La nazionalizzazione dell`industria idrica è una

febbraio 2016
Acqua N°56
La nazionalizzazione dell'industria idrica
è una proposta irresponsabile
Laboratorio SPL
Collana Acqua
Abstract
In queste settimane il Parlamento discute una proposta di legge che prevede la nazionalizzazione delle gestioni del servizio
idrico, l’erogazione di 50 litri al giorno di acqua gratuita a testa e il finanziamento pubblico degli investimenti nel servizio
idrico.
Una scelta che al costo di svariati miliardi di euro l’anno per le finanze pubbliche avrebbe la conseguenza di far ripiombare
nel caos un settore che sta faticosamente ritrovando un equilibrio.
La discussione del provvedimento dovrebbe essere l’occasione di una riconciliazione, per preservare il vero lascito
referendario: la consapevolezza dell’importanza dell’acqua per la vita e la domanda di una maggiore partecipazione alle
scelte sul governo della risorsa.
Il provvedimento ha un vizio di origine: confonde pubblico con bene. E’ sufficiente guardare alla storia degli ultimi venti
anni per capire che il sillogismo è affatto scontato.
In the last weeks the Parliament has been discussing a proposal of law about the re-publicization and public funding of the
integrated water management and a 50 liter a day per-capita provision of free water.
The several billion euro per year cost of these choices, to be covered by public finance, risks bringing back into chaos an
industry that is struggling to find its balance.
The law proposal has a flaw: it confuses public with good. Just by looking at the history of the last twenty years it is possible
to understand that the syllogism shouldn't be taken for granted.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it)
Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto
Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua
Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico
e-mail: [email protected]
Gli ultimi contributi
n. 55 - Acqua - Regolazione indipendente e scala provinciale: un progetto industriale per i SPL,
febbraio 2016
n. 54 - Acqua - Partecipate pubbliche: le nuove regole dimenticano i servizi a rete di rilevanza
economica, febbraio 2016
n. 53 - Acqua - Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance,
gennaio 2016
n. 52 - Acqua - Metodo Tariffario Idrico 2.0: efficienza, disciplina e dimensioni, dicembre 2015
n. 51 - Acqua - Remunerazione del capitale: chi ha ragione, i mercati o le imprese?, novembre 2015
n. 50 - Acqua - La legge siciliana sul servizio idrico: un'intera Regione ripiomba nel caos, ottobre 2015
n. 49 - Acqua - Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione,
ottobre 2015
n. 48 - Acqua - Verso il nuovo periodo regolatorio: Metodo Tariffario 2.0, ottobre 2015
n. 47 - Acqua - Le infrastrutture idriche: un "patrimonio comune", settembre 2015
n. 46 - Acqua - Remunerazione del capitale alla prova degli investimenti, luglio 2015
n. 45 - Acqua - Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la “bancabilità” del SII,
luglio 2015
Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche
La missione
Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il
dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.
Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto
delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.
Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia
per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo
in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
Donato Berardi
Direttore
e-mail: [email protected]
tel. 02 87078150
Acqua N°56
La nazionalizzazione dell'industria idrica
è una proposta irresponsabile
Proposta di legge per “l’acqua pubblica”
Proposta di
legge sulla
ripubblicizzazione
del servizio idrico
SII senza rilevanza
economica, gestito
e finanziato dal
pubblico
In questi giorni è in esame in prima lettura presso la Commissione Ambiente della Camera
una proposta di legge contenente “principi per la tutela, il governo e la gestione pubblica
delle acque e per la ripubblicizzazione del servizio idrico, nonché delega al Governo per
adozione di tributi destinati al suo finanziamento” (AC 2212).
Un provvedimento che ricalca il contenuto di una proposta di legge di iniziativa popolare
del 2007, orientato a presentare il servizio idrico come servizio privo di rilevanza
economica, gestito esclusivamente da soggetti pubblici e finanziato da risorse pubbliche.
Un assetto che, nelle intenzioni dei proponenti, sarebbe coerente con la natura peculiare
del bene acqua, risorsa primaria indispensabile alla vita, cui deve essere garantito l’accesso
universale.
Nel seguito descriviamo il contenuto del disegno di legge, ne valutiamo le implicazioni e
offriamo una quantificazione dell’onere a carico del contribuente.
