Comments
Description
Transcript
Försämring av vattenstatus
JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Försämring av vattenstatus Ramvattendirektivets krav på ickeförsämring och dess rättsverkan vid tillståndsansökan enligt miljöbalken ur ett hållbarhetsperspektiv Björn Spejare Examensarbete i miljörätt, 30 hp Examinator: Stockholm, Vårterminen 2016 Sammanfattning Miljörätten utgår till stora delar från målet att nå en hållbar utveckling. För att kunna uppnå detta mål krävs bestämmelser som faktiskt påverkar enskilda människors handlande i önskad riktning. För att kunna uppnå en hållbar utveckling inom vattenmiljöer antog EU år 2000 ramdirektivet för vatten som bl.a. innehåller ett krav på att medlemsstaterna inte får försämra den ekologiska vattenstatusen i sina vattenförekomster. Detta krav har ansetts vara en målsättning för medlemsstaterna och har i svensk rätt haft formen av en miljökvalitetsnorm. Kravet har i stor utsträckning kunnat överskridas så länge fördelarna med en verksamhet väger upp för nackdelarna med överskridandet. Kravet på icke-försämring har 2015 varit föremål för tolkning i ett förhandsavgörande hos EU-domstolen. Avgörandet innebär att innebörden av kravet på icke-försämring egentligen är ett försämringsförbud för medlemsstaterna, samt att detta förbud gäller även vid prövning av enskilda projekt. Detta innebär en förändring för hur bestämmelsen ska tillämpas i svensk rätt. De undantag från försämringsförbudet som återfinns i RDV får därför antas få en större roll vid prövningen av tillstånd som kan komma att försämra vattenstatusen. Samtidigt som EU-domstolens avgörande specificerar innebörden av RDV:s bestämmelser så leder avgörandet också till en tillämpning av RDV som främjar hållbar utveckling. Förkortningar .............................................................................................................. 1 1. Inledning ................................................................................................................... 2 1.1 Bakgrund ........................................................................................................................ 2 1.2 Syfte och frågeställningar ............................................................................................. 3 1.3 Metod .............................................................................................................................. 4 1.4 Avgränsning ................................................................................................................... 4 1.5 Disposition ...................................................................................................................... 5 2. Hållbar utveckling ................................................................................................... 5 2.1 Inledning ......................................................................................................................... 5 2.2 Begreppet hållbar utveckling ........................................................................................ 6 2.3 Genomförandet av hållbar utveckling genom delmål ................................................ 6 2.4. Hållbar utveckling i rätten ........................................................................................... 8 2.4.1 Hållbar utveckling i primärrätten ............................................................................. 8 2.4.2 Hållbar utveckling i ramdirektivet för vatten ......................................................... 10 2.4.3 Hållbar utveckling i svensk rätt .............................................................................. 12 2.5 Sammanfattning ........................................................................................................... 14 3. Miljömålens inverkan på den enskilda prövningen ........................................... 15 3.1 Inledning ....................................................................................................................... 15 3.2 Miljökvalitetsnormer ................................................................................................... 15 3.2.1. Unionsrätten .......................................................................................................... 15 3.2.2. Svensk rätt ............................................................................................................. 16 3.3 Miljökvalitetsnormers inverkan på tillämpningen av hänsynsreglerna ................. 17 3.4 Sammanfattning ........................................................................................................... 19 4. Ramdirektivets krav på icke-försämring ............................................................ 20 4.1 Försämring av status enligt ramdirektivet ................................................................ 20 4.2 Försämring av status i EU-domstolens praxis: C-461/13 ......................................... 21 4.3 Skyldigheten att inte försämra vattenstatus .............................................................. 22 4.3.1 EU-domstolens tolkning ......................................................................................... 22 4.3.2 Kravet på icke-försämring i svensk rätt.................................................................. 24 4.4. Sammanfattning .......................................................................................................... 26 5. Innebörden av begreppet försämring .................................................................. 27 5.1 Inledning ....................................................................................................................... 27 5.2 Vattenstatus .................................................................................................................. 27 5.2.1 Målet att uppnå god vattenstatus ............................................................................ 27 5.2.2 Kemisk status.......................................................................................................... 28 5.2.3 Ekologisk status ...................................................................................................... 28 5.2.4 Rättslig betydelse av målet med god vattenstatus .................................................. 30 5.2.5 God vattenstatus i svensk rätt ................................................................................. 32 5.2.6 Sammanfattning ...................................................................................................... 34 5.3 Försämring av vattenstatus......................................................................................... 34 5.3.1 Definition av försämring ........................................................................................ 34 5.3.2 EU-domstolens tolkning ......................................................................................... 35 5.3.3 Försämring enligt svensk rätt ................................................................................. 37 5.4 Sammanfattning ........................................................................................................... 38 6. Tillåten försämring av vattenstatus ..................................................................... 39 6.1 Inledning ....................................................................................................................... 39 6.2 Undantag från försämringsförbudet .......................................................................... 39 6.2.1 Undantag i ramdirektivet. ....................................................................................... 39 6.2.2 Rättsverkan av artikel 4.7 ....................................................................................... 41 6.3 Försämring av del av ytvattenförekomst ................................................................... 43 7. Implementering av försämringsförbudet ............................................................ 44 7.1 Inledning ....................................................................................................................... 44 7.2 Medlemsstaternas skyldighet att införliva direktiv i nationell rätt ........................ 