Verso il Meccanismo Unico di Vigilanza sulle

17 SETTEMBRE 2014
Verso il Meccanismo Unico di
Vigilanza sulle Banche.
Ruolo e prospettive dell’European
Banking Authority (EBA)
di Ginevra Cerrina Feroni
Professore ordinario di Diritto costituzionale italiano e comparato
Università degli Studi di Firenze
Verso il Meccanismo Unico di
Vigilanza sulle Banche.
Ruolo e prospettive dell’European
Banking Authority (EBA)*
di Ginevra Cerrina Feroni
((Professore ordinario di Diritto costituzionale italiano e comparato
Università degli Studi di Firenze
Sommario: 1. La genesi dell’European Banking Authority (EBA) e il suo inquadramento all’interno
del sistema di vigilanza finanziaria europea. - 2. Natura, funzionamento, compiti dell’EBA. – 2.1.
Funzioni regolatorie. - 2.2. Funzioni di indirizzo, consultive, informative. – 2.3. Funzioni
decisorie.- 2.4. Funzioni di indagine e di controllo. – 3. L’istituzione del nuovo “Meccanismo
Unico di Vigilanza” (Single Supervisory Mechanism). - 4. Cosa cambia per l‘EBA con il Meccanismo
Unico di Vigilanza?. – 5. Il nuovo contesto di riferimento: quali rapporti EBA e BCE?
1. La genesi dell’European Banking Authority (EBA) e il suo inquadramento all’interno
del sistema di vigilanza finanziaria europea.
L’Autorità bancaria europea (European Banking Authority, di seguito EBA, acronimo che si
utilizzerà nel presente lavoro) è un organismo istituito con il Regolamento dell’Unione Europea
n. 1093/2010 del 24 novembre 2010, che ha cominciato ad operare il 1° gennaio 2011 con il
compito di assicurare, nel settore bancario europeo, un livello di regolamentazione e di vigilanza
prudenziale efficace ed uniforme. Al di là di questo generico inquadramento, natura e ruolo
dell’EBA sono ancora molto da approfondire e per così dire “metabolizzare”, come peraltro
dimostrato dalla mancanza, non solo in Italia, ma anche ad esempio in Germania, Francia,
Relazione tenuta al Convegno sul tema “La Sovranità finanziaria condizionata", Università di Siena,
Dipartimento di Giurisprudenza, il 9 Maggio 2014.
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Inghilterra di significativi studi ad hoc sull’argomento. Un’autorità i cui contorni sono ancora, per
così dire, in progress. Non è casuale la circostanza che, neanche a due anni dalla sua nascita, le
Istituzioni europee abbiano ritenuto necessario, in vista della realizzazione dell’unione bancaria,
chiarificare natura e ruolo dell’EBA, in particolare rivedendone il campo di azione alla luce dei
nuovi poteri conferiti alla Banca Centrale europea. Ci si riferisce al recente Regolamento (UE) n.
1022/2013 del 22 ottobre 2013 (del Parlamento europeo e del Consiglio) che ha modificato il
Regolamento istitutivo dell’EBA (su cui infra).
Il Regolamento istitutivo del 2010 ricostruisce le ragioni della nascita dell’Autorità, riconducibile
alla crisi finanziaria del 2007 e del 2008 (crisi che ha fatto emergere «una serie di lacune nella
vigilanza finanziaria» e durante la quale «i modelli di vigilanza nazionali non sono riusciti a stare al
passo con la globalizzazione finanziaria e la realtà integrata e interconnessa dei mercati finanziari
europei, nei quali numerosi istituti finanziari operano a livello transnazionale») e ripercorre alcune
delle tappe che hanno condotto all’istituzione dell’EBA, tra le quali, il lavoro di un gruppo di
esperti incaricato dalla Commissione europea e presieduto da Jacques de Larosière (già
Governatore della Banca di Francia e Vice-Direttore del Fondo Monetario internazionale) che
ebbe a formulare, nella relazione finale presentata il 25 febbraio 2009, una serie di
raccomandazioni su come procedere al rafforzamento dei meccanismi europei di vigilanza per
meglio proteggere i cittadini e ripristinare la fiducia nel sistema finanziario1.
Tuttavia la crisi finanziaria del 2007-2008 - che aveva indotto la Commissione europea a rivedere
il sistema della vigilanza finanziaria in un’ottica di sistema più armonizzato e che appunto aveva
costituito il motivo per la nomina del gruppo di esperti – non ha condotto ad una semplificazione
del quadro complessivo in punto di vigilanza. Lungi dal perseguire l’unificazione dei regolatori
nazionali e di quelli di livello europeo, si è al contrario determinata una moltiplicazione di
organizzazioni amministrative distinte e competenti per settori specifici. Prova ne è che dalle
ceneri dei tre precedenti Comitati con funzioni settoriali 2 , sono sorte tre nuove Autorità di
vigilanza con personalità giuridica: l’European Banking Authority (appunto l’EBA),
l’European
Il Report è scaricabile all’indirizzo:
https://www.esrb.europa.eu/shared/pdf/de_larosiere_report_it.pdf?a46bdf8bf0f6bc35e73c8c7acac4b0c0
Per una disamina critica sulla base giuridica del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea utilizzata
per istituire l’EBA, si rimanda a Fahey E., Does the Emperor Have Financial Crisis Clothes? Reflections on the
Legal Basis of the European Banking Authority, The Modern Law Review, 2011, Vol. 74, No. 4, pp. 581-595.
2 Si trattava del Committee of European Banking Supervisors (CEBS, Comitato delle autorità nazionali di
vigilanza bancaria), del Committee of European Securities Regulators (CESR, Comitato delle autorità nazionali di
regolamentazione dei valori mobiliari), del Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors
(CEIOPS, Comitato delle autorità nazionali di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o
professionali).
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Securities and Markets Authority (ESMA, Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati),
l’European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA, Autorità europea delle assicurazioni
e delle pensioni aziendali e professionali).