Il contenuto
Distretti e bacini
idrografici: unità di
pianificazione
Partecipazione
attiva dei cittadini
Uso reciproco
e solidale della
risorsa tra bacini
Disciplina delle
concessioni di
prelievo e usi
Il testo in esame ridisegna il governo della risorsa idrica individuando nei distretti
idrografici1 la dimensione ottimale di gestione e affidando la tutela della risorsa alle
Autorità di distretto. I bacini idrografici sono riconosciuti quali unità di pianificazione
territoriale dell’acqua, con il trasferimento delle funzioni assegnate alle ex Autorità
d’ambito ottimale a Consigli di bacino partecipati dagli enti locali.
Viene inoltre affermato il principio del governo democratico della gestione del servizio,
attribuendo agli enti locali il compito di favorire la partecipazione attiva degli abitanti
agli atti fondamentali di pianificazione, programmazione e gestione del servizio.
Per garantire a tutti il diritto all’acqua sono poi previste politiche di pianificazione che
consentano un uso reciproco e solidale delle risorse idriche tra bacini idrografici che
presentano disparità nella disponibilità della risorsa.
Il testo interessa anche le concessioni di prelievo delle acque. Il loro rilascio e rinnovo
spetta alle Autorità di distretto e avviene secondo una gerarchia che predilige il prelievo
per uso umano, seguito dall’uso agricolo e, residualmente, dagli altri usi2.
1 I distretti idrografici sul territorio italiano sono 8 e sono individuati dal Codice dell’ambiente (D.Lgs n.152/2006). Ciascun
distretto si articola bacini idrografici.
2 Laddove gli usi sono destinati all’attività produttiva, commerciale o agricola, tutti i costi, inclusi quelli ambientali, devono
essere interamente recuperati dalla tariffa. Al fine di salvaguardare la sostenibilità del prelievo, è favorito l’impiego di acqua
piovana o recuperata dalla depurazione, dove compatibile con l’uso, mentre le acque destinabili al consumo umano non possono essere impiegate per altri usi. Inoltre, le concessioni per usi diversi da quello potabile possono essere revocate senza
risarcimento prima della loro scadenza qualora sussistano gravi problemi quali-quantitativi dei corpi idrici interessati.
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La nazionalizzazione dell'industria idrica
è una proposta irresponsabile
Acqua N°56
La nazionalizzazione dell'industria idrica
è una proposta irresponsabile
SII privo di
rilevanza
economica
Ripubblicizzazione:
gestione esclusiva a
soggetti pubblici
Diritto all’acqua:
50 lt al giorno procapite gratuiti
Cambia la natura del servizio idrico integrato che viene definito come servizio privo di
rilevanza economica, al fine di sottrarlo alle logiche del mercato e per perseguire finalità
sociali e ambientali. Un servizio da finanziare mediante il ricorso alla fiscalità generale e
specifica, oltre che con la tariffa. Il patrimonio idrico è riconosciuto come bene comune
pubblico di proprietà degli enti locali e inalienabile.
Si prevede la ripubblicizzazione del servizio con la decadenza delle concessioni in
essere affidate a soggetti terzi e la trasformazione entro un anno delle società di capitali
interamente pubbliche e miste in enti di diritto pubblico. A sostegno di tali processi si
prevede l’istituzione di un Fondo nazionale per la ripubblicizzazione del servizio idrico
integrato, finanziato tramite anticipazioni della Cassa Depositi e Prestiti. La gestione del
servizio idrico integrato può essere affidata unicamente a enti di diritto pubblico, che
non devono essere assoggettati al patto di stabilità interno né alle limitazioni pubbliche
relative alla gestione del personale.
Il diritto all’acqua è riconosciuto come diritto umano universale da garantire ad ogni
cittadino tramite l’erogazione in forma gratuita di un quantitativo minimo vitale,
individuato in 50 litri al giorno per persona, il cui finanziamento è a carico della fiscalità
generale.
