ISPEZIONI E CONTROLLI IN AZIENDA: POTERI E LIMITI DEGLI

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ISPEZIONI E CONTROLLI IN AZIENDA: POTERI E LIMITI DEGLI ORGANI ISPETTIVI
Introduzione
Capitolo n. 1. Compiti e natura degli organi ispettivi
Capitolo n. 2. Poteri degli organi ispettivi
Sotto Capitolo n. 2.1. Ispettori del lavoro
Sotto Capitolo n. 2.2. Ispettori degli istituti previdenziali ed assicurativi
Sotto Capitolo n. 2.3. Ispettori dello S.P.I.S.A.L.
Sotto Capitolo n. 2.4. Carabinieri del "Comando Ispettorato del Lavoro"
Sotto Capitolo n. 2.5. Potere di sospensione dell’attività imprenditoriale
Capitolo n. 3. Limiti dell'attività ispettiva
Capitolo n. 4. Diritti ed obblighi del datore di lavoro durante l'ispezione
Capitolo n. 5. Verbali degli organi ispettivi
Introduzione
Ispezioni e controlli in azienda: poteri e limiti degli organi ispettivi
Gli accessi ispettivi nelle aziende e la conseguente attività di controllo, costituiscono per il datore di
lavoro un momento delicato, vuoi per le modalità con le quali tali controlli vengono svolti, vuoi per le
conseguenze negative che ne possono derivare all'azienda stessa.
Sulla materia è intervenuto il Ministero del Welfare, approvando il nuovo “codice di comportamento ad
uso degli ispettori del lavoro” con decreto allegato alla circolare n. 70 del 16 luglio 2001.
Questa novità e l’interesse del tema connesso alle ispezioni e ai controlli in azienda da parte degli
organi ispettivi, offrono l’occasione per fornire una breve sintesi riepilogativa dei poteri degli organi
ispettivi in materia di lavoro e dei limiti della loro attività di vigilanza e di controllo nell’ambito delle
aziende.
La presente guida è stata aggiornata grazie alla collaborazione del Centro Studi Marco Biagi e ADAPT
(Associazione per gli Studi Internazionali e Comparati sul Diritto del Lavoro e sulle Relazioni
industriali).
Capitolo n. 1
Compiti e natura degli organi ispettivi
DIREZIONE DEL LAVORO - SETTORE ISPEZIONI DEL LAVORO
Gli Ispettori del Lavoro devono (art. 4 L. 628/1961):
z
vigilare sull’esecuzione da parte dei datori di tutte le leggi in materia di Lavoro e di previdenza
sociale;
z
vigilare sull’esecuzione dei CCNL ;
z
rilevare e raccogliere, secondo le istruzioni impartite dal Ministero del Lavoro, i dati relativi al
rapporto di lavoro : in particolare le condizioni tecniche ed igieniche delle singole aziende, la
remunerazione del lavoro, le condizioni di lavoro, il numero, le cause e le conseguenze degli
infortuni sul lavoro.
L’Ispettorato del Lavoro ha anche il compito di disciplinare l’attività di vigilanza esercitata dagli organi
ispettivi dell’Inps e dell’Inail, coordinandosi con gli Enti previdenziali al fine di evitare pluralità di
accertamenti, difformità di trattamento ed ingiustificati intralci al normale ritmo dell’attività produttiva (
art. 5. L. 628/1961 e art. 5 D.Lgs. 124/2004).
I funzionari dell’Ispettorato del Lavoro rivestono la qualifica di Pubblici Ufficiali.
Inoltre, nei limiti del servizio cui sono destinati e secondo le attribuzioni ad essi conferite dalle singole
leggi e regolamenti, sono anche Ufficiali di Polizia Giudiziaria (art. 8 D.P.R. n. 520 del 1955).
ISPETTORI DEGLI ISTITUTI PREVIDENZIALI ED ASSICURATIVI
L’attività di vigilanza degli istituti di previdenza ed assicurativi (Inps, Inail, Enasarco, ecc. ...) è volta ad
accertare il corretto adempimento da parte delle aziende degli oneri contributivi ed assicurativi.
Tale attività, svolta da funzionari degli stessi Istituti, è sottoposta al coordinamento e al controllo da
parte dell’Ispettorato del Lavoro.
Gli Ispettori degli istituti previdenziali ed assicurativi rivestono la sola qualifica di Pubblici Ufficiali.
ISPETTORI DELLO S.P.I.S.A.L.
Svolgono attività di vigilanza sull’igiene e sicurezza negli ambienti di lavoro ed esercitano un controllo
in materia di infortuni sul lavoro e malattie professionali (in particolare coordinamento ed indirizzo in
tema di visite mediche obbligatorie per i lavoratori dipendenti).
Rilasciano le concessioni sull’agibilità dei luoghi di lavoro (art. 21 legge n. 833 del 1978).
Gli Ispettori rivestono la qualifica di Pubblici Ufficiali e, se nominati con Decreto Prefettizio ai sensi
dell’art. 24 del D.P.R. 616/1977, anche quella di Ufficiali di Polizia Giudiziaria.
CARABINIERI DEL “COMANDO ISPETTORATO DEL LAVORO”
Il Comando Ispettorato del Lavoro è stato istituito presso il Ministero del Welfare con D.M. 31 luglio
1997.