Il sistema comprende inoltre l’European Systemic Risk Board (ESRB, ovvero il Comitato europeo
per il rischio sistemico), istituito con Regolamento (UE) n. 1092/2010, presieduto dal Presidente
della Banca Centrale Europea e che annovera tra i suoi membri rappresentanti della BCE,
rappresentanti delle Banche centrali nazionali e delle autorità di vigilanza nazionali degli Stati
membri dell’UE, delle tre autorità europee di vigilanza, della Commissione europea e del
Comitato economico e finanziario. Tutti questi organi sono rappresentati nel Consiglio generale e
in alcune delle strutture subordinate. La disciplina prevede che l’ESRB abbia il compito di
prevenire o attenuare i rischi sistemici alla stabilità finanziaria nell'Unione Europea, ovvero un
rischio di perturbazione del sistema finanziario che possa avere gravi conseguenze per il mercato
interno e l’economia reale. Il Comitato è tenuto ad effettuare segnalazioni e formulare
raccomandazioni per l’adozione di misure correttive, comprese iniziative legislative, rivolte
all’UE, ad uno o più Stati membri, ad una o più autorità europee di vigilanza. Il sistema si
completa con il Comitato congiunto delle autorità europee di vigilanza (c.d. Comitato congiunto)
e con le singole autorità di vigilanza degli Stati membri.
Si è venuto così a creare il c.d. Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF), una sorta di rete
integrata di autorità di vigilanza nazionali e dell’Unione il cui scopo principale è quello di
«garantire che le norme applicabili al settore finanziario siano attuate in modo adeguato per
preservare la stabilità finanziaria, creare fiducia nell’intero sistema finanziario e assicurare una
sufficiente protezione dei consumatori di servizi finanziari». Come la dottrina ha avuto modo di
chiarire 3 , ne è risultato un sistema di vigilanza imperniato su due pilastri, microprudenziale e
macroprudenziale, altamente complesso: il primo costituito dall’insieme delle autorità domestiche
incaricate della vigilanza sui singoli operatori e dalle autorità europee di vertice per i singoli settori
(appunto EBA, EIOPA, ESMA), con i relativi organismi congiunti e di coordinamento; il
secondo costituito dal Comitato europeo per il rischio sistemico che, anche in virtù della sua
composizione (supra), funge da network tra Banche centrali e Autorità europee di vigilanza. Il
fatto è che - come è stato rilevato4 - questa particolare supervisione del Comitato non sostituisce
F. Guarracino, Supervisione bancaria europea, Padova, Cedam, 2102, 34 ss. Sul sistema complessivo, si veda
il Rapporto annuale 2013 della Banca Centrale Europea.
4 S. Antoniazzi, La Banca Centrale Europea tra politica monetaria e vigilanza bancaria, Torino, Giappichelli, 2013,
180.
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le responsabilità delle Autorità di vigilanza nazionali, ma è complementare. Ed infatti la disciplina
prevede un obbligo di cooperazione tra la Commissione, il Sistema Europeo Banche Centrali
(SEBC), le tre nuove Autorità di vigilanza europee, le Autorità di Vigilanza nazionali e gli Istituti
statistici nazionali per la fornitura di dati (salvo l’obbligo del Comitato europeo rischio sistemico
di utilizzare quanto più possibile le informazioni diffuse dal SEBC e da Eurostat). Sistema
macchinoso che, da un lato, frammenta i settori bancario, finanziario e assicurativo tra una
pluralità di organismi che dovranno necessariamente raccordarsi tra loro e tra i quali saranno
inevitabili sovrapposizioni di competenze; dall’altro necessita per funzionare di una fattiva,
trasparente e dinamica cooperazione tra detti soggetti5.
2. Natura, funzionamento, compiti dell’EBA.
L’Autorità, con sede a Londra (art. 7), oggi presieduta da un italiano, può essere inquadrata nel
paradigma delle Agenzie europee di regolazione, secondo una definizione che ne ha dato la stessa
Commissione e sulla base di alcuni indicatori (capacità giuridica, indipendenza degli organi,
autonomia di bilancio, ecc.). E’ composta da cinque organi, secondo quanto disposto dall’art. 6
del Regolamento istitutivo: un Consiglio delle autorità di vigilanza (art. 44 Regolamento); un
Consiglio di amministrazione (artt. 45-47); un Presidente (artt. 48-50); un Direttore esecutivo
(artt. 51-53); una Commissione di ricorso (artt. 58-59). Il Consiglio delle autorità di vigilanza
(Board of Supervisor) è il principale organo decisionale dell'Autorità. Lo si desume anche dalla sua
composizione: oltre al Presidente, ne fanno parte 28 membri espressione delle autorità pubbliche
nazionali competenti per la vigilanza degli enti creditizi in ogni Stato membro, con diritto di voto,
oltre altri soggetti
e un rappresentante della Commissione, un rappresentante della Banca
Centrale Europea, un rappresentante del Comitato europeo rischio sistemico, un rappresentante
delle altre due Autorità europee di vigilanza. Il Consiglio assume tutte le decisioni strategiche
dell’EBA, ad esempio adottando progetti di norme tecniche, orientamenti, pareri e relazioni,
mentre al Consiglio di amministrazione è affidato il compito di assicurare che l’Autorità compia la
sua missione ed esegua i compiti che le sono affidati (a tal fine, esso ha la facoltà di proporre, tra
l’altro, il programma di lavoro annuale, il bilancio annuale, il piano in materia di politica del
personale e la relazione annuale). L’EBA è rappresentata all’esterno dal Presidente, il cui ruolo è
preparare i lavori e guidare le discussioni nel corso delle riunioni del consiglio delle autorità di
vigilanza. Il direttore esecutivo predispone invece le riunioni del consiglio di amministrazione e
P. Bilancia, La regolazione dei mercati di settore tra Autorità indipendenti nazionali e organismi europei, Milano,
Giuffrè, 2012.
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garantisce lo svolgimento delle attività quotidiane dell’Autorità. I compiti dell’EBA sono
disciplinati in dettaglio nel Regolamento (UE) 1093/2010. Nell’ambito dei compiti affidati, tutti i
documenti dell’EBA sono discussi in seno a gruppi di lavoro, in stretta collaborazione con le
autorità nazionali. In taluni casi vengono svolte consultazioni pubbliche sui documenti di
regolamentazione (norme tecniche, orientamenti, ecc.), per garantire che tutte le parti interessate
possano fornire contributi sulle norme e sugli orientamenti bancari futuri.
