Satakunnan ammattikorkeakoulu Satu Lähdeniemi TARJOUSTEN VALINTAPERUSTEIDEN KÄYTÖN SÄÄNTELY

Satakunnan ammattikorkeakoulu
Satu Lähdeniemi
TARJOUSTEN VALINTAPERUSTEIDEN KÄYTÖN SÄÄNTELY
UUDESSA HANKINTALAISSA
Liiketalous Huittinen
Liiketalouden koulutusohjelma
Yritysjuridiikan suuntautumisvaihtoehto
2008
TARJOUSTEN VALINTAPERUSTEIDEN KÄYTÖN SÄÄNTELY UUDESSA
HANKINTALAISSA
Lähdeniemi, Satu
Satakunnan ammattikorkeakoulu
Liiketalouden koulutusohjelma
Yritysjuridiikan suuntautumisvaihtoehto
Toukokuu 2008
Mattila, Timo
UDK: 347.7
Sivumäärä: 39
Asiasanat: hankinta, julkiset hankinnat, kilpailuttaminen
____________________________________________________________________
Tämän opinnäytetyön aiheena oli tarjousten valintaperusteiden käytön sääntely
uudessa hankintalaissa. Tutkittiin kansallisten kynnysarvojen ylittäviä, mutta EUkynnysarvojen alittavia tavarahankintoja. Syvennettiin tutkimusta Pirkanmaan
sairaanhoitopiirin erityisvastuualueen hankintayksikön haavanhoito-, sidonta- ja
lastoitustarvikkeiden
hankintasopimuksen
valintaperusteisiin.
Pirkanmaan
sairaanhoitopiirin erityisvastuualueen hankintayksikön hankintaesitys perustui
kokonaisedullisuuteen, johon sisältyivät tuotteiden soveltuvuus keskussairaaloiden
käyttöön sekä hankintahinta ja logistiikan kustannukset.
Julkinen hankinta oli julkisen viranomaisen tai muun hankintayksikön suorittamaa
hankintaa, jolla oli taloudellista arvoa. Huomattiin julkisten hankintojen taloudellisen
merkityksen olevan suuri. Tarjouksista hyväksyttiin siis se, joka oli
kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kaikkia tarjouskilpailuun
osallistuvia
tarjoajia
kohdeltiin
tasapuolisesti
ja
syrjimättömästi.
Taloudellisuusperiaatteella pyrittiin julkisten varojen mahdollisimman tehokkaaseen
käyttöön.
Valintaperusteiden
selvittäminen
todettiin
vaikeaksi.
Hankintasopimuksessa oli lyhyet maininnat perusteista mutta asiantuntijaryhmän
kommentteja ei nähtäväksi annettu.
THE REGULATION OF THE USE OF PROCUREMENT SELECTION
CRITERIA IN THE NEW PUBLIC PROCUREMENT LAW
Lähdeniemi, Satu
Satakunta University of Applied Sciences
Degree Programme in Business Administration
Business Jurisprudence
May 2008
Tutor: Mattila, Timo
UDC: 347.7
Pages: 39
Key words: procurement, public procurement, competition
____________________________________________________________________
This dissertation deal with the use of procurement selection criteria and their
regulation in the new public procurement law. The main purpose of the study was to
examine the procurement of goods that exceeded the national threshold value but
was below the EU-one. The emphasis of the study was on Pirkanmaa hospital
district's special unit and the selection criteria in their sales supply contract of wound
care, bandage and splint supplies. The supply acquisition proposal of Pirkanmaa
hospital district special responsibility unit was based on total profitableness,
including the suitability of the products for the use of central hospitals as well as the
acquisition price and the logistics expenses.
Public procurement was procurement by a public authority or some other
procurement unit, and it had economic value. The results of the study showed that
the economic importance of public procurement was significant. The offer that had
the most favorable overall economic value or the one that was the cheapest was
accepted. All bidders that participating in the competitive bidding process were
treated equally and without discrimination. Economic efficiency principle was
utilized to make the best use of the funds. The selection criteria were difficult to
define. In the procurement agreement there were only short comments on the criteria,
but the expert comments were not publicized.
SISÄLLYS
1 JOHDANTO................................................................................................................. 5
2 YLEISTÄ JULKISISTA HANKINNOISTA............................................................... 7
2.1 Tavoitteet ja keskeiset periaatteet julkisille hankinnoille ................................... 10
2.2 Lainsäädäntö ....................................................................................................... 11
2.3 Kynnysarvot........................................................................................................ 12
3 HANKINTAPROSESSI............................................................................................. 16
3.1 Hankinnan suunnittelu ja tarpeen kartoittaminen ............................................... 16
3.1.1 Hankinta yhteishankintayksiköltä ................................................................ 17
3.1.2 Hankintarengas............................................................................................. 18
3.2 Tarjouspyyntö ..................................................................................................... 18
3.3 Ilmoittaminen...................................................................................................... 20
3.4 Tarjousten valinta ja vertailuperusteet................................................................ 22
3.4.1 Kokonaistaloudellisuus ................................................................................ 23
3.5 Hankintasopimus ................................................................................................ 26
3.6 Julkisuus………………………………………………………………………………...…..…27
3.7 Muutoksen haku.................................................................................................. 28
4 HANKINTAMENETTELYT .................................................................................... 30
4.1 Avoin menettely.................................................................................................. 30
4.2 Rajoitettu menettely............................................................................................ 31
4.3 Kilpailullinen neuvottelumenettely..................................................................... 31
4.4 Neuvottelumenettely........................................................................................... 32
4.5 Puitejärjestely...................................................................................................... 32
4.6 Suunnittelukilpailu.............................................................................................. 33
4.7 Dynaaminen hankintajärjestelmä........................................................................ 33
4.8 Sähköinen huutokauppa...................................................................................... 34
4.9 Suorahankinta ..................................................................................................... 34
5 TARJOUKSEN ARVIOINTIPROSESSI TAMPEREEN YLIOPISTOLLISEN
SAIRAALAN ERITYISVASTUUALUEEN YHTEISHANKINTAYKSIKÖSSÄ.. 34
6 YHTEENVETO ......................................................................................................... 37
LÄHTEET....................................................................................................................... 39
1 JOHDANTO
Aihetta valitessani tähän opinnäytetyöhön pohdin ammattiani ja sen hyödyntämistä
aiheen
käsittelyssä.
Työskentelen
terveydenhuollonkaupassa,
Oriola-KD,
myyntiedustajana, jossa myyn haavanhoitotuotteita sairaaloille. Oriola-KD Oyj on
Oriola-KD–konsernin emoyhtiö. Konsernin liiketoimintasegmenttejä ovat lääkkeiden
jakelu ja kauppa sekä terveydenhuollon ja hammashoidon kauppa. Terveydenhuollon
kaupan liiketoiminnassa Oriola-KD harjoittaa terveydenhuollossa ja laboratorioissa
käytettävien tuotteiden markkinointia ja myyntiä Suomessa, Ruotsissa, Tanskassa,
Virossa, Latviassa ja Liettuassa.
Yksi osa työtäni on hallita julkisten hankintojen kuviot ja tehdä yhteistyötä
hankintatoimistojen kanssa. Luonnollisesti päädyin tutkimaan hankintaprosessia ja menettelyjä
yrityksemme
näkökulmasta.
Halusin
tutkia
miksi
ja
miten
hankintayksiköt päätyvät tekemiinsä hankintapäätöksiin. Päätin myös selvittää
millaisia tuotteiden vertailuperusteita he käyttävät valitessaan sopimustuotteita.
Tässä työssäni keskityn tutkimaan tavarahankintoja. Hankinnathan jaotellaan
hankintalaissa
kolmenlaisiin
hankintoihin;
EU-hankintoihin,
kansallisiin
hankintoihin ja pienhankintoihin. EU-hankinnat ovat EU-kynnysarvot ylittäviä
hankintoja, tavara- ja palveluhankinnoissa kynnysarvona on 211 000 euroa.
Kansallinen hankinta tarkoittaa kansallisten kynnysarvojen ylittäviä, mutta EUkynnysarvojen alittavia hankintoja. Kansalliset kynnysarvot ovat tavara- ja
palveluhankinnoissa 15 000 euroa. Pienhankintoihin en paneudu, ne ovat hankintoja,
jotka jäävät alle kansallisten kynnysarvojen.
Hankintamenettelyn tunteminen on tärkeää tavaroita, palveluja ja rakennusurakointia
julkiselle sektorille tarjoaville yrittäjille ja yrityksille, jotta he voivat varmistua siitä,
että heidän asemaansa hankintamenettelyssä ei ole loukattu. Kiinnostavaa on
tuotteiden valintakriteerien tasa-arvoisuus ja niiden riittävät perusteet, jotta jokaista
tarjoajaa kohtaan. Tarjoajien tulee tietää että julkisissa hankinnoissa tarjouspyyntöä
6
vastaamaton tarjous tulee hylätä ja että hankintamenettelyn pohjana ensimmäisten
tarjousten lopullisuus, joita ei enää myöhemmin voi parantaa.
Näyttää siltä että julkinen sektori pyrkii valitsemaan hinnaltaan halvimman
tarjouksen vaikka kokonaistaloudellisesti muu kuin hankintahinnaltaan huokein
tarjous
olisi
aikaa
myöden
selvästikin
edullisin
ratkaisu.
Luullaan
että
hankintahinnaltaan halvimman hyödykkeen hankkiminen on hankintayksikön
oikeudellinen velvollisuus. Laadun tavoittelu yleensä aina palkitaan tuotteen
pitempänä elinkaarena tai parempana palveluna ja sitä seuraavana hankinnan
optimaalisena kokonaistaloudellisuutena. (Kalima, K. 2001, 5-6.)
Toisinaan julkisyhteisöjen hankintatoiminnassa on yhä edelleen havaittavissa
pyrkimys edistää tietyn yrityksen tai yritysryhmän toimintaa hankintoja riittävästi
kilpailuttamatta
keskittämällä
hankinnat
juuri
määrätylle
yritykselle
tai
yritysryhmälle tarkoituksella saada tältä erityisiä hinnanalennus- tai muita etuja.
Mikäli näin menetellään, laiminlyödään kilpailuttaminen, on vaarana, että
syyllistytään lainvastaiseen syrjintään, josta seurauksena saattaa olla hyvitysmaksu
tai vahingonkorvaus, minkä suorittaminen kunnan varoista merkitsee hankinnan
täydellistä epäonnistumista. (Kalima, K. 2001, 21.)
Aamulehden artikkelissa, markkinaoikeuden ylituomari Olli Mäkinen 28.10.2005
arvioi uuden hankintalain olevan liian vaikeaselkoinen. Teksti lakiehdotuksessa on
hyvin vaikeaselkoinen. Mäkisen mukaan osaa lakiehdotuksen pykälistä on mahdoton
ymmärtää, tämän vuoksi kunnissa tehdään virheitä hankintojen yhteydessä. Se
saattaa lisätä jo entisestään jutturuuhkaa markkinaoikeudessa. Markkinaoikeus on
saanut yhteensä 332 valitusta julkisista hankinnoista tammi-heinäkuussa 2005.