Ha compiti di vigilanza su tutto il territorio nazionale, soprattutto per quanto riguarda i seguenti aspetti
(l’elencazione non è tassativa):
z
z
z
z
attività di formazione finanziata dal Fondo Sociale Europeo e dallo Stato;
Enti Pubblici, Enti di Patronato e cooperative;
imprese di pulizia;
cantieri edili;
z
z
z
z
appalti pubblici;
caporalato; interposizione ed intermediazione di manodopera;
inchieste infortuni; sicurezza, salute ed igiene nei luoghi di lavoro;
occupazione di minori, cittadini extra U.E., donne, lavoratrici madri, categorie protette, ecc.
Ovviamente i funzionari di tale Comando, come tutti gli appartenenti alle forze di polizia, sono Pubblici
Ufficiali e rivestono la qualifica di Ufficiali di Polizia Giudiziaria.
Capitolo n. 2
Poteri degli organi ispettivi
Sotto Capitolo n. 2.1
Ispettori del lavoro
Gli Ispettori del Lavoro hanno i seguenti poteri:
a) potere di accesso nei luoghi di lavoro
b) potere di ispezione nei luoghi di lavoro
c) potere di “interrogatorio”
d) potere di diffida
e) potere di disposizione
A) POTERE DI ACCESSO NEI LUOGHI DI LAVORO
Gli Ispettori hanno facoltà di visitare in ogni parte, a qualunque ora del giorno ed anche della notte, i
laboratori, gli opifici, i cantieri ed i lavori sottoposti alla loro vigilanza, nonché i dormitori e i refettori
annessi agli stabilimenti (art. 8, 2° comma del D.P.R. n. 520 del 1955, confermato dall’art. 3, L.
638/1983).
Essi possono accedere anche nei locali annessi ai luoghi di lavoro non connessi con l’esercizio
dell’azienda, quando abbiano fondato sospetto che servano a compiere o a nascondere violazioni di
legge.
Alla luce della disposizione sopra ricordata, gli Ispettori del Lavoro possono dunque:
z
entrare in azienda, o nei locali ad essa annessi, in qualunque momento del giorno, anche
quando non si sta svolgendo attivit à lavorativa ed anche durante la notte ;
z
entrare nei locali aziendali (o connessi), nel modo che ritengono pi ù opportuno per lo
svolgimento delle funzioni che sono state loro affidate .
Questo in particolare significa che l’accesso può avvenire anche usufruendo di passaggi diversi dalla
porta o dall’ingresso principale: ad esempio può avvenire attraverso una porta secondaria o
scavalcando la recinzione dello stabilimento o del cantiere.
B) POTERE DI ISPEZIONE NEI LUOGHI DI LAVORO
Gli Ispettori del lavoro dispongono di poteri ispettivi molto ampi. Essi infatti, nei limiti del servizio cui
sono destinati, sono Ufficiali di Polizia Giudiziaria (art. 8 del D.P.R. n. 520 del 1955), con la
conseguenza che nell’esercizio delle loro funzioni possono usufruire dei poteri e delle prerogative che
gli artt. 347-357 del Codice di Procedura Penale attribuiscono agli Ufficiali di Polizia Giudiziaria.
Gli Ispettori del Lavoro pertanto, possono e devono:
- ricercare e conservare le cose e le tracce pertinenti al reato in materia di lavoro , provvedendo a che
lo stato dei luoghi non venga modificato prima dell’intervento dell’Autorità Giudiziaria (art. 348, 2°
comma c.p.p.);
- procedere a perquisizione domiciliare, nel caso in cui vi sia fondato motivo di ritenere che le cose o
le tracce del reato si trovino in un determinato luogo ; nel caso in cui il ritardo possa pregiudicare
l’esito della perquisizione, quest’ultima può essere eseguita anche fuori dai limiti temporali previsti
dall’art. 251 c.p.p., cioè anche prima delle 7 e dopo le 20 (art. 352, 1° e 3° comma c.p.p.);
- effettuare perquisizioni personali , quando vi sia fondato motivo di ritenere che sulla persona si
trovino occultate cose o tracce pertinenti al reato che possono essere cancellate o disperse (art. 352,
1° comma c.p.p.);
- acquisire, se necessario, plichi chiusi o sigillati ; quest’ultimi vanno trasmessi intatti al Pubblico
Ministero: se però vi è fondato motivo di ritenere che tali plichi contengano notizie utili per la ricerca di
prove che potrebbero andare disperse a causa del ritardo, lo stesso Pubblico Ministero può
autorizzarne l’apertura immediata (art. 353, 1° e 2° comma c.p.p.);
- acquisire lettere, pacchi, valori, telegrammi ed altri oggetti di corrispondenza che possano avere
relazione con il reato ; quest’ultimi vanno trasmessi intatti al Pubblico Ministero: se stanno per essere
spediti l’Ispettore può ordinare all’ufficio postale di sospenderne l’inoltro (artt. 254 e 353, 3° comma
c.p.p.);
- assumere sommarie informazioni da tutte le persone che possono riferire circostanze utili ai fini
delle indagini e dell’accertamento del reato (artt. 350, 351 e 362 c.p.p.);
- provvedere al sequestro dei materiali e della documentazione che è ritenuta utile allo svolgimento
delle indagini; il sequestro deve essere convalidato dal Pubblico Ministero, entro le 48 ore successive,
con decreto motivato: in caso contrario le cose sequestrate devono essere restituite;
- esaminare tutti i documenti contabili che hanno diretta o indiretta pertinenza con gli obblighi
contributivi (art. 1° comma, lettera b, L . 1983, n. 638).
