Diapositiva 1

PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La struttura del Sistema di
Protezione Civile ed i profili
di responsabilità
Marco Altamura
Silvia Fanti
Fondazione CIMA
Fondazione CIMA, Regione Liguria
[email protected]
[email protected]
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La Protezione Civile «moderna»:
l’approccio del servizio distribuito
Portata innovativa della legge
La legge n. 225/1992 istituisce il sistema di protezione civile
definisce il sistema organizzativamente come SERVIZIO
in quanto «l’attività» di protezione civile, assunta tra le funzioni ed i
compiti della Pubblica Amministrazione, è possibile raccordando tutte
le strutture pubbliche (aziende, enti, istituti, agenzie) e private,
distribuite sul territorio che concorrono, ognuna per le proprie
competenze, nello svolgimento di attività, anche materiali, per
rispondere qualitativamente e quantitativamente alla domanda
sociale
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La Protezione Civile «moderna»:
l’approccio del servizio distribuito
Portata innovativa della legge
Il legislatore italiano per la prima volta con la legge n. 225/1992 applica i
principi derivati dalla giurisprudenza europea del Trattato di Maastricht
1992
Sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza
tali principi verranno recepiti nell’ordinamento giuridico italiano dalla Legge
delega «Bassanini» del 1997 sul decentramento amministrativo, dal TU
autonomie locali (TUEL 267/2000), fino ad essere costituzionalizzati dalla
legge cost. n 3/2001 .
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La Protezione Civile «moderna»:
l’approccio del servizio distribuito
Portata innovativa della legge
Individua un criterio di competenza tra i «livelli di governo territoriali»
Sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza
Il comune è l’organismo territoriale più vicino
ai cittadini e in grado di rappresentare meglio
le necessità della collettività.
Comuni
Enti territoriali di
area vasta
Città
metropolitane
Regioni
Stato
UE
Il livello di governo superiore interviene
qualora le attività non possano essere
adeguatamente ed efficacemente esercitate
dal livello inferiore
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La Protezione Civile «moderna»:
l’approccio del servizio distribuito
Portata innovativa della
legge:«Tipicizzazione» degli eventi a-b-c
il sistema di protezione civile sistema di protezione civile del nostro Paese
è basato sulla classificazione per tipo degli eventi e sulla capacità di
intervento del livello territoriale; il livello territoriale adeguato a rispondere
all’emergenza è quello competente ad intervenire e quindi è il livello
responsabile.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
L . 225 art. 2 – modificata da L. 100/2012
I tre livelli di competenza
Eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che…
a) possono essere
fronteggiati mediante
interventi attuabili da
singoli enti in via
ordinaria
b) … che per loro
natura ed estensione
comportano
l’intervento
coordinato di più
enti in via ordinaria
c) … per intensità ed
estensione debbono
essere fronteggiati con
mezzi e poteri
straordinari
COMUNE
REGIONE - U.T.G
PROVINCIA
DPC
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La Protezione Civile «moderna»: le Attività
Per la prima volta la legge n. 225/1992 definisce un concetto di
protezione civile che non si limita a fronteggiare le conseguenze di
situazioni di emergenza, ma comprende attività di previsione e
prevenzione.
Scopo della Protezione Civile diviene quello di tutelare l’integrità della
vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni derivanti dalle
calamità naturali o da quelle causate dall’uomo.
PREVISIONE
PREVENZIONE
SOCCORSO
SUPERAMENTO DELL’EMERGENZA
La carenza di qualcuna di questa attività può risultare
determinante per il successo o l’insuccesso
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Art. 6 L . 225
modificata con L. 100/2012
Le Componenti del Sistema
All’attuazione delle attività di PC provvedono, secondo i rispettivi ordinamenti
e le rispettive competenze:
Le Amministrazioni
•
•
•
•
Regioni;
Prefetture-UTG;
Province;
Comuni;
.
Gli enti pubblici
Gli istituti ed i gruppi di ricerca scientifica
I cittadini
Le organizzazioni di volontariato
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Art. 11 L . 225
modificata con L. 100/2012
Le Strutture operative del Servizio
Nazionale della Protezione Civile
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
il corpo Nazionale dei VVF;
le Forze armate;
le Forze di polizia;
il Corpo forestale dello Stato;
i Servizi. tecnici nazionali;
i gruppi nazionali di ricerca ;
la Croce rossa italiana;
il Servizio sanitario nazionale;
le organizzazioni di volontariato;
il Corpo Nazionale Soccorso Alpino e Speleologico
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Organizzazione operativa del sistema di
protezione civile
LIVELLO NAZIONALE
Comitato
Operativo
Commissione
Grandi Rischi
Sala Situazione
Italia
DI.COMA.C.
(sul posto)
dichiarazione stato di emergenza
Sala Operativa Regionale
LIVELLO REGIONALE
c
C.C.S.
b
LIVELLO PROVINCIALE
C.O.M.
C.O.M.
C.O.M.
a
LIVELLO COMUNALE
C.O.C
C.O.C
C.O.C
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Art. 5 L . 225
modificata con L. 100/2012
Dichiarazione dello stato di emergenza e
potere di ordinanza
Al verificarsi
: degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c),
ovvero nella loro imminenza, il Consiglio dei Ministri, su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, su sua delega, di un
Ministro con portafoglio o del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del
Consiglio dei .Ministri segretario del Consiglio, formulata anche su
richiesta del Presidente della regione interessata e comunque
acquisitane l'intesa, delibera lo stato d'emergenza, fissandone la
durata e determinandone l'estensione territoriale con specifico
riferimento alla natura e alla qualità degli eventi e disponendo in ordine
all'esercizio del potere di ordinanza. […]
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Art. 5 L . 225
modificata con L. 100/2012
Dichiarazione dello stato di emergenza e
potere di ordinanza
:
La revoca dello stato d'emergenza per venir meno dei relativi
presupposti è deliberata nel rispetto della procedura dettata
per la delibera dello stato d'emergenza.