Un testo non coordinato con gli sviluppi degli ultimi anni
Testo datato
Regolazione al
MATTM: conflitto
con ruolo affidato a
AEEGSI
Rischio del venir
meno di regole
certe e durature
La prima osservazione al testo in esame insiste sulla presenza di numerose disposizioni non
coordinate con i più recenti sviluppi in materia di regolazione e governance del servizio. Si
pensi al Collegato Ambientale e allo “Sblocca Italia” del 2014, alla Legge di stabilità per il
2015, e più di recente, al Testo Unico sui servizi pubblici locali.
L’esempio più grossolano è la previsione di assegnare la funzione regolatoria al Ministero
dell’ambiente del territorio e del mare (MATTM), affiancato dall’Autorità nazionale di
vigilanza sulle risorse idriche. Una disposizione che si pone in aperto contrasto con il
mandato conferito a fine 2011 all’Autorità per l’energia, il gas e il sistema idrico (AEEGSI).
La proposta non sembra dunque contemplare il ruolo di AEEGSI ne tenere conto dei
progressi favoriti in questi anni dalla regolazione indipendente3.
Retrocedere i compiti di regolazione al Ministero/Agenzia sarebbe un grave errore, poiché
toglierebbe al settore la certezza e la stabilità delle regole su cui si fondano le scelte
gestionali, di investimento e sviluppo del settore, reiterando quella precarietà che
ne ha cagionato i ritardi4. Occorre altresì tenere presente che AEEGSI coniuga compiti
di regolazione con quelli di vigilanza e controllo. L’istituzione di una nuova Agenzia di
vigilanza sulle risorse idriche risulterebbe quindi ridondante.
3 Per un approfondimento si rimanda a “Regole chiare e ’governo’ del settore: investire nell’acqua, investire in sviluppo”,
Position Paper, Laboratorio REF Ricerche, ottobre 2015.
4 Le incertezze in materia di regole e concessioni comporterebbero un incremento degli oneri finanziari per finanziare gli
investimenti, rendendo ancora più difficile il completamento delle reti fognarie e la realizzazione dei depuratori necessari a
raggiungere gli standard minimi comunitari.
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La nazionalizzazione dell'industria idrica
è una proposta irresponsabile
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è una proposta irresponsabile
“Servizio di
rilevanza
economica”:
qualifica oggettiva
del SII.
Copertura dei
costi coessenziale
alla nozione
di “rilevanza
economica”
Alcune prescrizioni nulla aggiungono a disposizioni già presenti nel Codice dell’ambiente:
si pensi alle enunciazioni in merito alla natura pubblica della risorsa e demaniale delle
infrastrutture, alla partecipazione pubblica al governo del settore, ai criteri e alle priorità
sull’uso della risorsa.
Altro tema, è quello della qualificazione del servizio idrico integrato come “servizio
pubblico locale privo di rilevanza economica”. Una valutazione soggettiva del servizio
idrico integrato che si contrappone alla giurisprudenza della Corte Costituzionale5 che
riconosce al servizio idrico integrato, sulla base delle sue caratteristiche intrinseche, una
natura di “servizio di interesse economico generale”6.
Giova peraltro rilevare come il principio comunitario del “full cost recovery”, che sancisce
la copertura integrale dei costi efficienti attraverso la tariffa, è coessenziale alla nozione
di “rilevanza economica” del servizio7. La stessa necessità di assicurare una copertura
dei costi del servizio, riconosciuta dalla proposta di legge in discussione, contrasta con la
negazione di una “rilevanza economica” del servizio8.
Tutti questi temi sono stati sollevati e ben argomentati nelle audizioni formali e informali9
della Commissione Ambiente.
Partecipazione, attenzione all’ambiente e sostegno agli indigenti: il lascito
referendario
Principi e spunti
positivi
Partecipazione
attiva per sistemi
idrici resilienti
Luoghi deputati
all’ascolto delle
comunità locali
Alcuni principi e spunti di riflessione della proposta di legge sono invece condivisibili e
sembrano sostanziare in maniera positiva lo spirito referendario, cogliendone l’essenza
più profonda.
Si pensi in particolare alla domanda di inclusione e di partecipazione al governo della risorsa che ha animato milioni di cittadini che si sono recati alle urne: una domanda che
chiama strumenti di coinvolgimento e partecipazione attiva della cittadinanza alla pianificazione. Un rinforzo agli strumenti di partecipazione è ingrediente imprescindibile di politiche efficaci, di fronte alle sfide del cambiamento climatico e del dissesto idrogeologico,
peraltro coerente con il pieno recepimento della Direttiva Quadro sulle Acque10.