Va chiarito in premessa che l’Autorità, nonostante sia inserita in un sistema federale di vigilanza
finanziaria e che la normativa la qualifichi come Autorità di vigilanza, non ha funzioni di vigilanza
diretta, ma semmai di coordinamento delle attività svolte da altri organi (in primis autorità bancarie
centrali). Molteplici sono i compiti spettanti all’Autorità, non facilmente inquadrabili in rigide
categorie e desumibili, che si ricavano dalla disamina della normativa istitutiva, oltre che dalla
prassi applicativa. Un tentativo di schematizzazione può essere quello di distinguere tra: funzioni
regolatorie; funzioni di indirizzo e consultive; funzioni decisorie; funzioni di indagine e controllo.
2.1. Funzioni regolatorie.
Il suo ruolo principale è quello di regolatore tecnico, quello cioè di contribuire alla creazione di
un corpus unico di norme del settore bancario per tutta l’UE. Si tratta di regulatory technical standards,
ovvero norme tecniche di regolamentazione (art. 10, Regolamento 1093/2010), quando si tratta
di adottare atti delegati alla Commissione ai sensi dell’art. 290 TFUE e di implementing technical
standards, ovvero norme tecniche di attuazione (art. 15, Regolamento 1093/2010) in caso di atti di
esecuzione che stabiliscano le condizioni di applicazione degli atti di natura legislativa ai sensi
dell’art. 291 TFUE6. Siamo comunque sempre in presenza di regolamentazioni di natura tecnica
(appunto standard tecnici), di natura non legislativa (nel senso che non sono coinvolte norme che
presuppongono scelte politiche o strategiche riservate dal TFUE alle funzioni legislative del
Consiglio o del Parlamento) e che assumono natura vincolante in quanto trasfusi in atti della
Commissione: si parla in proposito di binding technical standards. I settori coinvolti dall’attività
dell’EBA sono molteplici ed espressamente indicati all’art. 1, § 2 del regolamento che rinvia a
specifici atti normativi comunitari tra cui: accesso all’attività creditizia e suo esercizio, requisiti di
L’art. 290 TFUE stabilisce che: «un atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di adottare
atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali
dell’atto legislativo». L’art. 291, § 2 TFUE stabilisce, in deroga al principio secondo il quale sono gli Stati
membri ad adottare le misure di attuazione degli atti comunitari nell’ordinamento nazionale, che: «allorchè
sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione, questi
conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione».
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adeguatezza patrimoniale degli enti creditizi e delle imprese di investimento, garanzia dei depositi,
tutela di interessi pubblici quali stabilità del sistema finanziario, tutela dei depositanti, trasparenza
dei mercati e dei prodotti finanziari.
Quando l’Autorità presenta un progetto di norma tecnica di regolamentazione, la Commissione
lo trasmette subito al Parlamento europeo e al Consiglio e ha tre mesi di tempo per decidere se
approvarlo o no. Il progetto può essere approvato dalla Commissione anche solo in parte o, se
necessario, con modifiche «per tutelare gli interessi dell’Unione» (art. 10, § 1, co. 5 Regolamento
1093/2010). Ad una condizione però: eventuali modifiche ad opera della Commissione devono
essere apportate previo coordinamento con l’Autorità7.
La predisposizione di norme tecniche di regolamentazione deve essere preceduta da pubbliche
consultazioni (gruppi di interesse, imprese, individui) che consentano lo scambio di informazioni
e analisi dei potenziali costi-benefici (per limitare il problema del deficit democratico). Tali
consultazioni non si tengono nel caso in cui esse siano sproporzionate in relazione e all’impatto
dei progetti di norme tecniche di regolamentazione interessati o nel caso vi sia una particolare
urgenza nel procedere. L’art. 37 del Regolamento 1093/2010, al fine di facilitare la consultazione
degli stakeholders interessati nei settori pertinenti ai compiti dell’EBA, disciplina la composizione
del Banking Stakeholders Group. La norma prevede che tale organo sia consultato su tutte le
misure. Pur trattandosi di funzioni meramente consultive, il Banking Stakeholders Group ha un
ruolo di mediazione chiave nel rapporto tra EBA e settori interessati, di qui la natura
particolarmente delicata della questione della sua composizione. Il gruppo, che si riunisce quattro
volte all’anno, è composto da 30 membri che devono rappresentare «in modo proporzionato gli
enti creditizi e le imprese di investimento operanti nell’Unione, i rappresentanti dei loro
dipendenti, nonché i consumatori, gli utenti dei servizi bancari e i rappresentanti delle PMI». Si
stabilisce altresì che almeno cinque dei suoi membri siano esponenti del mondo accademico
indipendenti e di altissimo livello, e che dieci membri rappresentino gli istituti finanziari (tre dei
La procedura da adottare è quindi la seguente: «Ove non intenda approvare il progetto di norma tecnica
di regolamentazione o intenda approvarlo in parte o con modifiche, la Commissione lo rinvia all’Autorità,
fornendo le ragioni della sua mancata approvazione o, a seconda dei casi, delle modifiche apportate. Entro
un termine di sei settimane, l’Autorità può modificare il progetto di norma tecnica di regolamentazione
sulla base delle modifiche proposte dalla Commissione e ripresentarlo come parere formale alla
Commissione. L’Autorità invia copia del parere formale al Parlamento europeo e al Consiglio. Se, alla
scadenza di tale termine di sei settimane, l’Autorità non ha presentato un progetto modificato di norma
tecnica di regolamentazione o ha presentato un progetto di norma tecnica di regolamentazione modificato
in modo non coerente con le modifiche proposte dalla Commissione, questa può adottare la norma
tecnica di regolamentazione con le modifiche che ritiene pertinenti o respingerla». (art. 10, § 1, comma 6 e
7).
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quali devono rappresentare le banche cooperative e di risparmio). E’ il Consiglio dell’Autorità di
vigilanza a nominare i membri del gruppo delle parti interessate su proposta delle parti interessate
garantendo «per quanto possibile un equilibrio geografico e di genere ed una rappresentanza
adeguati delle parti interessate di tutta l’Unione» (art. 37, co. 3). La durata del mandato è di due
anni e mezzo e i membri possono essere nominati per non più di due mandati consecutivi.
