsinstans. Domstolens avgöranden har då fortfarande har bäring på i varje fall socialförsäkringsrättens område i den mån lagstiftningen inte ändrats. Domstolen yttrade att det nya som anfördes, försämringen av tillståndet, inte var en del av underinstansernas prövning vilket är en hänvisning till instansordningsprincipen men bedömde att en återförvisning inte var nödvändig. Att domstolen resonerade kring återförvisning och inte en avvisning av det nya måste innebära att det nya inte förändrade saken i målet. På grund av att bilstödsförmånen i dess olika former utgjorde en engångsersättning utan anknytning till tidsperioder eller tidpunkt var en återförvisning inte heller nödvändig. En möjlig tolkning kan vara att prövningens omfång berodde på hur ersättningen för bilstödet var utformat, dels i dess olika former vilket antyder olika grunder för bilstöd och dels att ersättningen gavs ut utan koppling till viss tidsperiod eller tidpunkt. I en artikel om förvaltningsprocessens uppgift skriver Wennergren att sakförhållandet i förvaltningsrättsliga tvistefall inte är ett definitivt förhållande utan kan utvecklas och förändras tillskillnad från en civilrättslig tvist där sakförhållandet är definitivt.98 Med sakförhållande avses troligen inte själva saken utan de omständigheter som föreligger i målet. Enligt författaren bör förvaltningsdomstolarnas funktion vara en efterhandskontroll av förvaltningsmyndigheternas tillämpning av lagstiftningen.99 Av det följer att förvaltningsdomstolarna inte har lika stort ansvar för att ändamålen med lagstiftningen ska uppfyllas, det vill säga ansvaret för det materiellt riktiga slutet vilar främst på myndigheterna.100 Denna syn på domstolarnas funktion medför att omständigheter 98 Wennergren, SvJT 1995 s. 63 ff. a.a. s. 72 f. 100 Jfr även Prop. 1994/95:27 s. 140 f. Ett sådant synsätt har också bekräftats av von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 34 f. och till viss del Dahlgren, SvJT 1994 s. 388 ff. 99 44 som inträffat efter myndighetens beslut rimligtvis inte bör prövas av domstolen och domstolen antingen ska avvisa det nya eller återförvisa målet till lägre instans. Wennergren lyfter däremot att sakförhållandet ibland är ett förhållande under utveckling och förändring. Han skriver då att en konsekvens av domstolens funktionssätt är att den bör vara förhindrad att beakta förändringar i sakförhållandet när förändringarna talar emot den enskilde och att en förvaltningsdomstol inte bör kunna fastställa ett förvaltningsbeslut som gått den enskilde emot på grundval av omständigheter som inträffat efter beslutet. Detta bör innebära att domstolen inte är förhindrad att pröva nya omständigheter som är till fördel för part. Synsättet om att omständigheter som inträffat efter myndighetsbeslutet endast skulle tillåtas om de var till fördel för den enskilde, är något som inte har bekräftats genom praxis eller andra uttalanden i doktrinen. Snarare har rättspraxis visat det motsatta, både i RÅ 1990 ref. 20 och i RÅ 2000 ref. 26 kan de nya omständigheterna anses vara till nackdel för den enskilde trots att de i det enskilda fallet inte påverkade själva domslutet. Å ena sidan rimmar en sådan lösning väl med huvudregeln för res judicata i förvaltningsrätten, nämligen att gynnande beslut vinner negativ rättskraft medan negativa beslut inte gör det. Å andra sidan lägger inte Wennergren fram några argument för varför ett sådant undantag ska gälla för gynnande beslut. En svårighet med att bara beakta de omständigheter som är till fördel för den enskilde är att domstolen sällan på förhand vet vilka omständigheter som kan komma att gynna eller missgynna den enskilde. En prövning om tillåtna taleändringar sker ju naturligt innan prövningen av själva sakfrågan. Till stöd för att förvaltningsdomstolarnas funktion är kontrollerande anför Wennergren också instansordningsprincipen. Omständigheter av avgörande betydelse för utgången i ett mål ska inte prövas i övre instans om de inte varit föremål för prövning i första instans, målet bör då återförvisas. I vilka sammanhang de nya omständigheterna istället bör avvisas nämns inte. Överinstanserna ska också kunna koncentrera sig på en ren överprövning på grund av instansordningsprincipens innebörd för att bedömningsfrågorna helst ska avgöras i första instans. Frågan om saken blir en annan genom att sakförhållandena förändras lämnas obesvarad men det konstateras att det för förvaltningsmålen inte föreskrivits eller dittills101 i praxis utvecklats något formellt 101 Artikeln publicerades 1995 och den praxis som utvecklats har inneburit ett hinder om att nya omständigheter inte får förändra saken, se avsnitt 2.4. 45 hinder mot åberopande av nya omständigheter och bevis som inträffat efter myndighetsbeslutet. Strömberg beskriver att prövningens omfång beror på vilka yrkanden och besvärsfakta (omständigheter till stöd för yrkandet) som kan komma under besvärsmyndighetens bedömning.102 Detta gäller besvärsförfarandet och därmed även processramen i förvaltningsdomstolarna. Ramen avgörs i första hand av det överklagade beslutet, prövningen avser att ändra eller upphäva det klandrade beslutet eller låta det bestå. Därför kan inte nya frågor väckas i besvären som inte varit föremål för den beslutande myndighetens behandling. Strömberg uttrycker här i princip kärnan i instansordningsprincipen om att talan eller prövningen ska avse samma sak i alla instanser. Han skriver vidare att vid förvaltningsbesvär upprätthålls inte samma stränga krav som i kommunalbesvärsmål där endast besvärsfakta som åberopas