Le voci della spesa di personale di Gianluca Bertagna

Le voci della spesa di personale
di Gianluca Bertagna
Ad oltre due anni dall’entrata in vigore dei commi 557 e commi 562 della Finanziaria 2007 non vi è ancora
certezza su quali voci vadano considerate ai fini della riduzione delle spese di personale.
Sull’argomento si sono succeduti nel tempo sia ulteriori interventi del legislatore, sia diverse
argomentazioni interpretative da parte della Ragioneria Generale dello Stato e delle Sezioni regionali della
Corte dei conti.
Soprattutto quest’ultime hanno condizionato l’operato degli enti locali, laddove, in sede di attività di
controllo attraverso i questionari sui bilanci di previsione e sui rendiconti della gestione, venivano rilevate
anomalie nel rispetto delle disposizioni di contenimento della spesa.
Unica certezza sull’argomento è che non esiste ad oggi una definizione univoca di spesa di personale e che,
purtroppo, spesso ci si regola adottando le linee interpretative fornite dalla Corte dei conti della regione di
competenza.
Nell’attesa che finalmente il Dpcm possa fornire un chiaro dettaglio delle voci da considerare e nella
speranza che l’argomento venga definitivamente inquadrato, proviamo a riassumere le principali voci che
ad oggi condizionano il raggiungimento degli obiettivi di una sana gestione finanziaria in materia di
personale.
Pietra miliare - sulla quale gli enti locali hanno basato le scelte negli ultimi anni - è certamente la Circolare
9/2006 della Ragioneria Generale dello Stato, che ha comunque un difetto: quello di disciplinare il concetto
di spesa di personale alla luce di una disposizione, il comma 198, successivamente disapplicato dalla
Finanziaria 2007.
All’art. 71 comma 1 del Dl 112/2008, il legislatore ha pertanto voluto inserire ulteriori indicazioni, dalle
quali, proprio perché inserite in una norma, non ci si può discostare. Pertanto, per gli enti soggetti a patto
di stabilità, oltre al costo dei dipendenti a tempo indeterminato e determinato, costituiscono spese di
personale anche quelle derivanti da contratti di collaborazione coordinata e continuativa, da contratti di
somministrazione e da contratti stipulati ai sensi dell’art. 110 del Tuel. Non si possono escludere anche le
spese dei dipendenti utilizzati in strutture partecipate dagli enti locali senza estinzione del rapporto di
pubblico impiego.
Fin qua siamo in presenza di fonti normative; il resto deriva da autorevoli interpretazioni che, come
sappiamo, spesso si discostano le une dalle altre.
La Corte dei conti del Veneto, con la deliberazione n. 94/2007, oltre a fornire un elenco di dettaglio delle
singole tipologie di spesa, afferma un principio generale che già di per sé risolve diversi dubbi anche su
quale soggetto gravi un determinato costo: non rileva l’imputazione contabile della spesa ad un
determinato intervento, ma la sua sostanziale e diretta riconducibilità all’utilizzo dell’attività lavorativa da
parte dell’ente. In tale direzione sembra andare anche l’emanando Dpcm.
Riportiamo nello schema a lato l’elenco di dettaglio delle singole tipologia di spesa con la fonte che include
od esclude l’emolumento dal calcolo ai fini del comma 557.
I problemi però riguardano anche i piccoli enti, comuni sotto i 5.000 abitanti ed altri enti locali. In questo
caso la norma di riferimento è il comma 562 che in sé è autodefinito, in quanto il legislatore
successivamente non ha fornito ulteriori indicazioni su cosa considerare spesa di personale. Anche le
indicazioni della manovra d’estate poco sopra elencate non sono, almeno dal punto normativo, dirette a
queste tipologie di enti. Pertanto, stante le disposizioni vigenti, tali enti verificano il non superamento della
spesa del 2004 solamente con riferimento alle spese del personale dipendente a meno che, in totale
autonomia con esplicita motivazione, non ritengano di includere nel calcolo anche le altre tipologie di spesa
previste per i comuni soggetti al patto.
LE VOCI RIENTRANTI NEL CONCETTO DI SPESA DI PERSONALE
AI SENSI DEL COMMA 557 FINANZIARIA 2007
Aggiornamento Gennaio 2010
A cura di Gianluca Bertagna
Definizioni legislative
Personale dipendente a tempo indeterminato ed
Art. 1 Comma 557 della Legge Finanziaria 2007
determinato (tra cui art. 90 del Tuel e contratti di
formazione e lavoro)
Collaborazioni coordinate e continuative
Art. 71 Comma 1 del Dl n. 112 così come convertito
Contratti di somministrazione
dalla L. 133/2008
Incarichi di cui all’art. 110 del Tuel
Soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del
rapporto di pubblico impiego, in strutture e
organismi variamente denominati partecipati o
comunque facenti capo all'ente.