Il coinvolgimento e la partecipazione attiva si devono esplicare a livello di ricognizione dei
fabbisogni e di pianificazione, ad opera delle autorità di bacino, e quindi a livello di scelte
di piano d’ambito, di obiettivi di qualità del servizio e di misura del sostegno sociale, per il
5 Corte Costituzionale n. 246/2009, Corte Costituzionale n. 325/2010 e Corte Costituzionale. n. 26/2011.
6 Per “interesse economico generale” si intende un interesse che attiene a prestazioni dirette a soddisfare i bisogni di una
indifferenziata generalità di utenti e, al tempo stesso, da rendere nell’esercizio di un’attività economica, cioè di “una qualsiasi
attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato, anche potenziale” (Corte Giustizia UE 18.06.1998
causa C-35/96 e Libro verde 21.05.2003 par. 2.3 punto 44).
7 Articolo 9 della Direttiva 2000/60/CE.
8 Lo stesso Ministro dell’Ambiente, in una recente audizione ha ribadito che è il principio comunitario secondo cui “chi inquina paga” a qualificare il servizio idrico come servizio a rilevanza economica.
9 Si fa riferimento in particolare alle audizioni di ANEA, AEEGSI, del Ministro dell'Ambiente.
10 Per un approfondimento si rimanda a “Coinvolgimento e partecipazione: la via a sistemi idrici resilienti”, Contributo n.40,
Laboratorio REF Ricerche, maggio 2015.
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La nazionalizzazione dell'industria idrica
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L’attenzione
all’ambiente e il
costo ambientale
Pianificazione per
bacini idrografici
Diritto all’acqua:
quantitativo
minimo vitale
tramite degli enti di governo d’ambito11.
Un altro aspetto meritevole di attenzione perché recupera l’essenza del governo pubblico
della risorsa punto è il richiamo ad una gestione rispettosa dell’ambiente, laddove la tariffa
chiede ai produttori di inquinanti di interiorizzare e contenere le esternalità ambientali.
Anche il rinforzo alla pianificazione di bacino idrografico è apprezzabile, giacché riesce a
soddisfare meglio, rispetto ad una logica amministrativa, i criteri di efficienza, efficacia ed
economicità, nonché di tutela dell’ambiente e della risorsa idrica. Una misura volta a sganciare la gestione dalle logiche amministrative, che sono spesso fonte di ritardi e inerzie. E’
questa una questione particolarmente sentita nel Mezzogiorno, laddove criteri di natura
idrografica suggerirebbero bacini sovra-regionali che avrebbero il pregio di aiutare le gestioni a superare la mancanza di coordinamento delle amministrazioni locali.
Occorre tuttavia preservare una certa dose di sano pragmatismo, nella consapevolezza che
solo il passaggio ad ambiti gestionali provinciali porrà le condizioni per future aggregazioni di livello superiore.
Non si può poi dimenticare il riconoscimento del diritto all’acqua quale diritto umano universale, sostanziata dalla garanzia di un quantitativo minimo vitale, che tuttavia si ritiene
debba essere assicurato gratuitamente alle sole situazioni di disagio economico accertato.
Acqua gratis e ripubblicizzazione: quanto ci costano?
Manca valutazione
della sostenibilità
economica
Minimo vitale
gratuito per tutti:
inopportuno e
iniquo
L’aspetto più critico del provvedimento, che più di altri non sembra essere stato valutato adeguatamente dai proponenti, è la sua sostenibilità economica. Manca, infatti, nella
proposta di legge una riflessione sugli oneri a carico della finanza pubblica che da essa
discendono: una questione rilevante in un contesto di contenimento della spesa pubblica,
di vincoli comunitari sul deficit pubblico e di pressione fiscale ai massimi storici12.
Sembra dunque importante inserire nel dibattito qualche elemento fattuale.
