Abbandono di rifiuti da parte di terzi e responsabilita` penale

Rifiuti
Gestione
Abbandono di rifiuti da parte
di terzi e responsabilità penale
del proprietario
3 Sonia Rosolen
Con riferimento ai reati di abbandono, deposito e gestione illecita di rifiuti nonché di realizzazione e gestione di
una discarica non autorizzata (1), una delle questioni ancora oggi maggiormente dibattute riguarda la possibilità
di contestare al proprietario (e/o al titolare di diritti reali o
personali di godimento) delle aree, su cui i rifiuti sono
stati depositati, i suddetti reati a titolo di concorso omissivo (2).
I presupposti applicativi del concorso omissivo
Ai sensi del comma 2 dell’art. 40 cod.pen., una condotta
omissiva può configurare una responsabilità di tipo penale solo qualora il soggetto agente rivesta una posizione
di garanzia (3), in quanto titolare di un obbligo giuridico
specifico (4) di impedire la realizzazione (o il mantenimento) dell’evento (5).
La rimproverabilità penale dell’omissione, posta in essere dal proprietario (e/o dal titolare di diritti reali o personali
di godimento) dell’area su cui terzi hanno abbandonato
dei rifiuti, dipenderà quindi dalla possibilità di ravvisare (o
meno) una posizione di garanzia in capo a tale soggetto.
L’esistenza di una posizione di garanzia andrà tuttavia
valutata, in concreto, verificando la reale possibilità di
impedire l’evento da parte del soggetto che non si è
attivato. Andrà pertanto accertata:
. l’esistenza di effettivi poteri impeditivi e del contributo
causale apportato, individuando le condotte, esercitabili ed esigibili, che avrebbero potuto impedire l’evento (6);
. l’elemento soggettivo (7) del reato, quantomeno a titolo di colpa (8).
Secondo tale orientamento, la mera consapevolezza dell’attività illecita altrui non sarebbe penalmente sanziona-
Note:
3 Avvocato in Vicenza
(1) Le Sezioni Unite, con sentenza n. 12753 del 28 dicembre 1994, in relazione al
reato di discarica abusiva, avevano precisato che: «i reati di realizzazione e gestione di discarica non autorizzata e stoccaggio di rifiuti tossici e nocivi senza autorizzazione hanno natura di reati permanenti, che possono realizzarsi soltanto in
forma commissiva. Ne consegue che essi non possono consistere nel mero mantenimento della discarica o dello stoccaggio da altri realizzati, pur in assenza di
qualsiasi partecipazione attiva e in base alla sola consapevolezza della loro esistenza». In relazione al reato di abbandono si veda ad es. Cass. pen., sez. III, sentenza n. 29460 del 20 luglio 2010, «La contravvenzione di abbandono o deposito
incontrollato di rifiuti (art. 256, D.Lgs. n. 152/2006, in precedenza enunciata nell’art. 51 del D.Lgs. n. 22/1997) costituisce un’ipotesi di reato commissivo eventualmente permanente, la cui antigiuridicità cessa o con il sequestro del bene
o con l’ultimo abusivo conferimento di rifiuti o con la sentenza di primo grado
(Cass., sez. III, 21 ottobre 2010, n. 48050, Gramigna ed altro)».
(2) Ritenendo ammissibile il concorso colposo nelle contravvenzioni colpose.
(3) Si veda: Crea, Le posizioni di garanzia, in www.diritto.it.
(4) «Il principio di tassatività delle fattispecie penali impone di considerare un
obbligo giuridico specifico di compiere proprio quell’azione che avrebbe impedito l’evento di reato. Ancor può esattamente il presupposto di operatività
del principio di causalità omissiva è l’esistenza di un obbligo stabilito proprio
per impedire eventi del genere di quello che si verifica nel reato considerato»
(Cass. pen., sez. III, n. 2206 del 12 ottobre 2005).
(5) In mancanza di un obbligo giuridico di impedire l’evento, non potrebbe
infatti sussistere alcun rimprovero penale in capo al connivente, ovvero a colui che consapevole delle perpetrazione di un reato, non intervenga.
(6) Si veda ad es. Cass. pen., sez. IV, sentenza n. 22614 del 5 giugno 2008.