Lakiehdotuksen mukaan alle 15 000 euron hankinnat ovat lain soveltamisen
ulkopuolella. Näitä juttuja ei ole paljon. (Taponen, A. Markkinaoikeuden juttusuma
voi pahentua entisestään. 2005, A5.)
Yllä oleva siteeraus Aamulehdestä on jo muutaman vuoden vanha mutta se kuvaa
hyvin julkisia hankintoja. Aihe on vaativa ja vaikeasti ymmärrettävä. Tässä
opinnäytetyössä selvennän lain sisältöä itselleni ja toivottavasti myös muille. Uusi
laki tuo tullessaan varmasti enemmän ja enemmän valituksia, jo ruuhkaiseen
7
markkinaoikeuteen. Miten tämä vaikuttaa yritysten ja julkisen sektorin tulevaan
yhteistyöhön? Joutuuko valittaja ”mustalle listalle” ja on jatkossa ulkona
sopimuksista?
2 YLEISTÄ JULKISISTA HANKINNOISTA
Laki julkisista hankinnoista on muuttunut uudeksi hankintalaiksi. Menettely perustuu
direktiiviuudistukseen. Hallitus antoi esityksen Eduskunnalle laeiksi julkisista
hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla
toimivien yksiköiden hankinnoista 28. huhtikuuta 2006. Esityksellä pantiin
täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2004/18/EY). Siinä
huomioitiin myös Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen julkisia hankintoja koskeva
oikeuskäytäntö. Tarkoituksena oli tehostaa julkisten varojen käyttöä, selkeyttää
hankintaviranomaisten ostoyhteistyön edellytyksiä sekä turvata kaikille tarjoajille
tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu julkisissa hankinnoissa. HE 50/2006
Perustuslain 80§:n mukaisesti lakeihin sisältyisivät aiemmin asetuksilla säädetyt
kilpailuttamismenettelyn eri vaiheet ja asetuksilla säädetyt kilpailuttamismenettelyn
eri vaiheet ja asetuksella säädettäisiin eräistä teknisemmistä määräyksistä, kuten
ilmoitusmenettelystä ja sähköisestä hankintamenettelystä. Esitykseen sisältyvät
lakiehdotukset korvaisivat vuonna 1992 annetun lain julkisista hankinnoista sekä sen
nojalla annetut neljä asetusta. Samalla kumottaisiin asetus hankinnoista, joihin ei
sovelleta lakia julkisista hankinnoista. HE 50/2006
Julkisten hankintojen taloudellinen merkitys on suuri. Näiden hankintojen
suhteellinen osuus bruttokansantuotteesta vaihtelee jäsenmaittain (11-20%). Suomen
julkisten hankintojen kokonaisarvon on arvioitu olevan vuosittain noin 23 miljardia
euroa (2004), mikä on noin 15 % bruttokansantuotteestamme. Kuntien,
kuntayhtymien ja muiden kunnallisten organisaatioiden ulkoisten hankintojen arvo
oli vuonna 2004 noin 10,9 miljardia euroa, mikä on noin 37 prosenttia kuntasektorin
8
ulkoisista menoista. Lisäksi kuntasektorin sisäisten hankintojen arvo vuonna 2004 oli
noin 4,5 miljardia euroa.
Julkisella hankinnalla tarkoitetaan julkisen viranomaisen tai muun hankintayksikön
suorittamaa hankintaa, jolla on taloudellista arvoa. Hankinnalla tarkoitetaan
tavaroiden ja palveluiden ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa
sekä urakalla teettämistä. (Kuoppamäki, P. 2006, 303.)
Julkisen hankinnan määritelmä on esitetty hankintalaissa ja kahdessa asetuksessa,
jotka velvoittavat kilpailuttamaan nämä hankinnat. Hankintalaki ja sen perusteella
annetut asetukset sisältävät ensisijaisesti hankintoja suorittavia viranomaisia ja muita
hankintayksiköitä sitovia määräyksiä siitä, miten niiden tulee menetellä hankintoja
suorittaessaan. Hankintalain noudattamisvelvollisuus voi koskea myös muuta tahoa
kuin viranomaista, mikäli se saa hankinnan tekemistä varten julkista tukea yli puolet
hankinnan arvosta. Yleisilmaisuna hankinnan tekijästä käytetään hankintayksikköä.
Lakiesityksessä määritellään hankintayksiköt seuraavasti:
1) valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset
2) evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkkokunta sekä niiden
seurakunnat ja muut viranomaiset siten kuin kirkkolaissa (1054/1993)
säädetään;
3) valtion liikelaitoksista annetun lain (1185/2002) mukaiset liikelaitokset;
4) julkisoikeudelliset laitokset; julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan
oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia
yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta
ja:
a) jota rahoittaa pääasiallisesti 1 - 4 kohdassa tarkoitetun hankintayksikkö
b) jonka johto on 1 - 4 kohdassa tarkoitetun hankintayksikön valvonnan alainen;
taikka
c) jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä 1 – 4 kohdassa tarkoitetun
hankintayksikkö nimeää yli puolet; sekä
5) mikä tahansa hankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä
varten tukea yli puolet hankinnan arvosta 1 – 4 kohdassa tarkoitetulta
hankintayksiköltä.
9
Merkittävimmät hankintayksiköt ovat hankintojen määrän perusteella valtion,
kuntien,
ja
kuntainliittojen
viranomaisia,
joihin
rinnastetaan
myös
evankelisluterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkkokunta sekä niiden seurakunnat.
Lain perusteluissa valtion viranomaisilla tarkoitetaan valtion keskushallintoa,
lääninhallintoa sekä valtion piiri- ja paikallishallintoviranomaisia. Myös mm.
eduskunnan kansliatoimikunta, eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston
oikeuskansleri
muodostavat
erillisinä
viranomaisina
kukin
hankintayksikön.
(Kärkkäinen, H. 1996, 15.)
Tavaralla tarkoitetaan hankintasäännöstössä erilaisten valmiiden tai tilauksesta
valmistettavien esineiden lisäksi myös erilaisia aineettomia oikeuksia kuten
tietokoneohjelmia yms. Palveluihin luetaan kunnossapito-, puhtaanapito-, siistimis-,
markkinointi-, oikeudelliset ja konsulttipalvelut. Urakalla teettäminen käsittää
talonrakennus-, maanrakennus-, vesirakennus-, ja muut rakennustyöt, mutta ei
tavaranhankintaan liittyviä asennus- ja kunnossapitotöitä. (Kalima, K. 2001, 60.)
Kokonaan kilpailuttamissääntelyn ulkopuolella ovat sellaiset hankinnat, joihin ei
sovelleta perustamissopimuksen tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta
koskevia periaatteita tai jotka on nimenomaan poistettu direktiivin ja näin ollen myös
Suomen hankintalain soveltamisalasta. Tällaisia hankintoja ovat esimerkiksi salaiset
hankinnat ja puolustusmateriaalihankinnat. Hankintadirektiivissä ja –laissa on
suljettu soveltamisalan ulkopuolelle myös eräitä erikseen lueteltuja palvelutyyppejä
kuten esimerkiksi maan hankinta ja tutkimus- ja kehittämispalvelut. (Pekkala, E.
2007, 40.)
Näihin kokonaan poissuljettuihin palveluihin ei sovelleta siis myöskään kansallisia,
EY-kynnysarvot
alittavia
menettelyjä.
Kynnysarvosta
riippumatta
lain
soveltamisalasta pois suljetuista hankinnoista ei tarvitse ilmoittaa. Hankintayksiköt
voivat näin ollen noudattaa omia menettelyjään myös näissä hankinnoissa. (Pekkala,
E. 2007, 40.)
10
2.1 Tavoitteet ja keskeiset periaatteet julkisille hankinnoille
Jokaisen hankinnan perustavoitteena on saada oikea tavara (palvelu, urakkasuoritus)
käytettäväksi
tai
tapahtuvaksi
oikeaan
aikaan
mahdollisimman
edullisin
kustannuksin. Tarjouksista hyväksytään siis se, joka on kokonaistaloudellisesti
edullisin tai hinnaltaan halvin. Oikea tavara tarkoittaa tällöin käyttötarkoitustaan
vastaavaa laatua, ei liian hyvää eikä missään tapauksessa ominaisuuksiinsa tai
suorituskykyynsä nähden liian kallista. Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous on
ennalta
laadittujen
kriteerien
perusteella
hinta-laatusuhteeltaan
paras.
Taloudellisuusperiaatteella pyritään julkisten varojen mahdollisimman tehokkaaseen
käyttöön.
Julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön tarkoitus on lisätä kilpailua ja taata
yritysten tasapuolinen kohtelu. Tähän pyritään täsmentämällä lain ja asetusten nojalla
ne menettelytavat ja toimintamuodot, joita hankintoja suoritettaessa on noudatettava.
Hankinnassa on hyödynnettävä kilpailuolosuhteita, jolloin hankintayksikkö hyötyy
tarjoajien välisestä laatuun ja hintaan liittyvästä kilpailusta. Hankinnasta on joko
ilmoitettava tai tarjouksia on pyydettävä riittävä määrä. Pääsääntöisesti tulee järjestää
tarjouskilpailu. Vain erityissyistä hankinta voidaan tehdä ilman tarjouskilpailua.
Lähinnä yllättävästä tapahtumasta johtuva poikkeuksellinen kiire sekä tekniset tai
taloudelliset
syyt,
jolloin
käytännössä
tarjouskilpailu
on
mahdotonta
tai
taloudellisesti kannattamatonta.
Kaikkia tarjouskilpailuun osallistuvia tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja
syrjimättömästi. Omasta maasta tai omasta kunnasta kotoisin olevaa tarjoajaa ei saa
suosia tarjoajan kotipaikan perusteella. Kiellettyjä valintaperusteita ovat oman
kunnan verotulojen tai oman kunnan työllisyyden edistäminen. Valintaperusteita ei
saa myöskään asettaa siten, että ne suosivat aikaisemmin käytössä ollutta toimittajaa
uusien tarjoajien kustannuksella. Myös hankintayksikön omistamaa yhteisöä tai
laitosta ehdokkaana tai tarjouksen tekijänä on kohdeltava samoin kuin muitakin
ehdokkaita tai tarjoajia. Syrjimättömyydellä turvataan myös vapaata markkinoille
pääsyä.
11
Avoimuuden periaate edellyttää ensinnäkin, että hankinnasta on tiedotettava riittävän
laajasti. Avoimuutta on myös se, että tarjouspyynnössä kerrotaan ne perusteet, joita
käyttäen paras tarjous tullaan valitsemaan. Hankintapäätöksessä voittajan valinta on
perusteltava näitä tarjouspyynnössä esitettyjä valintaperusteita käyttäen. Ja lopulta
kilpailuttamisprosessin
jälkeen
hankinta-asiakirjat
tulevat
julkisiksi,
jotta
hankintapäätöksen syrjimättömyys voidaan todentaa.
Avoimuusperiaate
perustuu
yhteisön
perustamissopimusta
koskevaan
oikeuskäytäntöön sekä kansallisesti myös yleisesti tunnustettuihin hallinnon
avoimuutta koskeviin vaatimuksiin, joista on säädetty muun muassa hallintolaissa
(434/2003)
sekä
laissa
viranomaisten
toiminnan
julkisuudesta
(621/1999).
(Kuoppamäki, P. 2006, 300.)