före klagotidens utgång får beaktas i processen i högre instans. I förvaltningsbesvär finns inget allmänt förbud mot att beakta besvärsfakta som åberopas efter klagotiden eller först i högre instans. Han skriver vidare att det också förekommer händelser som inträffar under besvärsmålets handläggning får inverka på utgången. Den enda begränsningen han uppställer är 37 § FPL om att nya omständigheter eller bevis inte får föras in i processen hos prejudikatsinstansen om det inte föreligger särskilda skäl. Även Bohlin och Warnling-Nerep anger att det inte finns något generellt hinder mot att pröva besvärsfakta som inträffar under processens gång och som påverkar sakläget utan det enda hindret anses vara 37 § FPL.103 Förhållandet att det inte finns något formellt hinder mot att anföra senare inträffade omständigheter talar ganska starkt för att de får tillåtas vid en taleändring. Det hindret som ändå finns men som inte nämnts, instansordningsprincipen om att taleändringen ska röra samma sak, får däremot utgöra den yttersta gränsen. Det bör vara så att denna gräns även får avgöra i vilka situationer nya omständigeter ska prövas eller återförvisas och i vilka situationer de ska avvisas. I allmän process har senare inträffade omständigheter främst behandlats i samband med en doms rättskraft och huruvida en ny process kan inledas om ett rättsförhållande när nya omständigheter inträffat efter en lagakraftvunnen dom.104 Det gäller således 102 Strömberg & Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 2011, s. 220 Bohlin & Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder, s. 279 104 Ekelöf, Rättegång III, s. 202 ff. 103 46 inte taleändringar men däremot vad som utgör res judicata i allmän process. En sådan omständighet som inträffat först senare möjliggör en ny talan om samma sak om den utgör ett så kallat factum superveniens. Ett rättsfaktum kan endast utgöra ett factum superveniens om tidigare rättsfaktum kompletterat med detta nya kunde ha medfört en annan utgång av målet.105 Ekelöf m.fl. anför att mycket talar för att det lämpligaste vore att pröva frågan om facta superveniens föreligger som en materiell fråga, inte som en processhindersfråga. Observera att detta gäller en doms rättskraft och talan som väcks på nytt på grund av att något inträffat i de flesta fall kan handläggas genom resning. I förvaltningsrätten är det sällan en doms negativa rättskraft aktualiseras då huvudregeln är att betungande beslut inte vinner negativ rättskraft, den enskilde kan med andra ord oftast få till en ny prövning hos beslutsmyndigheten. Det finns i den förvaltningsprocessrättsliga doktrinen inget tydligt stöd för att nya omständigheter som inträffar efter myndighetsbeslutet skulle kunna utgöra samma sak eller samma händelseförlopp som talan i tidigare instanser. Det hinder som uppställs av praxis och instansordningsprincipen innebär dock att saken måste förbli densamma för att en taleändring ska tillåtas. Som konstaterades i avsnitt 3.1 utgör inte ny bevisning en taleändring utan kan alltid tillföras processen. Den slutsats som kan dras av uttalandena i litteraturen innebär att det i varje fall inte är omöjligt att tillåta en taleändring som innefattar omständigheter som inträffat först senare mot bakgrund av att det inte finns något sådant formellt hinder. Det borde avse både rättsfakta och bevis då ingen sådan distinktion har gjorts i anförda arbeten och Wennergren uttrycker även de båda typerna.106 Detta bör också kunna innebära att omständigheter som inträffat först efter myndighetsbeslutet skulle kunna utgöra samma sak och att händelseförloppet kan omfatta sådana nya omständigheter då utgångspunkten om att taleändringar endast tillåts om saken förblir densamma inte synes ha några undantag. 3.3.4 Sammanfattande kommentar De olika rättskällorna är inte särskilt tydliga om vad som gäller om nya omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut kan utgöra samma sak eller om de i regel bör innebära att saken ändras. Vid en jämförelse av rättskällorna kan några slutsatser 105 a.a s. 203 106 Wennergren, SvJT, 1995 s. 73 47 dras. Som konstaterats kan en taleändring tillåtas så länge det nya som anförs inte ändrar saken. Det kan också med stor säkerhet konstateras att den regeln inte har några undantag. Förarbetsuttalanden har framförallt betydelse för lagstiftningens ändamål som i sammanhanget verkar vara att domstolarna har att tillämpa instansordningsprincipen men att det är tillåtet med visst mått av flexibilitet för att uppnå materiellt riktiga avgöranden. I utredningen diskuteras att sakläget kan förskjutas och att instansordningsprincipen inte alltid kan tillämpas strikt. Denna möjlighet till taleändringar bör i varje fall sträcka sig till att det ska röra sig om samma med tanke på uttalandena i sig men framför allt på grund av utvecklingen i praxis. I litteraturen är frågan sällan uppmärksammad men slutsatsen kan dras att det i varje fall inte är uteslutet att senare inträffade omständigeter kan utgöra samma sak som den tidigare talan. I vilka situationer det är tillåtet och i vilka situationer det inte är tillåtet med en sådan taleändring bör kunna avgöras med hjälp av det händelseförlopp som är relevant för sakens bestämmande i målet. Vilket händelseförlopp som blir relevant för taleändringen är inte en enkel fråga att besvara då det avgörande händelseförloppet ofta är svårt att fastställa, vilket har redogjorts för i avsnitt 3.2. Det främsta stödet för att saken kan förbli densamma i en sådan situation kan vi hitta i praxis där senare inträffade