(7) «Anche per i reati imputati ai sensi dell’art. 40, comma 2, cod.pen. l’elemento
psicologico si configura secondo i principi generali, sicché è sufficiente che il garante abbia conoscenza dei presupposti fattuali del dovere di attivarsi per impedire l’evento e si astenga, con coscienza e volontà dall’attivarsi, con ciò volendo o
prevedendo l’evento (nei delitti dolosi) o provocandolo per negligenza, imperizia,
imprudenza o violazione di norme (nei delitti colposi e nelle contravvenzioni in
genere)» (Cass. pen, sez. II, sentenza n. 19284 del 23 febbraio 2011).
L’esistenza di una posizione di garanzia
(8) Cass. pen., sez. III, sent. n. 7556 del 15 febbraio 2013.
Per oltre un decennio, la Corte di Cassazione ha sistematicamente escluso la possibilità di ravvisare una responsabilità penale in capo al proprietario (e/o al titolare di
diritti reali o personali di godimento) di un’area, su cui terzi
avevano abbandonato o gestito illecitamente rifiuti (9).
(9) Analogamente a quanto previsto in materia urbanistica, dove si condivide
la tesi secondo cui il proprietario dell’area edificata non è responsabile del
reato di costruzione abusiva, se non sia stato committente né partecipe all’esecuzione dei lavori, in quanto il proprietario non è titolare di un apposizione
di garanzia a tutela del bene urbanistico (come del bene ambientale), cioè
non è destinatario di un obbligo specifico di impedimento contro abusi urbanistici perpetrati da terzi.
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bile, non sussistendo una posizione di garanzia in capo al
soggetto avente la disponibilità di un’area (10) (mancando, in capo al proprietario di un terreno, l’obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento di un
evento lesivo (11) ovvero non gravando in capo al titolare
di un impresa o al responsabile di un ente, alcun obbligo
di impedire il mantenimento dell’evento lesivo, realizzato
da altri o comunque di attivarsi per rimuoverne le conseguenze (12)).
Non sarebbe infatti possibile ravvisare, nel nostro ordinamento, un obbligo giuridico specifico, in capo al proprietario (o al soggetto che ha la disponibilità) di un’area
di impedire che terzi abbandonino o gestiscano illecitamente rifiuti. Scontrandosi con il principio di legalità consacrato nell’art. 25 c. 2 Cost (13), anche i principi solidaristici e sociali di cui agli artt. 2, 41 c. 2 e 42 c. 2 Cost. non
potrebbero infatti essere invocati a fondare una responsabilità omissiva, in quanto indeterminati e generici (14).
In mancanza di una posizione di garanzia, non potrebbe
configurarsi una responsabilità penale, per concorso
omissivo, in capo al proprietario di un’area su cui terzi
abbiano illecitamente abbandonato rifiuti.
Più recentemente, la Corte di Cassazione penale sembra
però aver mutato il proprio orientamento:
. con sentenza n. 21677 del 26 gennaio 2007, ha ritenuto sussistente la responsabilità del proprietario nello specifico del legale rappresentante di una s.r.l.
immobiliare - in relazione al deposito illecito su di un
terreno di rifiuti non pericolosi, «almeno sotto il profilo
della culpa in vigilando»;
. con sentenza n. 36836 del 9 luglio 2009, ha considerato sussistente la responsabilità del proprietario, su
cui graverebbe l’obbligo di assicurare la funzione sociale riconosciuta dall’art. 42 Cost. al diritto di proprietà, per aver «concesso in uso per l’esercizio di un’attività soggetta ad autorizzazione e la cui disciplina configura come fattispecie penali la violazione delle relative prescrizioni», senza aver verificato che l’utilizzazione dell’immobile avvenisse nel rispetto della legalità (15);
. con sentenza n. 45974 del 27 novembre 2011, ha
considerato la legale rappresentante di una s.n.c. responsabile per il deposito incontrollato (16) di 22
veicoli fuori uso, effettuato dal marito dell’imputata
nei terreni della Società, non avendo vigilato sul rispetto delle norme ambientali (17);
. con sentenza n. 12474 del 15 dicembre 2011, ha confermato le precedenti pronunce, che hanno ritenuto
esistente un obbligo giuridico in capo al proprietario o
all’utilizzatore di un fondo, di impedire l’abbandono di
rifiuti da parte di terzi (18);
. con sentenza n. 3580 del 19 ottobre 2011, ha considerato il proprietario di un terreno concesso in locazione a terzi per lo svolgimento di un’attività di smalti-
mento rifiuti in base alla funzione sociale della proprietà (19);
Note:
(10) Cass. pen., sez. III, sent. n. 21966 del 15 marzo 2005. Si vedano anche
Cass. pen., sez. III, sentenza n. 32158 del 26 febbraio 2002; Cass. pen., sez.