Questo significa che gli Ispettori possono oltre che controllare i libri contabili e il libro unico del lavoro,
richiedere in visione quei documenti che anche se indirettamente, possono essere in qualche modo
utili ai fini dell’accertamento dell’adempimento degli obblighi contributivi: in quest’ottica è legittimo, per
esempio, il controllo di copie dei DM/10, di bolle di accompagnamento (ad esempio quella firmata da
un dipendente può essere utile per provare l’effettiva data di inizio del rapporto di lavoro), di fatture
relative a compensi erogati a ditte appaltatrici (esse possono per esempio consentire di valutare se
sussiste o meno il reato di intermediazione di manodopera).
C) POTERE DI "INTERROGATORIO"
Per acquisire notizie utili ai fini delle indagini, gli Ispettori hanno la possibilità di raccogliere
dichiarazioni spontanee o di richiedere notizie ai soggetti che ritengono idonei a fornirle.
Gli Ispettori del Lavoro possono:
- in qualità di Ufficiali di Polizia Giudiziaria, assumere sommarie informazioni da tutte le persone che
possono riferire circostanze utili ai fini delle indagini e dell ’accertamento del reato (artt. 350, 351 e
362 c.p.p.);
- richiedere notizie ed assumere dichiarazioni dai dipendenti, dalle rispettive rappresentanze
sindacali, dal rappresentante della sicurezza, dagli Istituti di patronato e dai datori di lavoro circa i
rapporti di lavoro in corso presso la ditta soggetta al controllo e circa l’assolvimento da parte della
stessa degli obblighi contributivi ed assicurativi (art. 3, 1° comma, lettera b), D.L. n. 463/1983).
"INTERROGATORIO" DEI DIPENDENTI: MODALITA'
a) i lavoratori devono essere sentiti individualmente e separatamente dal restante personale ;
b) durante l’interrogatorio non è ammessa la presenza del datore di lavoro, dei dirigenti dell ’azienda
o di un soggetto da loro incaricato .
L’Ispettore, quale Ufficiale di Polizia Giudiziaria, può richiedere l’allontanamento del datore che con la
sua presenza condizioni le dichiarazioni rese dal dipendente (il mancato rispetto di quest’ordine
comporta l’applicabilità della sanzione prevista dall’art. 650 cod. pen., cioè l’arresto fino a 3 mesi o
l’ammenda fino a euro 206,58 - £. 400.000 -);
c) il verbale delle dichiarazioni rese deve essere redatto distintamente per ciascun lavoratore : dello
stesso è necessario darne lettura al dipendente, affinch é lo confermi e lo sottoscriva .
La sottoscrizione del lavoratore comunque, non è obbligatoria.
NATURA DELL'"INTERROGATORIO"
Occorre tener presente che la raccolta o la richiesta di informazioni e notizie, non costituisce un vero e
proprio interrogatorio in senso tecnico.
Da ciò consegue che:
z
le dichiarazioni raccolte dall’Ispettore non possono essere paragonate a quelle rese dinanzi al
giudice, nemmeno se sottoscritte da chi le ha rese;
z
non è necessaria la presenza di un difensore;
z
in caso di dichiarazioni mendaci, non trova applicazione la sanzione penale per falsa
testimonianza (reclusione da 2 a 6 anni; art. 372 cod. pen.), ma le sanzioni previste dagli artt.
496, 651 e 378 del cod. pen. e cioè:
- se il soggetto interrogato si rifiuta di fornire le proprie generalità e le notizie attinenti alle proprie
qualità personali, trova applicazione la sanzione prevista dall’art. 651 cod. pen. (arresto fino ad 1
mese o ammenda fino a euro 206,58);
- se il soggetto interrogato fa mendaci dichiarazioni sull’identità, sullo stato o su altre qualità della
propria o altrui persona, trova applicazione la sanzione penale prevista dall’art. 496 cod. pen.
(reclusione fino ad 1 anno o ammenda fino a euro 516,46-);
- se il soggetto interrogato fornisce notizie false per nascondere le infrazioni commesse da un altro
soggetto (ad esempio nel caso in cui il lavoratore intenda favorire il datore di lavoro), si applica la
sanzione prevista dall’art. 378 del cod. pen. per l’ipotesi di favoreggiamento reale (multa fino a euro
516,46).
D) I POTERI CONFERITI ALL'ISPETTORE DEL LAVORO DAL D .LGS. 124/2004
Il D.Lgs. 124/2004 ha ridefinito i poteri dell’ispettore del lavoro, prevedendo i seguenti istituti:
Diffida obbligatoria (art. 13 D.Lgs. 124/2004 e art. 33 L. 183/2010):
nel caso in cui l’ispettore del lavoro accerti l’inosservanza di norme che prevedono l’irrogazione di una
sanzione amministrativa, e egli deve diffidare il trasgressore e l’eventuale obbligato solidale a
ripristinare la situazione di legalità materialmente sanabile, nel termine di 30 giorni dalla data della
notificazione del verbale unico di accertamento e notificazione. In caso di ottemperamento alla diffida
il trasgressore (o l’eventuale obbligato in solido) è ammesso entro 15 giorni al pagamento della
sanzione minima edittale o di ¼ della sanzione se essa è prevista in cifra fissa.
Il potere di diffida è esteso agli Ispettori degli Enti Previdenziali in materia previdenziale e agli ufficiali
di P.G. per le violazioni in materia di lavoro da essi riscontrate.
Conciliazione monocratica (art. 11 D.Lgs. 124/2004):
In caso di denuncia da parte del lavoratore di situazioni di irregolarità relative al proprio rapporto di
lavoro, la DPL può convocare datore di lavoro e lavoratore per una conciliazione (conciliazione cd.
preventiva). Inoltre, qualora l’ispettore del lavoro, nel corso dell’ispezione, e prima di accertare
eventuali violazioni, ne ravvisi l’opportunità, può chiedere il consenso delle parti interessate alla
conciliazione, dandone comunicazione alla DPL (conciliazione cd. contestuale). In entrambi i casi la
conciliazione, verbalizzata dal funzionario incaricato e debitamente sottoscritta da datore di lavoro e
lavoratore, estingue il procedimento ispettivo, senza irrogazione di sanzioni.