45 7.3 Skyldighet att implementera kravet på icke-försämring ......................................... 47 7.4 Implementering av försämringsförbudet i 2 kapitlet MB ........................................ 48 7.5 Implementering av undantaget i artikel 4.7 .............................................................. 50 8. Möjligheterna att tillämpa försämringsförbudet ............................................... 51 8.1 Inledning ....................................................................................................................... 51 8.2 Direkt effekt.................................................................................................................. 52 8.3 Direktivkonform tolkning ........................................................................................... 54 8.4 Sammanfattning ........................................................................................................... 55 9. Slutsatser ................................................................................................................ 55 Källförteckning .......................................................................................................... 58 Offentligt tryck ................................................................................................................... 58 Rättsfall ............................................................................................................................... 58 Högsta domstolen ............................................................................................................ 58 Miljööverdomstolen/Mark- och miljööverdomstolen ..................................................... 58 Miljödomstolarna ............................................................................................................ 58 EU-domstolen .................................................................................................................. 58 Generaladvokatens förslag till avgörande ....................................................................... 59 Europadomstolen för mänskliga fri och rättigheter ......................................................... 59 Litteraturförteckning ........................................................................................................ 59 Rapporter ........................................................................................................................... 61 Dokument från Förenta nationerna ................................................................................. 61 Internetkällor ..................................................................................................................... 61 Förkortningar CIS Common Implementation Strategy EU Europeiska unionen FEU Fördraget om europeiska unionen FEUF Fördraget om europeiska unionens funktionssätt HVMFS Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten MB Miljöbalk (1998:808) MÖD Mark- och miljööverdomstolen RDV Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område VFF Förordning (2004:66) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön 1 1. Inledning 1.1 Bakgrund Vatten har i alla tider varit en viktig naturresurs för människan. Floder och sjöar har använts vid transport av både gods och människor medan strömmar har drivit både kvarnar och vattenkraftverk. Många andra verksamheter bidrar dessutom till utsläpp av förorenande ämnen i vatten. Utvecklingen av samhällen och möjligheterna till en högre levnadsstandard har alltid ansetts vara ett allmänt intresse och därmed legat till grund för den lagstiftning som reglerar nyttjandet av vatten. I modern tid har dock förståelsen ökat för de negativa effekterna denna exploatering kan ha på miljön. Begreppet hållbar utveckling har introducerats som ett riktmärke för hur vi bör nyttja våra gemensamma resurser om vi vill bibehålla dem även i framtiden. En exploatering av ett vattendrag eller förändringen av den kemiska sammansättningen i en sjö kan försämra möjligheterna för både djur- och växtlivet, och detta kan inte alltid vara förenligt med målet om en hållbar utveckling av människans tillvaro på jorden. Även miljön anses därför vara ett allmänt intresse och måste således skyddas från onödig exploatering, och den exploatering som sker måste vara kontrollerad. För att nå målet om en hållbar utveckling krävs därför att rättsregler anpassas utifrån miljöns egna förutsättningar. Lagstiftningen inom miljörätten grundar sig således på en avvägning mellan dessa två motstående intressen. Den svenska lagstiftningen, främst miljöbalken, utgår från att konsekvenserna av en exploatering måste utredas innan en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas. Oavsett om det är det allmänna eller en enskild person som vill exploatera miljön så måste saken prövas och tillstånd kan endast ges om en verksamhet är försvarlig ur miljöhänseende. De materiella regler som finns inom olika områden, t.ex. miljökvalitetsnormer för vattenkvalitet, sätter därmed ribban för hur högt beviskravet är för en sökande. En strikt lagstiftning kan på så sätt avsevärt försvåra möjligheterna för en sökande att få tillstånd till projekt. Miljörätten regleras i stora delar på unionsnivå och då inte sällan genom direktiv. Vid införlivande och tillämpning av direktivens bestämmelser kan det uppstå en mängd frågeställningar om huruvida bestämmelserna behöver införlivas i nationell lagstiftning samt hur bestämmelserna ska tolkas. Unionsrättens förhållande till nationell rätt är avgörande för vilka materiella regler som blir tillämpliga vid rättstillämpningen hos svenska myndigheter och domstolar. 2 Frågan om vattenstatus och förutsättningarna för att försämra statusen regleras i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten, eller RDV). EU-domstolen har i ett avgörande sommaren 2015 (Weser-domen) tolkat både frågan om medlemsstaternas skyldighet att inte försämra vattenkvaliteten och själva definitionen av vad en försämring är. 1 Avgörandet har lett till en specificering av vilka skyldigheter medlemsstaterna har enligt RDV, och i praktiken innebär avgörandet ett förbud mot försämring av vattenstatusen hos sjöar och vattendrag. Detta förbud leder till att de bestämmelser i svensk rätt där direktivets krav på icke-försämring historiskt sett har tillämpats, inte längre kan sägas motsvara RDV:s krav på icke-försämring. Avgörandet påverkar således både Sveriges skyldighet att implementera RDV:s bestämmelser, och den enskilda tillståndsprövningen eftersom svenska domstolar och myndigheter måste tillämpa RDV på ett nytt, annorlunda sätt. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med uppsatsen är att utreda de rättsliga förutsättningarna för att försämra vattenstatus vid enskilda projekt. Utredningen genomförs genom att besvara följande frågor. -‐ Är RDV:s försämringsförbud förenligt med målet att nå en hållbar utveckling? -‐ Föreligger det en skyldighet för svenska myndigheter och domstolar att inte bevilja tillstånd som kommer att försämra vattenstatusen hos en ytvattenförekomst? -‐ Om så är fallet, vilka förutsättningar finns för enskilda att erhålla tillstånd för projekt som försämrar vattenstatusen i en ytvattenförekomst? -‐ Uppfyller svensk lagstiftning bestämmelserna om försämring av vattenstatus i ramdirektivet för vatten? Analysen sker mot bakgrund av EU-domstolens avgörande C-461/13. Avsikten är att problematisera den svenska lagstiftningen på området i förhållande till gällande EUrätt men även bestämmelserna i båda rättsordningarna utifrån det övergripandet målet att nå en hållbar utveckling. 1 Dom C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433. 3 1.3 Metod Vid rättsvetenskapliga studier av miljörätt måste ämnets karaktär beaktas. Miljörätt är dels ett ämne som sträcker sig över mer traditionella rättsområden som t.ex. skadeståndsrätt, offentlig rätt och EU-rätt.2 Räckvidden för det som är föremål för undersökning kan dessutom bestå av allt från rättsregler till icke-bindande källor samt rättskällor från olika rättsordningar, vilket innebär att miljörättslig forskning inte kan förlita sig på en enskild metod.3 Val av metod och forskningsfrågor påverkar därför varandra inom miljörätten.4 Denna uppsats syftar till att utreda hur skyldigheter i RDV påverkar rättstillämpningen av en särskild bestämmelse i svenska domstolar och myndigheter. För att uppnå detta syfte och därmed svara på uppsatsens frågeställningar kan rättsläget studeras genom en tolkning av innebörden hos relevanta lagar och bestämmelser. Jag använder mig därför av den rättsdogmatiska metoden i denna uppsats. Den rättsdogmatiska metoden söker svar i de allmänt accepterade rättskällorna, vilka utgörs av lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och den juridiska doktrinen. 