III, sentenza n. 44274 del 13 agosto 2004; Cass. pen., sez. III, sentenza n.
39641 del 9 ottobre 2007; Cass. pen., sez. III, sentenza n. 33791 del 21 agosto
2007; Cass. pen., sez. III, sentenza n. 47083 del 22 novembre 2007; Cass. pen.,
sez. III, sentenza n. 46072 del 30 settembre 2008; Cass. pen., sez. III, sent. n.
12448 dell’11 febbraio 2010.
(11) Si veda Cass. pen., sez. III, sentenza n. 31488 del 28 luglio 2008; Cass.
pen., sez. III, sentenza n. 41020 dell’11 marzo 2010. Nello stesso senso, es.
Cass. pen., sez. III, sentenza n. 13937 del 19 dicembre 2011.
(12) Cass. pen., sez. III, sentenza n. 2477 del 15 maggio 2007.
(13) Cass. pen., sez. III, sentenza n. 2206 del 12 ottobre 2005.
(14) Cass. pen., sez. III, sentenza n. 21966 del 15 marzo 2005.
(15) Con tale sentenza, la Corte ha ritenuto gravante sul proprietario «l’obbligo, anche al fine di assicurare la funzione sociale riconosciuta dall’art. 42
Cost. al diritto di proprietà, di verificare che l’utilizzazione dell’immobile avvenga nel rispetto della legalità, e, quindi che il terzo, cui ha concesso in uso il
terreno, sia in possesso dell’autorizzazione necessaria per l’attività di gestione
di rifiuti che su detto terreno viene effettuata e rispetti le prescrizioni in essa
contenute». Data la contestabilità del reato a titolo colposo «anche escludendosi il concorso dell’imputato con il titolare dell’azienda avicola, giudicato separatamente, nell’attività di smaltimento dei rifiuti, correttamente ne è stata
egualmente affermata la responsabilità, per quanto rilevato in ordine all’obbligo da parte del locatore di impedire l’uso illecito della cosa locata, allorché
ne sia consapevole o possa esserne consapevole mediante l’ordinaria diligenza, in applicazione del disposto dell’art. 40 cod.pen., comma 2». Nella stessa
pronuncia la Corte ha anche chiarito come l’orientamento citato dalla difesa
si riferisse al generico obbligo di custodia e sorveglianza di un’area da parte
del suo proprietario e non all’ipotesi in cui lo stesso abbia concesso in uso
detta area al terzo proprio perché lo utilizzi per lo smaltimento.
(16) Dalla lettura della sentenza non emerge con chiarezza se il reato contestato sia quello di gestione non autorizzata o di deposito incontrollato di rifiuti. Si veda: Vergine, Un insolito caso di reato di gestione non autorizzata/
deposito incontrollato di veicoli fuori uso in un’area di pertinenza aziendale,
in Riv. Giur. Ambiente, 2012, 3-4, 422.
(17) La Corte ha precisato che «correttamente è stata ritenuta la responsabilità del legale rappresentante dell’area su cui erano abbandonati in modo incontrollato i rifiuti, tenuta a vigilare che altri osservassero le norme ambientalistiche in tema di formazione di un deposito incontrollato in assenza delle
prescritte autorizzazioni».