omständigheter har tillåtits i några sammanhang. Några särskilda uttalanden om sakens bestämmande har dock inte gjorts i dessa rättsfall vilket utgör ett osäkerhetsmoment. Däremot har inte argumenterats kring 37 § FPL vilket bör innebära att regeln inte tillämpats. Trots osäkerhetsmomentet talar refererade rättsfall för att saken skulle kunna förbli densamma, särskilt vad gäller RÅ 2001 ref. 26. Det har också konstaterats att det är händelseförloppet som är avgörande för sakens bestämmande men frågan om vilket händelseförlopp som utgör det relevanta har inte berörts i någon av rättskällorna. Om senare inträffade omständigheter skulle kunna utgöra samma sak i vissa fall, för vilket det finns vissa skäl att anta, bör det innebära att det avgörande händelseförloppet i vissa situationer kan vara ganska omfattande eller orelaterat till tidpunkten för myndighetsbeslutet. 48 4. Målens karaktär – måltypens betydelse för taleändring i förvaltningsprocessen För att en taleändring i form av nya anförda omständigheter ska tillåtas krävs det att saken genom det nya inte förändras. En logisk utgångspunkt mot bakgrund av instansordningsprincipen är att om något nytt händer under processens gång så skulle det kunna förändra saken. Praxis tyder däremot på att det inte är omöjligt att saken förblir densamma trots att de nya omständigheterna inträffat först efter myndighetsbeslutet. Inte heller uttalanden i doktrinen verkar ställa upp något sådant hinder mot att något som inträffat först senare per automatik förändrar saken eller händelseförloppet. Det är med andra ord fortfarande händelseförloppet som är avgörande för sakens bestämmande och därmed vilka nya omständigheter ska tillåtas ingå i prövningen. Vad som utgör ett händelseförlopp och vilket händelseförlopp som är relevant är långt ifrån klarlagt. I det här kapitlet prövas om och i så fall hur några olika måltyper skulle kunna påverka vilket händelseförlopp som blir relevant, hur det bestäms eller hur långt det kan sträcka sig. Fokus ligger på sådana omständigheter som kan ha inträffat efter myndighetsbeslutet. Måltyperna som tas upp här utgör endast exempel då det antas finnas över 500 olika typer av mål inom förvaltningsrätten och de kan dessutom kategoriseras på olika sätt. Uppdelningen nedan har utgått ifrån Strömbergs & Lundells grova uppdelning av måltyper i politimål och sociala mål.107 Endast ett par olika måltyper tas upp i varje kategori 4.1. Politimål Förvaltningsrätten innehåller regler som många gånger syftar till att reglera samhällets institutioner och funktioner. Politimål är en typ av många olika förvaltningsmål som syftar till att upprätthålla ordning genom maktanvänding och ofta företräder ett särskilt allmänt intresse.108 Det allmänna intresset anses företrädas i förvaltningsprocessen av den myndighet som först beslutade i målet vilket blivit särskilt tydligt genom införandet av tvåpartsprocessen. 107 108 Strömberg & Lundell, Speciell förvaltningsrätt, s. 12 och s. 121 Se Strömberg & Lundell, Speciell förvaltningsrätt, s. 12 ff 49 Så kallade alkoholmål har särskilt uppmärksammats i sammanhanget om vad som kan utgöra händelseförloppet vid taleändringar.109 Alkoholmålen anges visa en del särdrag och det finns flertalet underrättsavgöranden där hänsyn inte tas till nya omständigheter som inträffar under processens gång.110 Det rör främst återkallelsebeslut av serveringstillstånd och ofta anges att målet gäller huruvida kommunen eller den kommunala nämnden haft fog för sitt beslut vid tidpunkten för beslutet. En sådan tillämpning skulle innebära att de nya omständigheterna avvisas även om de inte skulle medföra att händelseförloppet ändrats och det trots allt rörde sig om samma sak. Det finns också alkoholmål där de nya omständigheterna har accepterats till viss del.111 I dessa mål hänvisar domskälen ofta till förarbetsuttalanden som anger att det är tillståndshavarens eller sökandens beteende innan en omprövning inletts eller ansökan ingivits som främst har betydelse för bedömningen av lämpligheten att inneha ett serveringstillstånd.112 Detta synes ofta ha uppfattats som en processuell regel för att tillståndshavaren eller sökanden inte kan anföra något nytt, t.ex. en åtgärd eller rättelse. Praxis från Högsta förvaltningsdomstolen tyder på att det snarare rör sig om en materiell regel om att man ändå kan vara olämplig att inneha ett serveringstillstånd trots en åtgärd för att rätta bristen.113 Om regeln ska uppfattas såsom materiell bör utgångspunkten om att nya omständigheter ska tillåtas så länge de inte ändrar händelseförloppet och saken alltjämt gälla. Samma förklaring till hur händelseförloppet kan uppfattas i alkoholmål återfinns också i lagkommentaren till förvaltningsprocesslagen114 men det är inte helt säkert att det förhåller sig så. Min uppfattning är att uttalandet rör en materiell regel om vad som är av vikt i en lämplighetsbedömning och inte en processuell regel om vad som ska ingå i prövningen av målet. Själva uttalandet i förarbetena stödjer också en sådan uppfattning då det är främst tiden före ompröv- 109 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 § under rubriken ”Instansordningsprincipen – samma sak eller ny sak” 110 Se t.ex. Kammarrätten i Stockholm mål nr 2408-08 111 Se t.ex. Kammarrätten i Stockholm mål nr 7307-06 där skäl för återkallelse på den av myndigheten åberopade grunden ansågs inte längre föreligga och Kammarrätten i Jönköping i mål 1893-08 där nya omständigheter inte avvisades. 