Hankintamenettelyn vaatimusten ollessa oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän
kanssa toteutuu suhteellisuusperiaate. Tarjoajien kelpoisuusehtojen asettamisessa on
otettava huomioon hankinnan luonne ja arvo. Tarjouspyynnön sisältöön tai
tarjousmenettelyyn liittyvien vaatimusten tulisi olla oikeassa suhteessa hankinnan
laatuun nähden. Suhteellisuusperiaate merkitsee, ettei ehdokkaille tai tarjoajille
aseteta kohtuuttomia vaatimuksia.
2.2 Lainsäädäntö
Yhteisön hankintadirektiivit sitovat kaikkia yhteisön jäsenvaltioita. Direktiivit
koskevat myös valtioita, jotka ovat osapuolena Euroopan talousaluetta koskevassa
ns. ETA-sopimuksessa, jonka sopimusosapuolia ovat mm. Norja ja Islanti.
Hankintadirektiivien tarkoituksena on lainsäädännön lähentäminen ja jäsenvaltiot
voivat saattaa direktiivit voimaan haluamallaan menettelytavalla.
Direktiivit eivät kuitenkaan salli liikkumavaraa. Sääntelyn sisältö direktiivien
soveltamisalaan
kuuluvissa
hankinnoissa
onkin
melko
jäsenvaltioissa ja ETA-sopimuksen piiriin kuuluvissa valtioissa.
yhdenmukainen
eri
12
Hankintalaki koskee kaikkia hankintoja, sekä arvoltaan pieniä eli kynnysarvot
alittavia hankintoja että arvoltaan suuria eli kynnysarvot ylittäviä hankintoja.
Kynnysarvot alittavissa hankinnoissa hankintalaki on ainoa kilpailuttamiseen
velvoittava säädös. Asetus kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista
sekä
rakennusurakoista
(hankinta-asetus)
koskee
nimensä
mukaisesti
vain
kynnysarvot ylittäviä hankintoja. Kynnysarvot ylittävistäkin hankinnoista on
asetuksen kilpailuttamisvelvoitteen ulkopuolelle jätetty kokonaan eräitä merkittäviä
toimialoja, kuten esimerkiksi terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut. Nämä asetuksen
liitteessä B mainitut ns. toissijaiset palvelut on kilpailutettava vain hankintalakia
noudattaen myös silloin, kun hankinnan arvo ylittää kynnysarvon.
Hankintalainsäädäntöön kuuluu vielä asetus kynnysarvot ylittävistä vesi- ja
energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista
(peruspalveluasetus). Nimensä mukaisesti tämä asetus koskee vain näillä aloilla
toimivien yksiköiden hankintoja ja vain silloin, kun kynnysarvo ylittyy.
2.3 Kynnysarvot
Julkisten hankintojen kilpailuttamisen on arveltu tuovan keskimäärin 5-10 prosentin
kustannussäästön (Completing the Internal Market), Vol. 3, 1992). Julkisten
hankintojen avaaminen vapaalle kilpailulle on tärkeä osa Euroopan unionin
sisämarkkinapolitiikkaa. Tietyn kynnysarvon ylittävät hankinnat on kilpailutettava.
(Kuoppamäki, P. 2006, 291.)
Kynnysarvolla tarkoitetaan hankinnan ennakoitua arvonlisäverotonta kokonaisarvoa.
Tähän
asti
(laki
peruspalveluhankinnat
julkisista
on
hankinnoista
tullut
kilpailuttaa
1992)
kaikki
kotimaisen
muut
lain
paitsi
perusteella
kynnysarvosta riippumatta. Uudessa laissa hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle
rajataan sellaiset hankinnat, joiden osalta julkisia hankintoja koskevan lain
säännösten soveltamista ei pidetä tarkoituksenmukaisena.
Kiellettyä on jakaa hankinta osiin siten, että keinotekoisesti pyrittäisiin alittamaan
kynnysarvo.
Jos
rakennustyö
jaetaan
osaurakoihin,
kynnysarvo
lasketaan
13
osaurakoiden yhteenlasketun arvon mukaisesti ja mikäli yhteenlaskettu arvo ylittää
kynnysarvon, jokainen osaurakka on kilpailutettava hankinta-asetuksen sääntöjä
noudattaen.
Tätä lakia ei sovelleta:
1) tavara- tai palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin eikä palveluja koskeviin
käyttöoikeussopimuksiin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on
vähemmän kuin 15 000 euroa;
2) poiketen siitä, mitä 1 kohdassa palveluhankinnoista säädetään, liitteen B (ryhmä
25) mukaisiin terveydenhoito- ja sosiaalipalveluihin ja liitteen B mukaisiin
palveluihin, joita hankitaan julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain (1295/2002) 6
luvun 3 §:n mukaisesti yhteishankintana työnantajan kanssa, jos hankinnan ennakoitu
arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 50 000 euroa; sekä
3) rakennusurakoihin ja käyttöoikeusurakoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman
arvonlisäveroa on vähemmän kuin 100 000 euroa. (Laki julkisista hankinnoista
30.3.2007/348 3 luku 15§)
EU-kynnysarvot, jotka perustuvat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien
2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta hankintoja koskevien sopimusten
tekomenettelyihin
sovellettavien
kynnysarvojen
osalta
annettuun
komission
asetukseen (EY) N:o 2083/2005, ovat:
1) 137 000 euroa valtion keskushallintoviranomaisten tavarahankinnoissa ja
palveluhankinnoissa;
2) 211 000 euroa muiden kuin 1 kohdassa tarkoitettujen hankintayksiköiden
tavarahankinnoissa ja palveluhankinnoissa; sekä
3) 5 278 000 euroa rakennusurakoissa ja käyttöoikeusurakoissa.
Euroopan yhteisöjen komissio tarkistaa kynnysarvot asetuksella kahden vuoden
välein hankintadirektiivin 78 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti ja julkaisee
tarkistetut kynnysarvot Euroopan unionin virallisessa lehdessä, jolloin 1 momentin
mukaisten arvojen tilalle tulevat Euroopan yhteisöjen komission kulloinkin tekemien
14
tarkistusten mukaiset arvot. Kauppa- ja teollisuusministeriön on viivytyksettä
ilmoitettava
virallisessa
lehdessä
EU-kynnysarvojen
muutoksista
Euroopan
yhteisöjen komission tekemien tarkistusten mukaisesti.
Valtioneuvoston asetuksella säädetään, mitkä Suomessa ovat 1 momentin 1 kohdassa
tarkoitettuja
hankintadirektiivin
liitteeseen
IV
sisältyviä
valtion
keskushallintoviranomaisia.(Laki julkisista hankinnoista 30.3.2007/348 3 luku 16§)
Euroopan yhteisöjen komissio tarkistaa kynnysarvot asetuksella kahden vuoden
välein hankintadirektiivin 78 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti ja julkaisee
tarkistetut kynnysarvot Euroopan unionin virallisessa lehdessä, jolloin 1 momentin
mukaisesti arvojen tilalle tulevat Euroopan yhteisöjen komission kulloinkin tekemien
tarkistusten mukaiset arvot. Kauppa- ja teollisuusministeriön on viivytyksettä
ilmoitettava
virallisessa
lehdessä
EU-kynnysarvojen
muutoksista
Euroopan
yhteisöjen komission tekemien tarkistusten mukaisesti. Direktiivi 2004/18/EY ja
kansallinen laki sisältävät yksityiskohtaisia säännöksiä kynnysarvojen laskemisesta
sekä
eräistä
erityistilanteista,
joissa
kilpailuttamisvelvoitteista
on
annettu
poikkeuksia.
Nykyisen hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman
tarjouskilpailua vain erityisestä syystä, jollainen on muun muassa hankinnan
vähäinen arvo. Hankintalaissa ei ole määritelty vähäisen hankinnan rahallista arvoa,
sillä lakia säädettäessä hankintojen luonne ja hankintamenettelyn kustannukset lain
kilpailuttamisvelvoitetta
arvioitaessa.
Hankinnan
vähäistä
arvoa
koskevaa
oikeuskäytäntöä on niukasti. Arvoltaan vähäiseksi hankinnaksi on katsottu 13 000
markan lumenaurauspalveluja koskeva hankinta (kilpailuneuvoston 13.8.2001
antama päätös). Samoin vähäiseksi hankinnaksi markkinaoikeuden tuoreessa
ratkaisussa on katsottu kunnan liikennepalvelujen hankinta, jonka arvo on ollut 6000
euroa (markkinaoikeus 1.4.2005). Sitä vastoin 10 000 euron kunnallisten ilmoitusten
julkaisupalveluja ei katsottu vähäiseksi (markkinaoikeus 1.4.2004) eikä myöskään
118 000
markan
rakennusten
julkisivukorjausta
koskevaa
rakennustyötä
(kilpailuneuvosto 26.4.2001) antama päätös). Hankinnan vähäistä arvoa on lain
soveltamiskäytännössä
yleisesti
tulkittu
melko
kaavamaisesti
ja
15
kilpailuttamisvelvoitteen on katsottu ulottuvan kaikkiin hankintoihin aivan pieniä
hankintoja lukuun ottamatta.
Uudet EU- kynnysarvot tulivat voimaan 1.1.2008. Julkisia hankintoja koskevat uudet
EU-kynnysarvot on vahvistettu komission asetuksella (EY) N:o 1422/2007. Asetus
on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä 5.12.2007 L 317/34.
Hankintalain (348/2007) 16 §:ssä ja erityisalojen hankintalain (349/2007)12 §:ssä
tarkoitetut EU-kynnysarvot ovat 1.1.2008 lukien seuraavat:
Taulukko 1. EU- kynnysarvot (Hankintalain 16 §)
Hankintalaji
Tavara- ja
palveluhankinnat
Rakennusurakat
Käyttöoikeusurakat
Suunnittelukilpailut
Muut
Valtion
hankintaviranomaiset
keskushallintoviranomainen
Kynnysarvo (euroa) Kynnysarvo (euroa)
133 000
206 000
5 150 000
5 150 000
133 000
5 150 000
5 150 000
206 000
Taulukko 2. EU- kynnysarvot (Erityisalojen hankintalain 12 §)
Hankintalaji
Tavara- ja
palveluhankinnat
Rakennusurakat
Suunnittelukilpailut
Kynnysarvo (euroa)
412 000
5 150 000
412 000
Komission asetus 1422/2007
(http://www.tem.fi/index.phtml?s=903)
16
3 HANKINTAPROSESSI
Hankintaprosessi
on
monivaiheinen
menettely,
joka
alkaa
jo
hankinnan
suunnitteluvaiheesta. Ongelmatilanteissa syntyy usein tarve harkita ja tehdä
päätöksiä tapauskohtaisesti. Kun miettii toimintatapoja tällaisissa tilanteissa,
kannattaa pitää mielessä hankintasäännösten yleiset periaatteet ehdokkaiden ja
tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä avoimuudesta.
3.1 Hankinnan suunnittelu ja tarpeen kartoittaminen
Hankintalaki ja sen nojalla annetut asetukset eivät säätele hankinnan aloitusvaihetta.