Nonostante il Regolamento 1093/2010 stabilisca che la composizione del gruppo delle parti
interessate del settore bancario garantisca “per quanto possibile” una equilibrata rappresentanza
geografica e di genere, la composizione del primo Banking Stakeholders Group istituito nel 2011 è
stato caratterizzata invece da una notevole sproporzione. Circostanza che ha condotto ad un
ricorso all’Ombudsman europeo, accolto con decisione del novembre 20138.
2.2. Funzioni di indirizzo, consultive, informative.
Per tutti settori che sono esclusi dall’ambito di operatività delle norme tecniche, sia di
regolamentazione che di attuazione (così espressamente il considerando 26 del Regolamento
1093/2010), l’EBA emana orientamenti (guidelines) e formula raccomandazioni (recommendations) al
fine di «istituire prassi di vigilanza uniformi, efficienti ed efficaci nell’ambito del SEVIF e per
assicurare l’applicazione comune, uniforme e coerente del diritto dell’Unione» (art. 16). Tali
In particolare, l’Ombudsman europeo, Emily O’Reilly, nella decisione del 7 novembre 2013, accogliendo la
denuncia di UNI Europa, una federazione sindacale europea, ha evidenziato tutta una serie di squilibri
nella composizione del gruppo, tra i quali una sovrarappresentanza dei “vecchi” Stati membri per quanto
riguarda il settore bancario, una sovrarappresentanza dei “nuovi” Stati membri nelle rappresentanze dei
consumatori, una sottorappresentanza dei dipendenti del settore (solo 1 rappresentante), e una errata
interpretazione della categoria degli “utenti”: l’EBA infatti aveva incluso in tale categoria sostanzialmente
providers di servizi remunerati al settore bancario invece che utenti retail dei servizi offerti da istituti bancari
e finanziari. In generale non era garantito il principio dell’equilibrio geografico all’interno dei singoli
“sottogruppi” (banche, consumatori, dipendenti, utenti, PMI ecc.) e l’intero gruppo presentava una
sovrarappresentanza di membri provenienti dal Regno Unito e in genere dai vecchi Stati membri. Alla fine
del 2013 l’EBA ha nominato il nuovo gruppo ma gli squilibri evidenziati dall’Ombudsman non sembrano
essere stati eliminati. Questa volta sono stati eletti due rappresentanti dei dipendenti, rimane tuttavia un
forte squilibrio geografico. Vi sono solo 4 rappresentanti dei nuovi Stati membri: tra questi un
accademico, un rappresentante dei consumatori, uno degli utenti e un solo rappresentante degli istituti
bancari e finanziari. A fronte di Stati che non hanno alcun rappresentante, altri ne hanno invece più di
uno, ad esempio la Francia, il Regno Unito, la Spagna, la Danimarca (3 per ciascuno) e l’Italia (2). Si veda il
sito ufficiale: https://www.eba.europa.eu/about-us/organisation/banking-stakeholder-group/members.
Secondo quanto previsto dallo stesso articolo al comma 5, il gruppo, disciplinato da un regolamento
interno che lui stesso adotta a maggioranza di 2/3, può inoltre emanare pareri e fornire consulenza
all’EBA su qualsiasi questione che rientri nelle competenze dell’Autorità e con particolare riguardo agli
ambiti di cui agli artt. 10-16 (v. sopra) e di cui agli artt. 29, 30 e 32 (“cultura comune della vigilanza”,
verifiche inter pares delle autorità competenti e valutazione degli sviluppi di mercato). Cfr. decision of the
European Ombudsman closing her inquiry into complaint 1966/2011/(EIS)LP against the European
Banking Authority, Case 1966/2011, Opened on 31 October 2011, Closed on 7 November 2013,
http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/52432/html.bookmark.
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orientamenti e raccomandazioni sono indirizzati alle autorità nazionali di vigilanza e agli istituti
finanziari, che sono poi a loro volta chiamati a compiere «ogni sforzo» per conformarsi ad essi.
La disciplina stabilisce altresì che per garantire la trasparenza e rafforzare il rispetto di tali
orientamenti e raccomandazioni da parte delle autorità nazionali di vigilanza, le motivazioni della
loro mancata osservanza siano rese pubbliche attraverso la pubblicazione, informando di ciò
anche il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione attraverso la relazione annuale
sull’attività. Anche per gli orientamenti e le raccomandazioni, al pari delle norme tecniche,
l’Autorità effettua se del caso consultazioni pubbliche e ne analizza potenziali costi e benefici.
Si tratta di atti di natura giuridica formalmente non vincolanti. Merita tuttavia segnalare che
l’effetto di moral suasion è tutt’altro che irrilevante, producendo talora effetti di “orientamento”
incisivi nei confronti dei soggetti cui sono destinati, alla stregua degli atti di natura vincolante. Ne
è dimostrazione la nota vicenda della raccomandazione dell’EBA del dicembre 2011 con la quale
l’Autorità si pronunciava sulla necessità del rafforzamento della posizione patrimoniale delle
Banche, rafforzamento da realizzarsi con la costituzione di un buffer di capitale che avrebbe
dovuto portare, entro la fine di giugno 2012, il Core Tier 1 ratio (rapporto tra il capitale di qualità
più elevata e le attività ponderate per il rischio delle banche) al 9%. Ciò era giustificato dalla
situazione di esposizioni delle Banche verso gli emittenti sovrani ed aveva l’obiettivo di
rassicurare i mercati sulla capacità delle medesime di fronteggiare una serie di shock continuando a
mantenere un’adeguata posizione patrimoniale. All'esercizio dell'EBA sul capitale hanno
partecipato 71 Istituti di credito europei, tra cui tutti i maggiori gruppi bancari italiani (Unicredit,
Intesa Sanpaolo, Monte dei Paschi di Siena, Banco Popolare e Unione di Banche Italiane). La
questione ha determinato una posizione di netta contrarietà dell’ABI per l’impatto che detta
scelta dell’EBA avrebbe avuto sulla capacità di erogazione del credito in una fase congiunturale
molto difficile per l’Italia e collegando ad essa un potenziale ulteriore effetto recessivo. E anche
per il metodo utilizzato dall’EBA che, in ragione della situazione di emergenza, avrebbe visto la
deroga sui tempi anticipando il raggiungimento del 9% e l’aggiramento della preventiva analisi di
impatto della regolamentazione che permette di valutare costi e benefici derivanti dalla
introduzione di nuove normative. Nella specie, a detta dell’ABI, al di là del nomen
“raccomandazione”, si sarebbe stati in presenza di una vera e propria decisione. Tuttavia il
principio formalistico, ovvero la qualificazione come raccomandazione, avrebbe impedito il
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ricorso presso la Commissione di ricorso delle autorità di vigilanza europee. Da qui la minaccia di
un ricorso alla Corte di Giustizia9.