(18) In particolare la Corte ha ritenuto che «certamente la condotta omissiva
può dare luogo a ipotesi di responsabilità solo nel caso in cui ricorrano gli
estremi dell’art. 40 cod.pen., comma 2, ovvero sussista l’obbligo giuridico di
impedire l’evento. Orbene, secondo la giurisprudenza di legittimità, un dovere
di impedire l’abbandono di rifiuti sul proprio fondo da parte di terzi incombe
sia sul diretto utilizzatore del terreno, sia sullo stesso proprietario del medesimo. «Nel caso di specie, correttamente il giudice di merito ha ravvisato la
sussistenza della responsabilità penale in capo agli imputati avendo omesso
gli stessi di vigilare sul deposito dei materiali che era stato riversato sul proprio terreno da parte dell’impresa...».
(19) Secondo la Terza Sezione, la giurisprudenza sarebbe costante «nell’affermare il principio che risponde del reato di gestione non autorizzata di rifiuti il
proprietario che conceda in locazione un terreno a terzi per svolgervi un’attività di smaltimento rifiuti, in quanto incombe sul primo, anche al fine di
assicurare la funzione sociale della proprietà (art. 42 Cost.), l’obbligo di verificare che il concessionario sia in possesso dell’autorizzazione per l’attività di
gestione dei rifiuti e che questi rispetti le prescrizioni contenute nel titolo
(segue)
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. con sentenza n. 9213 del 26 febbraio 2013, ha ritenuto sussistente la responsabilità del proprietario dell’area per culpa in vigilando, richiamando la funzione sociale della proprietà (20).
Anche se dalla lettura di alcune delle motivazioni (21) non
è possibile risalire perfettamente al ragionamento giuridico seguito dalla Corte (22), non si ritiene che l’orientamento citato, in realtà, sia completamente in antitesi con
quello precedente. Le ultime pronunce richiamate risultano infatti accomunate tra loro dal fatto che l’area in cui
è avvenuta la gestione illecita di rifiuti sia stata concessa
in uso o in locazione al terzo, che ha poi posto in essere
le condotte costituenti reato (23).
Una posizione di garanzia sarebbe stata quindi ravvisata
in capo ai soggetti che avevano concesso in uso il proprio
terreno per una particolare attività (24), che il nostro ordinamento considera pericolosa e, pertanto, sottoposta a
specifiche prescrizioni.
Non sarebbe tanto il proprietario tout court ad essere
gravato da specifici obblighi di impedimento, quanto, in
alcune ipotesi, il proprietario che concede il proprio
terreno a terzi per l’esercizio di attività pericolose.
L’insorgenza (o meno) della posizione di garanzia dovrebbe, ad ogni modo, essere valutata caso per caso (25),
posto che, in generale, nella disciplina sulla proprietà o
sulla locazione (o sul comodato o sull’uso) non si rinvengono specifici obblighi di impedimento della condotta
illecita altrui che, al contrario, gravano invece in capo al
detentore di rifiuti in base agli artt. 178 e 188, D.Lgs. n.
152/2006 (26). Al riguardo, particolare attenzione dovrà
quindi essere prestata all’accordo con cui il proprietario
(o il titolare di altro diritto reale o di godimento) concede
in uso il proprio terreno (o in locazione o comunque ne
dia la disponibilità) a terzi per la gestione di rifiuti, in
quanto potrebbe configurarsi come fonte contrattuale
dell’obbligo di impedire l’evento (27), andando ad estendere la posizione di garanzia gravante sul produttore/detentore di rifiuti (28), in capo a chi ha la disponibilità originaria dell’area. Una valutazione caso per caso, eviterebbe inoltre una generale e integrale applicazione delle categorie privatistiche in ambito penalistico, con il rischio di
un’automatica conversione della responsabilità civile in
quella penale (29).
L’interpretazione secondo la quale non vi sarebbe un
netto contrasto tra i due orientamenti giurisprudenziali
citati sembra avvalorata dalla Sezione III. Con sentenza
n. 47501 del 29 novembre 2013 e con sentenza n. 23911
del 13 maggio 2014 (30), la Corte di Cassazione ha infatti
ribadito, senza alcun richiamo alle ultime sentenze, come
la semplice inerzia, conseguente all’abbandono da parte
di terzi, o la consapevolezza di tale condotta da altri posta
in essere, non siano idonee a configurare il reato di abbandono e ciò sul presupposto che una condotta omissiva può dare luogo a ipotesi di responsabilità solo nel
caso in cui ricorrano gli estremi del comma secondo dell’art. 40 cod. pen., ovvero sussista l’obbligo giuridico di
impedire l’evento.