Julkisten varojen tehokkaan käytön kannalta kysymys on kuitenkin tärkeästä
vaiheesta. Hankinnan olennaisin vaihe on valmistelu. Tarve täytyy tunnistaa ja
mitoittaa se oikein, ei yli eikä ali. Ennen kilpailuttamisen aloittamista tulisi etukäteen
pyrkiä kartoittamaan markkinoilla olevia tuotteita ja palveluita. Kartoittaminen voi
tapahtua esimerkiksi keräämällä esitteitä, tekemällä tutustumiskäyntejä ja käymällä
infotilaisuuksissa.
Tarjouskilpailua
ei
saa
käyttää
markkinoiden
kartoittamisvälineenä.
Varainkäyttöä suunnitellessa kannattaa ottaa huomioon käytettävissä olevat varat eli
talousarvio. Tärkeää on ottaa selvää, aiheutuuko hankinnasta muita kuluja kuin
tuotteesta tai palvelusta maksettavat korvaukset toimittajalle, esimerkiksi kulut
vanhojen sopimusten irtisanomisesta tai erilaiset siirtomaksut. Tai aiheuttaako hanke
jatkuvia kuluja, esimerkiksi huolto- ja ylläpitokulut. Tuotteen käyttöiän selvittäminen
sekä tuotteen käytöstä aiheutuvat poistokulut on hyvä selvittää
Hankinnat
hankintayksikön,
esim.
kunnan,
omilta
yksiköiltä
saa
tehdä
kilpailuttamatta. Päätös siitä, hoidetaanko jatkossa jokin tehtävä hankintayksikön
omana työnä vai ostetaanko palvelu ulkopuoliselta, tulee tehdä ennen palvelun
kilpailuttamista. Kilpailuttamisella ei saa selvittää esimerkiksi sitä, saavutettaisiinko
palvelun
ostamisella
ulkopuoliselta
kustannussäästöjä
verrattuna
palvelun
17
hoitamiseen omana työnä. Jos hankinta päätetään kilpailuttaa, tulee hankintapäätös
tehdä kilpailuttamisen perusteella.
Hankintayksikön kannattaa suunnitella tulevat hankintansa ja niiden aikataulu
hyvissä ajoin. Yksittäisen hankinnan tekemiseen kannattaa varata riittävästi aikaa.
Jos kysymyksessä on kynnysarvon ylittävä hankinta, tulee ottaa huomioon myös
ilmoitusmenettelyyn kuluva aika sekä osallistumishakemusten ja tarjousten
jättämiseen varatut määräajat. Tarjousten käsittely saattaa viedä helposti ennakoitua
kauemmin. Tulevista kynnysarvon ylittävistä hankinnoista, joista jo tiedetään,
kannattaa tehdä ennakkoilmoitus julkiset hankinnat -lehteen. Ennakkoilmoituksella
viestitetään tarjoajille tulossa olevista tarjouskilpailuista. Jos ennakkoilmoitus on
riittävän yksityiskohtainen on hankintayksiköllä mahdollisuus noudattaa lyhennettyjä
määräaikoja varsinaisessa tarjousmenettelyssä.
Kun
tarjouksen
kohdetta
kokonaisuus mahdollistaa
määritetään,
laadukkaan
ja
kannattaa
laajan
miettiä,
kilpailun.
Liian
millainen
suuren
kokonaisuuden kilpailuttaminen kerralla saattaa sulkea varteenotettavia tarjoajia
kilpailun ulkopuolelle. Näin voi tapahtua siitä syystä, etteivät tarjoajien resurssit riitä
hankinnan suorittamiseen. Jos halutaan kilpailuttaa suuri kokonaisuus yhdellä kertaa,
kannattaa harkita myös hankinnan jakamista osiin tai sallia osatarjousten tekeminen.
Hankintaa ei saa keinotekoisesti jakaa pienempiin osiin, jotta kynnysarvon ylittävistä
hankinnoista annettuja säännöksiä ei tarvitsisi soveltaa. Kovin pienet kertahankinnat
saattavat johtaa siihen, että hinnat nousevat suhteellisen korkeiksi, koska tukku- tai
volyymietuja ei saada. Kannattaakin harkita, olisiko tällaisessa tapauksessa järkevää
yhdistää hankinnat useamman hankintayksikön kanssa tehtäviksi yhteishankinnoiksi.
3.1.1 Hankinta yhteishankintayksiköltä
Yhteishankintayksiköllä tarkoitetaan sellaista hankintayksikköä, joka hankkii sen
suoraan tai välillisesti omistaville toisille hankintayksiköille tavaroita tai palveluja,
tekee näille tavaroita, palveluja tai rakennusurakoita koskevia hankintasopimuksia tai
tekee näiden puolesta puitejärjestelyjä. (Pekkala, E. 2007, 126.)
18
Tarjouskilpailua
ei
tarvitse
järjestää,
kun
hankinta
tehdään
sellaiselta
yhteishankintayksiköltä, joka kilpailuttaa omat hankintansa hankintalain säännösten
mukaisesti. Myös yhteishankintayksikön tulee olla hankintalain tarkoittama
hankintayksikkö. Tällainen yhteishankintayksikkö on lähinnä Hansel Oy, jolta
valtion hankintayksiköt voivat ostaa tavaroita ja palveluita suoraan pyytämättä
tarjouksia muilta. Tämän hankintamuodon yhtenä etuna voidaan pitää mm.
volyymialennuksia sekä sitä, että suorat kilpailuttamiskustannukset jäävät pois.
3.1.2 Hankintarengas
Kunnat voivat tehdä hankintoja myös yhdessä muiden kuntien kanssa. Kysymys on
yleensä siitä, että joku kunta/ yksi kunnista useamman kunnan muodostamasta
”hankintarenkaasta” toimii hankinta-agenttina ja kilpailuttaa samalla kertaa kaikkien
kuntien tietyt esim. elintarvikehankinnat. Hankinta-agentti tarvitsee valtakirjan
voidakseen kilpailuttaa myös muita kuin omia hankintojaan. Kukin kunta tekee
kuitenkin itse omalta osaltaan hankintapäätöksen ja sopimuksen yhden tai useamman
valitun toimittajan kanssa. Jokainen kunta vastaa myös itse mahdollisesta
valituksesta markkinaoikeuteen. Kuntien yhteistyömahdollisuuksia hankinnoissa on
paljon muitakin. Ne voivat olla epävirallisesta keskinäisestä konsultoinnista aina
yhteisiin hankintalautakuntiin. Myös valtion hankintayksiköt voivat muodostaa
hankintarenkaita.
3.2 Tarjouspyyntö
Kilpailuttamiseen tarvitaan oikeaa asennetta ja tavoitetta. Kilpailutettava toiminta on
huolellisesti valmisteltava ja laatutekijät määriteltävä huolellisesti. Markkinatilanne,
ala ja sopimusaika on tunnettava hyvin. Hankinnan tärkein asiakirja on
tarjouspyyntö. Se pitää laatia erittäin huolellisesti, koska tarjouspyynnön ehtoja ei
yleensä ole mahdollista muuttaa hankinnan edetessä. Tarjouspyynnössä on tärkeää
määritellä hankittava tuote, palvelu tai rakennusurakka selkeästi eli tarjouspyynnössä
kerrotaan, mitä ollaan ostamassa. Nämä ovat ehdottomat edellytykset, jotka kaikkien
19
tarjousten on täytettävä. Kun määrittely tehdään selkeästi, tarjouksen tekijä voi tehdä
mahdollisimman yksiselitteisen tarjouksen, joka on vertailukelpoinen muiden
tarjousten
kanssa.
Tarjouspyynnössä
tai
hankintailmoituksessa
ilmoitetaan
tarjouksentekokieli, joka on yleensä suomi tai ruotsi. Kansainvälisen osanottoa
toivottaessa on kieli yleensä joko vaihtoehtoisesti tai kokonaan englanti.
Tarjouspyynnössä jo tulee ilmoittaa käytettävät arviointiperusteet tarjoajille. Näin
voidaan tarjouksia vertailla ja toteuttaa tarjoajien syrjimätön sekä tasapuolinen
kohtelu. Näin myös hankintayksikkö saa haluamansa kaltaisia tarjouksia.
Tarjouskilpailu tulee ratkaista ennalta ilmoitettujen kriteerien perusteella ja tehdä
näiden perusteella hankintapäätös
Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella
voidaan
antaa
yhteismitallisia
ja
keskenään
vertailukelpoisia
tarjouksia.
Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia esittämään
kirjallisesti
ja
määräaikaan
mennessä
tarjouksensa.
Jos
tarjouspyyntö
ja
hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua.
Hankintayksikkö voi periä kohtuullisen korvauksen tarjouspyyntöasiakirjoista niiden
erityisestä
laajuudesta,
materiaaleista
tai
vastaavista
seikoista
aiheutuvien
kustannusten korvaamiseksi. (Hankintalaki 7 luku 40§)
Tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava:
1) hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten
esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut
laatuvaatimukset;
2) viittaus julkaistuun hankintailmoitukseen;
3) määräaika tarjousten tekemiselle;
4) osoite, johon tarjoukset on toimitettava;
5) kieli tai kielet, joilla tarjoukset on laadittava;
20
6) ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä
kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo
asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava;
7) tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta
tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen
vaihteluväli
taikka
poikkeuksellisissa
tapauksissa
vertailuperusteiden
tärkeysjärjestys; sekä
8) tarjousten voimassaoloaika.
Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on
olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.(Laki julkisista
hankinnoista 30.3.2007/348 8 luku 62§)
Tarjouspyynnössä on kerrottava myös tarjouksen valintaperusteet, joita voivat olla
kokonaistaloudellinen edullisuus tai halvin hinta. Mikäli valintaperusteena käytetään
kokonaistaloudellista
edullisuutta,
tarjouspyynnössä
on
kerrottava
myös
kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet, joita voivat olla esimerkiksi
hinta, laadulliset asiat, käyttökustannukset, toimitusvarmuus tai muut vastaavat
seikat, joilla on merkitystä valintaa tehtäessä. Eri arviointiperusteiden painoarvoja ei
ole
pakko
kertoa
etukäteen,
mutta
arviointiperusteet
on
mainittava
tärkeysjärjestyksessä.
3.3 Ilmoittaminen
Tiedottamisen puutteellisuus on koettu suurimmaksi ongelmaksi myös pienten ja
keskisuurten
yritysten
pääsylle
julkisten
hankintojen
markkinoille.
Ilmoitusvelvollisuutta laajentamalla uudessa laissa parannettiin julkisten hankintojen
läpinäkyvyyttä, se lisäsi myös kilpailua ja tehosti markkinoiden toimintaa. Kaikki
kynnysarvot ylittävät hankinnat tulivat avoimen valtakunnallisen kilpailun piiriin.
Hankintayksikölle aiheutui joitakin lisäkustannuksia ilmoitusvelvollisuudesta mutta
kilpailun lisääntymisen kautta seuraavat hankintahintoja alentavat vaikutukset
olisivat merkittävämmät. Yritysten näkökulmasta julkisten hankintamarkkinoiden
21
uskottavuus ja houkuttelevuus lisääntyi olennaisesti läpinäkyvyyden paranemisen
myötä.
Uuden hankintalain mukaan kynnysarvot ylittävistä, eurooppalaisista julkisista
hankinnoista on pakollista ilmoittaa. Ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti aiheuttaa
hankintapäätöksen
kumoamisen
ja
hankinnan
kilpailuttamisen
uudelleen.