5 Rättskällorna hänför sig både till unionsrätten och svensk nationell rätt, vilket innebär att jag även kommer använda mig av en EU-rättslig metod. Tolkningen och tillämpningen av unionsrätten måste ske i enlighet med den juridiska metod som EU-domstolen utvecklat. 6 Denna metod grundar sig på en ändamålsenlig tolkning av rättsordningen som fokuserar på bestämmelsers systematik och syfte.7 1.4 Avgränsning Försämring av vattenkvalitet är ett vitt begrepp och ramdirektivet för vatten är en omfattande rättsakt. Jag kommer därför avgränsa mitt arbete till de regler som gäller ytvattenförekomster, det vill säga det samlingsnamn som RDV gett sjöar och vattendrag.8 Trots att många av reglerna kan vara desamma, så exkluderar jag således medvetet frågan om grundvatten. Anledningen till detta är att analysen sker mot 2 Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, 3 u., Iustus, Uppsala, 2012, s. 27-28. 3 Fisher, Elizabeth, Lange, Bettina, Scotford, Eloise & Carlarne, Cinnamon, Maturity and Methodology: Starting a Debate about Environmental Law Scholarship, JEL, vol. 21, no. 2, 2009, s. 213-250, s. 225. 4 Ibid., s. 244. 5 Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, Korling Frederic & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, Studentlitteratur, Lund, 2013, s. 21. 6 Hettne, Jörgen & Otken Eriksson, Ida (red.), EU-rättslig metod: teori och genomslag i svensk rättstillämpning, 2. u., Norstedts juridik, Stockholm, 2011, s. 34. 7 Ibid., s. 36. 8 Artikel 2 led 10, RDV. 4 bakgrund av Weser-domen som tolkar reglerna i förhållande till just ytvattenförekomster. Jag har också valt att avgränsa på vilket sätt domstolens avgörande påverkar den svenska rättstillämpningen. Frågan om huruvida en myndighet får tillåta ett projekt som kan försämra vattenkvaliteten berör en stor mängd beslut, t.ex. beslut om detaljplaner och specialregler i Miljöbalken. Jag kommer dock analysera frågan utifrån 2 kapitlet Miljöbalken, de s.k. hänsynsreglerna. Detta eftersom de alltid ska beaktas vid prövningar som sker enligt miljöbalken samt att det är inom ramen för hänsynsreglerna som RDV:s krav på icke-försämring tidigare tillämpats. Av utrymmesskäl utelämnar jag också den intressanta frågan om hur EU-domstolens avgörande påverkar vid myndigheters skyldighet till omprövning av tillstånd. 1.5 Disposition Uppsatsen består av åtta avsnitt. Efter inledningsavsnittet kommer begreppet hållbar utveckling presenteras utifrån hur det påverkar rättsläget för RDV:s bestämmelser både som mål för lagstiftningen, men även som tolkningsprincip. I avsnitt tre redogörs och problematiseras de svenska rättsregler där RDV:s försämringsförbud kan tillämpas. I avsnitt fyra, fem och sex analyseras Weser-domen och den inverkan som avgörandet har för tolkningen av RDV. Avsnitt fyra berör frågan om det föreligger ett försämringsförbud och vad det innebär för Sveriges del. Avsnitt fem analyserar den komplicerade frågan om vad som är försämring av vattenstatus. Avsnitt sex berör frågan om när försämring av vattenstatus är tillåten i form av undantag från försämringsförbudet samt de fall då försämring endast sker inom en del av en ytvattenförekomst. I avsnitt sju redogörs för om huruvida försämringsförbudet är implementerat i svensk rätt, medan avsnitt åtta redogör för möjligheterna att tillämpa försämringsförbudet i avsaknad av implementering. Uppsatsen avslutas med avsnitt nio där de slutsatser som har dragits sammanfattas. 2. Hållbar utveckling 2.1 Inledning Detta avsnitt avser utreda begreppet hållbar utveckling och hur det påverkar tillämpningen och tolkningen av RDV:s bestämmelser om försämring av vattenstatus. Eftersom implementeringen av RDV berör två olika rättsordningar, unionsrätten och 5 nationell svensk rätt, så behandlas frågeställningen utifrån hur hållbar utveckling påverkar respektive lagstiftning. 2.2 Begreppet hållbar utveckling Begreppet hållbar utveckling fick genomslag i samband med den s.k. Brundtlandrapporten 1987. Begreppet antogs därefter som en princip vid den internationella miljökonferensen i Rio de Janeiro 1992 och stadgar att en utveckling är hållbar endast om den kan tillgodose såväl dagens som kommande generationers behov av naturresurser och god miljö.9 Rio-deklarationen är inte rättsligt bindande men begreppet hållbar utveckling har trots detta blivit en del av folkrätten.10 Innebörden av en hållbar utveckling ges oftast en betydelse av tre likvärdiga delar: en ekologisk, en ekonomisk och en social.11 Begreppet rymmer således en intresseavvägning mellan dessa tre delar. Detta synsätt har dock varit föremål för kritik eftersom en sådan avvägning är en självmotsägelse och oförenlig med själva hållbarhetsmålet; en utveckling som minskar resurser kan inte vara hållbar i längden.12 2.3 Genomförandet av hållbar utveckling genom delmål Problemet med en målsättning som hållbar utveckling är att den är så pass övergripande och att det därför är svårt att koppla målsättningen till konkreta handlingsregler för enskilda.13 För att uppnå ett så övergripande mål som hållbar utveckling måste målet således brytas ned till delmål, vilka sedan återspeglar det övergripandet målet med hållbar utveckling. 14 Gipperth kallar denna process för operationalisering. Vid utformningen av dessa delmål är det är möjligt att relatera dem till antigen människans beteende eller till miljön. Ett delmål relaterat till miljön (miljömål) kan avse bl.a. total påverkan på miljön (t.ex. mängd utsläpp av försurande ämnen) eller miljökvalitetsmål (vattnet ska ha sådan kvalitet att en viss art kan leva där). För att ett delmål ska påverka enskildas beteenden och vara handlingsreglerande krävs dock en konkret koppling 9 Report of the World Commission on Environment and Development, Our Common Future, WCED, Schweiz, 1987 & Rio Declaration on Environment and Development, Official records, UN Doc. A/CONF.151/26 (Vol. I). 10 Gipperth, Lena, Miljökvalitetsnormer, Reprocentralen, Uppsala, 1999, s. 74. 11 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 32. 12 Westerlund, Staffan, En hållbar rättsordning: rättsvetenskapliga paradigm och tankevändor, Iustus, Uppsala, 1997, s. 26. 13 Ibid., s. 43. 14 Angående följande diskussion, se Gipperth, 1999, s. 37-47. 6 mellan delmålen och enskilda personers förhållningssätt. Om ett delmål för att uppnå en hållbar utveckling t.ex. är en livskraftig population av fisk i en vattenförekomst så kan detta delmål i sin tur brytas ned i mål att uppnå viss vattenkvalitet. Byggstenarna för vad som är vattenkvalitet kan i sin tur vara gränser som föreskriver syrehalt eller pH-värde i vattnet. Dessa gränser kan ses som vattenkvalitetsnormer, och för att uppnå målet att inte överskrida gränserna är det möjligt att rikta belastningsminskningar mot samtliga utsläpp genom att varje källa får bära sin del av den nödvändiga belastningsminskningen. Utformandet av dessa regler kan då antigen rikta sig mot människan och hennes förhållningssätt (aktörer) eller bero på miljötillstånd och effekter i miljön (reaktörer). Regler som relaterar till miljötillstånd och effekter i miljön kan, istället för förhållningssätt för människor, utformas som gränser för miljökvalitet. Dessa gränser kan antigen vara exakta eller bestå av beskrivningar av miljökvaliteten, varav de senare lämnar ett utrymme för tolkning. För att genomföra dessa regler måste de kopplas till konkreta handlingsregler som påverkar enskildas rättsläge.15 I unionsrätten går dessa regler under namnet miljökvalitetsnormer, vilka är vetenskapligt formulerade normer som oftast tar sitt uttryck i en specifikt angiven mängd av ett viss angivet utsläpp kopplat till en skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att försäkra att önskade värden uppnås. Trots att miljökvalitetsnormer på ytan kan verka vara utformade efter effekter på miljön så är de ändå antropocentriska, och utgår därför oftast från utsläppens negativa effekt på människans hälsa. Detta blir problematiskt i de fall då miljön och ekosystem anses ha ett värde som inte utgår från mänskliga behov. Därför går det att urskilja en motpart till miljökvalitetsnormerna som kan kallas ekologiska kvalitetsnormer, vars gränser baseras på en minsta godtagbar status av ett ekosystem och dess ekologiska komponenter kombinerat med en rättslig skyldighet för medlemsstater att försämring inte av denna status inte får ske. De normer och gränser som utgår från statusen hos naturen och ekosystem måste dock vara anpassade efter de svårigheter som finns att utföra ekologiska utvärderingar, samt utifrån det faktum att naturen och ekosystem är ständigt föränderliga.16 15 Ibid., 1999, s. 51. Angående detta stycke, se Howarth, William, The Progression towards ecological quality standards, JEL, vol. 18, no. 1, 2006, s. 3-35. 