Note:
(continua nota 19)
abilitativo». Nel caso in esame, la responsabilità dell’imputato sarebbe stata
palese, posto che «lo stesso era stato trovato presente sul luogo al momento
dell’accertamento e che in una delle quattro aree nelle quali era diviso il terreno, lo stesso svolgeva la propria attività di produzione di funghi, mentre
due delle altre erano state ceduta e titolo gratuito ad un’autocarrozzeria e
ad una società che si occupava di impianti elettrici industriali e proprio tale
aree si presentavano come discariche a cielo aperto, per cui risultava evidente
che il deposito incontrollato di rifiuti era frutto di una omessa vigilanza sullo
stesso».
(20) «Invero la giurisprudenza che di recente ha esaminato la questione dell’esistenza o meno di un obbligo di garanzia in capo al proprietario in relazione alla fattispecie che è stata contestata, superando l’interpretazione
che aveva portato ad escluderla non ravvisando il reato nella mera consapevolezza da parte del proprietario dell’abbandono di rifiuti sul fondo da parte
di terzi (Cass., sez. III, 18 luglio 2002, n. 32158; Cass., sez. III, 12 ottobre 200519 gennaio 2006, n. 2206 e Cass., sez. III, 9 ottobre 2007-17 gennaio 2008, n.
2477), si è espressa nel senso invece dell’esistenza di una culpa in vigilando
attribuibile al proprietario (Cass., sez. III, 26 gennaio 2007, n. 21677; Cass., sez.
III, 9 luglio 2009, n. 36836 e Cass., sez. III, 27 ottobre 2011, n. 45974) che
trova corretto fondamento nella funzione sociale della proprietà di cui all’articolo 42 Cost., tenendo conto della natura, appunto, sociale delle norme di
tutela dell’ambiente».
(21) Si veda sentenza n. 21677 del 26 gennaio 2007 e sentenza n. 45974 del
27 novembre 2011.
(22) E si potrebbe peraltro discutere se il proprietario, più che per il proprio
contributo omissivo, non dovesse piuttosto essere chiamato a rispondere per
il proprio contributo commissivo consistente in una compartecipazione, ancorché di tipo morale.
(23) Si veda: Amendola, Terreno inquinato da rifiuti e cambiamento di giurisprudenza. Ne risponde anche il proprietario?, in industrieambiente.it, 2013.
(24) In tal senso: Cass. pen., sez. III, sentenza n. 36836 del 9 luglio 2009 e n.
3580 del 19 ottobre 2011.
(25) Senza peraltro escludere che, da un’attenta ricostruzione della vicenda
non sia piuttosto configurabile una condotta commissiva in capo al proprietario, che ha stipulato un determinato contratto, ravvisandosi la componente
omissiva, circa la mancata verifica di determinati requisiti, all’elemento soggettivo del reato.
(26) Si veda: Riva, L’obbligo di impedire il reato ambientale altrui. Rassegna
giurisprudenziale sulla posizione di garanzia del proprietario e del pubblico
ufficiale rispetto a reati ambientali commessi da terzi, in www.lexambiente.it,
2011.
(27) Si ritiene infatti che costituiscono fonti dell’obbligo di impedire l’evento:
la legge penale, le legge extra penale di diritto pubblico, le leggi di diritto privato, il contratto, l’assunzione volontaria dell’obbligo ex art. 2028 cod.civ.
(28) Si veda: Paone, Discariche e vecchi capannoni (nota a Cass. pen. n.
23091/2013), in questa Rivisa, 2014, 3, 178 e ss.
(29) Si veda: Riva, L’obbligo di impedire il reato ambientale altrui. Rassegna
giurisprudenziale sulla posizione di garanzia del proprietario e del pubblico
ufficiale rispetto a reati ambientali commessi da terzi, in www.lexambiente.it,
2011.
(30) Peraltro, con tale sentenza, la Corte ha precisato che «un obbligo giuridico di eliminare i rifiuti in capo al proprietario del terreno che non abbia
concorso con gli autori materiali dell’abbandono.. può sorgere solo a seguito
di una ordinanza comunale che gli ordini la rimozione dei rifiuti stessi e lo
sgombero dell’area nei limiti e con le modalità previste dalla legge».