Ilmoitusvelvollisuus on ehdoton muotovaatimus. Hankintadirektiivien tavoitteena on
avata julkisen sektorin hankinnat vapaaseen kilpailuun koko Euroopan unionin
alueella. Hankintojen julkistaminen takaa sen, että kaikilla halukkailla on yhtäläinen
mahdollisuus osallistua tarjouskilpailuihin. Ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolinen ja
syrjimätön kohtelu tulee tietenkin turvata kaikissa muissakin hankintamenettelyn
vaiheissa.
Kynnysarvot ylittävistä, eurooppalaisista julkisista hankinnoista on julkaistava
ilmoitus
sähköisessä
HILMA-järjestelmässä
(www.hankintailmoitukset.fi).
Ilmoitukset toimitetaan käytännössä sähköpostilla mutta myös telekopiona tai
postitse tarvittaessa. Suomessa ilmoitukset toimitetaan Oy Edita Ab:lle. Edita
toimittaa ilmoitukset edelleen Luxemburgissa sijaitsevaan EU:n virallisten
julkaisujen toimistoon, joka julkaisee ilmoitukset EU:n Virallisen lehden
täydennysosassa ( S-osa).
Suomessa on mahdollista saada tietoa EU:n Virallisen lehden hankintailmoituksista
myös TED-seurantapalvelun (Tenders Electronic Daily) avulla. Tässä TEDpalvelussa yrityksille luodaan niiden tarpeiden mukainen hakuprofiili, jonka
perusteella sopivista tarjouspyynnöistä tiedotetaan. Lisätietoja TED Alert -palvelusta
saa Finprosta. Hilma-järjestelmää ylläpitävä operaattori toimittaa ilmoitukset
automaattisesti julkaistavaksi Euroopan yhteisöjen virallisen lehden täydennysosassa
sekä TED-tietokannassa julkaistavaksi.
TED-tietokannasta löytyvät yhteenvetona tiedot EU ja GPA -maiden kynnysarvot
ylittävistä hankinnoista. TED-tietokanta vastaa käytännössä EU:n virallisen lehden
S-osaa. Tietokannan käyttäminen on mahdollista internetin välityksellä ilman
käyttäjätunnuksia. Siitä löytyy myös paljon muuta julkisiin hankintoihin liittyvää
tietoa, kuten komission tiedonantoja ja lausuntoja.
22
3.4 Tarjousten valinta ja vertailuperusteet
Arviointiperusteet voi laatia henkilö, joka tuntee ostettavan tuotteen tai palvelun
hyvin. Arviointiperusteet tulee asettaa hankinnan luonteen mukaan ja niillä tulee
pyrkiä edulliseen ja laadukkaaseen hankintaan. Kiellettyjä arviointiperusteita ovat
kotimaisuus tai kotikunta eli kunnan työllisyyden parantaminen tai verotulojen
lisääminen.
Valintaperusteena tulisi pääsääntöisesti käyttää kokonaistaloudellista edullisuutta,
sillä hinta ainoana valintaperusteena ei yleensä johda hyvään lopputulokseen. Halvin
hinta
on
käyttökelpoinen
tavarahankinnassa,
jossa
valintaperuste
hankittava
tuote
sellaisessa
pystytään
yksinkertaisessa
määrittelemään
niin
yksityiskohtaisesti, että kaikki tarjoajat tarjoavat samanlaisia tuotteita.
Hankintalain 62§:ssä todetaan, että tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on
hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen
liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.
Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää
esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä asioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia,
ympäristöystävällisyyttä,
käyttökustannuksia,
kustannustehokkuutta,
myynnin
jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää sekä toimitus- tai
toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia. Laissa luetellut vertailuperusteet ovat
esimerkkejä, ja muitakin kriteereitä voidaan käyttää. Lain terminologiaa on
tarkistettu siten, että valintaperusteella tarkoitetaan kokonaistaloudellista edullisuutta
tai pelkkää hintaa, vertailuperusteella jotakin yksittäistä kokonaistaloudellisuuden
perustetta, esim. laatua. (Pekkala, E. 2007, 394.)
Kokonaistaloudellinen edullisuus jakaantuu useaan vertailuperusteeseen, jotka tulee
painottaa. Yksittäiset vertailuperusteet, kuten laatu, voivat koostua vielä lukuisista eri
osatekijöistä, jotka on määritelty hankinta-asiakirjoihin liitetyissä teknisissä
eritelmissä tai muulla tavoin. Yksittäisiä vertailuperusteita ei ole pakko pisteyttää,
mutta oikeuskäytännössä tätä on kuitenkin edellytetty, jos pisteytykseen sisältyy
tekijöitä, joilla on vaikutusta tarjousten valmisteluun. Pisteytystä käytetään myös
siitä syystä, että useampia vertailuperusteita sisältävässä hankinnassa tarjouksia ei
23
voi käytännössä vertailla, ellei yksittäisiä vertailuperusteita ole pisteytetty. (Pekkala,
E. 2007, 394.)
Hankintayksikkö saa päättää vertailuperusteet eli ne tekijät, joita se käyttää
kokonaistaloudellisuutta
arvioitaessa.
Asetetuilla
kriteereillä
tulisi
kuitenkin
lähtökohtaisesti olla taloudellista merkitystä hankintayksikölle. Vertailuperusteiden
on liityttävä hankinnankohteeseen ja niiden on oltava objektiivisia ja syrjimättömiä.
Vertailuperusteita ei saa asettaa esimerkiksi niin yleisiksi, että ne antaisivat
hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden valita haluttu tuote tai palvelu.
Perusteet on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Kotimaisessa
oikeuskäytännössä on puututtu vain sellaisiin valintaperusteisiin, jotka ovat olleet
syrjiviä. (Pekkala, E. 2007, 395.)
Lain
perusteluissa
viitataan
vertailuperusteiden
asettamisen
osalta
EY-
tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan vertailuperusteena on voitu
huomioida
myös
seikkoja,
joiden
todelliset
kustannukset
selviävät
vasta
myöhemmin. Näistä seikoista on kuitenkin mainittava tarjousasiakirjoissa.
Esimerkiksi toimitusten luotettavuus selviää vasta tulevaisuudessa. Hankinnan
kokonaiskustannuksissa on voitu myös huomioida sellaisia tekijöitä, jotka eivät ole
suoraan liittyneet tarjouskustannuksiin. Arvioinnissa on niin ikään ollut mahdollista
käyttää ulkopuolisia asiantuntijoita, jos asiantuntijan selvitys on perustunut
olennaisesti sellaisiin tarjouspyynnön mukaisiin objektiivisiin tekijöihin, joita
pidetään kyseisellä alalla merkityksellisenä ja asianmukaisina, ja jos ulkopuolisen
arvioitsijan käytöstä on ilmoitettu. (Pekkala, E. 2007, 394.)
3.4.1 Kokonaistaloudellisuus
Hankintalainsäädännön mukaisella kilpailuttamisella tavoitellaan kustannussäästöjä
ja hankintojen hyvää laatutasoa. Hankintayksikön on hyväksyttävä tarjouksista se,
joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan
halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien
vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen sekä mahdollistettava
tarjousten
puolueeton
arviointi.
Tarjouksen
valintaperuste
on
ilmoitettava
24
hankintailmoituksessa
tai
tarjouspyynnössä.
Käytettäessä
valintaperusteena
kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on
ilmoitettava
tärkeysjärjestyksessä
hankintailmoituksessa
tai
tarjouspyynnössä.
(Kuoppamäki, P. 2006, 340.)
Useimmiten
hankinnassa
käytetään
tarjouksen
valintaperusteena
kokonaistaloudellista edullisuutta, jolloin hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä
on ilmoitettava, mistä tämä kokonaistaloudellinen edullisuus kyseisessä hankinnassa
muodostuu eli mitä ovat kokonaistaloudellisuuden eri vertailuperusteet. Jos
valintaperustetta taikka kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ei ole
lainkaan mainittu, on valinta tällöinkin tehtävä halvimman hinnan perusteella.
(Pekkala, E. 2007, 355.)
Kokonaisedullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon hankinnan kohteesta
riippuvat
arviointiperusteet,
kuten
laatu,
tekniset
ansiot,
toimitusaika
ja
toimitusvarmuus, käyttökustannukset, ympäristötekijät, esteettiset tai toiminnalliset
ominaisuudet, myynnin jälkeiset palvelut, huolto ja tekninen tuki, lisätoimitusten
saatavuus ja muut relevantit seikat. (Kuoppamäki P. 2001, 341.)
Tarjouspyynnössä on ilmoitettava vertailuperusteet riittävän yksilöidysti ja niiden
suhteellinen painotus eli ns. painoarvot tai niiden vaihteluväli. Poikkeustilanteissa,
jos tämä on mahdollista, voidaan vertailuperusteet ilmoittaa tärkeysjärjestyksessä.
Tarjoajan kelpoisuusehtoja ei tule painottaa. Tarjoajan kelpoisuutta koskevia
seikkoja ei kuitenkaan saa enää sisällyttää varsinaisen tarjouksen vertailuperusteisiin.
Poikkeuksen muodostavat vain eräät palveluhankinnat. (Pekkala, E. 2007, 355.)
Tarjouksen vertailuperusteiden ilmoittamisessa on käytännössä ollut puutteita, jotka
ovat johtaneet ongelmiin tarjousten vertailussa sekä epätarkoituksenmukaisten
hankintapäätösten tekemiseen. Oikeuskäytännössä on katsottu, että tarjousten
arvioinnissa käytettävät perusteet tulee ilmoittaa nimenomaisesti tarjouspyynnössä
tai hankintailmoituksessa, joten riittävää ei ole se, että arviointiperusteet käyvät
esimerkiksi välillisesti ilmi tarjouspyynnössä esitetyistä vaatimuksista. (Pekkala,
Elise. Hankintojen kilpailuttaminen, Gummerus Kirjapaino, Jyväskylä 2007, s 355)
25
Hankintayksikkö ei voi poiketa ilmoittamistaan valinta- tai vertailuperusteista, niiden
painotuksesta tai tärkeysjärjestyksestä. Jos hankintayksikkö on esimerkiksi
ilmoittanut jonkin tekijän tärkeämmäksi kuin jonkin toisen, se ei saa arvottaa niitä
vertailussa samanarvoisiksi. Kahden tarjouksen saadessa samat pisteet on valittava se
tarjous, joka on saanut enemmän pisteitä tärkeysjärjestyksessä ensimmäisestä
vertailuperusteesta. (Pekkala, E. 2007, 355.)
Hankintayksikkö ei saa enää tarjousten vertailuvaiheessa ottaa huomioon muita
vertailuperusteita kuin ne, jotka se on hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä
nimenomaisesti ilmoittanut ja joita se on vaatinut. Usein hankintayksikkö huomaa
saaduista tarjouksista jonkin seikan, jonka se haluaisi huomioida tarjousvertailussa
tarjoajan eduksi. Jos seikkaa ei ole etukäteen jo otettu huomioon, ei tällaista uutta
perustetta
voida
enää
huomioida
siitä riippumatta,
kuinka
edullinen
tai
tarkoituksenmukainen ehto se voisi hankintayksikön mielestä olla. (Pekkala, E. 2007,
356.)
Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi kannattanee valita yleensä
enintään 3-5 kulloiseenkin hankintaan parhaiten soveltuvaa vertailuperustetta, jotta
vertailutyömäärä pysyisi kohtuullisena. Yksittäiset vertailuperusteet voidaan vielä
jakaa alakohtiin ja pisteyttää. (Pekkala, E. 2007, 356.)
Kaikkia ilmoitettuja vertailuperusteita on käytettävä ja niitä on verrattava kaikkiin
tarjouksiin yhtäläisesti. Jos hankintayksikkö vaatii esimerkiksi 3 vuoden takuuaikaa,
tulee tämä ehto ilmoittaa tarjousasiakirjoissa ja selvittää, onko saaduissa tarjouksissa
sitouduttu siihen. Takuuaikaa ei saa muuttaa tai jättää huomiotta tarjousvertailussa.
Vastaavasti
jos
hankintayksikkö
edellyttää
asiantuntijapalvelussa
tehtävän
suorittajalta vähintään 5 vuoden kokemusta alalta, ei pisteitä saa antaa lainkaan, jos
asiantuntijalla on vain 4 vuoden kokemus. Jos takuuaika tai kokemus on ilmoitettu
vähimmäisehtona ja takuuaikaa ei ilmoiteta tai vaadittuja kokemusvuosia ei ole,
tarjous on hylättävä pelkästään tämän seikan vuoksi. (Pekkala, E. 2007, 356.)
Yksinkertaisemmissa hankinnoissa voidaan käyttää tarjoajalle lähetettävää tai
sähköisesti saatavilla olevaa tarjouslomaketta, jossa on lueteltu tarkasti ja
yksityiskohtaisesti kaikki tarjoajaa koskevat vaatimukset (tarjoajan kelpoisuus).
26
Lomakkeessa on kunkin vaatimuksen kohdalla vastaussarake, johon tarjoajan on
täytettävä pyydetty numeerinen tai muu tieto taikka johan on vastattava joko kyllä tai
ei. Tarjoajan on syytä täyttää lomake huolella ja kokonaan. Jos ehdotonta vaatimusta
ei pysty täyttämään, tarjoajalla ei ole mahdollisuuksia menestyä tarjouskilpailussa,
koska tarjoajat, jotka eivät täytä kaikkia asetettuja vähimmäisvaatimuksia, on
hylättävä. (Pekkala, E. 2007, 356.)
Esimerkkeinä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista:
-
hinta
-
toimitusaika
-
valmistumispäivä
-
käyttökustannukset
-
laatu
-
elinkaarikustannukset
-
esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet
-
tekniset ansiot
-
huoltopalvelut
-
toimitusvarmuus
-
tekninen tuki
-
hankinnan kohteen aiheuttamat ympäristökustannukset
(Pohjonen, M. 2002, 156.)
3.5 Hankintasopimus
Hankintapäätöksen jälkeen hankinnan käytännön toteuttamiseksi on tehtävä ostajan
ja myyjän välinen kirjallinen sopimus tai ostajan myyjälle antama, tarjousta vastaava
tilaus. Sopimukseen kirjataan tarjouspyynnössä ja tarjouksessa esitetyt asiat tai nämä
asiakirjat otetaan sopimuksen liitteeksi. Etenkin pienemmissä hankinnoissa
muodollinen hankintapäätös usein ajoittuu hankintasopimuksen tekemishetkeen.
Päätös voidaan panna täytäntöön aikaisintaan 21 päivän kuluttua, kun ehdokas tai
tarjoaja
on
saanut
päätöksen
ja
hakemusosoituksen
tiedoksi.
Päätös
hakemusosoitus on saatu tiedoksi seitsemän päivän kuluttua lähettämisestä.
ja
27
Hankintapäätöksen muotoa täsmennettiin julkisista hankinnoista annetun lain
muuttamista koskevalla lailla 21/2005, joka tuli voimaan 1.2.2005. Hankintalakiin
lisättiin
säännös,
jossa
käsitellään
hankintaa
koskevaa
päätöksentekoa
ja
hankintasopimuksen tekemistä. Hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden tai
tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta
kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Päätökseen tulee lisäksi liittää osoitus asian
saattamisesta markkinaoikeuteen. Päätös hakemusosoituksineen on annettava
tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Hyvä hallintotapa edellyttää, että
hankintapäätöksestä
ilmoitetaan
tarjouskilpailun
ratkaisemisen
jälkeen
tarjouskilpailuun osallistuneille. Hankintayksikön on annettava päätöksen perusteluja
tiedustelevalle, tarjouskilpailun hävinneelle tai hylätyksi tulleelle tarjoajalle tai
ehdokkaalle riittävät tiedot hankintapäätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi.
(Kuoppamäki, P. 2006, 343.)
Sopimusaikana hankintayksikön tulee valvoa, että toimittajan tarjouksessaan
lupaama laatu pysyy luvatulla tasolla. Mikäli esimerkiksi tuotteen tai palvelun
laatutaso poikkeaa tarjouksessa luvatusta, hankintayksikön tulee reklamoida asiasta
viivytyksettä. Viime kädessä sopimus voidaan vaikka purkaa, jos sopimuskumppani
rikkoo olennaisesti sopimusta.
3.6 Julkisuus
Ennen hankintapäätöksen tekoa hankinta-asiakirjat ovat ei-julkisia. Hankintaasiakirjat tulevat julkisiksi, kun päätös hankinnasta on tehty. Kaikki hankintaasiakirjat ovat siis julkisia asianosaisille hankintapäätöksen jälkeen ja kaikille
hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Näin ollen siihen hankintapäätöksen tekevän
toimielimen kokouksen esityslistaan, joka julkistetaan ennen kokousta, ei tule kirjata
esittelijän ehdotusta, josta käy ilmi saapuneiden tarjousten sisällöt. Esittelijän
ehdotus voidaan toimittaa toimielimen jäsenille esimerkiksi esityslistan erillisenä eijulkisena liitteenä.
Julkisuuslain 14 §:n mukaan tiedon antamisesta asiakirjasta päättää se viranomainen,
jonka hallussa asiakirja on. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava
28
pääsääntöisesti pyydetyllä tavalla. Tiedot voidaan antaa suullisesti tai antamalla
asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai
antamalla siitä kopio tai tuloste. Pyyntö saada tieto asiakirjasta on käsiteltävä
viivytyksettä. Tieto julkisesta asiakirjasta on annettava mahdollisimman pian,
kuitenkin viimeistään kahden viikon kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut
asiakirjan saamista koskevan pyynnön.
Jäljennöksistä voidaan periä maksu
julkisuuslain 34 §:n mukaisesti.(www.kunnat.net)
3.7 Muutoksenhaku
Jotta kilpailuttaminen ja syrjimättömyys toteutuisivat, on hankinnassa mahdollisesti
syrjintää kokeneelle varattu valitusmahdollisuus. Tarjoajan katsotaan saaneen tiedon,
jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua asiakirjan lähettämisestä. Tarjoajalla
on
valitusmahdollisuus
markkinaoikeuteen.
Markkinaoikeudelle
voi
saattaa
päätöksen käsiteltäväksi, jos se on tehty yllä olevien perusteiden vastaisesti.
Hakemus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on
saanut
tiedon
päätöksestä
perusteluineen
ja
muutoksenhakuosoituksineen.
Hakemuksen voi tehdä tarjouskilpailuun osallistunut tarjoaja. Seitsemän päivän
kuluessa markkinaoikeus ottaa sen käsittelyynsä ja seuraavan seitsemän päivän
kuluessa muut tarjoajat saavat tiedon. Hankintapäätös tulee voimaan 28 päivän
kuluttua, ellei kukaan ole valittanut.
Hakemuksesta on käytävä ilmi vaatimus perusteineen. Hakemus on sen tekijän
allekirjoitettava. Hakijan on ennen hakemuksen toimittamista markkinaoikeudelle
ilmoitettava
hankintayksikölle
kirjallisesti
aikeestaan
panna
asia
vireille
markkinaoikeudessa. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta asiasta ei saa
valittaa kuntalain (365/1995) eikä hallintolainkäyttölain (586/1996) nojalla sillä
perusteella, että päätös on julkisista hankinnoista annetun lain vastainen (HankintaL
9 a § 3 mom.).
Mikäli markkinaoikeus katsoo hankintamenettelyn olleen virheellinen, se voi
hakemuksen johdosta
-
poistaa kokonaan tai osaksi hankintayksikön päätöksen,
29
-
kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä,
-
velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelyn.
Markkinaoikeus voi käyttää yllä lueteltuja keinoja, mikäli sopimusta tarjouskilpailun
voittaneen yrityksen kanssa ei ole vielä tehty. Jos sopimus voittaneen yrityksen
kanssa on jo tehty, tähän sopimukseen markkinaoikeus ei voi puuttua. Tällaisissa
tilanteissa
markkinaoikeus
hyvitysmaksun
sellaiselle
voi
vain
tarjouksen
määrätä
tekijälle,
hankintayksikön
jolla
olisi
ollut
maksamaan
todellinen
mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, mikäli se olisi ollut virheetön. Hyvitysmaksua
määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen ja laiminlyönnin laatu,
hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko.
Tarjouskilpailuun osallistuneella yrityksellä on hankintalain mukaan myös oikeus
vaatia vahingonkorvausta hankintayksiköltä, joka on hankintalain vastaisella
toiminnalla aiheuttanut yritykselle vahinkoa. Näitä käräjäoikeudessa käsiteltäviä
asioita ei käytännössä juurikaan ole laitettu vireille, vaan jutut ovat ohjautuneet
markkinaoikeuteen.
Euroopan yhteisön komissio valvoo sitä, miten julkisten hankintojen direktiivejä
sovelletaan sen jäsenmaissa. Komission sisämarkkinoista vastaava pääosasto tekee
neuvostolle ja parlamentille myös ehdotukset, jotka koskevat julkisia hankintoja
koskevien direktiivien muuttamista.
Komission julkisten hankintojen neuvoa-antavassa komiteassa (advisory committee)
käsitellään hankintadirektiivien kansalliseen voimaansaattamiseen, soveltamiseen ja
muutoksiin liittyviä kysymyksiä. Neuvoa-antavan komitean kokouksiin osallistuvat
jäsenmaiden edustajat. Komissio tutkii sille tehtyjen valitusten perusteella
jäsenmaissa esiintyneitä virheellisiä menettelytapoja julkisissa hankinnoissa.
Komissio voi ottaa tutkittavaksi hankintalainsäädännön rikkomuksia myös omasta
aloitteestaan.
30
4 HANKINTAMENETTELYT
Se, millaista hankintamenettelyä kannattaa käyttää, riippuu yleensä hankinnan
kohteesta ja arvosta. Menettelyn valintaan vaikuttaa se, miten erityislaatuisesta ja
monimutkaisesta hankinnasta on kysymys. Jos se on suinkin mahdollista, tulee
käyttää tavanomaisia avointa tai rajoitettua hankintamenettelyä. Avoimessa
menettelyssä kaikki halukkaat voivat tehdä tarjouksen. Tämä on suositeltavin tapa
tehdä
hankinnat.