16 7 Huruvida målet med hållbar utveckling ska kunna uppnås genom delmål beror således på vilket sätt dessa delmål tar sin form. Om det inte finns exakta gränser kommer det alltid finnas ett utrymme för tolkning, vilket till skillnad från exakta värden öppnar upp för skönsmässiga bedömningar av krav på miljökvalitet. Det kan därför ifrågasättas om dylika gränser verkligen kan utgå från miljötillstånd, eftersom den inneboende skönsmässigheten möjliggör en etnocentrisk tolkning av miljökvalitet. Om ett miljömål inte är etnocentriskt, utan istället utgår från naturen eller ett ekosystem, krävs det dock att de gränser som sätts upp verkligen utgår från hur naturen och ekosystemen verkligen fungerar. 2.4. Hållbar utveckling i rätten 2.4.1 Hållbar utveckling i primärrätten Hållbar utveckling finns angett i artikel 3.3 Unionsfördraget som ett av unionens mål och innebär att unionen ska verka för en hållbar utveckling. Begreppet konkretiseras som en avvägning mellan ekonomisk tillväxt, sociala framsteg och en hög miljöskyddsnivå. Artikel 3 är inte en rättsligt bindande bestämmelse men är trots detta rättsligt relevant eftersom EU-domstolen har använt artikelns föregångare vid tolkning av både fördragen och sekundärrätt utifrån det faktum att artikeln anger unionens mål.17 Även led 9 i preambeln till fördraget nämner dessa tre intressen som definition av begreppet, och benämner samtidigt hållbar utveckling som en princip. Integrationsprincipen, som återfinns i Artikel 11 FEUF, stadgar att miljöskyddskrav ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet i syfte att främja en hållbar utveckling. Innebörden av denna princip är omdiskuterad och principen har bl.a. använts för att beakta miljöskyddskrav inom de rättsakter som inte har EU:s miljöpolitik som rättsgrund.18 Vidare anser Krämer att bestämmelsen inte kan innebära att miljöhänsyn har företräde framför andra intressen eftersom fördragens mål har samma värde, vilket innebär att alla mål måste uppnås.19 Det finns dock argument för att integrationsprincipen ger miljöhänsyn företräde framför övriga intressen, detta eftersom den innebär att all unionsrätt ska bygga på en 17 Sjåfjell, Beate, Towards a sustainable European company law: a normative analysis of the objectives of EU law, with the Takeover Directive as a test case, Wolters Kluwer, Alphen Aan Den Rijn, 2009, s. 171-175. 18 Langlet, David & Mahmoudi, Said, EU:s miljörätt, 3 u., Norstedts juridik, Stockholm, 2011, s. 8286. 19 Krämer, Ludwig, EU environmental law, 7 u., Sweet & Maxwell, London, 2011, s. 20. 8 avvägning mellan ekonomiska, sociala och ekologiska intressen, med fokus på sistnämnda. Eftersom hållbar utveckling är ett av unionens mål enligt artikel 3 FEU och eftersom integrationsprincipen är tätt sammankopplat med hållbar utveckling, skulle det i så fall innebära att integrationsprincipen egentligen är hållbar utveckling. Artikel 11 skulle i så fall innebära en skyldighet för EU:s institutioner att sträva efter målet med en hållbar utveckling, särskilt ur ett miljöskyddsperspektiv.20 Detta blir relevant eftersom integrationsprincipen i artikel 11 FEUF har ett rättsligt värde då den kan användas av EU-domstolen vid tolkning sekundärrätten som på så sätt gör en tolkning i ljuset av fördragets miljömål.21 En variant av integrationsprincipen finns också i artikel 37 rättighetsstadgan, dock med en annorlunda formulering där hållbar utveckling bl.a. benämns som en princip. Stadgan har enligt artikel 6.1 FEU samma status som fördragen. Genom att benämna hållbar utveckling som princip och placera denna princip i EU:s grundfördrag är det möjligt att tolka det som att begreppet utvecklats till en rättsprincip.22 Genom sin placering i fördragen kan unionens principer erbjuda en legitim grund för att lösa rättsliga problem där unionsrättsliga bestämmelser inte stämmer överens med dessa principer.23 Principen hållbar utveckling kan därför ha en rättsverkan på unionens övriga rättsakter genom en systematisk och analog tolkning. Principen är dock problematisk eftersom en enhetlig definition eller konkretisering inom unionsrätten saknas. Hållbar utveckling definieras endast i FEU som en avvägning mellan ekonomisk tillväxt, sociala framsteg och en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö. Europeiska rådet har förvisso antagit ett antal principer och utmaningar för att konkretisera begreppet men dessa är inte rättsligt bindande. En motsägelsefull och oklar användning av hållbarhetsbegreppet inom unionsrätten har ansetts leda till en inflation av begreppet som urholkat dess miljömässiga innehåll, vilket tyder på att hållbar utveckling kan ses som mål snarare än som ett rättsligt koncept.24 Samtidigt är hållbar utveckling rättsligt relevant som ett av unionens mål. Målen i artikel 3 FEU innebär dels en skyldighet för unionens institutioner (inklusive EU 20 Angående detta stycke, se Sjåfjell, 2009, s. 223-226. Jans, Jan H. & Vedder, Hans H.B., European environmental law: after Lisbon, 4. u., Europa Law Publishing, Groningen, 2012, s. 27. 22 Langlet & Mahmoudi, 2011, s. 65. 23 Poiares Maduro, Miguel, Interpreting European Law: Judical Adjuication in a Context of Constitutional Pluralism, EJLS, vol. 1, s 137 - 152, s. 144. 24 Krämer, 2011, s. 10-11. 21 9 domstolen) att agera inom ramarna för målen och att en balans ska uppnås mellan dessa mål, men även en skyldighet att försöka uppnå dessa mål. Det är denna skyldighet att uppnå målen som är grunden vid tolkning av EU-rätten.25 Som visat innebär även integrationsprincipen en skyldighet för EU att sträva efter att uppnå hållbar utveckling. Målet att verka för en hållbar utveckling baserad på en hög miljöskyddsnivå ska således uppnås genom unionsrätten. Det är därför inte bara möjligt, utan även nödvändigt, att bestämmelser i sekundärrätten tolkas ur ett hållbarhetsperspektiv och då främst utifrån unionens mål att uppnå en hög miljöskyddsnivå. Unionsrättsliga målsättningar blir dessutom relevanta i och med att medlemsstaterna måste vara lojala med unionsrätten och tillämpa den fullt ut, vilket innebär att både nationella bestämmelser och domstolarnas tolkning måste anpassas efter unionsrätten. 26 Lojalitetsprincipen har inverkan på bl.a. skyldigheten att implementera direktiv, eftersom denna skyldighet kräver att medlemsstaterna vidtar alla lämpliga åtgärder för att uppnå sina unionsrättsliga skyldigheter. 27 Om unionsrättens mål kräver fokus på ett högt miljöskydd samt att hållbar utveckling måste beaktas vid all unionsrättslig normtillämpning, måste detta således beaktas vid implementeringen av direktiv. För att uppfylla lojalitetsprincipen krävs därför att, vid tillämpning av bestämmelser som har sitt ursprung i unionsrätten, måste hållbar utveckling med fokus på ett högt miljöskydd beaktas. Det råder sammanfattningsvis delade meningar om vilken rättsverkan hållbar utveckling har. Oklarheterna kring den rättsliga innebörden av hållbar utveckling ger därför upphov till tillämpningssvårigheter. Det finns dock skäl som talar för att fördragen kräver att rättsakter och bestämmelser inom unionsrätten måste tolkas och tillämpas ur ett hållbarhetsperspektiv. 