112 Prop. 1994/95:89 s. 104 113 Se RÅ 2002 ref 33 I-II och HFD 2011 ref 43 och Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 §, under rubriken ”Instansordningsprincipen – samma sak eller ny sak” 114 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen, 30 § 50 ningen som ska ha betydelse men det är inte uteslutet att något som inträffar först efteråt kan väga upp i en lämplighetsbedömning. Här bör också uppmärksammas en annan materiell regel vid återkallelse av serveringstillstånd. Enligt 7 kap. 20 § alkohollagen (2010:1622) kan istället för återkallelse av serveringstillståndet enligt 18 och 19 §§ samma lag, tillståndshavaren meddelas varning, om varningen av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Enligt förarbetena till den aktuella bestämmelsen framgår att utgångspunkten är återkallelse men om tillståndshavaren vidtar erforderliga åtgärder för att rätta till förhållandena, så att det kan antas att verksamheten i fortsättningen kommer att bedrivas i enlighet med gällande föreskrifter, kan ingripandet begränsas till varning.115 Detta talar för att vid återkallelsebeslut bör även senare tillkomna förhållanden beaktas för de fall varning bör meddelas. Rättsläget är däremot ganska oklart med tanke på spretande underrättspraxis om hur senare inträffade omständigheter ska behandlas i alkoholmål. I ett mål om djurförbud enligt djurskyddslagen (1988:534) hade kammarrätten beaktat omständigheter som inträffat efter länsstyrelsens beslut att meddela djurförbud enligt 29 § samma lag. Länsstyrelsen hade meddelat en person tre förelägganden enligt 26 § djurskyddslagen vilka hade vunnit laga kraft. Förbud hade då meddelats då personen vid upprepade tillfällen hade varit föremål för beslut enligt 26 §. Kammarrätten angav i sina skäl att det vid prövningen rådande förhållanden inte föreligger skäl att för att besluta om djurförbud, det vill säga vid kammarrättens prövning. Enligt förarbetsuttalandena ska djurförbud inte meddelas endast om det är uppenbart att ett upprepande av det förbudsgrundande beteendet inte kommer att ske. Kammarrätten uttalade att vid tidpunkten för beslutet kan det inte anses ha varit uppenbart att ett upprepande av de påtalade bristerna inte skulle ske. Av utredningen framgick dock att personen åtgärdat den brist som förekommit i alla tre förelägganden. Under den tid som förflutit sedan länsstyrelsens senaste kontroll har personen inte brustit i sina skyldigheter som djurhållare. På grund av den åtgärdade bristen och då djurförbud är en mycket ingripande åtgärd upphävdes förbudet av kammarrätten. Lagstiftningen i det här fallet är tydlig med att djurhållning ska förbjudas vid upprepade förseelser. Kammarrätten gjorde en bedömning som grundade sig på omständigheter som inträffat efter beslutet 115 Prop. 1994/95:89 s. 110 51 och tog också ställning till att länsstyrelsens beslut varit riktigt vid tiden för beslutet då det inte kunde anses uppenbart att förseelsen inte skulle upprepas. Det hade varit intressant och något mer tillfredsställande om kammarrätten utvecklat domskälen i fråga om hur man ser på sin bedömning i relation till lagstiftningens och djurförbudets syfte, som också är en typ av skyddslagstiftning. Ett annat kammarrättsavgörande rörde återkallelse av vapentillstånd.116 Polismyndigheten hade beslutat att återkalla ett vapentillstånd på grund av olämplighet då personen inte förvarat sitt vapen korrekt vid observerat tillfälle och antagits ha saknat ett godkänt vapenskåp. I målet anförde visserligen den enskilde att ett godkänt vapenskåp funnits redan innan polismyndighetens återkallelsebeslut men det hade i målet funnits styrkt att det aktuella vapenskåpet beställts först efter polismyndighetens besök hos den enskilde. En fråga borde varit om bristen, den felaktiga förvaringen, botats av att den enskilde nu hade vapenskåp. Kammarrätten avvisade inte den omständigheten att vapenskåp nu fanns utan anförde att det inte föranledde annan bedömning. Den enskilde ansågs vara olämplig på grund av den felaktiga förvaringen. Ett kammarrättsråd var skiljaktigt och menade att beslutet skulle upphävas då den enskilde nu införskaffat ett godkänt vapenskåp. Vapenlagstiftningen innehåller inga tydliga regler om vad som utgör olämplighet vid återkallelse. I Rikspolisstyrelsens allmänna råd, som inte är bindande, finns resonemang om att vapenlagens förvaringsbestämmelser är centrala och vapentillstånd bör återkallas för personer som inte följer dessa bestämmelser, vilket verkar vara en rimlig tolkning av olämplighet.117 En fråga är om omständigheten att den enskilde senare hade ett vapenskåp anses vara ett bevisfaktum eller om det utgör en omständighet i form av konkret rättsfaktum. Rekvisitet i lagstiftningen är kort och gott ”olämplighet” vilket bör innebära att felaktig förvaring är omständigheten som ska motsvara olämpligheten. Frågan bör vara om ett åtgärdande av bristen, den felaktiga förvaringen, utgör ett skäl att anse att den enskilde nu inte är olämplig. Majoriteten i kammarrätten verkar vara av uppfattningen att den enskilde är olämplig då denne brutit mot förvaringsbestämmelserna. Tidpunkten för den felaktiga förvaringen verkar också oväsent 116 Kammarrätten i Göteborg, mål nr 6955-11. Jämför med det i avsnitt 3.3.1 refererade målet 1994 ref. 20. 