.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Art. 5 L . 225
modificata con L. 100/2012
Dichiarazione dello stato di emergenza e
potere di ordinanza
Per l'attuazione
degli interventi da effettuare durante lo stato di
:
emergenza dichiarato a seguito degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1,
lettera c), si provvede anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni
disposizione vigente, nei limiti e secondo i criteri indicati nel decreto di
.
dichiarazione dello
stato di emergenza e nel rispetto dei principi
generali dell'ordinamento giuridico. Le ordinanze sono emanate,
acquisita l'intesa delle regioni territorialmente interessate, dal Capo del
Dipartimento della protezione civile, salvo che sia diversamente stabilito
con la deliberazione dello stato di emergenza di cui al comma 1.
L'attuazione delle ordinanze è curata in ogni caso dal Capo del
Dipartimento della protezione civile. […]
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Art. 5 L . 225
modificata con L. 100/2012
Dichiarazione dello stato di emergenza e potere di ordinanza
Con le ordinanze si dispone, nel limite delle risorse disponibili, in ordine:
all'organizzazione ed all'effettuazione dei servizi di soccorso e di assistenza alla
popolazione
:
al ripristino della funzionalità dei servizi pubblici e delle infrastrutture di reti
strategiche
alla realizzazione .di interventi, anche strutturali, per la riduzione del rischio residuo
strettamente connesso all'evento
alla ricognizione dei fabbisogni per il ripristino delle strutture e delle infrastrutture,
pubbliche e private, danneggiate, nonché dei danni subiti dalle attività economiche
e produttive, dai beni culturali e dal patrimonio edilizio
all'avvio dell'attuazione delle prime misure per far fronte alle esigenze urgenti …
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secondo le direttive dettate con delibera del Consiglio dei ministri, sentita la
Regione interessata.
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Art. 5 L . 225
modificata con L. 100/2012
Dichiarazione dello stato di emergenza e potere di ordinanza
Il Capo del Dipartimento della protezione civile, per l'attuazione degli
interventi previsti nelle ordinanze di cui al comma 2, si avvale delle
componenti e delle strutture operative del Servizio nazionale della
protezione civile, di cui agli articoli 6 e 11, coordinandone l'attività e
impartendo specifiche disposizioni operative. Le ordinanze emanate ai sensi
:
del comma 2 individuano i soggetti responsabili per l'attuazione degli
interventi previsti ai quali affidare ambiti definiti di attività, identificati nel
soggetto pubblico ordinariamente competente allo svolgimento delle
predette attività
in via prevalente, salvo motivate eccezioni. Qualora il
.
Capo del Dipartimento si avvalga di commissari delegati, il relativo
provvedimento di delega deve specificare il contenuto dell'incarico, i tempi e le
modalità del suo esercizio. I commissari delegati sono scelti, tranne motivate
eccezioni, tra i soggetti per cui la legge non prevede alcun compenso per lo
svolgimento dell'incarico. Le funzioni del commissario delegato cessano con la
scadenza dello stato di emergenza. I provvedimenti adottati in attuazione
delle ordinanze sono soggetti ai controlli previsti dalla normativa vigente.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La legge 100/2012 dettaglia ulteriormente le
attività di protezione civile: PREVISIONE
LA DETERMINAZIONE IN TEMPO UTILE di :
DOVE, QUANDO e con quale INTENSITA’ si potrà
verificare un evento calamitoso
La previsione consiste nelle attività, svolte anche con il concorso di
soggetti scientifici e tecnici competenti in materia, dirette
all’identificazione degli scenari di rischio probabili e, ove possibile, al
preannuncio, monitoraggio alla sorveglianza e alla vigilanza in tempo
reale degli eventi e dei conseguenti livelli di rischio.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Art. 5 L . 225
modificata con L. 100/2012
PREVISIONE
La determinazione in tempo utile di dove, quando e con quale intensità
potrà verificarsi un evento calamitoso
Direttiva del PCM 27 febbraio 2004
• Il sistema di allertamento nazionale è assicurato dal Dipartimento
della Protezione Civile e dalle Regioni attraverso la Rete dei
Centri Funzionali, ossia componenti del sistema preposti a
svolgere le attività di Previsione, Monitoraggio e Sorveglianza in
tempo reale dei fenomeni idro-pluviometrici e di valutazione dei
conseguenti effetti previsti
Valutazione effetti al suolo
dei fenomeni previsti
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
PREVENZIONE
ATTIVITA’ VOLTE A EVITARE O
RIDURRE AL MINIMO
LAPOSSIBILITA’ CHE SI
VERIFICHINO DANNI
CONSEGUENTI ALL’EVENTO
INTERVENTI
NON
STRUTTURALI
Sistema di
allertamento
Pianificazione di
emergenza
Mitigazione del
rischio
Informazione
INTERVENTI
STRUTTURALI
formazione
Attività
addestrativa
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
SOCCORSO
Tutti gli interventi integrati e coordinati,
diretti ad assicurare alle popolazioni
colpite ogni forma di prima assistenza
SUPERAMENTO DELL’EMERGENZA
Tutte le attività necessarie e indilazionabili
volte a rimuovere gli ostacoli alla ripresa
delle normali condizioni di vita
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Le competenze nella normativa di
riferimento: il sistema di allertamento
Legge n.100/2012 (art.3-bis)
• Il sistema di allertamento nazionale è assicurato dal
Dipartimento di protezione civile e dalle Regioni,
attraverso la rete dei centri funzionali di cui alla
Direttiva 27 febbraio 2004 smi, dalle reti strumentali
di monitoraggio e di sorveglianza, dai presidi
territoriali nonché dai centri di competenza.
• Ogni regione provvede a determinare le
procedure e le modalità di allertamento del proprio
sistema di protezione civile ai diversi livelli di
competenza territoriale, ai sensi delDlgs 112/1998
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il sistema di allertamento
La rete dei Centri funzionali è costituita dal Centro
funzionale centrale, presso il Dipartimento della Protezione
Civile, e dai Centri funzionali decentrati presso le Regioni e le
Province autonome. Ogni Centro funzionale svolge attività di
Direttiva del PCM 27 febbraio 2004 previsione, monitoraggio e sorveglianza in tempo reale dei
sul sistema di allertamento
fenomeni meteorologici con la conseguente valutazione degli
effetti previsti su persone e cose in un determinato territorio,
concorrendo, insieme al Dipartimento della Protezione civile e
alle Regioni, alla gestione del Sistema di allertamento
nazionale.