Possono farsi rientrare nella categoria qui in esame anche le c.d. funzioni consultive dell’EBA,
concretizzatesi in relazioni, pareri, consulenze, diffusione di dati. In proposito l’art. 34 del
Regolamento 1093/2010 dispone che l’Autorità fornisce, su richiesta o di propria iniziativa, pareri
al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione su tutte le questioni connesse con la sua
area di competenza o, su richiesta motivata di un’autorità competente di uno Stato membro,
qualsiasi informazione necessaria per l’adempimento delle sue funzioni.
2.3. Funzioni decisorie.
All’EBA sono state riconosciute dal Regolamento istitutivo anche funzioni decisorie nei
confronti sia delle autorità nazionali di vigilanza sia nei confronti di singoli istituti finanziari. In
relazione alla prima fattispecie, ovvero l’adozione di atti vincolanti in sostituzione delle autorità
nazionali, le fattispecie contemplate dal regolamento istitutivo EBA che giustificano dette misure
sono due: a) situazioni di emergenza (art. 18) che possano seriamente compromettere il regolare
funzionamento e l’integrità dei mercati finanziari, nonché la stabilità generale o parziale del
sistema finanziario dell’Unione; b) risolvere controversie fra autorità competenti in situazioni
transfrontaliere (art. 19), laddove non sia stato possibile risolverle precedentemente in via
conciliativa (fase nella quale l’EBA assume il ruolo di vero e proprio mediatore). In entrambi i
casi di intervento sostitutivo/decisorio dell’EBA vi è al fondo la necessità di porre rimedio ad
ipotesi di mancata o non corretta applicazione del diritto dell’Unione (art. 17). Le decisioni
dell’EBA sono per così dire sempre assunte in seconda battuta a fronte della inottemperanza
delle competenti autorità e sono ricorribili davanti alla c.d. Commissione di ricorso, organismo
congiunto delle tre Autorità europee di vigilanza, ai sensi degli artt. 58 ss. del regolamento.
In relazione alla seconda fattispecie, ovvero l’adozione di atti vincolanti in sostituzione di singoli
istituti finanziari, i presupposti che li giustificano sono i medesimi stabiliti dagli artt. 17, 18, 19,
ovvero, rispettivamente, violazione del diritto dell’Unione, situazioni di emergenza, risoluzione di
controversie. Si tratta di interventi che la dottrina ha definito “in carenza” poiché suppliscono
all’inerzia dell’autorità nazionale nel rispettare e fare rispettare il diritto europeo. In tali
Si veda il testo dell’audizione dell’ex Presidente dell’ABI Giuseppe Mussari presso la VI Commissione
(Finanze e Tesoro) del Senato della Repubblica svoltasi l’8 febbraio 2012 e pubblicata in Bancaria, 2012, n.
2, 2 ss. Si legga anche la replica critica da parte del Presidente dell’EBA, A. Enria, Che futuro per l’Europa?
Alcune osservazioni dalla prospettiva dell’Autorità bancaria europea, in Il Federalista, 2012, n. 3, 169 ss., spec. 174.
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circostanze l’EBA adotta le conseguenti decisioni nei confronti delle singole istituzioni attraverso
atti che assumono valore prevalente rispetto alle decisioni precedentemente assunte dalle autorità
nazionali10.
Tra gli atti decisori dell’Autorità a tutela dei consumatori e di controllo sullo sviluppo delle
attività finanziarie, vanno segnalati anche quelli, di carattere temporaneo, di tipo limitativo o
interdittivo di alcune attività che possano mettere a repentaglio il corretto funzionamento e
l’integrità dei mercati finanziario o la stabilità generale del sistema finanziario dell’Unione (art. 9, §
5 del Regolamento).
2.4. Funzioni di indagine e di controllo.
Tra le funzioni di indagine e di controllo riconosciuti all’Autorità, di particolare rilievo sono le
attività di monitoraggio dei rischi che si concretizzano nella conduzione di prove di stress, c.d.
“stress test” (cioè prove di resistenza), sul sistema bancario europeo al fine di valutare lo stato di
salute sia dei più importanti gruppi bancari europei, sia del sistema nel suo insieme. Gli stress test,
già effettuati nel corso del 2009 e del 2010 dal CEBS (il Comitato che ha preceduto la nascita
dell’EBA), sono stati replicati nel corso del 2011 con un ruolo centrale dell’EBA di promozione e
di coordinamento e con la collaborazione della Banca Centrale e del Comitato rischio sistemico.
Ulteriori stress test sono attualmente in corso (con previsione di renderne pubbliche le risultanze
nel mese di ottobre 2014) su 124 grandi banche dell’Eurozona al fine di valutarne la resistenza
patrimoniale in condizioni avverse e con l’obiettivo di ripristinare la fiducia dei mercati sulla
solidità degli istituti nell’Eurozona11. Tra le ipotesi prese in considerazione vi è il deterioramento
della qualità del credito nelle economie deboli (anche in considerazione della crisi del comparto
immobiliare) tale da creare timori sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, la mancata
riparazione dei bilanci bancari, a sua volta causa di raccolta insufficiente sul mercato. Si suppone
uno scenario macro-economico in recessione per il 2014 e il 2015, in cui il PIL scenderà
nell’Eurozona rispettivamente dello 0,7% e dell’1,5%, per tornare a una crescita di appena lo
F. Guarracino, op.cit., 125 ss.
Indicazioni dettagliate in https://www.eba.europa.eu/-/eba-publishes-common-methodology-andscenario-for-2014-eu-banks-stress-test. Sono 15 le banche italiane che saranno sottoposte alla prova del
fuoco dello stress test: Carige, Monte dei Paschi di Siena, Piccolo Credito Valtellinese, Banca Popolare di
Milano, Intesa San Paolo, Mediobanca, Unicredit, Banca popolare dell’Emilia Romagna, Banca Popolare
di Sondrio, Banca popolare di Vicenza, Banco Popolare, Credito Emiliano, Iccrea Holding, Unione
Banche Italiane, Veneto Banca. I criteri per l’Italia sono i seguenti: rispetto a uno scenario base di una
crescita allo 0,6% nel 2014, all’1,2% nel 2015 e all’1,3% nel 2015, si simula un pil a -0,9%, a -1,6% e a 0,7% rispettivamente.