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I poteri impeditivi ed il contributo causale
Anche volendo ammettere l’esistenza, in alcuni casi, di
una posizione di garanzia in capo al proprietario (e/o al
titolare di diritti reali o personali di godimento), appare
piuttosto difficile individuare i poteri impeditivi concretamente idonei ad evitare la commissione di illeciti
ambientali da parte di terzi (31). Verifica, questa, determinante per valutare se, di fatto, il non agere del proprietario sia stata condizione necessaria per il verificarsi del
reato, posto in essere dal terzo (32).
Non paiono tuttavia impeditivi i poteri giuridici:
– di apposizione di cartelli di divieto, di strumenti per la
videoripresa o di recinzione (33) (misure dissuasive
più che impeditive);
– di denuncia di un comportamento illecito (in quanto
segnalazione di una condotta già effettuata (34)).
Sembra invece possa avere effettiva efficacia impeditiva
il potere di verifica in merito alla sussistenza delle autorizzazioni in capo al soggetto, cui affidare il proprio terreno per l’esercizio di un’attività pericolosa, quale la gestione di rifiuti, potere sottoposto tuttavia a numerose
limitazioni (si pensi ad esempio al caso in cui il terzo si
impegni a depositare nell’area esclusivamente materiali
e non rifiuti).
L’elemento soggettivo
Nelle sentenze citate non viene mai approfondito l’elemento soggettivo del reato, caratterizzante la responsabilità penale del proprietario per l’illecita gestione di rifiuti
da parte di terzi, elemento tuttavia necessario per fondare la rimproverabilità penale della condotta tenuta del
proprietario.
La colpa del proprietario è stata invece oggetto di diverse pronunce in ambito amministrativo e civile.
Le numerose sentenze in ambito amministrativo aventi
ad oggetto l’obbligo di rimozione e/o di ripristino dello
stato dei luoghi in capo al proprietario di un’area su cui
terzi avevano scaricato rifiuti, ritengono illegittimo - oramai quasi pacificamente (35) - l’ordine impartito al proprietario, ove non sia dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell’illecito, per avere cioè posto
in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a
titolo doloso o colposo (36). Marcate divergenze sussistono tuttavia in merito all’individuazione degli elementi
fattuali sintomatici della colpa (37), elementi che dovrebbero, peraltro, essere valutati in modo più rigoroso
nel caso in cui il proprietario fosse un soggetto pubblico (38).
Per quanto riguarda poi eventuali profili di responsabilità in ambito civile, con la pronuncia n. 6525 del 22
marzo 2011, la Sezione III della Cassazione ha ribadito
che l’obbligo di provvedere alla rimozione, allo smalti-
mento e al ripristino dello stato dei luoghi incombe
solidalmente sull’autore materiale e sul proprietario
del fondo, che abbia concesso a terzi un diritto reale
o personale di godimento o sul titolare del diritto reale
che ha locato il bene, in presenza di dolo e colpa. È
stata infatti ritenuta sussistente una condotta colposa
Note:
(31) Non si ritiene sufficiente a configurare una responsabilità penale neppure l’individuazione di specifici obblighi di attivarsi o di sorveglianza, senza che
questi siano accompagnati dall’accertamento dell’esistenza di poteri impeditivi idonei a consentire all’agente di porre in essere, almeno in parte, meccanismi idonei ad evitare il verificarsi dell’evento, costituendo dei poteri-doveri.
Si veda: D’Oria, Discarica abusiva e omesso impedimento del reato altrui, in
www.lexambiente.it, 2009.
(32) Nel caso in cui il garante non sia in grado di influenzare l’evento, questo
non potrà essere addebitabile a lui oggettivamente (la madre che non risponde della morte per annegamento del figlio nel caso in cui non sia in grado di
nuotare).
(33) Paone, Ordine di rimozione di rifiuti abbandonati da terzi e responsabilità penale del proprietario dell’area, in questa Rivista, 2008, 10, 891 e ss.
(34) Si veda: Ruga Riva, L’obbligo di impedire il reato ambientale altrui. Rassegna giurisprudenziale sulla posizione di garanzia del proprietario e del
pubblico ufficiale rispetto a reati ambientali commessi da terzi, in www.lexambiente.it, 2011.