Rete dei Centri
Funzionali
Sono appunto «funzionali» al Dipartimento di PC e alle
Regioni, in quanto «soggetti» competenti ad allertare i livelli
territoriali
Centri di Competenza
forniscono servizi, informazioni, dati, elaborazioni e contributi
tecnico-scientifici in specifici ambiti e partecipano alla rete dei
Centri Funzionali fornendo il know how di competenza.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Le competenze nella normativa di
riferimento: la pianificazione di emergenza
D.Lgs 112/98
• sono attribuite alle province le funzioni relative… alla predisposizione dei piani di
emergenza provinciali sulla base degli indirizzi regionali.
• sono attribuite ai comuni le funzioni relative… alla predisposizione dei piani di
emergenza comunali e/o intercomunali sulla base degli indirizzi regionali.
L. 225/92 modificata dalla L. 100/2012
• Il Comune approva con deliberazione consiliare, …., il piano di emergenza
comunale
• …le Regioni possono approvare il piano regionale di protezione civile.
• Il Prefetto assume, coordinandosi con il Presidente della Giunta regionale, la
direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale
coordinandoli
con gli interventi dei Sindaci.
.
L. 401/2001 (art. 5 comma 2)
• Il Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero il Ministro dell'interno da lui delegato,
predispone gli indirizzi operativi dei programmi di previsione e prevenzione dei
rischi, nonché i programmi nazionali di soccorso e i piani per l'attuazione delle
conseguenti misure di emergenza, di intesa con le regioni e gli enti locali
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Livelli di pianificazione
Indirizzi nazionali
Indirizzi regionali
Piani provinciali
Piani nazionali
Piani comunali
Piano
regionale
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il ruolo del sindaco
Art. 15
L. 225/1992”
Il Sindaco è autorità comunale di protezione civile, al
verificarsi dell'emergenza nell'ambito del territorio
comunale, il Sindaco assume la direzione e il
coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza
alle popolazioni colpite e provvede agli interventi
necessari dandone immediata comunicazione al
Prefetto e al Presidente della Giunta Regionale.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
LaProtezioneCivile entra in
Comune
ART. 1, D.M.
(INT.)
28/05/1993
I SERVIZI DI PROTEZIONE CIVILE, DI PRONTO INTERVENTO E DI
TUTELA DELLA SICUREZZA PUBBLICA RIENTRANO TRA I SERVIZI
INDISPENSABILI DEI COMUNI.
Legge 81/1993: il legame tra il nuovo comune e la popolazione si rinsalda
ulteriormente con l’avvento dell’elezione diretta del sindaco. Egli diviene ormai
un punto di riferimento popolare molto diverso rispetto al passato.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
LaProtezioneCivile entra in
Comune
ATTRIBUISCE AI COMUNI DIVERSE FUNZIONI DI PROTEZIONE
CIVILE
 ATTIVITÀ DI PREVISIONE E PREVENZIONE DEI RISCHI
 PREPARAZIONE ALL’ EMERGENZA
 PIANI COMUNALI E/O INTERCOMUNALI DI EMERGENZA
 INTERVENTI URGENTI PER FRONTEGGIARE L'EMERGENZA
 UTILIZZO DEL VOLONTARIATO DI PROTEZIONE CIVILE
COMUNALE
•
•DECRETO
LEGISLATIVO
31 MARZO
1998, N.112
(ART.108)
•Dopo i primi anni di controversa applicazione della l. 225 e del suo
sistema di ripartizione di competenze, la riforma di decentramento e
semplificazione detta “Bassanini” realizza una più puntuale fotografia delle
responsabilità politiche da assegnare alle istituzioni. Inoltre, a seguito di
alcuni disastri, il “Decreto Sarno” (Decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180)
comincia ad elencare alcuni obblighi reali per gli EE.LL. in materia di
prevenzione e pianificazione dell’emergenza.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
LaProtezioneCivile entra in
Comune
Legge 265/1999: anche il dovere di informare e avvertire la
popolazione sui pericoli da calamità, in precedenza compito
importantissimo del Prefetto, passa totalmente sulle spalle dei
sindaci. (art. 12)
D.lgs. 267/2000 Testo Unico degli Enti Locali: si riorganizza tutto
il materiale normativo inerente il funzionamento degli Enti Locali.
Si diradano alcuni dubbi sul ruolo del comune e sul potere di
decisione del sindaco nelle situazioni più gravi.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
•Continuità
amministrativa o dell’azione del governo locale
LaProtezioneCivile entra in
Comune
D.Lgs 18 agosto 2000 N.267 “Testo Unico delle leggi
sull’ordinamento degli Enti Locali”
Art. 54: sindaco = ufficiale del governo
Adotta provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire ed eliminare
gravi pericoli per l’incolumità dei cittadini (ordinanze sindacali)
Sovraintende allo svolgimento, in materia di pubblica sicurezza e di polizia
giudiziaria, delle funzioni affidategli dalla legge; alla vigilanza su tutto quanto
possa interessare la sicurezza e l'ordine pubblico, informandone il prefetto.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
LaProtezioneCivile entra in
Comune
Legge 100/12 Il Piano di emergenza diviene un obbligo normativo
definitivo. Sempre. Inoltre, gli strumenti di gestione del territorio devono
essere coordinati con il piano di protezione civile.
D.L. 95/12 (convertito con modificazioni in legge 135/2012)
Art. 19 «funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio
associato di funzioni e servizi comunali» La pianificazione di
protezione civile e il coordinamento dei primi soccorsi entrano nel
novero delle “funzioni fondamentali” dei comuni
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
•Continuità
amministrativa o dell’azione del governo locale
In particolare…la legge 100/2012
Ribadisce il ruolo del sindaco
Art. 3
• Comma 6. I piani e i programmi di gestione, tutela e risanamento del territorio
devono essere coordinati con i piani di emergenza di protezione civile, con
particolare riferimento a quelli previsti all'articolo 15, comma 3-bis, e a quelli
deliberati dalle regioni mediante il piano regionale di protezione civile.