Alcune definizioni interpretative
Arretrati connessi ai rinnovi contrattuali
Inclusi: C.C. Veneto, Delib. 94/2007
Esclusi: C.C. Lombardia, Par. 42/2009 e C.C. Toscana
Par. 17/2007
Esclusi: C.C. Sezione Autonomie – Delibera n.
2/2010
Incrementi fondo risorse decentrate “obbligatori” di Esclusi: C.C. Lombardia, Par. 342/2009
parte stabile
Disabili
Esclusi, ma solo nel limite delle assunzioni
obbligatorie: C.C. Veneto, Delib. 94/2007
Personale delle unioni e delle gestioni associate
Incluso in un calcolo “consolidato” tra gli enti di
appartenenza: C.C. Lombardia, Par. 81/2008
Concetto per quota parte: C.C. Lombardia, Par.
94/2008
C.C. Toscana, 41/2009
C.C. Emilia, 12/2009
Personale delle Asp
Incluso in un calcolo “allargato: C.C. Sezione
Autonomie – Delibera n. 5/2010
Personale delle Istituzioni ex art. 114 del Tuel
Incluso: C.C. Emilia Romagna, Delib. 5/2006 Par. 2
Lsu e “nonni vigile”
Inclusi: C.C. Veneto, Delib. 163/2008
Spese per le missioni e trasferte
Incluse: C.C. Veneto, Delib. 94/2007
Spese per assunzioni a tempo determinato
Escluse: Circolare del Ministero dell’interno n. FL
finanziate da sanzioni per violazioni codice della
05/2007 e C.C. Liguria Par. 1/2008
strada – Comma 564 finanziaria 2007
Rientro da part-time a tempo pieno
Inclusa: C.C. Veneto, Delib. 2/2009 + Delib. 3/2009
Trasformazione da tempo parziale a tempo pieno
Inclusa: C.C. Veneto, Delib. 16/2009
Reintegro in servizio di personale dipendente
Inclusa: C.C. Veneto, Delib. 174/2008
Personale comandato
Escluso: C.C. Veneto, Delib. 6/2009 con richiamo a
Circolare n. 9/2006 della Rgs
Spese riferite agli stage scolastici svolti dagli alunni
Incluse: C.C. Veneto, Delib. 94/2007
delle scuole presso gli uffici del Comune, laddove si
sia tradotta sostanzialmente nell’utilizzazione di
attività lavorativa a supporto del personale
dipendente
Nonni vigili
Incentivi recupero evasione Ici
Incentivi progettazione (ex Merloni)
Diritti di segreteria o di rogito
Indennità sostitutiva per ferie non godute dal
personale cessato dal servizio
Esternalizzazioni dei servizi
Reinternalizzazione di servizi
Forme previdenziali e assistenziali per le forze di
polizia municipale
Personale in comando a aziende
Sostituzione maternità
Inclusa: CC Veneto Delib. n. 153/2009
Inclusi: C.C. Piemonte, Par. 6/2007 – C.C. Veneto,
Delib. 94/2007
Esclusi: C.C. Sezione Autonomie – Delib. 16/2009
Inclusi: C.C. Piemonte, Par. 6/2007 – C.C. Veneto,
Delib. 94/2007 – C.C. Lazio, Delib. 88-c-2007
Esclusi: C.C. Sezione Autonomie – Delib. 16/2009
Esclusi: C.C. Sezione Autonomie – Delib. 16/2009
Inclusa: C.C. Veneto, Delib. 94/2007
C.C. Lombardia, Delib. 1126/2009, Il personale
segue sempre l’esternalizzazione
Inclusa: C.C. Veneto, Delib. 18/2008
C.C. Lombardia, Delib. 193/2009 (con consolidato)
Incluse: C.C. Piemonte, Delib. 1/2009
C.C. Lombardia, Delib. 46/2009
Incluse sempre: C.C. Lombardia Parere n. 640/2009
Inclusa: C.C. Lombardia, Delib. N. 1103/2009.
Rispetto delle norme
* Vengono indicati solo alcuni Pareri.