Per quanto riguarda l’erogazione in forma gratuita di un volume minimo vitale di acqua13,
occorre premettere che la misura è iniqua, poiché idonea a favorire una redistribuzione al
contrario, estendendo il beneficio del consumo gratuito anche ad utenze che presentano
una capacità reddituale e contributiva adeguata.
11 Buone pratiche in questo senso sono documentate in alcune regioni, come Veneto, Emilia Romagna e Toscana. Per un approfondimento si rimanda a “Coinvolgimento e partecipazione: la via a sistemi idrici resilienti”, Contributo n.40, Laboratorio
REF Ricerche, maggio 2015 e al rapporto OECD “Stakeholder engagement for inclusive water governance”.
12 L’articolo 81, comma 3 della Costituzione stabilisce che “Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi
per farvi fronte”. Se è chiaro che la disposizione non può essere interpretata nel senso di una quantificazione puntuale appare evidente che non si possono indicare le fonti di finanziamento se non dopo aver conosciuto l’importo di cui occorre
trovare una copertura.
13 La quantificazione del minimo vitale in 50 litri al giorno riprende la soglia sotto la quale secondo l’ONU e l’OMS si può
parlare di sofferenza per mancanza di acqua.
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Stima: 2 mld
all’anno
Bonus idrico: in
vigore condizioni
agevolate per
disagio economico
Finanziamento
pubblico degli
investimenti
Investimenti: un
fabbisogno di 5 mld
di euro all’anno
Sembra opportuno indicare che l’onere per la fiscalità generale connesso alla fiscalizzazione del consumo minimo vitale è quantificabile in circa 2 miliardi di euro l’anno14. Una cifra che, laddove perimetrata alla sole situazioni di accertato disagio economico
verrebbe a ridursi a circa 225 milioni di euro l’anno.
Per avere un termine di raffronto, rispetto ad impieghi alternativi, si consideri che il principale strumento di contrasto alla povertà alimentare, la Carta Acquisti (c.d. Social Card),
introdotta nel lontano 2008, e destinata a persone sopra i 65 anni o minori di anni 3, totalizza ogni anno circa 530 mila beneficiari con costo a carico della finanze pubbliche di poco
più di 250 milioni di euro l’anno.
In merito a questo aspetto bisogna ricordare che un recente Collegato Ambientale15 affida
ad AEEGSI il compito di istituire il bonus idrico, assicurando agli utenti in condizioni di disagio economico l’accesso a condizioni agevolate alla fornitura idrica. Il metodo tariffario
idrico consente altresì agli Enti di governo d’ambito di istituire agevolazioni tariffarie a
carattere sociale aggiuntive rispetto al bonus idrico16.
Velleitaria, una volta considerate le difficoltà delle finanze pubbliche del Paese, appare poi
la disposizione che demanda alla finanza pubblica il reperimento delle risorse per gli investimenti.
A questo proposito sembra opportuno ricordare che l’attuale pianificazione d’ambito prospetta circa 2 miliardi di investimenti all'anno nell'arco dei prossimi decenni. AEEGSI ha
più volte ribadito di ritenere tale rappresentazione inadeguata rispetto al reale fabbisogno. Uno scenario coerente con gli investimenti realizzati nelle maggiori economie europee suggerisce un fabbisogno di almeno 5 miliardi di euro l’anno per i prossimi 30 anni17.
In tutti i casi si tratta di un volume di risorse che la finanza pubblica non pare in grado di
sostenere.
A testimonianza della cronica difficoltà delle finanze pubbliche a sostenere gli investimenti
nel servizio idrico si consideri che negli anni recenti la quota dei contributi a fondo perduto si è progressivamente ridotta, con la conseguenza di accrescere il divario tra gli investimenti realizzati dalle gestioni affidatarie del servizio idrico rispetto alle gestioni dirette e
ex-CIPE.
14 Per avere un termine di raffronto si consideri che il principale strumento di contrasto alla povertà alimentare, la Carta
Acquisti (c.d. Social Card), introdotta nel lontano 2008, e destinata a persone sopra i 65 anni o minori di anni 3, totalizza
ogni anno circa 530 mila beneficiari per un costo a carico della finanze pubbliche di poco più di 250 milioni di euro l’anno.