Art. 15
• Comma 3-bis. Il comune approva con deliberazione consiliare, entro novanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, il piano di
emergenza comunale previsto dalla normativa vigente in materia di protezione
civile, redatto secondo i criteri e le modalità di cui alle indicazioni operative
adottate dal Dipartimento della protezione civile e dalle giunte regionali.
• Comma 3-ter. Il comune provvede alla verifica e all'aggiornamento periodico
del proprio piano di emergenza comunale, trasmettendone copia alla regione,
alla prefettura-ufficio territoriale del Governo e alla provincia territorialmente
competenti.
• 3-quater. Dall'attuazione dei commi 3-bis e 3-ter non devono derivare nuovi o
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maggiori oneri per la finanza pubblica"»;
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il Sindaco
•… RICAPITOLANDO…
• LA PROTEZIONE CIVILE È A TUTTI GLI EFFETTI UN SERVIZIO
LOCALE INDISPENSABILE, DA ASSICURARE NELL’AMBITO
DELLE ATTIVITÀ ORDINARIE, E LA FIGURA DEL SINDACO È
FONDAMENTALE E PARTICOLARMENTE DECISIVA PER
L’ORGANIZZAZIONE DI UN SISTEMA EFFICIENTE ED
EFFICACE…
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il Sindaco
•…È L’ANELLO PRINCIPALE DEL SISTEMA DELLA PROTEZIONE CIVILE
PERCHÉ LA CONOSCENZA DEL TERRITORIO (PREVISIONE), LE ATTIVITÀ
QUOTIDIANE A FAVORE DEL TERRITORIO E DELLA POPOLAZIONE
(PREVENZIONE), LA VICINANZA AI LUOGHI COLPITI IN CASO DI
NECESSITÀ (SOCCORSO), LA POSSIBILITÀ DI ATTUAZIONE IMMEDIATA
DELLE INIZIATIVE DI RIMOZIONE OSTACOLI PER LA RIPRESA DI
NORMALI CONDIZIONI DI VITA (SUPERAMENTO EMERGENZA) SONO
TUTTI ASPETTI CHE CARATTERIZZANO QUESTA FIGURA.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il Sindaco
•…PUO’ DELEGARE LE SUE FUNZIONI A LIVELLO COMUNALE?
•È POSSIBILE DELEGARE A UN ASSESSORE LA MATERIA NEL SENSO
DELL’ORGANIZZAZIONE E DEL PERSEGUIMENTO DI “POLITICHE” DI PROTEZIONE
CIVILE, CON PARTICOLARE RIGUARDO A QUANTO SI PRODUCE NEL TEMPO
ORDINARIO IN TERMINI DI PREVISIONE E PREVENZIONE, DI FORMAZIONE DEGLI
OPERATORI, DI INFORMAZIONE PREVENTIVA ALLA POPOLAZIONE.
•È AUSPICABILE DELEGARE ALLA STRUTTURA AMMINISTRATIVA E BUROCRATICA
L’ATTIVITÀ DI “GESTIONE” DELLE ATTIVITÀ DI PROTEZIONE CIVILE CHE SI
CONCRETIZZANO IN ATTI AMMINISTRATIVI CLASSICI COME LE DETERMINAZIONI
DIRIGENZIALI CON LE QUALI AD ESEMPIO SI ACQUISTANO BENI E SERVIZI
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il Sindaco
•…PUO’ DELEGARE LE SUE FUNZIONI A LIVELLO COMUNALE?
•È IMPOSSIBILE DELEGARE A TERZI IL “PROCESSO DECISORIO” COME AD ES.
L’UTILIZZO DELLE ORDINANZE CONTINGIBILI ED URGENTI PREVISTE DAGLI ARTT. 50
E 54 D.LGS 267/00 PER MOTIVI IMPELLENTI DI PUBBLICA INCOLUMITÀ (SOLO IN
CASO DI ASSENZA O IMPEDIMENTO DEL SINDACO LA PUÒ FIRMARE IL VICE, MA
SOLO IN QUEL CASO, NON PER SCELTA) IN QUANTO E’ UN POTERE RICONOSCIUTO
AL SINDACO COME COMPETENZA DIRETTAMENTE INERENTE AL SUO UFFICIO DI
AMMINISTRATORE LOCALE E RAPPRESENTANTE DELLA COMUNITÀ LOCALE, DA
UNA PARTE, COME UFFICIALE DI GOVERNO, DALL’ALTRA
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Compiti del Sindaco
•NELL’ORDINARIO
- ELABORA LE POLITICHE DI PROTEZIONE CIVILE DEL PROPRIO TERRITORIO
- SOVRINTENDE IL LAVORO DEI DIPENDENTI, E IN GENERALE TUTTE LE
ATTIVITÀ ASSEGNATE ALLA STRUTTURA COMUNALE E AI
RESPONSABILI DEI SERVIZI.
- EROGA UN SERVIZIO ORDINARIO DI PROTEZIONE CIVILE
- REALIZZA UNA STRUTTURA COMUNALE
- REALIZZA LE ATTIVITÀ DI PREVISIONE E GLI INTERVENTI DI PREVENZIONE
ATTRAVERSO LA PREDISPOSIZIONE DEI PIANI COMUNALI
- INFORMA LA POPOLAZIONE SUI RISCHI
- PREPARA E SI PREPARA ALLE ATTIVITÀ DI EMERGENZA
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il Sindaco
•IN CASO DI EMERGENZA
•- ASSUME LA DIREZIONE E IL COORDINAMENTO DEI MEZZI DI SOCCORSO E DI ASSISTENZA DELLE
POPOLAZIONI COLPITE
•- PROVVEDE A TUTTI GLI INTERVENTI NECESSARI ALLA TUTELA DELLA PRIVATA E PUBBLICA
INCOLUMITA’
•- ASSICURA LA CONTINUITA’ AMMINISTRATIVA E CONTABILE DELL’ENTE
•- INFORMA COSTANTEMENTE LA POPOLAZIONE SULL’EVOLUZIONE DELL’EVENTO E SUI
COMPORTAMENTI DA MANTENERE
•- INFORMA LA REGIONE, LA PROVINCIA E LA PREFETTURA
•- CHIEDE L’INTERVENTO DI ALTRE FORZE E STRUTTURE QUANDO L’EVENTO NON PUÒ ESSERE
FRONTEGGIATO CON I MEZZI A DISPOSIZIONE DEL COMUNE
•- EFFETTUA I PRIMI INTERVENTI URGENTI ATTIVANDO I PRIMI SOCCORSI ALLA POPOLAZIONE
•- “UTILIZZA” IL VOLONTARIATO COMUNALE IN TUTTE LE TAPPE DEL PERCORSO
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Come può attuare i suoi compiti il
sindaco?