117 Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om vapenlagstiftningen, RPSFS 2009:13, s. 52 ff. 52 lig för lämplighetsbedömningen av den enskildes person. Åtgärden spelade med andra ord ingen roll vid den aktuella prövningen då den enskilde alltjämt kan anses olämplig trots rättelsen. Ett sådant resonemang påminner om det som uttrycktes tidigare om RÅ 2000 ref. 26 om att händelseförloppet kunde utgöras av de missförhållanden som förekom i ett visst hem och går också att jämföra med resonemanget ovan om materiell regel i alkoholmålen. Det avgörande för vilket händelseförlopp som blir relevant skulle här kunna vara vapenlagstiftningens utformning som talar om olämplighet utan angivande av när, var eller hur olämpligheten ska uttrycka sig. Klart är i alla fall att senare inträffade omständigheter har beaktats i prövningen av den enskildes lämplighet att inneha skjutvapen. En annan fråga som inte behandlas här är om personen senare, exempelvis vid en ny ansökan om vapentillstånd, kan visa sig lämplig igen och vad som ska grunda den bedömningen. Ovanstående rättsfall tyder på att lagstiftningens syfte eller hur lagstiftningen är formulerad kan vara avgörande för om nya omständigheter som inträffat efter myndighetsbeslutet vilket i sin tur påverkar domstolens roll i förhållande till beslutsmyndigheten. Det verkar som att det borde förhålla sig så i varje fall när det gäller olika typer av skyddslagstiftning, tillståndsåterkallelse eller förbudsbeslut. Det är däremot inte helt säkert med tanke på vaga formuleringar i praxis och spretande kammarrättsavgöranden i exempelvis alkoholmålen. 4.2 Sociala mål I merparten av socialförsäkringsmål verkar tidpunkten för myndighetens, här Försäkringskassans, beslut vara avgörande för processramen. Socialförsäkringar avser oftast en ersättning för och under viss tidsperiod eller en tidpunkt för ett sjukdomstillstånds inträffande. I avsnitt 3.1 behandlades ett par kammarrättsavgöranden om sjukpenning och sjukersättning som kan sägas vara typiska socialförsäkringsmål.118 Där uttalades att ett nytt läkarintyg endast kan beaktas om det säger något om den enskildes sjukdomstillstånd vid tiden för beslutet. Senare inträffat eller försämrat sjukdomstillstånd kan då inte prövas i målet. 118 Kammarrätten i Stockholm mål nr 125-13 och 4900-11 53 Socialförsäkringsmålet RÅ 2000 ref. 11 rörde assistansersättning och har främst fått betydelse gällande vidgning av yrkandet enligt reformatio in melius. En person hade av socialnämnden beviljats insats enligt LSS i form av personlig assistent i 20 timmar i veckan. I anslutning gjordes en anmälan till försäkringskassan enligt 5 § lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS) och försäkringskassan fann att personen inte var berättigad till assistansersättning. Senare beviljade socialnämnden personen ett individuellt anpassat stöd vid sidan av den personliga assistansen i form av stödpersoner under 10 timmar i veckan och utvidgade senare stödet ytterligare. Högsta förvaltningsdomstolen inledde med att konstatera att dess prövning i första hand ska avse frågan om personen var berättigad till assistansersättning vid tiden för anmälan till försäkringskassan och de förhållanden som då rådde. Det fanns inte hinder mot att vidga prövningen till en tid därefter under förutsättning att utredningen i målet gav tillräckligt underlag för att göra en sådan prövning. Vidare uttalade domstolen att beaktande av instansordningsprincipen ska ske och att det därmed är önskvärt att prövningen begränsas till i huvudsak samma principfrågor som varit föremål för bedömning i underinstanserna. Rättsfallet har tolkats så att vidgningen avsett nytt yrkande som prövas ex officio av domstolen i enlighet med möjligheten till reformatio in melius.119 Det nya som fördes in i processen innebar att prövningen avsåg ytterligare en period som annars skulle ha prövats om personen gjort en ny ansökan för den perioden hos Försäkringskassan. Man kan utvidga tolkningen så att ”yrkandet”, som ju är direkt kopplat till rättsföljden i målet, att omfatta ytterligare en period skedde mot bakgrund av att någonting nytt hade hänt efter kassans beslut. Detta nya, socialnämndens beslut om utvidgning av stödet, ansågs utgöra en yttersta gräns för den nya processramen. Förutsättningen för att den nya perioden ska prövas är att utredningen i målet är tillräcklig, denna utredning bör rimligtvis innebära de omständigheter som utgör de konkreta rättsfakta och som ska motsvara de rekvisit som uppställs för assistansersättning. Tidsperioden kan här ha varit avgörande för processramen inte bara för att det avser det nya yrkandet utan även då de omständigheter som ska beaktas måste förelegat under den tidsperioden. Detta då ersättningsformen, det som prövningen avser, utgår ifrån ersättning för viss period. En sådan uppfattning går även att jämföra med bilstödsmålet FÖD 3152/91:8 som beskrevs ovan i avsnitt 3.3.3. Det målet var också ett socialförsäk 119 Se not 90. 54 ringsmål men vars ersättningsform inte byggde på en tidsperiod utan utgjorde en engångsutbetalning.120 Normalt borde det vara så i många socialförsäkringsmål att en taleändring som innefattar omständigheter som inträffat efter kassans beslut är otillåten då den avser ny tidsperiod. Det kan också vara så att taleändringen bör avvisas om den på annat sätt inte korresponderar med de rekvisit som uppställs i lagstiftningen. En annan typ av vanliga sociala mål är vård enligt LVU. Kammarrätten i Stockholm avgjorde ett mål om beredande av vård av en syskonskara enligt 1 och 2 §§ LVU.121 När en socialnämnd ansökt hos förvaltningsrätten om beredande av vård av barnen framgick att föräldrarna dels brustit i omsorg (1 §) och att barnen varit utsatta för psykisk misshandel (2 §) vilket har föranlett risk för skada för barnens hälsa och utveckling. Det var visat att modern hade en missbruksproblematik och att fadern inte vidtagit