15 Art.60 Legge n. 221/2015.
16 Art.5, 20, 21 dell’allegato A delibera 664/2015/R/idr. Per un approfondimento sul bonus idrico si rimanda a “Sviluppi
delle tariffe, sostenibilità della spesa e bonus idrico”, Contributo n.36, Laboratorio REF Ricerche, marzo 2015.
17 Per un approfondimento si rimanda a “Regole chiare e ’governo’ del settore: investire nell’acqua, investire in sviluppo”,
Position Paper n.1, Laboratorio REF Ricerche, ottobre 2015.
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Il finanziamento delle infrastrutture idriche
(mln € e incidenza % su investimenti realizzati)
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
-
Contributi pubblici
1.796
Investimenti netti dei gestori
1.758
1.593
-41%
34%
25%
2012
la contrazione dei contributi
pubblici 2012-2014
20%
2013
2014
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati Utilitalia
Investimenti pro-capite gestioni affidatarie, non affidatarie e dirette
(€/ab)
80
70
60
68
50
40
30
24
20
10
-
gestioni affidatarie*
18
2013-2014
gestioni non affidatarie
in economia
*con convenzioni sottoscritte ai sensi della Legge Galli e del Codice dell'Ambiente
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati Utilitalia
Istituzione di
nuovi fondi
Oltre agli oneri a carico della fiscalità generale, il provvedimento prevede l’istituzione di
due nuovi fondi, il fondo per l’accelerazione degli investimenti nel servizio idrico integrato
e il fondo per la ripubblicizzazione della gestione del settore, da finanziare tramite anticipazioni di Cassa Depositi e Prestiti. In questi casi, alla mancata quantificazione degli
oneri si aggiunge l’assenza di disposizioni che precisino le modalità di restituzione delle
anticipazioni.
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Fondi a sostegno
degli investimenti
Per quanto riguarda il fondo a sostegno degli investimenti, è bene ricordare che in anni
recenti sono stati istituiti fondi che presentano finalità analoghe, pensati per sostenere,
mitigando l’impatto sulla tariffa, i territori e le situazioni maggiormente deficitarie:
• Il Fondo destinato al finanziamento degli interventi relativi alle risorse idriche18, indi
rizzato all’adeguamento dei sistemi di collettamento, fognatura e depurazione per su
perare le procedure di infrazione e alimentato con le risorse CIPE rimaste inutilizzate.
to degli interventi per il potenziamento delle infrastrutture idriche e alimentato da una specifica componente tariffaria del servizio idrico determinata da AEEGSI.
• Il Fondo di garanzia opere idriche, previsto dal Collegato Ambientale19, a finanziamen
Incognite legate
a decadenza
affidamenti privati
Fondo per la
ripubblicizzazione:
copertura
inadeguata
Stima: 4-5 mld per
valore opere e 400
mln di conguagli
pregressi
Più complessa è la questione della ripubblicizzazione della gestione.
Secondo il disegno di legge, all’entrata in vigore del provvedimento scatterebbe la decadenza immediata degli affidamenti operati nei confronti di gestioni non pubbliche, ovvero
private o a capitale misto pubblico e privato. Se da una parte il disegno di legge non sembra
indicare le modalità della transizione a enti di diritto pubblico (aziende speciali o aziende
speciali consortili), nonché le garanzia a tutela della continuità del servizio in tale circostanza, dall’altra non affronta neanche l’aspetto delle conseguenze economiche dovute alla
cessazione anticipata degli affidamenti in essere.
Il testo si limita a ipotizzare la costituzione di un fondo alimentato da anticipazioni di
Cassa Depositi e Prestiti. Una previsione di copertura finanziaria giudicata non congrua
dall’ufficio studi della Camera dei Deputati nella sua relazione tecnica sul provvedimento.
Giova peraltro ricordare che in tutti i casi di affidamenti realizzati nei confronti di soggetti
non pubblici gli enti locali sarebbero chiamati a riconoscere al gestore uscente un indennizzo determinato sulla base del valore residuo degli investimenti non ammortizzati, oltre
ai conguagli per eventuali poste pregresse che ancora non hanno trovato un riconoscimento in tariffa. In tutti i casi in cui la ripubblicizzazione dovesse avvenire prima della scadenza naturale delle concessioni a questi andrebbe a sommarsi anche un risarcimento20.