Attraverso una corretta pianificazione si otterrà un piano
di emergenza che sarà il supporto operativo al quale il
sindaco farà riferimento per gestire l'emergenza
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La Protezione Civile tra le funzioni
in «forma associata»
LEGGE n. 56 del 7 aprile 2014 «Del Rio». Riordino Province e Istituzione
Città Metropolitane.
L’esercizio delle funzioni In forma associata avviene mediante unione di
comuni o convenzione.
comma 4. Le Unioni di Comuni sono definite enti locali costituiti da due o più
Comuni per l’esercizio associato di funzioni o servizi di loro competenza
comma112. Qualora i comuni appartenenti all’unione conferiscano all’unione
la funzione della protezione civile, all’unione spettano l’approvazione e
l’aggiornamento dei piani di emergenza di cui all’articolo 15, commi 3 -bis e 3
- ter , della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché le connesse attività di
prevenzione e approvvigionamento, mentre i sindaci dei comuni restano
titolari delle funzioni di cui all’articolo 15, comma 3, della predetta legge n.
37
225 del 1992.
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La Protezione Civile tra le funzioni
in «forma associata»

L’esercizio delle funzioni In forma associata mediante convenzione
Nella scelta delle modalità di gestione associata i singoli Comuni possono
optare tra l’Unione di Comuni (art. 32 Tuel) e l’attivazione di Convenzioni
(art. 30 Tuel). Le due opzioni non sono necessariamente alternative e i
due strumenti possono essere utilizzati in modo complementare.
38
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Filosofia della gestione
associata : IL RISPARMIO
Una gestione associata di funzioni ha spesso avuto finalità
squisitamente economico-finanziarie:
Si sono spesso avute forme di condivisione come questa:
Ufficio paghe
Scuolabus
Polizia Municipale
L’approccio è stato spesso casuale, ma l’associazione deve tendere
soprattutto a un forte potenziamento del servizio locale di protezione
civile.
39
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Una gestione associata di funzioni può
organizzative e di lettura integrata del territorio:
avere
finalità
Il Regolamento Edilizio
il Catasto
la Polizia Municipale
la Protezione Civile
l’Ufficio Tecnico
il Catasto degli Incendi Boschivi
la Prevenzione incendi
la cartografia dei rischi
Il coordinamento degli strumenti urbanistici
Informazione pubblica
la Formazione Professionale
In questo caso si ha una profonda coerenza d’impianto
40
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
I compiti del Sindaco in materia di
Capo della protezione dei cittadini
Amministrazione
• Assicura lo
svolgimento della
funzione
fondamentale e
l’erogazione di un
servizio comunale
indispensabile di
protezione civile,
secondo una
programmazione
vincolata al
procedimento
amministrativo.
• Svolge le funzioni e
i compiti di cui
all’art. 108 del
d.lgs. 112/98 e
all’art. 6 della L.
225/92.
Autorità Comunale
Effettua i primi interventi
urgenti e di soccorso.
Emana atti ordinatori
finalizzati alla protezione
civile.
Emana provvedimenti
contingibili ed urgenti per
emergenze sanitarie e di
igiene pubblica (art. 50
T.U.)
Informa la popolazione
e gli altri enti preposti.
Ufficiale di
Governo
Assicura
l’erogazione dei
servizi
indispensabili di
competenza
statale, e in
particolare
Emana
provvedimenti
contingibili ed
urgenti per
motivi di
pubblica
incolumità e
sicurezza urbana
(art. 54 T.U.)
41
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Autorità sanitaria Autorità Pubblica Sicurezza Autorità di protezione civile
Legge 833/78
Legge 121/81
Legge 225/92
42
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Perché il sindaco è
“autorità comunale”?
Il Sindaco è “Autorità Comunale di protezione civile”
perché la legge gli assegna direttamente dei
compiti di salvaguardia e tutela primaria
dell’incolumità dei cittadini.
43
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
L’osservatorio
20
18
# procedimenti
Numero procedimenti
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anno
Oltre 200
vittime
Oltre 50 procedimenti
pendenti
Oltre 150
indagati
17 Regioni
coinvolte
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
SARNO 1998
45
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
• Il fatto
• Fra le ore 16 e le 24 del 5 maggio 1998
il Comune di Sarno fu colpito da diverse
colate rapide di fango staccatesi dal
monte Pizzo d’Alvano. Si trattava di un
fenomeno ricorrente.
• In quella occasione, però, il fenomeno si
manifesto con una gravità ed intensità
impressionante: quelle colate
–
scatenate da un periodo di intense
precipitazioni
atmosferiche
–
provocarono la morte di 137 persone,
nonché la distruzione di svariate
costruzioni (tra cui un ospedale dove
46
perirono 86 persone).
Colata di fango su Sarno – 5 Maggio 1998
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
SARNO: responsabilità del Sindaco?
LA VICENDA PROCESSUALE: L’ACCUSA
Veniva rinviato a giudizio il Sindaco con l’accusa di omicidio
colposo. Ha sottovalutato la gravità della situazione e omesso di:
a) avvisare tempestivamente la popolazione del pericolo
imminente;
b) disporre l’evacuazione delle persone residenti nelle zone a
rischio;
c) convocare e insediare il comitato locale per la protezione
civile;
d) dare idoneo allarme alla prefettura, fornendo invece
informazioni rassicuranti, impedendo in tal modo l’attivazione
delle autorità e degli organi competenti.