2.4.2 Hållbar utveckling i ramdirektivet för vatten Redan i RDV:s första preambel anges att ”vatten är ingen vara som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant”. Detta har ansetts vara ett uttryck av hållbar utveckling där de beslut som påverkar vattenkvalitet idag måste 25 Sjåfjell, 2009, s. 179-180. Bernitz, Ulf & Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 5u., Norstedts juridik, Stockholm, 2014, s. 46. 27 Jans & Vedder, 2012, s. 140-141. 26 10 ske på ett sätt som säkrar en god kvalitet även för framtida generationer.28 Även i artikel 1, som anger RDV:s syften, finns en hänvisning till hållbar utveckling. Artikeln anger att direktivet ska främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser. Begreppet ”hållbar vattenanvändning” är inte det samma som ”hållbar utveckling” men båda syftar till just den långsiktighet samt den intresseavvägning mellan ekonomiska och ekologiska intressen som definierar hållbar utveckling. Begreppen får därför anses ha samma innebörd. Utifrån begreppens syften går det att dra slutsatsen att de är likartade. En hållbar vattenanvändning är samtidigt ett konkret sätt att nå en hållbar utveckling. Det är på detta sätt möjligt att se RDV som en del av operationaliseringen av målet med hållbar utveckling där begreppet konkretiseras till hållbarhet inom en viss miljöfråga, i detta fall vattenanvändning. En hållbar vattenanvändning konkretiseras i direktivet genom ett antal olika miljömål. Två mål med direktivet är enligt preambel (25) att säkerställa att en god ytoch grundvattenstatus uppnås i hela gemenskapen och att försämring av vattnets status förhindras på gemenskapsnivå. Detta bör ske genom att ställa upp miljömål. Dessa miljömål anges i artikel 4 a RDV som en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa en god vattenstatus samt en skyldighet att inte försämra vattenstatusen. Denna konkretisering av hållbar vattenanvändning visar att hållbar utveckling enligt RDV har fokus på just skydd av vatten. Syftet med RDV är således att uppnå ett högt miljöskydd. Att hindra försämring av status kan på så sätt anses vara ett delmål för att nå en hållbar utveckling. Vid tolkning av unionsrättens innebörd är ändamålet för lagstiftningen viktigt för förståelse av lagstiftningens innebörd. Detta eftersom tolkningar av en bestämmelses syfte och systematik kan användas för att göra oklara rättsregler mer konkreta, men även för att undvika resultat som framstår som orimliga med unionsrätten i övrigt, i synnerhet dess principer.29 Denna s.k. meta-teleologiska tolkning som EU-domstolen ibland använder sig av, gör det möjligt att använda sig av ändamålet i den kontext som specifika bestämmelser befinner sig för att förstå innebörden av bestämmelserna.30 28 Michanek & Zetterberg, 2012, s 176. Hettne & Otken Eriksson, 2011, s. 168. 30 Maduro, 2007, s. 140. 29 11 En ändamålsenlig tillämpning av bestämmelserna i RDV skulle i så fall innebära att direktivets mål att nå en hållbar utveckling ska vara vägledande för förståelse av dess övriga bestämmelser. För att nå en hållbar utveckling krävs i sin tur att skyldigheten att förhindra försämring av vattenstatusen beaktas. RDV:s målsättning är således att nå ett högt miljöskydd och vid en ändamålsenlig tillämpning av dess bestämmelser är det nödvändigt att detta beaktas. Även Generaladvokat Jääskinen argumenterar i sitt förslag till avgörande av Weser-domen att tolkningen av RDV måste ske utifrån principen om hållbar utveckling.31 Domstolen hänvisar inte till detta i Weser-domen, men uttalandet ligger ändå i linje med den tolkningsmetod som EUdomstolen generellt använder sig av och får därför anses ge stöd åt detta synsätt. 2.4.3 Hållbar utveckling i svensk rätt Principen om en hållbar utveckling har även införts i 1 kap. 1 § miljöbalken (MB).32 Bestämmelsen bygger på ett flergenerationsperspektiv som innebär att rätten att bruka naturen och dess resurser inte kan ske endast utifrån människans egna intressen utan kräver även ett ansvar för förvaltningen av framtida generationers resurser.33 Enligt lagens förarbeten ska ekologiska, sociala och samhällsekonomiska frågor vägas mot varandra för att främja en långsiktigt god hushållning. Detta övergripande hushållningsmål har i bestämmelsens andra stycke preciserats i fem delmål. Listan över delmål är inte uttömmande utan ska ses som exempel på vad som är av betydelse för balkens mål.34 Skyldigheten att uppnå delmålen anses på grund av sin ordalydelse (”skall tillämpas”) vara en tydlig anvisning som ger miljövärdena en stark ställning.35 Utöver dessa delmål har riksdagen även antagit 16 miljökvalitetsmål, som trots att de inte är rättsligt bindande, enligt lagens förarbeten ändå kan ge ledning vid rättstillämpningen.36 Miljökvalitetsmålen innebär en specificering av vad som ska uppnås och inom vattenfrågor är bl.a. målet Levande sjöar och vattendrag relevant. Levande sjöar och vattendrag preciseras bl.a. genom att strukturer och vattenflöden hos sjöar och vattendrag måste kunna ge livsmiljöer och spridningsvägar för djur- och 31 Förslag till avgörande C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2014:2324, p. 6. 32 1:1 första stycket MB, ”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl”. 33 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 92-93. 34 Prop. 1997/98:45 del II, s. 7. 35 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 96. 36 Prop. 1997/98:45 del II, s. 8. 12 växtarter, samt att sjöar och vattendrag har god ekologisk status eller potential samt god kemisk status i enlighet med Vattenkvalitetsförordningen (VFF).37 Den utredning som föregick implementeringen av RDV tar upp frågan om relationen mellan miljökvalitetsmålen och RDV. Utredningen bedömer att eftersom miljömålen i RDV har en rättsligt högre status så måste de nationella kvalitetsmålen anpassas efter RDV.38 Detta har också skett eftersom målet Levande sjöar och vattendrag preciserats genom att det syftar till att uppnå de mål som ställs upp av VFF, den förordning som implementerar bestämmelserna om RDV:s miljömål. Miljöbalkens portalparagraf konkretiserar således i viss mån vad hållbar utveckling innebär, det vill säga vad vi ska uppnå och varför. Hur målet med hållbar utveckling ska uppnås regleras i andra, mer konkreta, bestämmelser i miljöbalken. Miljöbalkens övriga bestämmelser måste dock tillämpas på det sätt som bäst tillgodoser balkens mål och syfte. 39 Även målet att ta hänsyn till framtida generationers behov måste beaktas av rättstillämpare vid enskilda prövningar.40 När det finns oklarheter vid tillämpningen och möjlighet för avvägningar i MB:s bestämmelser finns därför en skyldighet att tolka bestämmelsen på det sätt som främjar hållbar utveckling. Principen om hållbar utveckling måste därför användas vid tolkning av miljöbalkens övriga bestämmelser, något som också skett hos Mark- och miljööverdomstolens praxis. 41 Denna praxis visar att målet att främja hållbar utveckling kan tala både för och mot en tillståndsansökan beroende på vilken verksamhet det handlar om och vad den syftar till.42 Innebörden av portalparagrafen är att övriga bestämmelser i miljöbalken kan tolkas utifrån vad som anges i 1:1 MB nämligen, vad som ska uppnås och varför det ska uppnås. Bestämmelsen anses vara en central del av ett starkare miljöskydd.43 Det finns därför skäl att anta att hållbar utveckling enligt miljöbalken ökar miljöskyddsintresset för de bestämmelser som den berör. Både ordalydelsen av lagtexten och förarbetsuttalandena visar på att det är miljöintressen ur ett långsiktigt perspektiv som ska ha företräde vid tillämpning av balkens bestämmelser. Dessa 37 Regerings miljömål, http://www.miljomal.se/sv/Miljomalen/8-Levande-sjoar-ochvattendrag/Preciseringar-av-Levande-sjoar-och-vattendrag/ (Hämtad 2016-03-11). 38 SOU 2002:107, s. 87-88. 39 Prop. 1997/98:45 del II, s. 8. 40 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 96. 41 Se exempelvis MÖD 2006:53 & MÖD 2010:38. 42 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, 3 u., Iustus AB, Uppsala, 2015, s. 75. 43 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 96. 13 miljöintressen preciseras genom de nationella miljökvalitetsmålen vilket ger exempel på konkreta mål för vad som är miljöintressen. RDV:s miljömål i form av VFF finns angivet bland dessa miljökvalitetsmål och måste därför anses vara ett delmål för att uppnå MB:s mål att nå en hållbar utveckling. Detta innebär att de bestämmelser i miljöbalken där försämringsförbudet och dess undantag är implementerade måste tillämpas och tolkas utifrån det miljöskyddsperspektiv som 1:1 MB stadgar. 