Con queste premesse, a partire dal valore delle opere non ammortizzate realizzate dalle
gestioni facenti capo a società quotate e miste, e tenendo conto della quota non riconducibile alla proprietà pubblica, si può stimare un indennizzo tra i 4-5 miliardi di euro, oltre
a conguagli pregressi per circa 400 milioni di euro.
18 Art.7 comma 6 del D.Lgs. n.133/2014.
19 Art.58 Legge n.221/2015.
20 Occorre infatti considerare che nel caso di cessazione anticipata dell’affidamento, a norma di quanto previsto dal TUA
(art. 151 comma 2, lettera m), ai fini della quantificazione dell’indennizzo si debba tenere “conto delle previsioni di cui agli
articoli 143 e 158 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163” e che l’art. 158 del 163/2006 (codice appalti) prevede che in
caso di risoluzione anticipata sia riconosciuto al concessionario anche “un indennizzo, a titolo di risarcimento del mancato
guadagno, pari al 10 per cento del valore delle opere ancora da eseguire ovvero della parte del servizio ancora da gestire
valutata sulla base del piano economico-finanziario”.
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Quantificazione degli oneri della proposta di legge
Fiscalità generale
2 mld €
5 mld €
Onere annuale per investimenti
Onere annuale per quantitativo
minimo vitale gratuito
Anticipazioni di Cassa Depositi e Prestiti
4-5 mld €
400 mln €
Onere per copertura conguagli
pregressi
Onere indennizzo valore
residuo opere non
ammortizzato
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche
Alcuni emendamenti e la rinuncia alla ripubblicizzazione forzata
Emendamenti
Servizio di
rilevanza
economica
assicurato alla
collettività
Rafforzamento
ruolo AEEGSI
Rinuncia alla
ripubblicizzazione
Affidamenti
comunitari:
priorità alle società
pubbliche
Alcuni emendamenti al disegno di legge, presentati nelle ultime settimane, cercano di porre rimedio alle criticità evidenziate.
Viene innanzitutto riconosciuta al servizio idrico la natura di “servizio pubblico locale di
interesse economico generale”, con la precisazione che tale servizio deve essere assicurato
alla collettività, ossia che venga garantito anche laddove ci siano condizioni di disagio economico che non permettono di sostenerne il costo di servizio.
In relazione ai ruoli di regolazione, nel riconoscere il ruolo della regolazione indipendente,
gli emendamenti ne estendono il mandato oltre l’attuale perimetro: si vorrebbe affidare ad
AEEGSI anche la vigilanza sull’attuazione della disciplina in materia di tutela della risorsa
e salvaguardia dell’ambiente.
Di rilievo appare anche la rinuncia alla ripubblicizzazione forzata.
In materia di affidamento del servizio si rimanda alle disposizioni del Codice dell’Ambiente e alla disciplina comunitaria, precisando tuttavia che dovrà essere data una generica
priorità all’affidamento in favore di società interamente pubbliche. Non vi è più quindi un
obbligo di affidamento a società di diritto pubblico, obbligo che si sarebbe posto in contrasto con i trattati comunitari, ma un’esortazione a preferire società interamente pubbliche,
assicurando al contempo discrezionalità agli Enti di governo d’ambito.
Acqua n. 56 - febbraio 2016
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La nazionalizzazione dell'industria idrica
è una proposta irresponsabile
Acqua N°56
La nazionalizzazione dell'industria idrica
è una proposta irresponsabile
Finanziamento
demandato
totalmente a tariffa
Emendamenti: un
testo fortemente
innovato
Criticità: priorità
agli affidamenti a
società pubbliche
Affidamenti: scelta
informata degli
EGATO
L’abbandono dell’idea che la gestione debba essere affidata esclusivamente a enti di diritto
pubblico insieme alla legittimazione delle società di capitali a totale partecipazione pubblica sostanzia un importante passaggio culturale.
Anche riguardo alle modalità di finanziamento del servizio idrico integrato non si parla più
di fiscalità generale e specifica, affidando alla tariffa il finanziamento degli investimenti e la
copertura dei costi necessari a garantire l’erogazione del minimo vitale agli utenti morosi
incolpevoli.