Diffida accertativa (art. 12 D.Lgs. 124/2004):
Nel caso in cui l’ispettore del lavoro accerti l’esistenza di crediti patrimoniali certi liquidi ed esigibili del
lavoratore (ad esempio buste paga a cui non abbia fatto seguito il versamento della retribuzione), egli
può diffidare il datore di lavoro al pagamento del proprio debito nei confronti del lavoratore. Il datore di
lavoro può richiedere l’attivazione di una conciliazione monocratica entro 30 giorni dalla notificazione
dell’atto. In ogni caso, qualora non si giunga a conciliazione o qualora sia trascorso inutilmente il
termine per proporre la conciliazione, il direttore della DPL verifica la correttezza della diffida ed
emette un provvedimento di conferma che è immediatamente titolo esecutivo, ed è come tale
utilizzabile dal lavoratore in sede di esecuzione forzata.
Disposizione (art. 124/2004):
Nell’ambito delle norme di diritto del lavoro che prevedono un apprezzamento discrezionale,
l’ispettore del lavoro può emettere una disposizione immediatamente esecutiva. La disposizione
diventa obbligatoria per il soggetto nei confronti dei quali è impartita. E’ ammesso ricorso entro 15
giorni al direttore della DPL.
Prescrizione Obbligatoria (art. 15 D.Lgs. 124/2004):
E’ un meccanismo premiale che opera in materia di diritto penale del lavoro, e precisamente
nell’ambito delle contravvenzioni punite con la sola ammenda ovvero con la pena alternativa
dell’arresto o dell’ammenda. Il procedimento, abbastanza articolato, sostanzialmente prevede una
prescrizione da parte dell’ispettore del lavoro che opera come ufficiale di polizia giudiziaria, adempiuta
la quale il trasgressore viene ammesso al pagamento di una sanzione a titolo di sanzione
amministrativa pari a ¼ del massimo dell’ammenda. Il regolare adempimento della prescrizione e il
pagamento della sanzione amministrativa estinguono il reato, e comportano la cancellazione del
trasgressore dal registro degli indagati, senza alcuna conseguenza penale.
Sotto Capitolo n. 2.2
Ispettori degli istituti previdenziali ed assicurativi
Agli Ispettori degli istituti previdenziali ed assicurativi i seguenti poteri (art. 3, L. n. 463/1983):
A) potere di accesso in tutti i locali dell'azienda e ad altri luoghi di lavoro ;
B) potere di ispezione ; in particolare essi possono esaminare i libri matricola, paga, i documenti
equipollenti e ogni altra documentazione compresa quella contabile che abbia diretta o indiretta
pertinenza con l'assolvimento degli obblighi contributivi e l’erogazione delle prestazioni;
C) "potere di interrogatorio "; essi possono assumere dai datori di lavoro, dai lavoratori e dalle
rispettive rappresentanze sindacali, notizie attinenti alla sussistenza dei rapporti di lavoro, alle
retribuzioni, agli adempimenti contributivi ed assicurativi ed all’erogazione delle prestazioni;
D) potere di sequestro limitatamente alle cose che costituiscono le prove dell’illecito amministrativo.
Sotto Capitolo n. 2.3
Ispettori dello S.P.I.S.A.L.
z
Gli Ispettori per i quali sia intervenuta la nomina prefettizia ai sensi del D .P.R. 616/1977 possono,
in qualità di Ufficiali di Polizia Giudiziaria e nei limiti delle funzioni svolte, esercitare i poteri ispettivi
riconosciuti loro dal codice procedura penale. Inoltre per espressa previsione del D.P.R. prima
richiamato (artt. 8, 9, 10), dispongono dei poteri di accesso, di diffida e di disposizione riconosciuti
agli Ispettori del Lavoro;
z
gli Ispettori privi di nomina invece, rivestono soltanto la qualifica di pubblici ufficiali e dispongono
del solo potere di accesso: questo significa che, se hanno ricevuto l’incarico di verificare un
determinato macchinario, hanno diritto di entrare nel locale dell’azienda che lo ospita, ma esaurito
questo compito, non possono girare tra i vari reparti (sono infatti sprovvisti dei poteri ispettivi
propri degli Ufficiali di Polizia Giudiziaria).
Sotto Capitolo n. 2.4
Carabinieri del "Comando Ispettorato del Lavoro"
I funzionari di tale Comando, sono Pubblici Ufficiali ed Ufficiali di Polizia Giudiziaria: essi dispongono
pertanto di tutti i poteri che la legge attribuisce ai soggetti che rivestono tale qualifica.
Il potere di accesso, attribuito agli Ispettori del Lavoro (art. 8, DPR n. 520/1955), e’ stato esteso anche
al personale del Comando Ispettorato con il richiamato D.M. 31 luglio 1997.
Sotto Capitolo n. 2.5
Potere di sospensione dell’attività imprenditoriale
Il legislatore italiano ha di recente accentuato l'attenzione sulla tutela della salute e della
sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro e sul contrasto del fenomeno del lavoro sommerso
ed irregolare, "presumendo " la situazione di pericolosità che si verifica in conseguenza del
ricorso a manodopera non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria,
dato che la manodopera non regolarizzata sotto il profilo strettamente lavoristico non ha
verosimilmente ricevuto anche formazione ed informazione sui pericoli che caratterizzano
l'attività svolta.