några åtgärder för att tillgodose barnens behov vilket innebar att båda föräldrarna brustit i omsorg. Vidare hade föräldrarna bråkat på ett hårdhänt sätt framför barnen vilket innebar att de utsattes för psykisk misshandel. Förvaltningsrätten biföll nämndens ansökan om beredande av vård enligt LVU. I kammarrätten anförde fadern i sitt överklagande att denne nu gick på ATV-behandling (alternativ till våld) och på beroendemottagning för anhörigproblematik. Modern fanns inte längre med i bilden och behandlingarna gick bra. Han anförde att han hade förmåga att ta hand om barnen. Nämnden i sin tur anförde att faderns behandlingar gick bra och att modern befann sig på behandlingshem men att föräldrarnas arbete med sig själva kan ta lång tid och att ingen av föräldrarna ensamt eller tillsammans kunde tillgodose barnens behov. Kammarrätten avslog överklagandet och yttrade att man instämde i förvaltningsrättens bedömning och vidare att förhållandena i hemmet inte har förändrats nämnvärt. Här hade kammarrätten tagit hänsyn till de omständigheter som inträffat efter förvaltningsrättens dom som här får likställas med beslutsmyndighet. I den här typen av socialmål rör det sig också om skyddslagstiftning till skillnad från socialförsäkringsmål som rör ersättning. 120 Se även Kammarrätten i Göteborg i mål 5095-11 om sjukersättning som hänvisade till RÅ 2001 ref. 11. Kammarrätten uttalade att sjukersättning är en förmån som utges stadigvarande eller i vissa fall för en längre period och en ansökan om sådan förmån får anses avse inte bara ersättning från viss dag utan även i andra hand från och med någon senare tidsperiod. Målet återförvisades myndigheten. 121 Kammarrätten i Stockholm mål nr 5765-13 55 5. Slutord 5.1 Rättsföljd, rättsfakta och händelseförloppet – vad är avgörande för vad? I uppsatsen har behandlats om det finns någon generell norm som går att tillämpa på situationer där nya omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut anförs i processen eller om sådana situationer bör bedömas i varje enskilt fall. En delfråga var om omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut kan utgöra samma sak och därmed prövas eller om de i regel innebär att saken ändras och ska avvisas. Sammanfattningsvis kan sägas att det avgörande om nya omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut ska utgöra en tillåten taleändring är om de utgör samma sak. Avgörande för saken är de omständigheter som utgör händelseförloppet, saksammanhanget eller gärningen i målet. En annan delfråga var om de senare inträffade omständigheterna inte prövas på grund av att de förändrar saken, kan de då prövas genom undantag och i sådana fall vad dessa undantag kan bestå av. Som synes har regeln om att en taleändring är tillåten endast så länge det nya som anförs inte ändrar saken inga undantag. Detta gäller även omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut vilka då bör avvisas. Det är möjligt att de nya omständigheter tolkas som grund för ett nytt yrkande, processramen kan sådana fall utvidgas endast med hjälp av reformatio in melius av domstolen. Vad som utgör ett händelseförlopp är svårt att uttolka men det kan vara så att det i ett mål relevanta händelseförloppet definieras utifrån den materiella lagstiftningen som blir aktuell i målet. Något säkert om det går inte att säga utifrån rättskällorna men synsättet tycks stämma överens med hur konkreta och abstrakta rättsfakta och rättsföljd korrelerar med sakens bestämmande i förvaltningsmål. Det skulle också förklara varför det verkar som om händelseförloppet i Högsta förvaltningsdomstolens praxis avgjorts som en bedömningsfråga. Det kan tyckas som en logisk cirkuskonst att hävda att det är på grund av instansordningens princip att omständigheter som inträffat efter myndighetens beslut eller annars under processens gång ska prövas. Det blir däremot väldigt logiskt om man betraktar dessa omständigheter enligt huvudregeln att så länge de inte ändrar saken är taleändringen möjlig. Denna tankeövning ger därför visst stöd till att saken i förvaltningsbesvärsmål inte är statisk utan kan utvecklas med tiden. Händelseförloppet, gärningen eller saksammanhanget behöver inte nödvändigtvis ta 56 slut vid myndighetens prövning. Ett stöd för att det kan förhålla sig så är framförallt RÅ 2001 ref. 26 och till viss del RÅ 1990 ref. 20. Att avgöra i vilka situationer eller av vilka anledningar de nya omständigheterna kan tillåtas utan att ändra saken är inte enkelt. En utgångspunkt eller förklaring skulle kunna vara att försöka avgöra om de nya omständigheterna utgör konkreta rättsfakta eller bevisfakta i målet. För att kunna göra det måste hänsyn tas till den aktuella lagstiftningens utformning då konkreta rättsfakta i ett mål bör motsvara de abstrakta rättsfakta i bestämmelsen. Detta synsätt har inte uttryckligen bekräftats i praxis och inte heller behandlats i doktrinen. Det bör ändå vara en rimlig utgångspunkt att se på händelseförloppet utifrån hur den materiella rätten är utformad med tanke på att det passar med systematiken kring vad som utgör rättsfakta i ett mål samt kan ge en mer generell förklaring till varför det tycks som att det avgörande för vad som utgör ett händelseförlopp i refererade rättsfall utgör bedömningsfrågor. Denna utgångspunkt skulle kunna förklara varför saken eventuellt inte ändras i vissa sammanhang där något nytt har hänt efter myndighetens beslut. Saken bestäms genom en kombination av yrkanden och omständigheter i målet där händelseförloppet är avgörande. När man tittar på yrkandena som motsvarar