2.5 Sammanfattning En hållbar utveckling är en balansgång mellan ekologiska, ekonomiska och sociala intressen. Frågan om hur en avvägning av dessa ibland motstående intressen ska ske är omdiskuterad, men det finns argument för att begreppet både inom unionsrätten och i miljöbalken tillerkänner miljön ett högre skydd än övriga intressen. Genomförandet av hållbar utveckling kan ses både som ett mål för lagstiftningen men även en rättsprincip som kan användas som tolkning. Som en målsättning måste hållbar utveckling dock specificeras i form av delmål och till slut konkreta handlingsregler. Om ett delmål utgår från statusen hos naturen, t.ex. ett ekosystem, måste utformningen av dessa handlingsregler utgå från naturens premisser. Om handlingsreglerna istället är etnocentrerade och utgår från människans behov, kan reglerna inte uppnå delmålet och därmed kan inte den hållbara utveckling som delmålet syftar till, heller inte uppnås. Hållbar utveckling kan också påverka rättsregler indirekt. Med en ändamålsenlig tolkning av rätten är det möjligt att använda sig av generella målsättningar trots att de inte har formen av rättsprinciper. Unionsrätten förpliktar medlemsstaterna att förhålla sig lojala till målet att nå en hållbar utveckling, både genom primärrätten men även genom RDV. RDV utgår från målet med en hållbar utveckling och specificerar vägen dit genom konkretiserade miljömål. Dessa delmål måste beaktas vid tillämpning av övriga bestämmelser och de intresseavvägningar som har sin grund i hållbar utveckling. Även de bestämmelser i MB där RDV:s bestämmelser om försämring av vatten tillämpas, ska miljöskyddsintresset väga tyngre än andra intressen. De miljöintressen som ska skyddas enligt MB ska tolkas utifrån de 16 nationella miljökvalitetsmålen och genom dessa kan man få vägledning för hur avvägningar ska ske vid enskilda prövningar. 14 3. Miljömålens inverkan på den enskilda prövningen 3.1 Inledning För att kunna genomföra hållbar utveckling men även dess delmål, t.ex. målet att inte försämra vattenstatusen, används bl.a. miljökvalitetsnormer. Detta avsnitt analyserar och problematiserar den rättsverkan som miljökvalitetsnormer har vid enskilda tillståndsprövningar. Avsnittet visar inom vilket regelverk som RDV:s krav på ickeförsämring hänför sig till i svensk rätt, bestämmelsernas funktion samt begränsningarna av regelverket. Detta kommer visa på ramarna för det regelverk som för tillfället föreligger vid en tillämpning av kravet på icke-försämring i enskilda tillståndsprövningar. 3.2 Miljökvalitetsnormer För att uppnå miljömål både i unionsrätten och svensk rätt finns institutet miljökvalitetsnormer. Detta stycke behandlar därför begreppet miljökvalitetsnormer och dess innebörd i unionsrätten samt i svensk lagstiftning. 3.2.1. Unionsrätten Det finns ingen enhetlig unionsrättslig definition av miljökvalitetsnormer. IPPCdirektivet definierar exempelvis miljökvalitetsnormer som ”ett antal krav som ska vara uppfyllda vid en viss tidpunkt för en given miljö eller en särskild del av denna miljö, enligt vad som anges i gemenskapslagstiftningen”. 44 RDV:s definition av begreppet är samtidigt ”[en] koncentration av ett visst förorenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota, som, för att skydda människors hälsa och miljön, inte bör överskridas. 45 Gemensamt för miljökvalitetsnormer i unionsrätten är dock att de är bindande för medlemsstaterna och att de inte får överskridas.46 Om gränsvärdena syftar till att skydda människors liv eller hälsa kan dessa värden även vara bindande mellan medlemsstat och enskilda personer genom reglerna om direkt effekt.47 44 Artikel 2.7, Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. 45 Artikel 2, led 35, RDV. 46 Gipperth, 1999, s. 143. 47 Langlet & Mahmoudi, 2011, s. 39. 15 Definitionen av en miljökvalitetsnorm enligt unionsrätten varierar således och måste tolkas utifrån den rättsakt som är föremål för studier. Dess rättsverkan beror vidare på huruvida den syftar till att skydda miljön eller människans liv och hälsa. 3.2.2. Svensk rätt I miljöbalkens förarbeten anges att miljökvalitetsnormer innebär att nationella mål bryts ned till konkreta målsättningar.48 Hållbar utveckling är som redogjort ett uttalat mål enligt miljöbalkens portalparagraf.49 Miljökvalitetsnormer kan därför anses vara sådana delmål som finns i ledet för att operationalisera den hållbara utveckling som miljöbalken kräver.50 Miljökvalitetsnormer utgår från miljöns egna förutsättningar och sätter gränser för vilken kvalitet miljön minst måste ha. Detta sker genom att sätta ett tak för påverkan från olika källor. 51 Vad som är en godtagbar miljökvalitet bör, enligt balkens förarbeten, fastställas enbart utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden.52 Regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Regeringen får också överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.53 Det finns olika typer av miljökvalitetsnormer, vilket anges i 5 kap. 2 § miljöbalken. Punkt 1 anger s.k. gränsvärdesnormer, dvs. förorenings- eller störningsnivåer som inte får över- eller underskridas. Punkten 4 anger att miljökvalitetsnormer i övrigt ska ange de krav på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (”övriga normer”). De unionsrättsliga normer som inte lever upp till kravet för att vara en gränsvärdesnorm ska därför anses vara en ”övrig norm”, och det är till denna kategori som RDV:s krav på ickeförsämring ansetts tillhöra.54 Systemet med miljökvalitetsnormer är således flexibelt. Vad som är att anse som miljökvalitetsnorm och till vilken typ av norm ett kvalitetskrav hänför sig till, är inte alltid tydligt reglerat utan beror enbart på det aktuella kvalitetskravets karaktär. Unionsrättsliga kvalitetskrav kan således anses vara miljökvalitetsnormer enligt 48 Prop. 1997/98:45, del 1, s. 170. Se avsnitt 2.4.3. 50 Gipperth, 1999, s. 168-169. 51 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 156. 52 Prop. 1997/98:45 del 1, s. 252. 53 5 kap. 1 § miljöbalken. 54 Prop. 2009/10:184, s 40-42. 49 16 svensk rätt, även om de egentligen inte är utformade som miljökvalitetsnormer med unionsrättslig standard.55 Det är myndigheter som ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs.56 Det innebär att myndigheter har en skyldighet att beakta miljökvalitetsnormerna vid en ansökan om verksamhet eller åtgärd. Denna bestämmelse riktar sig inte mot enskilda, utan miljökvalitetsnormer berör enskilda indirekt först när deras ansökan ska prövas. 3.3 Miljökvalitetsnormers inverkan på tillämpningen av hänsynsreglerna Oavsett vilken prövning som sker enligt miljöbalken så ska hänsynsreglerna i 2 kapitlet miljöbalken tillämpas om prövningen rör en verksamhet eller åtgärd. Det innebär att alla ansökningar, från tillstånd för anläggande av enskilt avlopp till ett bygge av kraftverksdammar, bedöms enligt samma regelverk. Dessa regler ställer krav på att verksamhetsutövaren bl.a. ska välja bäst lämpade plats och använda sig av bästa möjliga teknik. Gemensamt för dessa krav är att de enligt 2 kap. 7 § 1 st. MB bara kan ställas i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna rimlighetsavvägning av övriga hänsynsregler spelar miljökvalitetsnormer en avgörande roll. Avvägningen sker nämligen på olika sätt beroende på om den verksamhet eller åtgärd som är föremål för prövning riskerar överskrida gränsvärdesnormer eller ”övriga normer”. Om aktuella miljökvalitetsnormer är s.k. ”övriga normer” så ska rimligheten avgöras genom en avvägning mellan nyttan med, och kostnaderna för skyddsåtgärderna. De krav som ska ställas avgörs genom en skälighetsavvägning utifrån vad som är meningsfullt för att miljöbalkens mål ska uppnås. 57 En ändamålsmässig tillämpning av bestämmelsen innebär att de krav som ställs inte ska motverka att företag investerar i ny, hållbar, teknik. 58 Detta innebär att hållbar utveckling är avgörande vid avvägningen av miljökvalitetsnormer som klassas som ”övriga normer”. Bestämmelsen syftar således till att använda sig av målet om en hållbar utveckling för att ställa krav på verksamhetsutövaren. Det är en intresseavvägning utifrån samhällets olika intressen, som dock ska vara ändamålsenlig eftersom avvägningen inte ska ske på ett sätt som hindrar verksamheter och åtgärder som är 55 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 160. 