Da qui il riconoscimento al personale ispettivo del Ministero del Lavoro,anche su segnalazione
dell'INPS e dell' INAIL, dapprima nell’ambito degli accertamenti svolti nel settore edile, (art.
36-bis comma 1 del D.L. n. 223/2006 convertito in legge n. 248/2006) e successivamente (art.
5 L. 123/2007) nell’ambito degli accertamenti relativi ad ogni altro settore di attività di un
nuovo potere, quello di sospensione dell’attività imprenditoriale, che attualmente è disciplinato
dall’art. 14 D.Lgs. 81/2008 (testo unico della sicurezza). La sospensione opera nelle seguenti
ipotesi:
- riscontro dell'impiego di personale non risultante dalla documentazione obbligatoria, in misura
pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori presenti nel luogo di lavoro;
- riscontro di gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della
sicurezza sul lavoro.
Il potere di sospensione dell'attività imprenditoriale, in caso di gravi e reiterate violazioni della
disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, è stato esteso anche al
personale ispettivo delle ULSS.
Le richiamate disposizioni si riferiscono ai soli datori di lavoro imprenditori e non trovano quindi
applicazione nei confronti dei soggetti che non esercitano attività di impresa (ad es.
associazioni “onlus”, liberi professionisti che operano individualmente).
Per il settore edile vedasi, peraltro, il parere 11 luglio 2007 del Ministero del Lavoro, che ritiene
applicabile la sospensione anche ai lavoratori "in economia".
Con riferimento al personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria lo stesso va individuato nel personale totalmente sconosciuto alla Pubblica
amministrazione in quanto non iscritto nella documentazione obbligatoria né (soprattutto)
oggetto di alcuna comunicazione prescritta dalla normativa lavoristica e previdenziale.
Eventuali forme di collaborazione occasionale ritenute non genuine, in assenza di qualunque
formalizzazione su libri o documenti obbligatori, potranno, invece, contribuire alla
determinazione della percentuale di personale irregolare (ML circ. n. 29/2006).
Il calcolo della percentuale del personale "in nero" va rapportato alla totalità dei lavoratori
dell'impresa operanti nella singola unità produttiva al momento dell'accesso ispettivo (e non già
complessivamente in forza all'azienda) risultanti dalla documentazione obbligatoria. Nel
computo del personale occupato “in nero” va ricompreso anche il personale extracomunitario
clandestino (ML circ. n. 22/2007). La sospensione non opera nel caso in cui il lavoratore in
nero sia l’unico lavoratore occupato (anche in questo caso però opera comunque la cd.
“maxisanzione”).
Per individuare le grave e reiterate violazioni in materia di sicurezza e salute si deve da un lato
fare riferimento all'allegato I al D.lgs. 81/2008 e dall'altro alla ripetizione di una violazione della
stessa indole (violazione grave in materia di sicurezza e salute sul lavoro) commessa nei
cinque anni precedenti l'ultima condotta oggetto di prescrizione obbligatoria ovvero di giudicato
penale, così da non poter considerare la condotta stessa meramente occasionale (ML circ. n.
22/2007).
Il personale ispettivo ha il potere discrezionale di adottare o no il provvedimento cautelare, nel
senso che la finalità della disposizione è quella di garantire l'integrità psicofisica dei lavoratori
e tale finalità deve opportunamente guidare il personale ispettivo nell'esercizio del potere
discrezionale riconosciuto dalla disposizione. Pertanto, considerata l'oggettività e la
determinatezza dei presupposti normativi, il provvedimento di sospensione dei lavori nel
cantiere deve essere di norma adottato ogniqualvolta si riscontri la sussistenza dei presupposti
indicati, salvo valutare circostanze particolari che suggeriscano, sotto il profilo dell'opportunità,
di non adottare il provvedimento.
In particolare, secondo il Ministero del lavoro, un utile criterio volto ad orientare la valutazione
dell'organo di vigilanza va legato alla natura del rischio dell'attività svolta dai lavoratori
irregolari, tenendo conto che il provvedimento può non essere adottato:
1) quando il rischio per la salute e sicurezza dei lavoratori risulta di lieve entità in relazione alla
specifica attività svolta ;
2) quando l'interruzione dell'attività svolta dall'impresa determini a sua volta una situazione di
pericolo per l'incolumità sia dei lavoratori che di terzi (si pensi, ad esempio, a scavi aperti in
strade di grande traffico, a demolizioni il cui stato di avanzamento abbia già pregiudicato la
stabilità della struttura residua e/o adiacente o, ancora, alla necessità di ultimare eventuali
lavori di rimozione di materiale nocivo quale l'amianto);
3) quando il provvedimento di sospensione dell'attività d'impresa comporti un irrimediabile
degrado degli impianti o delle attrezzature. Si veda attualmente le previsioni di cui alla
Circolare n. 33 del 2009.
La necessaria valutazione di tali circostanze comporta, che qualora gli ispettori di vigilanza
degli istituti previdenziali e assicurativi accertino la sussistenza dei presupposti che legittimano
l'adozione del provvedimento di sospensione, gli stessi ne diano immediata comunicazione,
mediante trasmissione del verbale anche in via telematica, alla Direzione provinciale del
lavoro, affinché quest'ultima mediante proprio personale attivi le dovute valutazioni ai fini
dell'adozione del provvedimento di sospensione dei lavori. Laddove i tempi di conclusione
dell'accertamento non consentano una tempestiva redazione del verbale, è necessario che gli
ispettori di vigilanza di INAIL ed INPS anticipino la segnalazione mediante comunicazioni
specifiche alle competenti Direzioni Provinciali del Lavoro. Le comunicazioni dovranno
contenere tutti gli elementi utili per la valutazione circa la ricorrenza dei presupposti per
l'adozione del provvedimento di sospensione, compresa l'indicazione delle fasi di lavorazione
effettuate dall'azienda al momento della verifica ispettiva (INAIL circ. n. 45/2006).