Se questi emendamenti trovassero accoglimento nell’ambito della discussione presso la
Commissione Ambiente ci troveremmo davanti a un testo profondamente rinnovato e
maggiormente conciliabile con il percorso avviato negli ultimi anni in materia di servizi
pubblici a rete.
Un passaggio che continua a rappresentare una criticità forte è quello in cui si codifica
la preferenza per la gestione pubblica. Dovrebbe esser chiaro che la scelta circa la forma
di gestione è già oggi demandata agli Enti di Governo d’ambito ai quali è riconosciuta la
massima discrezionalità, nel rispetto delle forme previste dalla disciplina comunitaria che
attribuisce pari dignità alle diverse forme di affidamento, e di alcuni principi che qualificano la responsabilità degli enti locali, oltre all’importanza di scelte consapevoli e informate.
I provvedimenti contenuti nella Legge di Stabilità per l’anno 2015 e il recente TU dei servizi pubblici locali codificano infatti per la prima volta un metodo delle scelte che contemperi la sostenibilità economica e gli ingredienti del progetto industriale che impegna
la gestione pubblica. Ciò al fine di evitare che scelte di matrice ideologica conducano alla
mancata manutenzione delle reti di adduzione e distribuzione, alla mancata realizzazione
di reti fognarie e depuratori, ovvero a rinunciare a quegli interventi necessari a preservare
la salute umana, a prevenire l’inquinamento delle falde, dei fiumi e dei mari, cioè a salvaguardare quegli stessi principi che hanno ispirato la risoluzione dell’Assemblea generale
delle Nazioni Unite del luglio 2010.
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La nazionalizzazione dell'industria idrica
è una proposta irresponsabile
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Conclusioni
Proposta di governo
e gestione pubblica
in parlamento
Limiti della
proposta
Ricadute del
provvedimento non
adeguatamente
valutate
Correttivi e
preservazione
legato referendario
Priorità alla
responsabilità delle
scelte
Da un paio di anni giace in parlamento una proposta di legge che contiene principi per la
tutela, il governo e la gestione pubblica delle acque. La proposta è attualmente in esame
presso la Commissione Ambientale della Camera.
Il testo, oltre a presentare diversi passaggi datati, e scollegati dagli sviluppi in materia di
regolazione e governance occorsi negli anni più recenti, ha il limite di essere attraversato
da un approccio fortemente ideologico, laddove la gestione pubblica e il ricorso alla fiscalità generale sono presentate come il viatico per l’accesso universale all’acqua.
In queste poche pagine si sono voluti introdurre alcuni elementi fattuali che consentono di
documentare le ricadute del provvedimento per le finanze pubbliche. Uno sforzo che non
è adeguatamente valutato, e che a ben vedere non appare sostenibile. L’approvazione del
provvedimento avrebbe dunque la conseguenza di ribaltare sulle generazioni future il costo di opere che non potrebbero essere realizzate, proprio in un momento nel quale le sfide
del cambiamento climatico e della salvaguardia dell’ambiente chiamerebbero, invece, ad
un cambio di passo.
Alcuni emendamenti cercano di correggere questa impostazione introducendo correttivi
in grado di conciliare il testo con gli sviluppi in materia di governance e affidamenti voluti dalle recenti normative. Si cerca al contempo di preservare il vero legato referendario,
l’essenza più intima della volontà dei milioni di cittadini che si sono recati alle urne: la
consapevolezza dell’importanza dell’acqua per la vita e la domanda di una maggiore partecipazione alle scelte sul governo della risorsa. Una chiamata a rinforzare gli strumenti di
partecipazione che sono ingrediente imprescindibile di sistemi idrici resilienti.
E’ questo un invito a mettere da parte le bandiere della ripubblicizzazione forzata, che a
ben vedere è una scelta deresponsabilizzante, preferendovi la responsabilità delle scelte.
La disciplina degli affidamenti codificata nel TU sui servizi pubblici locali lascia ampi margini di discrezionalità alle autorità competenti sulla forma di gestione, a condizione che
tale scelta sia motivata e sostenibile, tale da non pregiudicare la realizzazione delle opere
di cui i territori necessitano. Perchè al centro delle scelte deve esservi il bene delle generazioni future.
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