rättsföljden och omständigheterna som motsvarar rättsfakta är det inte konstigt att den relevanta tidpunkten för domstolens prövning varierar beroende på rekvisiten i den aktuella lagstiftningen. De abstrakta rättsfakta, eller den materiella rättens innehåll, avgör inte hur händelseförloppet bestäms utan har snarare betydelse för vilket händelseförlopp som blir relevant för sakens bestämmande, det vill säga vilket händelseförlopp som utgör de konkreta rättsfakta och därmed de relevanta omständigheterna i målet. En annan sak som kan komplicera är att domstolen inte är bunden av vad part åberopat för sin talan utan är fri att döma efter vilket lagrum som den tycker passar, principen om iura novit curia. Frågan är då hur de abstrakta rättsfakta i ett visst specifikt lagrum ska kunna vara avgörande för vilka omständigheter parterna kan anföra i en taleändring. Jämförelse kan göras med brottmålen där domstolen inte är bunden av någon rubricering som åtalet gäller men däremot den gärning, faktiska handling, som talan rör.122 I förvaltningsmålen kan till skillnad från brottmålen samma gärningar eller händelseförlopp aktualisera tillämpning av olika lagrum. Detta skulle kunna lö 122 Ekelöf & Boman, Rättegång II, s. 129 ff 57 sas i de flesta fall genom att saken även bestäms av yrkandet i målet som inte kan ändras av part. Yrkandet kan avse en rättsföljd, som visserligen kan uppnås via flertalet alternativa lagrum eller rekvisit i samma lagrum. Prövningen bör i de flesta fall omfatta alla dessa alternativa grunder mot bakgrund av det starka officialprövningsintresset förvaltningsmål. Det borde då inte vara inte omöjligt att olika händelseförlopp blir relevanta. Något säkert kan däremot inte sägas. En fråga som här lämnas obesvarad är hur Högsta förvaltningsdomstolen resonerat kring 37 § FPL ibland andra RÅ 2000 ref. 26 och RÅ 1990 ref. 20. Enligt min tolkning är händelseförloppet i målen rätt vida och kan innebära att de nya omständigheterna i målet utgör nya konkreta rättsfakta. Bestämmelsen är utformad så att både nya omständigheter och bevis kan föras in endast under förutsättning att det föreligger särskilda skäl. Det synes som om det finns utrymme för domstolen att tillåta taleändringen och pröva målet när de nya omständigheterna utgör samma sak med hänsyn till de nämnda rättsfallen men verkar inte stämma med bestämmelsens utformning och syfte. Bestämmelsen borde innebära att taleändringar ska avvisas oavsett om saken förblir densamma.123 Uttalandena i RÅ 2001 ref. 26 tyder å andra sidan om att det rör sig om en generell regel. En angränsande fråga i uppsatsen är om det finns skillnader i olika måltyper som är avgörande för hur de nya omständigheterna ska hanteras. Det fanns inte utrymme att behandla frågan heltäckande utan det har främst visats genom exempel. En sådan mer kvantitativ jämförande undersökning skulle kunna ge bättre vägledning i vilka typer av materiell rätt som föranleder en att senare inträffade omständigheter beaktas och i vilka typer de normalt inte ska göra det. Beroende på kan undersökningen också hjälpa att avgöra om förklaringsförslaget är hållbart eller om det faktiskt rör sig om bedömningsfrågor i det enskilda fallet. Det tycks ändå som om det kan finnas en skyldighet för domstolarna att pröva nya omständigheter som inträffat efter myndighetsbeslutet om det finns skäl att upprätthålla förbud vid skyddslagstiftning vilket det finns tecken på särskilt mot bakgrund av RÅ 2001 ref. 26. 123 Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 30 § och 37 §. 58 5.2 Angående domstolens kontrollfunktion och ansvaret för materiellt riktiga slut När domstolarna beaktar omständigheter som konkreta rättsfakta som inträffat efter myndighetens beslut kan det tyckas som att de agerar som tillsynsmyndigheter i stället för att göra en överprövning av det överklagade beslutet. Detta förhållande talar emot att det skulle vara tillåtet att föra in sådana omständigheter i processen då förvaltningsdomstolarnas huvudsakliga uppgift är rättsskipning i form av överprövning och inte att göra en ny materiell prövning. Ett sådant perspektiv talar för att mål där nya omständigheter som inträffar efter myndighetsbeslutet ska avvisas alternativt återförvisas till lägre instans för ny prövning. Å andra sidan är domstolarnas funktion inte bara kontrollerande utan det finns också ett starkt samhällsintresse att avgörandena blir materiellt riktiga. Förvaltningsdomstolens funktion är en mycket viktig fråga och utifrån perspektivet om domstolars kontrollerande funktion är det en stark poäng. Diskussionen om förvaltningsdomstolars funktion är intressant och har inte fått sin slutliga utformning av goda skäl. Lagstiftaren har uttalat att domstolarna ska överpröva överklagade beslut men det är däremot också viktigt med att uppnå materiellt riktiga slut på förvaltningsrättens område, vilket har behandlats i avsnitt 3.3.1. Att lagstiftaren dragit en sådan slutsats att domstolens funktion uteslutande är kontrollerande är knappast tänkbar.124 Förvaltningsrättsliga mål liknar oftast indispositiva mål och brottsmål då förvaltningsrättslig reglering ofta syftar till att upprätthålla ett viktigt samhällsintresse och är handlingsdirigerande.125 Frågeställningen om domstolens funktion berör den viktiga frågan om balansen mellan formell rättssäkerhet och materiell rättvisa. När domstolen beaktar nya omständigheter som inträffat efter och det utgör samma sak som talan från början så gör visserligen inte domstolen en bedömning om myndigheten haft ”fog för sitt beslut” men det kan inte anses helt rubba domstolens kontrollerande funktion. Det som är avgörande är att prövningen omfattar samma sak och man gör då en uppskattning om myndigheten rätt skulle ha agerat annorlunda mot bakgrund av omständigheterna. Det faktum att domstolarna i vissa mål faktiskt prövat nya inträffade omständigheter istället för att avvisa dessa talar för att det är möjligt att 124 Se diskussion i avsnitt. 