Attualmente, la DPL non può emettere la sospensione su segnalazione di altri Enti se sono
trascorsi più di 7 giorni dall’accertamento (Circolare MLPS n. 33/2009).
Oggetto del provvedimento è l'immediata cessazione dell'attività dell'impresa, escluse le sole
operazioni necessarie ad eliminare le violazioni accertate.
L'inosservanza del provvedimento di sospensione dei lavori configura l'ipotesi di reato specifica
che comporta la pena dell’arresto fino a 6 mesi (sospensione per motivi di sicurezza) ovvero
l’arresto da 3 a 6 mesi o l’ammenda da 2.500 a 6.400 euro (sospensione per lavoro nero).
Nell'ipotesi di gravi e reiterate violazioni della disciplina prevenzionistica gli ispettori dovranno
adottare il provvedimento di prescrizione obbligatoria assegnando al contravventore un termine
per la regolarizzazione e verificare, conseguentemente, l'ottemperanza alla prescrizione
impartita.
Successivamente all'adozione del provvedimento il Ministero del lavoro, e più precisamente la
Direzione del lavoro, è tenuto ad informare il Ministero delle infrastrutture al fine
dell'emanazione da parte di quest'ultimo di un provvedimento interdittivo alla contrattazione
con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche per una durata pari
alla sospensione, nonché per un eventuale ulteriore periodo di tempo non inferiore al doppio
della durata della sospensione e comunque non superiore a due anni.
Fatta salva l'applicazione delle ulteriori sanzioni penali e amministrative vigenti, per la revoca
del provvedimento di sospensione dei lavori il datore di lavoro è tenuto a:
- regolarizzare i lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria;
- ripristinare le regolari condizioni di lavoro nelle ipotesi di reiterate violazioni alla disciplina in
materia di sicurezza e salute;
- pagamento della sanzione amministrativa di € 1.500 (sospensione per lavoro nero) o di €
2.500 (sospensione per motivi di sicurezza sul lavoro).
Poiché i provvedimenti sanzionatori adottati in caso di lavoro nero prevedono il pagamento di
rilevanti importi pecuniari che le imprese in difficoltà spesso non sono in grado di versare con
immediatezza, con la conseguenza che, pur in presenza di una regolarizzazione dei lavori
impiegati, all'impresa verrebbe preclusa la revoca del provvedimento di sospensione. In
questo modo l'impresa non potrebbe proseguire i lavori né riscuotere gli importi relativi agli stati
di avanzamento necessari per pagare le sanzioni amministrative e penali.
Perciò, tenendo conto delle diverse situazioni e delle specifiche condizioni aziendali, ai fini del
ripristino delle regolari condizioni di lavoro è sufficiente la regolarizzazione dei lavoratori in nero
in tutti quei casi in cui l'immediato pagamento della sanzione appaia eccessivamente gravoso
per l'impresa (ML nota n. 4472/2007).
Contro il provvedimento di sospensione oltre il ricorso in sede giudiziale al competente
Tribunale Amministrativo Regionale, è ammissibile anche un ricorso entro 30 giorni alla
Direzione regionale del lavoro territorialmente competente, ovvero al Presidente della Regione
per i provvedimenti degli ispettori della ASL.
Resta comunque inalterata la possibilità, da parte della Direzione provinciale del lavoro, di
revocare il provvedimento di sospensione dei lavori in via di autotutela, ai sensi degli artt.
21-quinquies e 21-nonies della L. n. 241/1990.
Capitolo n. 3
Limiti dell'attività ispettiva
L’attività degli Ispettori del Lavoro e dei funzionari degli altri organi ispettivi, è soggetta a queste
limitazioni:
a) L’esercizio del potere di accesso deve essere commisurato al tipo di verifica che l ’Ispettore è
chiamato a porre in essere .
Questo significa che le modalità scelte per entrare nell ’azienda devono essere giustificate dalla
necessità di effettuare al meglio un determinato tipo di controllo .
Per esempio dovrà ritenersi legittimo l’ingresso da una porta secondaria effettuato per sorprendere
dei lavoratori irregolari, mentre dovrà ritenersi non congruo il comportamento dell’Ispettore, che per
accertare un’evasione meramente contributiva, entra attraverso una finestra oppure durante la notte
svegliando i dipendenti per interrogarli.
b) Quando gli Ispettori agiscono in qualit à di Ufficiali di Polizia Giudiziaria devono rispettare le norme
dettate dal Codice Procedura Penale .
Così, a titolo di esempio, nell’eventualità di una perquisizione personale, l’Ispettore deve eseguirla nel
rispetto della dignità e, nei limiti del possibile, del pudore di chi vi è sottoposto (art. 245 c.p.p.).
Nell’ipotesi di sequestro di corrispondenza, non può aprire i plichi o i pacchi chiusi, né prendere
conoscenza del loro contenuto in modo diverso (art. 254 c.p.p.).
c) L’attività di vigilanza ed ispettiva deve essere eseguita nel rispetto dell ’etica professionale e
secondo il principio di correttezza .