Rajoitetussa
menettelyssä
tarjous
pyydetään
joukolta
kilpailutukseen ilmoittautuneilta tai valituilta. Vähintään viideltä tarjoajalta tulee
pyytää tarjous, jos tarjoajia on riittävästi.
Joskus hankinnan kohteen tai hankintasopimuksen ehtojen määrittely voi olla niin
vaikeaa, että on tarpeen turvautua poikkeukselliseen neuvottelumenettelyyn.
Kynnysarvon alle jäävissä hankinnoissa pääsääntö on hankintamenettelystä
riippumatta, että kaikki halukkaat saavat tarjota. Hankintayksikkö voi kuitenkin
lähettää potentiaalisille tarjoajille myös suoraan tarjouspyynnön.
Eri
hankintamenettelyiden
keskeinen
sisältö
on
seuraavanlainen.
Kaikista
hankinnoista on lisäksi tehtävä hankintapäätös sekä päätös tarjoajien ja ehdokkaiden
hylkäämisestä. Tarjouskilpailun hävinneille tarjoajille sekä menettelyn aiemmassa
vaiheessa hylätyille ehdokkaille ja tarjoajille on annettava päätös tiedoksi ja siihen on
liitettävä hakemusosoitus. (Pekkala, E. 2007, 167.)
4.1 Avoin menettely
Pääasiallinen hankintamenettely tavanomaisessa hankinnassa on avoin menettely.
Hankinnasta julkaistaan ilmoitus, ja yritykset pyytävät ilmoituksen perusteella
hankintayksiköltä tarjouspyyntöasiakirjat tai ne ovat sähköisenä saatavilla.
Hankintayksikkö lähettää tarjouspyynnön kaikille sitä pyytäneille yrityksille.
Tarjoajat tekevät tarjouksen. Hankintayksikkö tarkistaa ensin kaikkien tarjoajien
kelpoisuuden eli sen, täyttävätkö ne tarjoajille asetetut vähimmäisvaatimukset.
31
Tarjousten vertailuun hyväksytään vain vähimmäisehdot täyttävät tarjoajat, muut
hylätään. Tarjouksista valitaan paras sen mukaan, mitä tarjouspyynnössä on
ilmoitettu. Yleensä valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, jolloin
vertailuperusteet on painotettava. (Pekkala, E. 2007, 167.)
4.2 Rajoitettu menettely
Avoimelle menettelylle vaihtoehtoinen menettely tavanomaisessa hankinnassa on
rajoitettu menettely. Hankinnasta julkaistaan ilmoitus, ja ilmoituksen perusteella
yritykset lähettävät hankintayksikölle osallistumishakemuksen. Mikäli tarjoajan
valintaa koskevia ehtoja on niin paljon, etteivät tiedot mahdu hankintailmoitukseen,
hankintayksikkö lähettää pyynnöstä kaikille ehdokkaiksi haluaville tarkemmat tiedot
osallistumishakemuksen tekemistä varten. Tiedot voivat olla myös sähköisenä
saatavilla. Hankintayksikkö valitsee varsinaiseen tarjouskilpailuun ilmoittamansa
vähimmäis- ja/tai enimmäismäärän parhaita tarjoajia. Perusteena valinnassa voivat
olla esimerkiksi vähimmäiskriteerit ja lisäpisteitä antavat kriteerit. Hankintayksikkö
lähettää varsinaisen tarjouspyynnön ainoastaan tarjoajiksi valitsemilleen toimittajille.
Tarjoajat tekevät tarjouksen. Tarjouspyynnön mukaisista tarjouksista valitaan paras
sen
mukaan,
mitä
tarjouspyynnössä
on
ilmoitettu.
Yleensä
valitaan
kokonaistaloudellisesti edullisin, jolloin vertailuperusteet on painotettava. (Pekkala,
E. 2007, 167.)
4.3 Kilpailullinen neuvottelumenettely
Kilpailullista neuvottelumenettelyä saa käyttää monimutkaisessa hankinnassa.
Hankinnasta julkaistaan hankintailmoitus tai sen lisäksi myös hankinnan sisältöä
koskeva
hankekuvaus
taikka
alustava
tarjouspyyntö.
Tarjoajat
lähettävät
osallistumishakemuksen. Hankintayksikkö valitsee menettelyyn ilmoittamiensa
perusteiden mukaan parhaat tarjoajat ja lähettää näille neuvottelukutsun tai
tarjouspyynnön. Neuvottelut hankinnan sisällöstä ja eri ratkaisuvaihtoehdoista
aloitetaan kaikkien valittujen tarjoajien kanssa. Tarjoajien määrää voidaan karsia
32
vaiheittain. Kun keskustelut todetaan päättyneiksi, kukin tarjoaja tekee lopullisen
tarjouksen omasta ratkaisuvaihtoehdostaan, ellei muuta ole etukäteen ilmoitettu tai
sovittu.
Tarjouksista
valitaan
paras
sen
mukaan,
mikä
on
ilmoitettu
kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteeksi. (Pekkala, E. 2007, 168.)
4.4 Neuvottelumenettely
Neuvottelumenettelyä saa käyttää vain erityisillä perusteilla. Hankinnasta julkaistaan
ilmoitus. Toimittajat lähettävät osallistumishakemuksen, ja hankintayksikkö valitsee
menettelyyn ilmoittamiensa perusteiden mukaan parhaat tarjoajat. Tämän jälkeen
hankintayksikkö lähettää valitsemilleen tarjoajille neuvottelukutsun ja aloittaa
neuvottelut hankinnan sisällöstä ja ehdoista kaikkien tarjoajaksi hyväksyttyjen
kanssa. Neuvotteluja hankinnan sisällöstä ja ehdoista voidaan käydä vapaasti yhdessä
tai useammassa vaiheessa. Tarjoajien määrää voidaan vähentää myös vaiheittain.
Neuvotteluvaiheen päätyttyä pyydetään lopulliset tarjoukset ja näistä valitaan paras
tarjous.
Neuvottelumenettely voi olla myös jatkovaiheena aiemmalle kilpailutukselle.
Hankintailmoitusta ei tarvitse julkaista, jos neuvottelut aloitetaan aiemman rajoitetun
tai avoimen menettelyn jälkeisenä vaiheena ja jos tietyt edellytykset täyttyvät.
(Pekkala, E. 2007, 168.)
4.5 Puitejärjestely
Puitejärjestely on kaksivaiheinen menettely, jonka ensimmäisessä vaiheessa tarjoajat
hyväksytään puitejärjestelyyn käyttämällä esimerkiksi rajoitettua menettelyä
(hankintailmoitus julkaistaan, tarjoajat ilmoittautuvat, tarjoajat valitaan). Toisessa
vaiheessa (ns.minikilpailutus) eli varsinaisessa hankinnassa puitejärjestelyyn
hyväksytyille lähetetään tarkennettu tarjouspyyntö ja tarjoajat antavat tarkennetun
tarjouksensa. Minikilpailutuksessa annetaan kirjalliset tarjoukset. Paras valitaan
ilmoitettujen perusteiden mukaan. Jos hankinnan sisältö ja ehdot on jo
33
ensimmäisessä vaiheessa lyöty sitovasti lukkoon, erillistä minikilpailutusta ei tarvita,
vaan
tuote
tai
palvelu
tilataan
suoraan
etusijajärjestyksen
tai
muiden
määräytymisehtojen mukaisesti. Puitejärjestely voidaan tehdä myös yhden tarjoajan
kanssa. (Pekkala, E. 2007, 168.)
Varsinkin tavarahankinnoissa on yleisesti käytössä ns. puitesopimuksia. Niissä
hankintayksikkö tekee yhden tai useamman tavarantoimittajan kanssa sopimuksen,
jossa sovitaan hinnoista, määristä tai muista ehdoista, joita sovelletaan tietyn ajan
kuluessa
tehtäviin
hankintoihin.
Puitesopimuksen
voi
tehdä
myös
palveluhankinnoista tai rakennusurakoista. Kun puitesopimuksen perusteella tehdään
tilaus sopimustoimittajalta, ei kysymys ole enää kilpailuttamisesta. Kilpailuttaminen
on tapahtunut sopimustoimittajan tai -toimittajien valinnan yhteydessä. Toimittajan
kanssa on tehty ns. puitesopimus, joka on voimassa tietyn sopimuskauden. Tilaus on
valintapäätöksen ja sopimuksen täytäntöönpanoa. Tällöin tilauksestakin tulee tehdä
päätös, johon liitetään valitusosoitus.
4.6 Suunnittelukilpailu
Suunnittelukilpailusta julkaistaan hankintailmoitus. Suunnittelukilpailuun voivat
osallistua kaikki halukkaat suunnittelijat tai se voi olla kaksivaiheinen menettely
siten, että kilpailuun voivat osallistua vain ennalta valitut suunnittelijat.
Suunnittelijoiden valinnassa voidaan käyttää esimerkiksi rajoitettua menettelyä.
Suunnittelukilpailun
voittajan
valitsee
puolueeton
tuomaristo.
Kilpailuun
osallistujille voidaan maksaa rahapalkintoja. (Pekkala, E. 2007, 168.)
4.7 Dynaaminen hankintajärjestelmä
Dynaaminen hankintajärjestelmä on kaksivaiheinen tarjoajien ja tarjousten
valintamenettely, johon voidaan ottaa uusia tarjoajia koko ajan ja joka on sallittu vain
sähköisin välinein erityistä ohjelmaa käyttämällä. Ohjelman käyttöön liittyy ehtoja.
(Pekkala, E. 2007, 169.)
34
4.8 Sähköinen huutokauppa
Sähköinen huutokauppa on kaksivaiheinen menettely tavanomaisten tavaroiden
ostamiseksi. Huutokauppaan voidaan valita vain rajallinen määrä tarjoajia. Menettely
edellyttää erityistä sähköistä huutokauppaohjelmaa. Tarjouksia saa tehdä vain tietyn
ajan kuluessa tai tietty määrä. Tarjousten valinta on automatisoitu. (Pekkala, E. 2007,
169.)
4.9 Suorahankinta
Suoraa hankintaa voidaan käyttää taas arvoltaan vähäisissä hankinnoissa.
Suorahankinnan käyttömahdollisuudet ovat hyvin rajalliset. Menettelyssä ei julkaista
hankintailmoitusta. Tarjouspyyntö voidaan tehdä vapaamuotoisesti yhdelle tai
useammalle yritykselle. Kaikista tarjoajalle ja tarjoukselle asetettavista ehdoista
voidaan vapaasti neuvotella. Tarjous voidaan valita vapaasti. Syrjiviä ehtoja ei
kuitenkaan saa asettaa. Suositeltavaa on kuitenkin käyttää kirjallisia tarjouspyyntöjä
ja kirjallisia tarjouksia. (Pekkala, E. 2007, 169.)
5 TARJOUKSEN ARVIOINTIPROSESSI TAMPEREEN
YLIOPISTOLLISEN SAIRAALAN ERITYISVASTUUALUEEN
YHTEISHANKINTAYKSIKÖSSÄ
Tarjouksista
on
hyväksyttävä
se,
joka
on
hankintayksikön
kannalta
kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden
mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman
tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä
ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä,
käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä
35
tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka
elinkaarikustannuksia.
Sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, hankintayksikkö voi kokonaistaloudellista
edullisuutta arvioidessaan ottaa huomioon myös asianomaisen yleisön tarpeisiin
liittyviä taloudellisia ja laadullisia perusteita sekä ympäristövaatimusten täyttämiseen
liittyviä perusteita, jos tällaiset perusteet ovat mitattavissa ja liittyvät hankinnan
kohteeseen. Samoin edellytyksin hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös
hankinnan kohteen käyttäjänä toimivan erityisen heikossa asemassa olevan
väestönosan tarpeisiin liittyviä perusteita, jos tällaiset tekijät on määritelty teknisissä
eritelmissä.
Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja
niiden
suhteellinen
painotus
on
ilmoitettava
hankintailmoituksessa
tai
tarjouspyyntöasiakirjoissa. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä vastaavat tiedot
on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa. Painotus voidaan
ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden
suhteellisen
painotuksen
ilmaiseminen
ei
ole
perustellusti
mahdollista,
vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä.(Laki julkisista hankinnoista
30.3.2007/348 8 luku 62§)
Tarjouspyynnössä 1.3.2007 Pirkanmaan sairaanhoitopiirin erityisvastuualueen
hankintayksikkö ilmoitti sopimuksen tekemisen perusteet seuraavasti:
Hankinta ratkaistaan kokonaisedullisuuden perusteella, johon sisältyvät tuotteiden
soveltuvuus
keskussairaaloiden
käyttöön
sekä
hankintahinta
ja
logistiikan
kustannukset.
Tuotteiden soveltuvuutta arvioidaan niiden käytöstä aikaisemmin tai hankintayksikön
järjestämissä
koekäytöissä
saatujen
kokemusten
perusteella.
Logistiikan
kustannusten minimoimiseksi hankintayksikkö pidättää itsellään oikeuden keskittää
hankintoja.
Tarjouspyyntö käsittää haavanhoito-, sidonta- ja lastoitustarvikkeita Tampereen
yliopistollisen sairaalan erityisvastuualueen sairaanhoitopiirejä (Kanta-Hämeen,
36
Pirkanmaan, Päijät-Hämeen, Vaasan sairaanhoitopiirit) ajalle 1.10.2007 – 30.9.2009
(optio 1.10.2009 – 30.9.2010).
Hankintapäätöksessä
3.9.2007
asiana
oli
haavanhoito-,
sidonta-
ja
lastoitustarvikkeiden hankinta. Valmistelusta ilmoitettiin että hankinnasta on saatu
asiantuntijalausunto haavanhoito-, sidonta- ja lastoitustarvikkeiden hankintaa
käsittelevältä asiantuntijaryhmältä. Asiantuntijaryhmän kokouksesta on 28.8.2007
laadittu muistio liitteenä. Päätösesityksessä esitettiin toimittajat arvonlisäverottomin
sopimushinnoin hankinta-ajalle. Yhteensä sopimusten arvo on 1.220.000 euroa
vuodessa ilman arvonlisäveroa. Hankintaesitys perustuu kokonaisedullisuuteen,
johon
sisältyvät
tuotteiden
soveltuvuus
keskussairaaloiden
käyttöön
sekä
hankintahinta ja logistiikan kustannukset.
Muistiossa, joka on tehty 28.8.2007, kerrotaan asiantuntijaryhmän jäsenet.
Käsiteltävissä
asioissa
annetaan
lausunto
haavanhoito-,
sidonta-
ja
lastoitustarvikkeiden hankintaa koskien. Hankinnasta pyydettiin tarjoukset avointa
menettelyä käyttäen. Hankintailmoitus julkaistiin Euroopan Yhteisöjen virallisessa
lehdessä ja Julkiset Hankinnat lehdessä 1.3.2007. Tarjousten jättöaika päättyi
16.4.2007. Tarjouspyyntöasiakirjat lähetettiin 39:lle toimittajalle, joista 21
tarjouksensa määräajan kuluessa. Kaikki tarjoukset on otettu tarjousvertailussa
huomioon.
Hankinta
ilmoitettiin
ratkaistavaksi
kokonaisedullisuuden
perusteella,
johon
sisältyvät tuotteiden soveltuvuus keskussairaaloiden käyttöön sekä hankintahinta ja
logistiikan kustannukset. Tuotteiden soveltuvuutta ilmoitettiin arvioitavan niiden
käytöstä aikaisemmin tai hankintayksikön järjestämissä koekäytöissä saatujen
kokemusten perusteella. Logistiikan kustannusten minimoimiseksi hankintayksikkö
ilmoitti pidättävänsä itsellään oikeuden keskittää hankintoja. Esimerkkinä otan esille,
haavalevy hopea eri koot -kohdan.
Haavalevy hopea eri koot
Tuotteista esitetään tehtäväksi hankintasopimukset Oriola Oy:n ja Smith & Nephew
Oy:n kanssa, joiden tarjoama tuotevalikoima on laajin ja soveltuu siten useampiin
37
erilaisiin käyttötarkoituksiin. Lisäksi Smith & Nephew Oy:n tarjoamassa tuotteessa
vaikuttavan
nanokristallihopean
määrä
on
suuri.
Tuotevalikoiman
ollessa
kokonaisuudessaan hyvin heterogeenisen sopimuskauden aikana jatketaan myös
muiden tuotteiden koekäyttöä. (Hankintapäätös 6094/621/07, muistio s. 2)
Tutkiessani tarjousvertailua asialistan liitteenä (nro1) löysin tuotteista vain
hintavertailun. Valituksi haavalevyksi hopea steriili ei kiinnittyvä 10 x 10 cm
ryhmässä tuli Oriolan Oy:n Aquacel Ag 10x10 cm hinnalla 4,03 euroa ja Smith &
Nephew Oy:n Acticoat 10x10 cm hinnalla 6,56 euroa.
Haavalevy hopea steriili ei kiinnittyvä 15x15 cm valittiin Oriola Oy:n Aquacel Ag
15x15 cm hinnalla 8,58 euroa sekä Smith & Nephew Oy:n Acticoat 7 15x15 cm
hinnalla 39,42 euroa.
Haavalevy hopea steriili ei kiinnittyvä 20x40 cm valittiin Oriola Oy:n Aquacel Ag
20x30 cm hinnalla 15,83 euroa ja Smith & Nephew Oy:n Acticoat 20x40 cm hinnalla
45,36 euroa.
6 YHTEENVETO
Laki uudistuksella pyrittiin julkisia hankintoja koskevan oikeudellisen kehityksen
yksinkertaistamiseen sekä menettelysäännösten muuttamiseen joustavimmiksi ja
paremmin käytännön hankintatoiminnan tarpeita vastaaviksi. Se vaikuttaa myös
hankintasopimuksen tekoperusteisiin, käytettävissä oleviin hankintamenettelyihin
sekä kynnysarvoja koskeviin säännöksiin. Sähköisen viestinnän käyttöä pyrittiin
tehostamaan. Julkisissa hankinnoissa päättäjät eivät käytä omia, vaan yhteiskunnan
varoja. Tässä syy minkä vuoksi näissä hankinnoissa tulee maksimoida taloudellinen
kilpailu ja minimoida taloudellinen riski.
Käytännön työssäni olen huomannut että kilpailutus on lisääntynyt viime vuoden
(2007) kesäkuun jälkeen. Hankintatoimistot ryhmittelevät tuotteita ja kilpailuttavat
tuoteryhmiä, joita ennen ei ole kilpailutettu. Uusi laki julkisista hankinnoista on
38
saanut kuntia lisäämään koulutusta aiheen tiimoilta sekä tekemään avointa
yhteistyötä toimittajien kanssa.
Kokonaistaloudellisuuden arviointi jäi arvoitukseksi Tampereen yliopistollisen
sairaalan erityisvastuualueen sairaanhoitopiirien hankinnan tapauksessa. Tapasin
hankintapäällikön ja pyysin nähdä tehtyjä tuotevertailuja mutta sain kuulla, etteivät
ne ole julkisia. Itselläni tämä kokemus vertailuperusteiden saamisesta, sai minut
epäilemään, onko uusi laki vielä kuitenkaan ihan käytännön hankintaprosessissa
näkyvissä. Kaikki asiakirjathan ovat lain mukaan julkisia, kun hankintapäätös on
tehty, kaikille.
Olenpa sitten tavarantoimittajan edustaja tai hankintaprosessin vetäjä, onneksi aina
löytyy apua ja ihmisiä, jotka voivat auttaa. Julkisten hankintojen neuvontayksikkö
hyvä esimerkki tietolähteestä, työ- ja elinkeinoministeriön ja Suomen Kuntaliitto ry:n
yhteisesti rahoittama hanke. Neuvontayksikkö toimii Kuntaliiton organisaatiossa.
Verkkosivuille on päivitetty uusien hankintalakien ja uuden asetuksen mukaiset
muutokset säädösten voimaan astumisen myötä. Neuvontayksikkö palvelee julkisiin
hankintoihin
liittyvissä
kysymyksissä,
erityisesti
lainsäädäntöä
koskevassa
neuvonnassa. Tavoitteena on edistää osaamista hankintaprosesseissa ja auttaa
hankintojen parissa työskenteleviä. Neuvontayksikkö tekee yhteistyötä muiden alla
toimivien organisaatioiden kanssa. Neuvontayksikkö ei anna lausuntoja, tarkista
asiakirjojen oikeellisuutta tai laadi tarjouspyyntöjä, valituskirjelmiä ja vastineita.
Neuvontayksikössä
työskentelee
neljä
lakimiestä/erityisasiantuntijaa.
Neuvontapalvelu verkossa, puhelimitse sekä sähköpostilla on maksutonta. Aina voi
ottaa selvää, jos ei tiedä!
.
39
LÄHTEET
Hankintapäätös
Haavanhoito-,
sidonta-
ja
lastoitustarvikkeita,
Tampereen
yliopistollisen sairaalan erityisvastuualueen sairaanhoitopiirit, 6094/621/07, muistio
28.8.2007.
Kalima,
Kai.
2001.
Julkisyhteisöjen
hankintatoimi.
Helsinki.
Suomalaiset
oikeusjulkaisut SOJ.
Kuntatiedon keskuksen www-sivut [verkkodokumentti]. [Viitattu 20.4.2008].
Saatavissa:http://www.kunnat.net/k_peruslistasivu.asp?path=1;161;120419;120423;1
34203#Tiedon%20antaminen%20asiakirjasta
Kuoppamäki, Petri. 2006. Uusi kilpailuoikeus. Helsinki. WSOY.
Kärkkäinen, Hannu K. 1996. Julkisten hankintojen opas. Helsinki. Tietosanoma.
L 30.3.2007/348. Laki julkisista hankinnoista.
Pekkala, Elise. 2007. Hankintojen kilpailuttaminen. Helsinki. Tietosanoma.
Pohjonen, Mika. 2002. Julkisia hankintoja koskeva oikeuskäytäntö. Järvenpää.
Yrityssanoma.
Taponen, Aki. Markkinaoikeuden juttusuma voi pahentua entisestään. Aamulehti,
28.10.2005. Tampere. Kustannus Oy Aamulehti.
Työ- ja elinkeinoministeriön www-sivut [verkkodokumentti]. [Viitattu 20.4.3008].
Saatavissa: http://www.tem.fi/index.phtml?s=903