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
SARNO: responsabilità del Sindaco?
In primo e secondo grado l’imputato è assolto.
Il Sindaco:
 ha competenze solo per eventi fronteggiabili in ambito comunale;
 non ha (aveva) competenze in materia di prevenzione ed anche
l’evacuazione prevede una pianificazione “strategica” esorbitante
i suoi poteri;
 non gli possono essere richieste particolari competenze
scientifiche e, dunque, un onere di previsione della gravità
dell’evento.
• Era il Prefetto che avrebbe dovuto allertare ed evacuare la
popolazione;
• Al momento in cui il fenomeno si manifestò nella sua gravità,
l’evacuazione non avrebbe comunque garantito l’incolumità delle
persone.
LE SENTENZE DI MERITO/1
48
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
SARNO: responsabilità del Sindaco?
La comunicazione “rassicurante”
situazione valutata al momento.
era
giustificata
dalla
Il nesso di causa viene ritenuto inesistente:
a) non esiste la prova che le persone non abbiano lasciato le
abitazioni a seguito dei messaggi tranquillizzanti;
b) è verosimile che la più parte dei cittadini di Sarno non era in
grado di ricevere le trasmissioni per l’interruzione di energia
elettrica;
c) una sollecitazione televisiva ad abbandonare le proprie abitazioni
a fenomeno in atto, avrebbe aggravato il bilancio delle vittime.
L’evento - imprevedibile ed inevitabile - viene ritenuto fatto
autonomo, tale da escludere il rapporto di causalità ex art. 41,
comma 2, C.p.
LE SENTENZE DI MERITO/2
49
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
SARNO: responsabilità del Sindaco?
1) Per calamità non fronteggiabili con i mezzi del Comune:
 le attribuzioni del Sindaco hanno natura concorrente (e non
residuale) con quelle del Prefetto
 fino all’intervento del Prefetto, il Sindaco mantiene integri i
suoi poteri e gli obblighi di gestione dell’emergenza tra cui
allertamento ed evacuazione delle popolazioni .
2) Il giudizio di prevedibilità dell’evento dannoso va compiuto:
a. tenendo conto dei precedenti, ma anche valutando se
questi eventi possano assumere dimensioni e
caratteristiche più gravi o addirittura catastrofiche
b. con
l’utilizzazione
del
criterio
dell’agente
modello (agente ideale in grado di svolgere al meglio il
compito affidatogli); in questo giudizio si deve tener conto
di quanto l’agente concreto ha percepito, ma anche di
quanto avrebbe dovuto percepire.
LA (CONDANNA IN) CASSAZIONE/1
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Genova 2011: Il fatto.
IL FATTO - novembre 2011
• Le violente precipitazioni della mattina del
4 Novembre (circa 500 mm in 6 ore) hanno
causato l'esondazione di alcuni torrenti tra
i quali il Fereggiano (affluente di sponda
sinistra del Bisagno) causando la morte 4
donne e 2 bambine;
• La Regione Liguria aveva emanato l’Allerta
2 (massimo) su tutta la Regione per il 4
Novembre già da due giorni prima.
52
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Genova 2011: Rinvio a giudizio
(giugno 2014)
Sindaco, Assessore alla Protezione Civile e 3 Dirigenti
comunali sono imputati di disastro, omicidio colposo e
lesioni colpose.
Nella consapevolezza della elevata criticità della
situazione idraulica e del massimo stato d’allerta,
omettevano:
a) chiusura delle scuole;
b) disciplina sosta e mobilità nelle aree di rischio.
Nello zona specifica conosciuta come ad elevato rischio,
ad evento in atto, omettevano:
a) Informativa ai dirigenti scolastici;
b) informativa alla popolazione.
53
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La consulenza del PM:
una accusa ai piani d’emergenza.
“Dica il CT se siano stati assolti gli
adempimenti di competenza prevista dalla
normativa regionale in materia di
protezione civile”.
Si, ma … (la Regione):
- nessuna verifica o validazione dell’attività
di Comuni e Province;
- poca o nessuna diffusione e formazione di
cultura di PC
…e il Comune:
- non ha assolto obblighi di comunicazione
Genova 4-11-2011, un’auto percorre un ponte
verso la cittadinanza
sul Bisagno in piena
…e i Cittadini:
- hanno un grave deficit di conoscenza del
rischio e di informazione sul sistema di
allertamento.
54
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
“Dica il CT se il Piano
Comunale di Emergenza
contiene quanto necessario
per adottare le opportune
azioni di tutela dell’incolumità
delle persone e di
salvaguardia dei beni”.
Il PCE risulta:
- carente e generico;
- lacunoso in ordine alle
procedure da adottare in
caso di crisi;
-confuso rispetto alle azioni
da adottare.
55
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il capo d’imputazione
Sindaco, Assessore alla Protezione Civile e 3 Dirigenti sono
imputati di disastro, omicidio colposo e lesioni colpose
Nella consapevolezza della elevata criticità della situazione
idraulica e del massimo stato d’allerta, omettevano:
a) chiusura delle scuole;
b) disciplina sosta e mobilità nelle aree di rischio.
Nello zona specifica conosciuta come ad elevato rischio, ad
evento in atto, omettevano:
a) informativa ai dirigenti scolastici;
b) informativa alla popolazione.
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
SARDEGNA 2013
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Sardegna 2013: il Fatto
IL FATTO - novembre 2013
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AVVISO DI ALLERTA PER RISCHIO IDROGEOLOGICO
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• Violente precipitazioni in tutta la
Sardegna Orientale nella giornata del
18 Novembre (300- 500 mm in 12 ore
dalle 6:00 alle 18:00) causano
l'esondazione di alcuni torrenti e 18
vittime;
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• La Regione Sardegna aveva emanato
l’Allerta per criticità elevata su tutta la
Regione per il 18 Novembre, sulla
base delle valutazioni del Centro
Funzionale Centrale, in quanto il CF
Sardo non era attivo.