L’attività degli Ispettori deve essere caratterizzata da un comportamento corretto dal punto di vista
professionale e deve svolgersi secondo criteri di diligenza, lealtà e imparzialità (art. 28 codice
comportamento).
In quest’ottica deve ritenersi censurabile il comportamento dell’Ispettore che assuma un
atteggiamento intimidatorio nello svolgimento del controllo.
Gli Ispettori devono astenersi da comportamenti tali da nuocere all’interesse e all’immagine della
pubblica amministrazione; in particolare ad essi è fatto divieto di assumere iniziative tendenti a creare
rapporti con gli organi di informazione: tali iniziative infatti, sono rimesse in via esclusiva al Direttore
dell’ufficio (artt. 32 e 33 codice di comportamento ).
Gli Ispettori non possono avvalersi della propria posizione per ottenere vantaggi o utilità, né possono
accettare regalie od altre utilità (nemmeno in occasione di festività) dai destinatari diretti o indiretti,
anche se solo potenzialmente, della loro attività di vigilanza (art. 35 codice di comportamento ).
L’Ispettore non può utilizzare a fini privati le informazioni di cui dispone o delle quali è venuto in
possesso per ragioni di ufficio (ciò ha particolare importanza per i processi di lavorazione dei quali sia
venuto a conoscenza).
d) Gli Ispettori sono tenuti a rispettare le norme di comportamento del “codice di comportamento ad
uso degli Ispettori del Lavoro ”.
La circolare del Ministero del Welfare n . 70 del 16 luglio 2001 stabilisce che:
- l’Ispettore, contestualmente all ’accesso, ha l’obbligo di qualificarsi e, se richiesto dalla persona alla
quale si presenta, di esibire un documento di riconoscimento rilasciato dall ’organo di appartenenza :
in mancanza di questo documento la presenza del funzionario non è legittima, come non legittimo è il
rifiuto di esibire lo stesso (art. 8 codice di comportamento ed art . 3, 2° comma, Legge n. 638/1983);
- l’Ispettore, nel dare inizio alla sua attivit à, deve avere l’accortezza di conferire in prima battuta con il
datore o con chi ne fa le veci, qualora ci ò sia compatibile con le finalit à dell’accertamento: come si
evince dal tenore letterale della norma, tale adempimento non costituisce per l’Ispettore un obbligo
vero e proprio, con la conseguenza che il suo mancato rispetto non costituisce violazione delle norme
di comportamento (art. 9 codice di comportamento );
- l’Ispettore è tenuto ad avvisare il datore della facolt à di farsi assistere , oltre che dai propri
dipendenti, anche da un professionista abilitato ai sensi dell ’art. 1 della legge n. 12/1979, cioè da un
consulente del lavoro (art. 9 codice di comportamento );
- l’Ispettore, una volta definito l ’accertamento, è tenuto a procedere con immediatezza alla
contestazione dell’illecito mediante apposito verbale di contestazione : tuttavia, se ciò risultasse
impossibile, la contestazione relativa può essere notificata in un momento successivo (artt. 24, 25 e
26 codice comportamento ).
Capitolo n. 4
Diritti ed obblighi del datore di lavoro durante l'ispezione
DOVERI
Il datore di lavoro è tenuto, durante l’effettuazione dell’ispezione, a mantenere un atteggiamento di
collaborazione nei confronti degli Ispettori, evitando comportamenti tali da ostacolare o pregiudicare
l’attività di vigilanza degli stessi.
I datori di lavoro (e i loro rappresentanti) che impediscono ai funzionari dell’Ispettorato del Lavoro (o a
quelli degli istituti previdenziali o assicurativi) l’esercizio dei loro poteri sono soggetti ad una sanzione
amministrativa da € 1.290 a € 12.910 da versarsi alle casse dell’organo ispettivo (art. 3, L. n.
638/1983).
La sanzione in esame pertanto, fatte salve eventuali sanzioni di diverso tipo, trova applicazione in tutti
i casi in cui il datore, o chi ne fa le veci, abbia impedito od ostacolato con il proprio comportamento
l’effettuazione dell’ispezione aziendale; a titolo di esempio è punibile il datore che:
1) si rifiuti di fornire le prove e le documentazioni richieste dagli Ispettori ;
2) si rifiuti od ostacoli l’ingresso dell’Ispettore che si è debitamente qualificato e che ha provveduto
ad esibire il proprio documento di riconoscimento ;
3) ostacoli o renda impossibile la corretta effettuazione dell ’interrogatorio dei propri dipendenti ;
4) rifiuti di fornire, se richiesto, le notizie oggetto dell ’interrogatorio.
DIRITTI
In occasione dello svolgimento dell’attività ispettiva, il datore dispone dei seguenti diritti:
a) anche durante l’effettuazione dell’interrogatorio, ha diritto di farsi assistere da un professionista
abilitato ai sensi dell’art. 2 della legge n. 12/1979 (si tratta dei consulenti del lavoro che sono chiamati
a svolgere tutti gli adempimenti previsti dalle norme vigenti per l’amministrazione del personale):
l’eventuale assenza di tale professionista peraltro, non impedisce la prosecuzione dell’attività ispettiva
e non ne inficia la validità (art. 9 codice di comportamento );
b) ha diritto di aver copia del verbale di ispezione, con preventiva lettura dello stesso : è da tener
presente che non sussiste l’obbligo di sottoscrizione a carico del datore, anche se di tale rifiuto viene
fatta menzione nella relata di notifica (art. 22 codice di comportamento ).