(35) Si veda: Tar Roma, sez. I, sentenza n. 2263 del 14 marzo 2011; Tar Roma,
sez. II, sentenza n. 4214 del 16 maggio 2011.
(36) Si veda: Cons. Stato, sez. II, sentenza n. 4673 del 22 marzo 2011; Cons.
Stato, sez. V, sentenza n. 1384 del 4 marzo 2011; Cons. Stato, sez. V, sentenza
n. 4614 del 16 luglio 2010; Cons. Stato, sez. II, sentenza n. 2518 del 14 luglio
2010; Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 3885 del 16 giugno 2009; Cons. Stato,
sez. V, sentenza n. 1612 del 19 marzo 2009; Cons. Stato, sez. V, sentenza n.
6055 del 5 dicembre 2008; Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 4061 del 25 agosto
2008; Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 807 del 4 marzo 2008; Cons. Stato, sez.
V, sentenza n. 136 del 25 gennaio 2005; si veda anche: Tar Trieste, sez. I, sentenza n. 56 del 7 febbraio 2013; Tar Campobasso, sez. I, sentenza n. 604 del
30 novembre 2012; Tar Lecce, sez. I, sentenza n. 1492 del 11 settembre 2012;
Tar Napoli, sez. V, sentenza n. 1706 del 10 aprile 2012; Tar Napoli, sez. V, sentenza n. 1073 del 18 marzo 2012; Tar Perugia, sez. I, sentenza n. 147 del 23
maggio 2011; Tar Catanzaro, sez. I, sentenza n. 1374 del 15 novembre 2011;
Tar Trento, sez. I, sentenza n. 275 del 2 novembre 2011; Tar Milano, sez. IV, n.
1408 del 7 giugno 2011; Tar Pescara, sez. I, n. 318 del 13 maggio 2011; Tar
Venezia, sez. III, n. 336 del 18 marzo 2011; Tar Lecce, sez. III, sentenza n. 384
del 24 febbraio 2011; Tar Bari, sez. I, sentenza n. 3747 del 21 ottobre 2010;
Tar Milano, sez. IV, sentenza n. 791 del 2 aprile 2008; Tar Latina, sentenza n.
599 del 7 luglio 2006.
(37) «L’art. 192 D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, dispone che per il concretarsi della
responsabilità solidale dei proprietari dell’area in cui sono stati rinvenuti rifiuti abbandonati, è necessario che l’abbandono di rifiuti sia loro coimputabile
almeno a titolo di colpa. Anche convenendo che la colpa possa configurarsi
nell’ipotesi in cui il proprietario abbia omesso di adottare cautele idonee ad
evitare o ad ostacolare l’indebito abbandono, non può essere addebitato ai
ricorrenti il mancato allestimento di «mezzi preclusivi dell’accesso», per principio generale, la chiusura del fondo costituisce una facoltà del proprietario
(art. 841, cod.civ.), il cui mancato esercizio non può integrare una colpa»
(Cons. Stato, sez. II, sentenza n. 2518 del 14 luglio 2010). Si veda anche: Cons.
Stato, sez. V, sentenza n. 807 del 4 marzo 2008; Tar Calabria, sez. I, sentenza
n. 747 del 19 dicembre 2012; Tar Cagliari, sez. I, sentenza n. 560 del 5 giugno
2012; Tar Napoli, sez. V, sentenza n. 4826 del 30 ottobre 2013; Tar Napoli, sez.
V, sentenza n. 5405 del 25 novembre 2013; Tar Trieste, sez. I, sentenza n. 56
del 7 febbraio 2013.
(38) Cons. Stato, sentenza n. 2977 del 10 giugno 2014.
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Rifiuti
Gestione
del proprietario (39) locatore che, consapevole della
presenza di rifiuti sul suo fondo, non abbia posto in
essere tutte le facoltà ed i poteri contrattuali e giudiziali
esercitabili verso i conduttori per esigere la cessazione
nel minor tempo possibile della situazione illecita, ma si
sia accordato per uno sgombero differito di dieci mesi,
sia pure con la previsione di una penale (Cass. civ.,
sentenza n. 6525/2011) (40).