Anno da prendere come riferimento per la riduzione Comma 557
Anno precedente – Riduzione progressiva e
C.C. Sezione Autonomie: Delibera n. 1 e n. 3 del
costante
2010
Sull’art. 76 comma 5 del DL n. 112/2008
Norma di principio a cui è meglio adeguarsi per
C.C. Veneto 29/2009
prudenza
Non è di immediata applicazione fino
C.C. Sezione Autonomie – Delibera n. 3/2010
all’emanazione del Dpcm
Mancato rispetto patto o limitazione spesa personale
Divieto di assunzione per chi non rispetta il patto
Dl n. 112/2008 – Art. 76 comma 3
nell’anno precedente
Trasformazione da part-time a tempo pieno per chi Non è nuova assunzione, rispetto delle altre norme
non rispetta il patto
in materia di spese di personale – C.C. Veneto
80/2009
Utilizzo convenzioni art. 14 Ccnl 2004 per chi non
Verificare il rispetto dell’art. 3 comma 101 della
rispetta il patto
Finanziaria 2008 – C.C. Veneto 16/2009
Il divieto vale anche per l’anno in corso per chi non
C.C. Lombardia – 605/2009
ha rispettato il patto
Fondo risorse decentrate
Risorse “variabili” del fondo, spesa di personale e
C.C. Veneto 127/2009
riduzione
Economie da tempo parziale nel 2007
Economie da tempo parziale fino a giugno 2008
Ci vanno tutte - C.C. Lombardia 15/2009
E’ possibile – C.C. Toscana 55/2009
LE VOCI RIENTRANTI NEL CONCETTO DI SPESA DI PERSONALE
AI SENSI DEL COMMA 562 FINANZIARIA 2007
Aggiornamento Gennaio 2010
A cura di Gianluca Bertagna
Definizioni legislative
Personale dipendente a tempo indeterminato ed
Per gli enti non sottoposti alle regole del patto di
determinato
stabilità interno, le spese di personale, al lordo
degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e
dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai
rinnovi contrattuali, non devono superare il
corrispondente ammontare dell'anno 2004.
Collaborazioni coordinate e continuative
Contratti di somministrazione
Incarichi di cui all’art. 110 del Tuel
Soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del
rapporto di pubblico impiego, in strutture e
organismi variamente denominati partecipati o
comunque facenti capo all'ente.
Gli enti di cui al primo periodo possono procedere
all'assunzione di personale nel limite delle
cessazioni di rapporti di lavoro a tempo
indeterminato complessivamente intervenute nel
precedente anno, ivi compreso il personale di cui al
comma 558.
Rimane il forte dubbio che tali spese siano da
ricomprendere nella definizione di spesa di
personale ai sensi del comma 562.
Per due motivi:
1. Il comma 562 non “allarga” ad altre tipologie di
rapporto così come invece aveva letteralmente
fatto il comma 198 dell’anno precedente;
2. L’art. 76 comma 1 che introduce tali tipologie di
spesa riguarda esclusivamente il comma 557 (vedi
anche Parere del Viminale Prot. 15700 5F 0013314
La questione della cessazione nell’anno precedente
Aspetti temporali
Corte dei conti della Lombardia
Appare logico interpretare l’inciso
Delibera n. 33/2008
“complessivamente intervenute nel precedente
anno” nel senso di cessazioni dal servizio avvenute
nel periodo di riferimento e rifluenti nell’anno
precedente a quello di raffronto in modo da
formare un numero complessivo di vacanze
utilizzabili. In sostanza la norma deve interpretarsi
nel senso di escludere che possano essere prese in
considerazione vacanze verificatesi, nei limiti dei
posti in organico, anteriormente al 2004 ovvero che
si verifichino nel corso dell’anno.
Corte dei conti della Sardegna
La Sezione osserva che la ratio legis della norma
Parere n. 6/2008
consiste nel rispetto del prevalente e concorrente
limite del tetto di spesa dell’E.f. 2004 (limite
specifico), criterio determinante ai fini del
coordinamento della finanza pubblica; pertanto il
Corte dei conti della Toscana
Parere n. 19/2007
Sezione Autonomie
Delibera n. 8/2008
Corte dei conti del Veneto
Delibera 71/2008
rispetto deIl limite specifico del rispetto del limite
delle cessazioni dal servizio rispetto all’anno
precedente (limite annuale) appare ragionevole e
rispettoso dell’autonomia dell’Ente laddove il
criterio di calcolo cumulativo (limite cumulativo)
non consentissea il rispetto del prevalente e
concorrente limite del tetto di spesa dell’E.f. 2004.