Capitolo n. 5
Verbali degli organi ispettivi
Al termine dell’accertamento, gli Ispettori sono tenuti a redigere un verbale di ispezione : questo può
essere di regolarità, qualora non siano state accertate o meno irregolarità o violazioni da parte
dell’azienda ispezionata, o di contestazione, nell’ipotesi che siano state riscontrate irregolarità
contestabili immediatamente al termine dell’accertamento.
MODALITÀ DI PREDISPOSIZIONE DEL VERBALE DI ISPEZIONE
In sede di primo accesso in azienda il personale ispettivo rilascia un verbale di primo accesso, nel
quale vengono annotate le operazioni compiute in sede di accesso e vengono effettuate le richieste di
documentazione all’azienda, necessarie per la prosecuzione dell’accertamento (art. 33 L. 183/2010, di
riforma dell’art. 13 D.Lgs. 124/2004).
A conclusione del procedimento ispettivo (accertamento), il personale ispettivo redige un verbale
unico di contestazione e di notificazione dell’illecito amministrativo.
Il verbale, che ha lo scopo di garantire un resoconto preciso e circostanziato dei fatti verificatesi
durante l’ispezione e di assicurare la possibilità di difesa del presunto trasgressore, deve essere
completo (artt. 19, 20, 22 e 24 codice di comportamento ).
In particolare esso deve:
a) raccogliere tutto il materiale probatorio acquisito nel corso dell ’accertamento: questo significa che
solo il materiale raccolto e debitamente certificato nel verbale, può poi essere utilizzato nei confronti
del datore, non avendo invece rilievo i dati che nel verbale non sono indicati;
b) contenere le seguenti indicazioni :
- il tempo ed il luogo dell’accertamento;
- le generalità e la qualifica del verbalizzante;
c) in caso di accertamento della violazione, occorrono queste ulteriori indicazioni :
- le generalità e la residenza del presunto trasgressore e degli eventuali responsabili in solido;
- la descrizione dettagliata del fatto costituente la violazione;
- le norme violate e gli elementi di prova acquisiti; la diffida ai sensi dell'art. 13 D.Lgs. 124/2004;
l’informazione circa la possibilità di presentare memorie o documenti entro 30 gg. all’autorità indicata e
di effettuare il pagamento in misura ridotta, quando consentito, entro 60 gg;
- eventuali dichiarazioni rese dal presunto trasgressore.
Il verbale in esame deve essere letto al datore di lavoro: se quest’ultimo lo sottoscrive gli viene
consegnata copia dello stesso; in caso contrario, il rifiuto (perfettamente legittimo) viene attestato nella
relata di notifica, e la copia del verbale viene fatta pervenire a mezzo di raccomandata A.R.
RIMEDI CONTRO I VERBALI DI ISPEZIONE -CONTESTAZIONE
I rimedi possibili, una volta ricevuto un verbale di ispezione-contestazione, sono diversi a seconda del
contenuto dello stesso.
1) Se la contestazione riguarda un illecito penale, la difesa va esercitata davanti alla Magistratura
ordinaria.
Il ricorso dinanzi all’Autorità Giudiziaria è regolato dalle norme ordinarie previste dal Codice di
Procedura Civile.
2) Se la contestazione riguarda un illecito amministrativo, l ’azienda può presentare memoria
difensiva entro 30 giorni al Capo dell’Ispettorato del Lavoro o al Direttore dell ’ente previdenziale che
ha emesso il verbale .
Dopo la presentazione del ricorso le conseguenze possono essere due:
z
se la memoria difensiva è accolta viene disposta l’archiviazione del verbale;
z
se la memoria difensiva è respinta viene emessa dall’ente verbalizzante un’ordinanza ingiunzione di pagamento, contro la quale è possibile presentare opposizione entro 30 giorni
all’Autorità Giudiziaria.
3) Se la contestazione riguarda il mancamento pagamento di contributi o premi dovuti, la difesa va
esercitata mediante ricorso presentato in via gerarchica agli organi appositamente individuati
all’interno dell’Inps o degli altri enti previdenziali/assicurativi competenti (così ad esempio, nell’ambito
dell’INPS, competenti a ricevere il ricorso, a seconda dei casi, sono il Consiglio di amministrazione, il
Comitato Amministratore della gestione delle prestazioni temporanee ai lavoratori dipendenti, il
Comitato Amministratore del fondo pensioni lavoratori dipendenti, etc.).
Anche in questo caso, dopo la presentazione del ricorso, si possono avere due conseguenze:
z
se il ricorso è accolto viene disposto l’annullamento del verbale;
z
se il ricorso è respinto, l’ente verbalizzante procede al recupero del proprio credito direttamente
emettendo propria ordinanza-ingiunzione ovvero tramite cartella esattoriale emessa da società
cessionaria del credito.
In entrambi i casi è possibile presentare opposizione davanti all’Autorità Giudiziaria nel termine
rispettivamente di 30 o 40 giorni.
Decorsi 90 giorni dalla presentazione del ricorso senza che il competente organo si sia pronunciato,
l’azienda ricorrente è comunque libera di adire l’Autorità Giudiziaria.
4) Ricorsi amministrativi ai sensi degli articoli 16 e 17 del D.Lgs. 124/2004.
a- Si può presentare ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro presso la DRL (art. 17)
contro le ordinanze-ingiunzione e i verbali di accertamento che abbiano ad oggetto la sussistenza o la
qualificazione dei rapporti di lavoro.
b- Si può presentare ricorso (facoltativo) alla DRL (art. 16) contro l’ordinanza-ingiunzione della DPL
che conclude il procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative, per materie diverse da
quelle previste dall’art. 17 (ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro).
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