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58
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Sardegna 2013:
Richiesta rinvio a giudizio (maggio 2014)
Sindaco, Assessore alla Protezione Civile e Dirigente Protezione
Civile sono accusati di cooperazione in inondazione colposa, disastro
colposo, omicidio colposo plurimo, perché pur:
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Sardegna 2013:
Richiesta rinvio a giudizio (maggio 2014)
Presidente di Regione, Assessore alla Protezione Civile Regionale
e Dirigente Protezione
Civile Regionale sono accusati di
cooperazione in inondazione colposa, disastro colposo, omicidio
colposo plurimo, perché pur:
60
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
SARNO…e dintorni.
1. La responsabilità è di tutti i soggetti che hanno a qualsiasi
titolo posizioni di garanzia (di protezione o di controllo) e non
vale il “principio di affidamento”.
2. Colui che ha poteri impeditivi della messa in pericolo delle
persone, se non li esercita risponde dell’evento.
3. Non avere certezze sulle caratteristiche e l’evoluzione di un
fenomeno potenzialmente pericoloso, non giustifica l’inerzia e,
anzi, impone misure ancor più cautelative (perché deve
comunque considerarsi “il peggio”). E’ necessario che “si
valuti se possa escludersi la possibilità dell’aggravarsi del
fenomeno”: se non posso escludere l’aggravamento, debbo
agire come ritenendo certa la catastrofe.
61
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
SARNO…e dintorni: Esempio
Non è un buon agente modello colui che impedisce le
edificazioni in aree storicamente inondate, lo è – invece –
colui che le impedisce in aree che potrebbero essere colpite
da inondazioni di maggiore estensione rispetto a quelle
verificatesi nel passato.
Si ammette che l’agente modello non debba però spingersi a
vietare le costruzioni in montagna, ma solo nelle aree golenali
ed in quelle adiacenti pianeggianti.
Per le pendici della montagna non ci sarà problema, ma –
immaginiamo a questo punto - solo se lo si potrà escludere
(n.d.a.).
62
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
SARNO…e dintorni.
L’agente modello è colui che è in grado di ipotizzare
le conseguenze più gravi di un fenomeno.
Massima estensione del “PRINCIPIO DI
PRECAUZIONE”.
63
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Origine della posizione di
garanzia
La posizione di garanzia si assume:
• per legge;
• per i rapporti tra i soggetti (contraente,
genitore, datore di lavoro, ..);
• volontariamente
64
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Art. 40. Nesso di causalità
• ”Nessuno può essere punito per un fatto
preveduto dalla legge come reato, se l’evento
dannoso o pericoloso, da cui dipende la esistenza
del reato, non è conseguenza della sua azione od
omissione. Non impedire un evento, che si ha
l’obbligo giuridico di impedire, equivale a
cagionarlo”.
• L’accertamento del nesso di causalità rappresenta
una garanzia del principio di colpevolezza, inteso
come divieto di responsabilità per fatto altrui, in
quanto impone che il soggetto possa rispondere
solo di eventi che siano conseguenza della sua
condotta.
65
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Natura della posizione di
garanzia
Le posizione di garanzia sono
• di protezione (preservare i beni dai pericoli che li minacciano);
• di controllo (neutralizzare le fonti di pericolo che minacciano i beni
da proteggere).
La posizione di garanzia deve:
•
•
•
•
esistere prima del verificarsi dell’evento;
essere prevista da una norma;
essere conoscibile;
essere diretta a tutelare il bene giuridico al quale la posizione di
garanzia fa riferimento;
• munire il soggetto garante dei poteri necessari per impedire
l’evento (anche “poteri impeditivi di natura sollecitatoria”).
66
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Responsabilità
I PRINCIPI:
1) Se si opera in urgenza e/o complessità;
2) L’esigibilità in concreto;
3) Se il rischio è accettato.
67
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Responsabilità
1) Se si opera in urgenza e/o complessità:
• “Nella valutazione sul profilo soggettivo della
colpa, vanno considerate le contingenze del
caso concreto con conseguenze sulla concreta
esigibilità della condotta astrattamente
doverosa: nelle emergenza anche le cose facili
sono difficili.” (Cass. pen., sez. IV, 24528/14)
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Responsabilità
2) L’esigibilità in concreto.
• Anche quando l’evento avverso si verifichi, occorre
valutare il comportamento concretamente tenuto
dall’agente: se ha dato il meglio di sé, se ha fatto
tutto il necessario e, per le contingenze del caso
concreto, non ha potuto evitare il verificarsi
dell’evento, allora egli non è in colpa.
• Se un comportamento diverso non era esigibile
dall’agente, allora egli dovrà essere assolto.
69
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Responsabilità
3) Se il rischio è accettato.
• Cass. Pen., sez. IV, 22 novembre 2011, n. 4391.
• Vi sono contesti nei quali esiste una ineliminabile misura di
rischio consentito.
• La linea di confine tra il lecito e l'illecito è spesso incerta,
sicchè la valutazione della colpa non può prescindere dalla
considerazione di tale contingenza: il rischio è insuperabile
ma è accettato dalla scienza e dalla società, dunque è
"consentito".
• L'esistenza di una posizione di garanzia non basta a
fondare l'imputazione, dovendosi esperire il giudizio di
rimprovero personale che concretizza la colpevolezza,
tenendo adeguatamente conto dei margini d'incertezza
connessi all'individuazione dell'area di rischio socialmente 70
accettato.
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
L’Agente modello
che evita il giudizio di
responsabilità
è colui che si è reso proattivo e sa dare
atto (ex post) del contesto reale (ex ante).
71
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
L’Agente modello
Valuta nel contesto di una pianificazione partecipata
Ne rende conto (accountability)
Rende tracciabile le decisioni (traceability)
72
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Le pratiche esistenti
73
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Le pratiche esistenti
74
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Le procedure
“Potrebbe essere assai utile, in primis per l’efficienza
del sistema stesso in fase operativa e, successivamente,
nell’eventuale fase di verifica giudiziale che dovesse
instaurarsi, la disponibilità di linee-guida scritte, o meglio di
protocolli operativi, che individuassero le più efficaci
modalità di raccordo, coordinamento e comunicazione tra i
diversi enti e soggetti del Servizio Nazionale della Protezione
Civile.