5 kap. 3 § miljöbalken. 57 Prop. 1997/98:45 del 1, s. 232. 58 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 128. 56 17 hållbara för miljön. Räckvidden av denna bestämmelse är stor, vilket kan innebära antigen höga eller låga krav på en verksamhetsutövare utifrån den nytta som kraven innebär. Bestämmelsen lämnar således öppet för skönsmässiga bedömningar för vilka krav som ska ställas på verksamheter. Om det däremot finns det s.k. gränsvärdesnormer så ska det ställas de försiktighetsmått som behövs för att uppnå dessa miljökvalitetsnormer.59 Behovet av försiktighetsmått styr således hur långtgående krav som ska ställas. Utrymmet för att ställa krav beror på om det finns ett åtgärdsprogram som omfattar en kartläggning över behovet av vissa åtgärder. Men även om åtgärdsprogram saknas så kan höga krav ställas om det är klart att verksamheten kommer påverka aktuell miljökvalitetsnorm.60 Om prövningen av en ansökan görs utifrån gränsvärdesnormer så kan de krav som ställs vara antingen höga eller låga beroende på behovet som aktuellt åtgärdsprogram stipulerar. Bestämmelsen ger samtidigt mindre utrymme för skönsmässighet eftersom de behov som ställs upp i åtgärdsprogram blir vägledande för hur höga krav som ska ställas. I de fall då åtgärdsprogram saknas kan gränsvärdesnormer även utgöra grund för vilka krav som ska ställas vilket också minskar utrymmet för skönsmässighet. Detta innebär att beroende på om en miljökvalitetsnorm klassas som gränsvärde eller inte, är deras rättsverkan vid den enskilda prövningen olika. Vid gränsvärdesnormer ska kraven ställas utifrån behov och gränsvärdesnormerna kan ha en normerande verkan där ett överskridande förhindras. ”Övriga normer” ska dock bedömas utifrån en ändamålsenlig intresseavvägning, vilket innebär att ett överskridande av miljökvalitetsnormer kan vara tillåtet om det syftar till att nå målet med en hållbar utveckling. Skillnaden mellan dessa två bestämmelser är dock inte allt för stor. Enligt praxis bör vid tillämpning av bestämmelsen om ”övriga normer” nämligen viss ledning kunna hämtas i vad som gäller för gränsvärdesnormer.61 MÖD utvecklar inte detta uttalande, och hur det ska tolkas är därför oklart. Det finns ingenting i lagens förarbeten som ger stöd till detta uttalande, utan domstolen verkar göra en systematisk tolkning där de använder sig av reglernas placering i förhållande till varandra för att 59 2 kap. 7 § 2 st. MB. Prop. 2009/10:184, s. 73. 61 M 10039-11. 60 18 komma till sin slutsats. Det är inte otänkbart att ”övriga normer” i vissa fall har drag av att vara gränsvärdesnormer och att i sådana fall måste vägledning hämtas från de regler som gäller för gränsvärdesnormer. Konsekvensen av detta blir att ett överskridande av en miljökvalitetsnorm ska bedömas på olika sätt beroende på om den anses vara en gränsvärdesnorm eller en ”övrig norm”. Eftersom gränsvärdesnormer har viss normerande verkan, vilket ska beaktas vid bedömning av vilka krav som ska ställas, borde ett överskridande av dessa i regel leda till högre krav för att godkänna en ansökan än vad de hade gjort om miljömålet klassats som en ”övrig norm”. Ett överskridande av gränsvärdesnormer leder således till att en tillståndsansökan inte kan beviljas om inte dessa krav inte kan uppfyllas. Ett överskridande av ”övriga normer” leder dock till en avvägning där hållbar utveckling är avgörande för vilka krav som kan ställas, men det finns enligt praxis ett visst utrymme för att ställa de krav som krävs för att uppfylla den aktuella normen. Denna avvägning kan mycket väl leda till strängare krav än vad gränsvärdesnormer skulle leda till, eftersom avvägningen i stället tar sikte på ändamålsenliga lösningar för att gynna hållbar utveckling. Utrymmet för lägre ställda krav är dock större vid bedömningen av ”övriga normer” än vid gränsvärdesnormer. Om den prövning som görs i en domstol eller myndighet är av en ansökan om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet ska en miljökonsekvensbeskrivning ingå i ansökan. 62 En miljökonsekvensbeskrivning ska bl.a. innehålla hur det ska undvikas att en miljökvalitetsnorm inte följs.63 Enligt praxis från Högsta domstolen ska en ansökan som brister i det innehåll som bestämmelsen kräver avvisas.64 Om kravet på icke-försämring är att anse som en miljökvalitetsnorm innebär det att en sökande, för att få sin ansökan prövad, måste visa på vilket sätt den sökta åtgärden eller verksamheten inte påverkar RDV:s krav på icke-försämring. En bristfällig ansökan har på dessa grunder avvisats av MÖD.65 3.4 Sammanfattning Beroende på hur ett miljömål är utformat så får det olika rättsverkan vid enskilda prövningar. Vad som anses vara en miljökvalitetsnorm skiljer sig mellan unionsrätten 62 6 kap. 1 § miljöbalken. 6 kap. 7 § andra stycket 2 miljöbalken. 64 NJA 2009 s. 321. 65 MÖD 2012:19. 63 19 och svensk rätt. Kvalitetskrav på miljön som följer av EU:s rättsakter kan utgöra miljökvalitetsnormer enligt svensk rätt, trots att de inte lever upp till unionsrättsliga definitioner av miljökvalitetsnormer. Unionsrättsliga kvalitetskrav ska i svensk rätt bedömas antingen som en gränsvärdesnorm eller som ”övrig norm” beroende på dess karaktär. Beroende av vilken av dessa två som kvalitetskravet hänför sig till, får det vidare inverkan på hur hänsynsreglerna tillämpas. Bedömningen av vilka krav som ska ställas i ett enskilt ärende beror således på vilka kvalitetskrav på miljön som följer av unionsrätten, och då specifikt av det direktiv som kvalitetskravet hänför sig till. Konsekvensen av detta blir att om EUdomstolen gör en tolkning av ett kvalitetskrav som förtydligar dess funktion i direktivet, kan detta förtydligande leda till att kvalitetskravets funktion i svensk rätt blir annorlunda. Det finns då en risk att den bestämmelse där kvalitetskravet genomförts i svensk rätt inte speglar direktivets egentliga innebörd. Som visat är det alltid möjligt att använda sig av institutet ”övriga normer” för alla unionsrättsliga kvalitetskrav, vilket innebär att den bedömning som görs ska vara ändamålsenlig utifrån att nå målet med en hållbar utveckling. Frågan är dock om RDV:s krav på icke-försämring uppfylls genom en tillämpning av denna bestämmelse. Problemet som uppstått efter Weser-domen är att trots att RDV:s krav på ickeförsämring har ansetts vara en miljökvalitetsnorm enligt svensk rätt, så är det inte klart att en implementering genom detta regelverk leder till det resultat som Sverige är förpliktat att uppfylla med implementeringen av RDV. Huruvida denna förpliktelse är uppfylld beror på vilka skyldigheter kravet på icke-försämring innebär för medlemsstaterna, vilket ska avhandlas i följande avsnitt. Därefter kommer dessa skyldigheter appliceras på det svenska regelverket för att se om kravet på ickeförsämring är infört i svensk rätt. 4. Ramdirektivets krav på icke-försämring 4.1 Försämring av status enligt ramdirektivet Artikel 4.1 a i i ramdirektivet för vatten stadgar att ”vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt skall medlemsstaterna […] när det gäller ytvatten […] genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla 20 ytvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8” Varken vad ”försämring av statusen” innebär för skyldighet för medlemsstaterna eller när en försämring sker är definierat i direktivet. Det har diskuterats vad kravet på icke-försämring innebär för medlemsstaterna och det har då setts som bindande gränsvärden vilka inte får överskridas.66 Vad som innebär en försämring har dock inte fastslagits. Skyldigheten har varit oklar och Kommissionen har inte heller vidtagit några åtgärder mot medlemsstater på den grund att den brutit mot förpliktelsen.67 4.2 Försämring av status i EU-domstolens praxis: C-461/13 Även om begreppet försämring av status inte är definierat i direktivet så har det varit föremål för tolkning av EU-domstolen i Weser-domen:68 Vatten- och sjöfartsförvaltningen för nordvästra Tyskland, en federal förvaltningsmyndighet (myndigheten), godkände genom planfastställelsebeslut tre projekt som avsåg utbyggnad av floden Weser. Utbyggnaden bestod av att muddra segelrännorna, vilket skulle få både hydrologiska och morfologiska följder för de berörda delarna i floden. Myndigheten prövade frågan huruvida projekten är förenliga med målet att förhindra försämring av vattenförekomsternas status som föreskrivs i direktivet. Myndigheten kom fram till att ingen försämring som avses i direktivet kunde förväntas vad gäller kustvatten. Myndigheten ansåg dock att vattenstatusen hos vissa vattenförekomster i Weser skulle försämras genom effekterna av projekten. Försämringen skulle dock inte leda till en förändring av statusklassen enligt bilaga V i direktivet. En försämring inom en statusklass kunde enligt myndigheten inte anses utgöra någon försämring av den berörda vattenförekomstens ekologiska potential eller status. Beslutet överklagades till högsta federala förvaltningsdomstolen som fann att avgörandet av det nationella målet var beroende av tolkningen av flera bestämmelser i RDV och därmed begärde ett förhandsavgörande från EU-domstolen. 