Conclusioni
Condividendo l’orientamento maggioritario della dottrina
sul punto (41), si ritiene che, in base al principio di determinatezza e di tassatività delle fattispecie penali, si debba procedere con estrema attenzione alla configurazione
di una posizione di garanzia in capo al proprietario di
un’area in relazione all’illecito abbandono di rifiuti effettuato da terzi. In particolare, non si ritiene possibile ravvisare una posizione di garanzia in capo al proprietario
esclusivamente in base alla funzione sociale della proprietà o a generici obblighi di custodia, non declinandosi
tale principio in un obbligo specifico di impedire l’evento.
Ragionando altrimenti, si rischierebbe di ampliare a dismisura la rimproverabilità penale.
Al fine di individuare quali obblighi gravino sul proprietario
è necessario esaminare attentamente la fattispecie concreta, in quanto la posizione di garanzia potrebbe essere
sorta, anche, in seguito alla conclusione di un accordo
con il soggetto, che di fatto ha realizzato la condotta
illecita.
Oltre alla possibile configurabilità di una responsabilità
penale, non vanno peraltro esclusi gli ulteriori profili di
responsabilità derivanti, a titolo esemplificativo, dall’essere destinatari di un’ordinanza di rimozione (42) e ripristino non impugnata o dall’aver espressamente concesso la piena disponibilità ad un terzo delle proprie aree, per
un deposito di rifiuti in deroga a quanto previsto dalla
normativa vigente. Responsabilità, queste ultime, che
potrebbero anche sommarsi alla prima.
Note:
(39) «Il comportamento tenuto con la stipula dell’accordo, non essendosi
concretato nella pretesa alla rimozione immediata è certamente contro ius
(perché omissivo dell’attivazione necessaria per far cessare immediatamente
la situazione di deposito) ed inoltre colpevole, perché non si è risolto nella
tenuta dell’unica condotta che sarebbe stata doverosamente esigibile una
volta conosciuta la presenza dei rifiuti e che, del resto, era pienamente possibile».
(40) Nello stesso senso, le sezioni Sezioni Unite, con sentenza n. 4472 del 25
febbraio 2009, hanno precisato che «in tema di abbandono di rifiuti, sebbene
l’art. 14, comma 3, D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (applicabile ratione temporis)
preveda la corresponsabilità solidale del proprietario o dei titolari di diritti
personali o reali di godimento sull’area ove sono stati abusivamente abbandonati o depositati rifiuti, solo in quanto la violazione sia agli stessi imputabile a titolo di dolo o colpa, tale riferimento va inteso, per le sottese esigenze
di tutela ambientale, in senso lato, comprendendo, quindi, qualunque soggetto che si trovi con l’area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale
da consentirgli - e per ciò stesso imporgli - di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l’area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell’ambiente; per
altro verso, il requisito della colpa postulato da tale norma può ben consistere
nell’omissione delle cautele e degli accorgimenti che l’ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un’efficace custodia (Fattispecie relativa ad ordinanza nei
confronti di un consorzio di bonifica per provvedere alla rimozione, all’avvio
al recupero, allo smaltimento ed alla messa in sicurezza dei rifiuti depositati
lungo un fiume)».
(41) Amendola, Terreno inquinato da rifiuti e cambiamento di giurisprudenza. Ne risponde anche il proprietario?, in industrieambiente.it, 2013; Ruga Riva, L’obbligo di impedire il reato ambientale altrui. Rassegna giurisprudenziale sulla posizione di garanzia del proprietario e del pubblico ufficiale rispetto
a reati ambientali commessi da terzi, in www.lexambiente.it, 2011; D’Oria, Discarica abusiva e omesso impedimento del reato altrui, in www.lexambiente.it, 2009; Paone, Ordine di rimozione di rifiuti abbandonati da terzi e responsabilità penale del proprietario dell’area, in questa Rivista, 2008, 10,
891 e ss.
(42) Si veda Cass. pen., sez. III, sentenza n. 23091 del 29 maggio 2013; cfr.
Paone, Discariche e vecchi capannoni (nota a Cass. pen. n. 23091/2013), in
questa Rivista, 2014, 3, 180.
AMBIENTE & SVILUPPO
8-9/2014
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