Considerato che la base di riferimento per il
contenimento delle spese di personale è l’anno
2004, la prevista possibilità di procedere a nuove
assunzioni nei limiti delle cessazioni di rapporti di
lavoro a tempo indeterminato avvenute nell’anno
precedente si presta ad essere interpretata
estensivamente, nel senso che, fermo restando il
limite generale della spesa di personale,
l’assunzione o la stabilizzazione può essere operata
se l’Ente ha registrato, a partire dal 2004, cessazioni
di precedenti rapporti di lavoro.
L’espressione “nel precedente anno” inserita
nell’art. 1, comma 562, della legge finanziaria per il
2007, come modificato dall’art. 3, comma 121, della
legge finanziaria per il 2008, debba essere
interpretata secondo il criterio che considera
“precedente” l’anno 2006, in quanto si tratta di
espressione contenuta nella legge finanziaria per il
2007, entrata in vigore il 1° gennaio 2007 e, rispetto
a tale data, è precedente l’anno 2006
Alla luce della condivisibile soluzione alla questione
di massima fornita da dalla Deliberazione n. 8/2008,
questa Sezione ritiene che, ferma restando la
sussistenza delle altre condizioni che legittimano le
assunzioni da parte del Comune istante,
quest’ultimo debba porre riferimento per le
assunzioni da effettuarsi nel corrente anno (2008)
alle cessazioni complessivamente intervenute negli
anni 2006 e 2007
La questione della mobilità: è cessazione ai fini del comma 562?
Corte dei conti della Lombardia
Il comma 562 è nuova disposizione che disciplina
Delibera n. 33/2007
esaustivamente la spesa di personale per l’anno
2007 e pertanto non viene in rilievo l’applicabilità
del Dpcm del 15.02.2006
Corte dei conti della Sardegna
Il Dpcm è implicitamente abrogato. Anche la
Parere n. 15/2007
mobilità all’interno del comparto concorre a
determinare il monte delle cessazioni di rapporto di
lavoro a tempo indeterminato, nel limite delle
cessazioni “complessivamente” intervenute nel
corso dell’anno precedente
Corte dei conti della Lombardia
Se da un punto giuslavoristico, il trasferimento per
Delibera n. 91/2008
mobilità, disciplinato nell’ambito del d.lgs 30 marzo
2001, n. 165 non comporta la cessazione del
rapporto di lavoro in capo all’ente di provenienza e
Corte dei conti del Piemonte
Parere n. 8/2008
Corte dei conti del Veneto
Deliberazione n. 183/2008
Dipartimento della Funzione Pubblica
Circolare n. 4/2008
Viminale
Pareri Prot. n. 15700 5B4 0007901
Sezione Autonomie della Corte dei conti
Deliberazione n. 21/2009
la costituzione di un nuovo rapporto di lavoro
nell’ente destinatario del trasferimento, ma
determina la prosecuzione, in capo al nuovo datore
di lavoro, del rapporto incardinato nel precedente
dal punto di vista, che interessa in questa sede, di
disciplina di contabilità e finanza pubblica la
mobilità può essere considerata cessazione perchè
l'ente di destinazione potrà procedere alla
costituzione del nuovo rapporto solo nei limiti nei
quali potrà procedere a nuove assunzioni ed
incrementi di spesa di personale.
… si possa ritenere sussistere una cessazione del
rapporto di lavoro con un Ente non solo a seguito di
estinzione del rapporto, ma anche nei casi di
passaggio di personale ad altra amministrazione
attraverso la procedura di mobilità
ai fini dei vincoli assunzionali, è da ritenersi che la
mobilità in uscita da un ente minore (non soggetto
al patto) non costituisca mai cessazione del
rapporto di lavoro legittimante una nuova
assunzione
la mobilità di personale non può essere considerata
cessazione a seguito del trasferimento, infatti il
rapporto di lavoro prosegue con un altro datore di
lavoro e dunque l’amministrazione cedente può
solo beneficiare dell’avvenuta cessione del
contratto in termini di risparmio di spesa e di
razionalizzazione degli organici, mentre la spesa
permane in termini globali. Pertanto la cessazione
per mobilità non può essere considerata utile ai fini
delle assunzioni vincolate verificatesi nell’anno
precedente
La mobilità non può essere considerata una
cessazione a tutti gli effetti, come precisato in più
occasioni anche dal Ministero dell’Economia e delle
Finanze, in quanto non dà luogo alla fuoriuscita di
un soggetto dal circuito del lavoro con conseguente
venir meno della relativa spesa del soggetto
medesimo.
Ll’art. 1, comma 562, della legge 296/2007 è da
interpretare nel senso che nel novero delle
cessazioni di rapporti di lavoro a tempo
indeterminato complessivamente intervenute
nell’anno precedente non siano da comprendere
quelle derivanti da trasferimenti per mobilità.