3.3.1. 125 Se t.ex. Strömberg & Lundell, Speciell förvaltningsrätt, s. 12 ff och 121 ff, även om beslut Bohlin & Warnling-‐Nerep, Förvaltningsrättens grunder, s. 46 ff. 59 dessa omständigheter kan utgöra samma sak och därmed tillåtna taleändringar. Denna möjlighet kan anses utgöra den sidan av rättskipningen som strävar efter materiellt riktiga slut varvid viss flexibilitet krävs och strikt formell rättssäkerhet inte alltid är ändamålsenlig. En fråga som inställer sig är om domstolarna ska pröva den nya, senare inträffade, omständigheten eller återförvisa den till den beslutande myndigheten. En stark kontrollerande funktion bör innebära att målet allt som oftast bör återförvisas även om det konstateras ett det nya som anförs är samma sak. Ibland kan ett sådant förfarande vara otillfredsställande med tanke på framförallt processekonomiska skäl. När det häller nya omständigheter som inträffat efter myndighetsbeslut som, om de kan, utgör samma sak talar instansordningsprincipen för att målet bör återförvisas. Återförvisningsfrågor i förvaltningsprocessen är sällan tydligt besvarade och har inte utgjort en del av uppsatsen. Det är däremot en viktig angränsande fråga om hur och när återförvisning bör ske. 60 6 Källförteckning Offentliga tryck Statens offentliga utredningar SOU 1964:27 Lag om förvaltningsförfarandet. Besvärssakkunnigas slutbetänkande. Propositioner Prop. 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m. Prop. 1989/90:74 om ny taxeringslag m.m. Prop. 1994/95:27 Fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna Prop. 1994/95:89 Förslag till alkohollag Prop. 1999/2000:27 En skärpt vapenlagstiftning Myndighetsföreskrifter Rikspolisstyrelsens författningssamling 2009:13, Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om vapenlagstiftningen Rättsfall Högsta förvaltningsdomstolen RÅ 1974 ref. 70 RÅ 1975 ref. 54 RÅ 1987 ref. 91 RÅ 1988 ref. 132 RÅ 1988 ref. 155 RÅ 1989 ref. 67 RÅ 1990 ref. 20 RÅ 1990 ref. 49 RÅ 1990 ref. 64 RÅ 1990 ref. 108 RÅ 1991 ref. 67 RÅ 1993 ref. 76 RÅ 1993 ref. 63 61 RÅ 1996 ref. 8 RÅ 1996 ref. 57 RÅ 1999 ref. 63 RÅ 2000 ref. 11 RÅ 2000 ref. 54 RÅ 2000 not 77 RÅ 2001 ref. 26 RÅ 2002 ref. 33 I-III RÅ 2002 ref. 61 RÅ 2002 ref. 76 RÅ 2003 ref. 15 RÅ 2004 ref. 69 RÅ 2005 ref. 7 RÅ 2005 ref. 77 RÅ 2007 ref. 9 RÅ 2008 ref. 21 RÅ 2009 ref. 19 RÅ 2009 ref. 69 RÅ 2010 ref. 1 HFD 2011 ref. 43 HFD 2013 ref. 2 HFD 2013 ref. 5 Försäkringsöverdomstolen FÖD 1983:28 FÖD 3152/91:8 Migrationsöverdomstolen, Kammarrätten i Stockholm MIG 2007:31 MIG 2008:45 UM 7104- 12 UM 9085-12 UM 10138-12 62 Kammarrätten i Stockholm Mål nr 3326-08 Mål nr 125-13 Mål nr 4900-11 Mål nr 2408-08 Mål nr 7307-06 Mål nr 5765-13 Kammarrätten i Göteborg Mål nr 1489-09 Mål nr 6955-11 Mål 5095-11 Kammarrätten i Jönköping Mål nr 1893-08 Litteratur Alhager, Eleonor, Rättskraft i skatteprocessen, Norstedts Juridik AB, Stockholm 2003 [cit. Alhager, Rättskraft i skatteprocessen] Bejstam, Lars, Att avvisa eller att avgöra - Anteckningar med anledning av ett rättsfall, FT 2002 s. 349 [cit. Bejstam, FT 2002] Bohlin, Alf & Warnling-Nerep, Wiweka, Förvaltningsrättens grunder, 2 u., Norstedts Juridik AB, Vällingby 2007 [cit. Bohlin & Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder] Dahlgren, Göran, Allmän förvaltningsdomstols officialprövning, SvJT 1994 s. 388 [cit. Dahlgren, SvJT 1994] Ekelöf, P.O, Rättegång II, 1996, XXX [cit. Ekelöf, Rättegång II] Ekelöf, P.O, Bylund, T. & Edelstam, H., Rättegång III, XXX [cit. Ekelöf, Rättegång III] Fitger, Peter, m.fl., Rättegångsbalken, < http://zeteo.nj.se >, (version till oktober 2013) [cit. Fitger med angivande av lagrum] 63 Lavin, Rune, Ändring av tillämplig lag under pågående process, FT 1994 [cit. Lavin, FT 1994] Lavin, Rune, Gäst hos försäkringsöverdomstolen: en professor möter verkligheten, Norstedts, Stockholm 1991 [cit. Lavin, 1991] Olivecrona, Karl, Rätt och dom, Norstedts, Stockholm 1960 [cit. Olivecrona, Rätt och dom] Ragnemalm, Hans, Förvaltningsprocessrättens grunder, 9 u., Jure Förlag AB, Stockholm 2012 [cit. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder] Sandström, Marie, The concept of Legal Dogmatics revisited, Red. Zenon Bankowski, Epistemology and Ontology: IVR Symposium Lund 2003, s. 133 Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt, 25 u., Liber AB, Malmö 2011 [cit. Strömberg & Lundell, Allmän förvaltningsrätt] Strömberg, Håkan & Lundell Bengt, Speciell förvaltningsrätt, 22 u., Liber AB, Malmö 2011 [cit. Strömberg & Lundell, Speciell förvaltningsrätt] von Essen, Ulrik, Processramen i förvaltningsmål, ändring av talan och anslutande frågor, Norstedts Juridik, Stockholm 2009 [cit. von Essen, Processramen] von Essen, Ulrik, Saken i förvaltningsprocessen, FT 2003 s. 505 Warnling-Nerep, Wiweka, Till frågan om legalitet och retroaktivitet i svensk rätt, JT 08/09, s. 835 [cit. Warnling-Nerep, JT 08/09] Wennergren, Bertil & von Essen, Ulrik, Förvaltningsprocesslagen m.m., En kommentar, < http://zeteo.nj.se >, (Version 1 september 2013) [cit. von Essen & Wennergren med angivande av lagrum] Wennergren, Bertil, En förvaltningsdomstols rättskipningsuppgift, Svensk Juristtidning, 1995 s. 66-74 64