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0,1% nel 2016. I tassi di disoccupazione nell’area Euro vengono simulati a percentuali più alte e
all’11,3% nel 2014, al 12,3% nel 2015 e al 13% nel 2016.
3. L’istituzione del nuovo “Meccanismo Unico di Vigilanza” (Single Supervisory
Mechanis).
Il Single Supervisory Mechanism, usualmente tradotto con Meccanismo Unico di Vigilanza (MUV), è
stato istituito con regolamento UE n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013. Esso,
insieme al Single Resolution Mechanism, Meccanismo Unico di Risoluzione, e al Sistema comune di
garanzia dei depositi, costituirà la futura Unione bancaria composta di tre pilastri 12 . Il
Meccanismo Unico di Vigilanza entrerà in funzione alla fine del 2014. La BCE assumerà appieno
i compiti di vigilanza il 4 novembre 2014, ovvero 12 mesi dopo l’entrata in vigore del
regolamento (3 novembre 2013). L’innovazione principale della normativa istitutiva del MUV
risiede nel fatto che esso accentra l’esercizio della funzione di vigilanza e di buona parte dei
relativi poteri presso un network privo di personalità giuridica, appositamente istituito, appunto il
MUV, composto dalla Banca Centrale Europea e dalle Autorità nazionali degli Stati membri
partecipanti. In particolare esso attribuisce alla BCE il compito di esercitare direttamente, in
collaborazione con le autorità nazionali, le principali funzioni di vigilanza sulle banche più
rilevanti. Molteplici sono le competenze che vengono con questo regolamento trasferite alla
Banca Centrale: tra le più significative vi è il rilascio e la revoca della autorizzazione bancaria, la
valutazione circa acquisizioni e cessioni di partecipazioni in enti creditizi, il controllo circa il
rispetto della normativa dell’Unione che prevede requisiti prudenziali in materia di
cartolarizzazione, di grandi rischi, di liquidità, di segnalazione e informazione al pubblico, così
come requisiti che assicurino la presenza di solidi governi societari, di processi di gestione del
rischio, di meccanismi di controllo interno ecc. E’ contemplata altresì la funzione di effettuare
valutazioni prudenziali, le prove di stress ed altro ancora. Va anche segnalato che a seguito
dell’attribuzione alla BCE di compiti di vigilanza si è reso necessario un adeguamento normativo
circa le modalità di funzionamento dell’EBA. Si tratta del regolamento UE n. 1022/2013 del 22
ottobre 2013, recante modifica del regolamento (UE) n. 1093/2010 che appunto istituisce l'EBA.
In sintesi, la nuova disciplina (regolamenti UE n. 1024 e n. 1022/2013) prevede l’attribuzione alla
BCE di compiti specifici di vigilanza prudenziale degli enti creditizi stabiliti negli Stati membri la
Si veda, in particolare per quanto attiene le componenti dell’Unione bancaria e il calendario di
attuazione della stessa, I. Angeloni - G. Caviglia, Verso l’Unione bancaria europea, in Bancaria, 2013, n.12, 2
ss.
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cui moneta è l'euro, mantenendo le competenze residue in capo alle autorità nazionali di
vigilanza. In particolare, a partire dalla seconda metà del 2014, la BCE assumerà i poteri di
vigilanza sulle banche che hanno attivi per almeno 30 miliardi di euro o un patrimonio almeno
pari al 20% del Pil del Paese. Si tratta di un ampio perimetro di istituti bancari (circa 130 gruppi,
15 italiani che detengono l’85 per cento degli attivi del sistema bancario dell’Eurozona13). Sulle
altre banche (per l’Italia si parla di circa 600 intermediari) la vigilanza sarà invece condotta dalle
autorità nazionali nell’ambito di linee guida stabilite dalla BCE, che potrà tuttavia in ogni
momento avocare a sé i compiti di supervisione 14 . Per assicurare che le funzioni di politica
monetaria e quelle di vigilanza prudenziale siano rigorosamente separate, è prevista nella nuova
disciplina l'istituzione di un comitato di sorveglianza (supervisory board), incaricato dell'istruttoria
delle decisioni in materia di sorveglianza e nel quale i Paesi dell'area euro e quelli non-euro
avranno pieni ed eguali diritti di voto. Le decisioni del supervisory board si considerano adottate a
meno che non siano respinte dal Consiglio dei governatori della BCE. La disciplina prevede poi
l’assolvimento di tali compiti da parte della BCE nel quadro del Sistema europeo di vigilanza
finanziaria (SEVIF) e in stretta cooperazione con le autorità di vigilanza nazionali e l’Autorità
bancaria europea (EBA); la responsabilità della BCE per i compiti ad essa attribuiti dinanzi al
Parlamento europeo, al Consiglio dell’UE e all'Eurogruppo; il rafforzamento del ruolo dei
Parlamenti nazionali, prevedendo, da un lato, l’obbligo per la BCE di inviare le relazioni che
indirizza al Parlamento europeo e al Consiglio dell’UE, dall’altro, la possibilità per i Parlamenti
nazionali di indirizzare osservazioni o quesiti alla BCE in merito all’assolvimento dei compiti di
vigilanza, nonché invitare il presidente o un membro del consiglio di vigilanza a partecipare a uno
scambio di opinioni, insieme con un rappresentante dell'autorità nazionale competente.
4. Cosa cambia per l‘EBA con il Meccanismo Unico di Vigilanza?
Si pone il problema di capire cosa cambia per l’EBA con il nuovo Meccanismo Unico di
Vigilanza. A prima risposta si può dire nulla. Nella parte introduttiva del Regolamento 1024/2013
si precisa infatti che «l’attribuzione di compiti di vigilanza alla BCE nei confronti di enti creditizi
di alcuni degli Stati membri non dovrebbe in alcun modo ostacolare il funzionamento del
Per l’Italia sono: Intesa SanPaolo, Mediobanca, UniCredit, Popolare dell'Emilia Romagna, Popolare di
Milano, Popolare di Sondrio, Popolare di Vicenza, Banca Popolare, Credito Emiliano, Iccrea Holding,
Unione di banche italiane e società cooperative, Veneto Banca, Carige, Monte dei Paschi di Siena, Credito
Valtellinese.