(A. Pastore, La Protezione civile nella società del rischio. Procedure, garanzie,
responsabilità, p. 38).
75
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Le procedure
“La finalità principale è quella di innalzare lo standard
di perizia esigibile.”
(A. Pastore, La Protezione civile nella società del rischio. Procedure, garanzie,
responsabilità, p. 43).
“Le linee guida devono indicare standard conformi alla
regole dettate dalla migliore scienza a garanzia del cittadino.”
(Cassazione penale , sez. IV, sentenza 09.04.2013, n. 16237)
76
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Le procedure
operativi, laddove codifichino prassi ‘virtuose’ e
rispondenti a criteri di ragionevolezza ed efficienza, possono
senz’altro costituire un primo parametro per valutare la
diligenza degli operatori di protezione civile.”
“Protocolli
“
(A. Pastore, La Protezione civile nella società del
rischio. Procedure, garanzie, responsabilità, pp. 38).
77
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La validazione delle procedure/1
“(…) La circostanza che le linee guida promanino dallo
stesso ente che è poi chiamato ad osservarle, rende
necessario, in assenza di validazioni esterne, un più attento
scrutinio in sede processuale circa l’effettiva rispondenza
delle regole in esse contenute alla migliore scienza ed
esperienza disponibili.”
(A. Pastore, La Protezione civile nella società del rischio.
Procedure, garanzie, responsabilità, pp. 43-44).
“
78
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La validazione delle procedure/2
La Compliance: attività di cura e verifica della correttezza delle
procedure e del rispetto delle norme, al fine di non incorrere in sanzioni
che potrebbero danneggiare la reputazione del Sistema nei confronti degli
stakeholders, ovvero innescare indagini da parte dei controllori
istituzionali ovvero richieste di danni.
Audit: è uno dei presidi dei quali si serve la Compliance per un controllo
di qualità trasversale tra le varie funzioni e per l’attività di prevenzione e
stimolo per l’attuazione delle buone prassi.
79
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La validazione delle procedure/3
“Appare senz’altro utile l’idea (…) di report di eventi
redatti da appositi organismi di ispezione/indagine interni al
sistema di Protezione civile. (…) a me sembra prezioso il
contributo che tali report potrebbero dare al magistrato
inquirente.
….i report di incidente (…) potrebbero entrare nel
materiale di indagine, per poi essere acquisiti agli atti del
processo, introducendo sin dalle prime fasi del procedimento
il ‘punto di vista’ del sistema in cui hanno operato le persone
sottoposte ad indagini.”
(A. Pastore, La Protezione civile nella società del rischio. Procedure, garanzie,
responsabilità, pp. 41).
80
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La validazione delle procedure/4
Lo studio degli errori senza conseguenze
 Occorre promuovere pratiche di analisi e revisioni (debriefing) delle
situazioni che pur non avendo prodotto perdite o danni, sono
comunque state caratterizzate da errore, posto che solo una
consapevolezza di ciò che si è sbagliato può produrre delle correzioni
che potranno scongiurare quei medesimi errori che in futuro
potrebbero, invece, produrre perdite o danni.
 Positivizzare il riconoscimento dell’errore da parte dell’operatore e così
evitare che quest’ultimo lo consideri come un elemento di colpa o di
stigmatizzazione del proprio operato.
81
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il rischio accettato
“… serve una riflessione e una discussione pubblica che, a scala locale
prima ancora che nazionale, fondi le regole su argomenti e strumenti
cognitivi per informare in modo attrattivo e credibile, per discutere e
valutare le alternative, per attivare comportamenti privati e pubblici
corretti: adeguati alla rilevanza e alla complessità collettiva dei problemi”.
(M. Morisi, La Protezione civile nella società del rischio. Chi valuta,
chi decide, chi giudica, p. 120).
“Nessun esperto potrà mai rispondere alla domanda: ‘come vogliamo
vivere?’
Il problema del rischio accettabile è un problema di democrazia”.
(F. Centonze, La normalità dei disastri tecnologici, p. 122)
82
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il rischio accettato
… e guarda caso la partecipazione della cittadinanza entra nella
Direttiva Alluvioni (2007/60/CE) …
Articolo 10
1. Ai sensi della normativa comunitaria applicabile, gli Stati membri
mettono a disposizione del pubblico la valutazione preliminare del
rischio di alluvioni, le mappe della pericolosità e del rischio di alluvioni
e i piani di gestione del rischio di alluvioni.
2. Gli Stati membri incoraggiano la partecipazione attiva delle parti
interessate all’elaborazione, al riesame e all’aggiornamento dei piani di
gestione del rischio di alluvioni di cui al capo IV.
83
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il SISTEMA modello…
…che evita il giudizio di responsabilità del suo operatore.
Accountability:
Realizzare un sistema di procedure:
1.
CONDIVISO con tutti gli stakeholders (cittadini compresi);
2.
CHIARO nell’affermazione dell’esistenza di un rischio residuo;
3.
Costantemente MONITORATO, VERIFICATO ed AGGIORNATO;
4.
Nella prospettiva della COMPLIANCE.
84
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
Il SISTEMA modello…
…
Traceability:
Fornire al controllore gli strumenti di verifica (per la situazione
in cui era l’Agente nel momento della sua valutazione).
Esempi:
1. Check list
1. La “scatola nera”: rappresentazione affidabile di tutti gli
elementi della realtà fenomenica esistenti al momento
della condotta, sia quelli statici che quelli dinamici.
2. …
85
PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
La partecipazione dei cittadini e
degli amministratori locali nella
prevenzione del rischio
2011
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PERCORSO SPERIMENTALE DI CONDIVISIONE E FORMAZIONE PER LA REDAZIONE DI PIANI COMUNALI DI EMERGENZA
IL PERCORSO È CO-FINANZIATO TRAMITE IL PO OBIETTIVO 3 ITALIAFRANCIA MARITTIMO “PROTERINA-Due”
www.proterina.eu
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