14 Si veda espressamente sul punto C. Barbagallo, La vigilanza bancaria tra presente e futuro, Roma Università
Luiss, 23 gennaio 2014, in https://www.bancaditalia.it/interventi/altri_int/2014/Barbagallo_260214.pdf.
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mercato interno dei servizi finanziari. L’Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea),
istituita dal regolamento (UE) n. 1093/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, mantiene
pertanto il suo ruolo e conserva tutti gli attuali compiti e prerogative: continuare a sviluppare e
contribuire all'applicazione coerente di un corpus unico di norme valido per tutti gli Stati membri
e rafforzare la convergenza delle prassi di vigilanza in tutta l'Unione».
E’ chiaro tuttavia che la formazione di un codice unico delle regole da parte dell’EBA diventerà
tuttavia obiettivo ancora più stringente per rendere effettiva la vigilanza unica da parte della BCE.
Di certo non sarà un processo né breve, né facile. Innanzitutto molte sono le aree nelle quali
mancano regole comuni. Pensiamo ai crediti c.d. non performing (deteriorati) che sono rilevati
secondo criteri contabili e prudenziali diversi da Paese a Paese con il risultato di rendere difficile
la comparazione dei bilanci e dello stato di salute delle Banche nella UE. E’ facile prevedere che
la formazione di un tale codice incontrerà le resistenze degli Stati membri che in genere
preferiscono mantenere le proprie tradizioni giuridiche e le proprie pratiche di vigilanza,
invocando le tipicità dei vari sistemi bancari 15. L’EBA nelle sue determinazioni deve riflettere
anche le posizioni eventualmente contrarie all’armonizzazione degli Stati non facenti parte
dell’Eurozona. Tanto che il regolamento del 2013 è intervenuto modificando le modalità di voto
in seno agli organi dell’Autorità (art. 44, par. 1): le modifiche delle modalità di voto interessano le
materie sulle quali l’EBA adotta decisioni vincolanti sull’applicazione del corpus unico di norme in
caso di violazione del diritto dell’Unione e di risoluzione delle controversie (per altre materie le
salvaguardie procedurali esistenti sono considerate sufficienti ad assicurare strutture decisionali
equilibrate ed efficaci). La novità consiste nella previsione di una sorta di “doppia maggioranza”
che tenga conto sia degli Stati membri partecipanti all’euro e di quelli non partecipanti per evitare
il rischio di penalizzare i Paesi non aderenti al sistema unico di vigilanza16. Si tratta di un aspetto
molto delicato e foriero di conseguenze non ex ante preventivabili. Gli Stati membri non euro che
possono sfruttare adesso il maggior peso di voto all’interno dell’EBA quale incentivo avranno ad
Specificamente G. Ferrarini - L. Chiarella, Il governo della vigilanza nell’Unione bancaria europea, in Bancaria,
2013, n. 12, 23 anche per ulteriori indicazioni.
16 «Il consiglio delle autorità di vigilanza delibera a maggioranza qualificata dei suoi membri, quale definita
all’articolo 16, paragrafo 4, del trattato sull’Unione europea e all’articolo 3 del protocollo n. 36 sulle
disposizioni transitorie, che comprende almeno la maggioranza semplice dei suoi membri rappresentanti le
autorità competenti degli Stati membri che sono Stati membri partecipanti quali definiti all'articolo 2,
punto1, del regolamento (UE) n. 1024/2013 (Stati membri partecipanti) e la maggioranza semplice dei
suoi membri rappresentanti le autorità competenti degli Stati membri che non sono Stati membri
partecipanti quali definiti all'articolo 2, punto 1, del regolamento (UE) n. 1024/2013 (Stati membri non
partecipanti)».
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aderire al Meccanismo di vigilanza unica? In un momento di così forte espansione
dell’euroscetticismo, è infatti ragionevole aspettarsi che Paesi non euro non intenderanno
assoggettarsi volontariamente al Meccanismo di vigilanza unica. Ciò rende il compito più arduo.
5. Il nuovo contesto di riferimento: quali rapporti EBA e BCE?
Con il nuovo contesto di riferimento andrà verificato quale sarà la relazione giuridica che, a
regime, verrà ad instaurarsi fra l’esistente e già operativo SEVIF e l’ormai prossimo MUV. In
particolare dovrà essere chiarito quali potranno essere in futuro i rapporti tra EBA e BCE e quali
potranno essere i meccanismi deputati a risolvere possibili sovrapposizioni di competenze.
Nel Regolamento della Banca Centrale Europea del 16 aprile 2014 che istituisce il quadro di
cooperazione nell'ambito del Meccanismo di vigilanza unico tra la Banca centrale europea e le
autorità nazionali competenti e con le autorità nazionali designate (Regolamento quadro
sull’MVU - BCE/2014/17), l'EBA viene citata solo due volte (la prima volta all'art. 88, comma 5,
per quanto attiene le modalità di notifica di decisioni da parte della BCE all'Autorità bancaria
europea e la seconda volta all'art. 133 relativo anch'esso al passaggio di informazioni tra BCE e
ABE, questa volta in tema di sanzioni amministrative). In tutto il testo - 87 pagine in tutto, 153
articoli – non vi è nessun altro riferimento circa il rapporto tra i due organismi.
Proviamo quindi a fare delle previsioni con la consapevolezza che appunto si tratta di mere
ipotesi che andranno poi verificate una volta che la normativa sarà entrata nella fase operativa.
Partendo dal presupposto per cui all’EBA e alle altre Agenzie che compongono il SEVIF non
sono riconosciuti poteri di vigilanza e di intervento diretto sugli intermediari, l’analisi attiene
principalmente ai confini della potestà regolamentare, che costituisce il “core business” dell’EBA.
Tuttavia tale potestà – ovvero la possibilità di adottare regolamenti – viene affidata dal nuovo
Regolamento n. 1024/2013 anche alla BCE, sebbene solo nei casi in cui «ciò sia necessario per
organizzare o precisare le modalità di assolvimento dei compiti attribuitile dal presente
regolamento». Su questo punto è stata ad esempio ipotizzata la possibilità per la BCE di colmare
le lacune nell’armonizzazione attraverso la propria attività di vigilanza, dato che i confini tra
regolazione e vigilanza non sono sempre netti. Tuttavia ciò potrebbe rappresentare, sia pure
limitatamente alla zona euro, una sovrapposizione di attribuzioni17. Un inizio non coerente per
quel coordinamento di cui la nuova normativa ha fatto la sua bandiera.
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G. Ferrarini - L. Chiarella, Il governo della vigilanza nell’Unione bancaria europea, cit., 24.
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Un altro richiamo alla necessità di coordinamento tra EBA e BCE è indirettamente contenuto
all’art. 4, par. 3, comma 4 del Regolamento n. 1024/2013 in cui si afferma che «se necessario, la
BCE contribuisce, svolgendo qualsiasi ruolo partecipativo, all’elaborazione di progetti di norme
tecniche di regolamentazione o di attuazione dell’ABE a norma del Regolamento n. 1093/2010 o
richiama l’attenzione di quest’ultima sulla potenziale necessità di presentare alla Commissione
progetti di norme che modificano le attuali norme tecniche di regolamentazione o di attuazione».
Facile a dirsi, anche in questo caso, ma difficile da realizzarsi se solo pensiamo che alle riunioni
del Consiglio delle Autorità nazionali di vigilanza dell’EBA può prendere parte per la BCE solo
un rappresentante del Supervisory Board, privo oltretutto del diritto di voto (art. 40, lettera d) del
regolamento UE n. 1093/2010, come emendato dal Regolamento UE n. 1022/2013).
Non solo. La necessità di coordinamento si renderà necessaria anche con riferimento all’attività
dell’EBA diversa da quella regolatoria, come ad esempio in relazione alle funzioni di indagine e di
controllo (stress test) e a quelle decisorie, come il potere, attribuito all’EBA, di adottare atti rivolti
agli intermediari in sostituzione delle Autorità nazionali, in caso di violazione del diritto
dell’Unione europea, in situazioni di emergenza e per risolvere controversie fra Autorità
competenti in situazioni transfrontaliere (rispettivamente ai sensi degli artt. 17, 18 e 19 del
regolamento UE n. 1093/2010), alla luce dei poteri di vigilanza conferiti alla BCE18.
Sotto altro profilo, la lettura delle disposizioni del nuovo Meccanismo Unico di Vigilanza
sembrano configurare un quadro di governance entro cui la BCE verrà ad assumere di fronte
all’EBA il ruolo che è solitamente assunto da un’Autorità nazionale. Di conseguenza, gli atti che
l’EBA è legittimata ad adottare in sostituzione delle Autorità nazionali potrebbero produrre
efficacia anche nei confronti della BCE. Sembra doversi leggere in questo senso l’art. 4, par. 3.,
Ad una prima lettura, la disciplina dei rapporti tra il nuovo Meccanismo Unico di Vigilanza e il SEVIF
sembrerebbe puntualmente e chiaramente regolata. A tal proposito rilevano l’art. 3, par. 1 e 3 del
Regolamento n. 1024/2013 che sanciscono la collaborazione tra i due “sistemi”. «La BCE coopera
strettamente con l’ABE, con l’AESFEM, con l’AEAP e con il Comitato europeo per il rischio sistemico
(CERS) nonché con le altre autorità che fanno parte del SEVIF che garantiscono un livello adeguato di
regolamentazione e di vigilanza nell’Unione» ed inoltre «la BCE assolve i suoi compiti nel rispetto del
presente regolamento facendo salvi le competenze e i compiti dell’ABE, dell’AESFEM, dell’AEAP e del
CERS». Altri elementi ci vengono dal nuovo Regolamento riguardante l’EBA. Tra le modifiche apportate
al Regolamento istitutivo del 2010 vi sono infatti due esplicitazioni importanti ai nostri fini. La prima è
contenuta all’art. 2, par. 2, lett. f) e la seconda all’art. 4, par. 2, lettera i). In virtù delle modifiche apportate,
il primo dei due articoli, in relazione alle nuove funzioni attribuitele nell’ambito del Meccanismo Unico di
Vigilanza, ricomprende espressamente anche la BCE fra “le autorità competenti o di vigilanza degli Stati
membri” componenti il SEVIF, mentre il secondo, dedicato alle definizioni, include coerentemente fra “le
autorità competenti definite nelle direttive 2006/48/CE, 2006/49/CE” la stessa BCE, quando agisce per
l’assolvimento dei compiti di vigilanza ad essa attribuiti dalla proposta di regolamento istitutiva dello
MUV.
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comma 2 del Regolamento ai sensi del quale la BCE «è soggetta alle norme tecniche di
regolamentazione e di attuazione vincolanti elaborate” dall’EBA “e adottate dalla Commissione a
norma degli articoli da 10 a 15 del regolamento (UE) n. 1093/2010, all’articolo 16 di tale
regolamento [concernente gli orientamenti e le raccomandazioni] e alle disposizioni di tale
regolamento sul manuale di vigilanza europeo predisposto (dall’EBA) conformemente a tale
regolamento».
Ciò significa che in virtù del ruolo di Regulator prudenziale per l’intera Unione Europea, i progetti
di norme tecniche di regolamentazione e di attuazione dell’EBA, una volta adottati dalla
Commissione, si porrebbero al di sopra, nella gerarchia delle fonti, rispetto agli orientamenti, alle
raccomandazioni e, finanche, ai regolamenti adottati dalla BCE nell’ambito del Meccanismo
Unico di Vigilanza. Ma in tal modo non verrebbe così a ridursi il margine operativo della BCE e
la sua concreta possibilità di incidere sulla formazione delle regole prudenziali?
Come è dato intuire il nodo di tutta la nuova architettura, in relazione ai rapporti tra EBA e BCE,
non potrà che fondarsi sul livello di fluidità della collaborazione e del coordinamento tra le due
autorità, il che applicato in sistemi altamente complessi, non sarà di immediata realizzazione. In
questa materia, più di altre, è davvero necessario, come sopra premesso, entrare nella fase
operativa del nuovo meccanismo, per avere una maggiore consapevolezza degli equilibri e dei
rapporti in gioco che si verranno a determinare e che segneranno la riuscita o meno di tutto il
sistema.
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