66 Gipperth, Lena, Ramdirektivet för vatten – Ett framsteg för skyddet av unionens vattenresurser?, Basse, Ellen Margrethe, Ebbesson, Jonas & Michanek, Gabriel (Red.), Fågelperspektiv på rättsordningen – Vänbok till Staffan Westerlund, Iustus, 2002, s. 467-489, s. 479. 67 Krämer, 2012, s. 256. 68 Angående den följande diskussionen, se Dom C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433, p. 16-28. 21 Följande frågor ställdes: 1) Ska artikel 4.1 a i i direktiv 2000/60 tolkas så, att medlemsstaterna – med förbehåll för att undantag kan beviljas – är skyldiga att avslå ansökan om tillstånd till ett projekt, om projektet kan orsaka en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, eller utgör denna bestämmelse enbart ett mål för förvaltningsplanen? 2) Ska begreppet ”försämring av statusen” i artikel 4.1. a i i direktiv 2000/60 tolkas så, att det vara omfattar sådana negativa förändringar som leder till klassificering i en lägre klass enligt bilaga V i direktivet? 3) För det fall fråga 2 besvarades nekande: Under vilka förutsättningar föreligger en ”försämring av statusen” i den mening som avses i artikel 4.1 a i i direktiv 2000/60? 4) Ska artikel 4.2 a ii och iii i direktiv 2000/60 tolkas så, att medlemsstaterna – med förbehåll för att göra undantag kan beviljas – är skyldiga att avslå en ansökan om tillstånd till ett projekt, om projektet äventyrar uppnåendet av en god status hos en ytvattenförekomst eller en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus vid den tidpunkt som anges i direktivet, eller utgör bestämmelsen enbart ett mål för förvaltningsplaneringen? Förhandsavgörandet berör egentligen två övergripande frågor: A) vad innebär skyldigheten att inte försämra? B) När föreligger en försämring? Fråga A) kommer avhandlas i detta avsnitt medan fråga B) avhandlas i avsnitt 5. 4.3 Skyldigheten att inte försämra vattenstatus 4.3.1 EU-domstolens tolkning Domstolen svarar inledningsvis på frågorna 1) och 4). Genom en tolkning av artikel 4.1 a i RDV drar domstolen slutsatsen att orden ”ska genomföra” innebär en skyldighet för medlemsstaterna att förebygga en försämring, och därmed är tvingande.69 Frågan som den nationella domstolen ställer är dock huruvida denna skyldighet existerar vid prövningen av enskilda projekt eller som mål för förvaltningsplaner. Vid tolkningen av detta använder sig EU-domstolen av en tolkning av orden ”vid genomförande av” som stöd för att bestämmelsen innehåller skyldigheter som måste iakttas av behöriga myndigheter i samband med 69 Ibid., p. 31. 22 godkännandet av ett enskilt projekt.70 Ett flertal bestämmelser i RDV pekar enligt domstolen på att kravet på icke-försämring gäller vid enskilda projekt. T.ex. bekräftar skäl 25 att försämring av vattnets status ska förhindras samt enligt Artikel 1 a är syftet att upprätta en ram för att förhindra ytterligare försämringar. Det slutliga målet med direktivet är god status för alla ytvattenförekomster. Slutligen har både skyldigheten att förbättra och skyldigheten att förebygga försämring till syfte att uppnå de kvalitetsmål som eftersträvas. Sammantaget ger detta stöd för tolkningen att artikel 4.1 a i inte endast anger mål utan också har tvingande verkan så snart en vattenförekomsts ekologiska status har fastställts. Även systemet med undantag i artikel 4.7 ger stöd för denna tolkning. Strukturen hos de kategorier av undantag som föreskrivs visar att artikel 4 inte enbart innehåller strukturella skyldigheter, utan avser enskilda projekt.71 Domstolen hänvisar till Generaladvokatens yttrande som säger att eftersom undantaget i artikel 4.7 i vissa fall tillåter försämring av vattenstatusen på grund av nya modifieringar, som kan följa av individuella projekt, så måste dessa projekt också omfattas av förbudet mot försämring av vattenstatusen.72 Domstolens beslut lyder att ”medlemsstaterna – med förbehåll för att undantag kan beviljas – är skyldiga att inte lämna tillstånd till ett projekt när projektet kan orsaka en försämring av en ytvattenförekomsts status eller när projektet äventyrar uppnåendet av en god status hos en ytvattenförekomst eller god ekologisk potential och en god kemisk status hos en ytvattenförekomst”.73 Det innebär att kravet på icke-försämring är mer än en principiell skyldighet för medlemsstaterna att uppnå mål utan istället är ett försämringsförbud. Detta försämringsförbud gäller dessutom även vid enskilda projekt. Det får följden att, i enlighet med principen om lojalt samarbete, nationella myndigheter och domstolar måste uppfylla denna skyldighet vid enskilda prövningar.74 Finns det anledning att rikta kritik mot hur domstolen kommer fram till sitt beslut? Ett sätt att svara på denna fråga är att analysera hur domstolen resonerar för att kunna dra sina slutsatser. Domstolen gör i detta mål en systematisk och teleologisk tolkning av kravet på icke-försämring genom att fastställa dess betydelse utifrån dess ändamål utifrån övriga bestämmelser. En teleologisk tolkning ska användas om en 70 Ibid., p. 33. Ibid., p. 35-48. 72 Förslag till avgörande C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2014:2324, p. 78-79. 73 Dom C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433, beslut 1). 74 Bernitz & Kjellgren, 2014, s. 46. 71 23 bestämmelses lydelse eller kontext är oklar, och i detta fall ska den tolkning väljas som är mest förenlig med syftet av kravet på icke-försämring.75 Domstolen gör detta genom en tolkning av bestämmelsen i förhållande till de mål som direktivet syftar till att uppnå. Genom att sätta in kravet på icke-försämring i en kontext av målsättningar tolkar domstolen kravet på icke-försämring strikt. En systematisk tolkning visar dessutom att undantag från försämringsförbudet är tillämpbara både på enskilda projekt och förvaltningsplaner. Om undantagen omfattar enskilda projekt så blir konsekvensen av dess roll som undantag att även huvudregeln måste anses omfatta samma projekt. Även om det inte framgår av domskälen så argumenterar Generaladvokat Jääskinen utifrån detta synsätt i sitt förslag till avgörande.76 Domstolens resonemang utifrån ändamål och systematik bygger därför på vedertagna tolkningsmetoder och kan inte kritiseras för att vara okonventionell. Tvärtom är domstolens ändamålsenliga tolkning i enlighet med det krav att tolkning måste ske utifrån unions mål att nå en hållbar utveckling. Det finns som angett i avsnitten 2.4.1-2., skäl som talar för att tolkning av bestämmelserna i RDV måste ske utifrån målet med hållbar utveckling. Även om domstolen inte explicit säger att deras tolkning skett utifrån ett hållbarhetsperspektiv, så är deras tolkning i linje med ett sådant synsätt. Genom en precisering av att försämringsförbudet gäller även enskilda projekt kan miljömål vara en del av avvägningar som görs vid enskilda tillståndsprövningar, och på så sätt kan en hållbar utveckling genomföras i praktiken. Att tillämpa kravet på icke-försämring på det sätt som EU-domstolen tolkar bestämmelsen kan således främja en hållbar utveckling. 4.3.2 Kravet på icke-försämring i svensk rätt Vid implementeringen av RDV diskuterades kravet på icke-försämring som ett syfte med direktivet och ansågs vara ett miljömål.77 Innebörden av bestämmelsen ses som att det ”i princip” inte är tillåtet att försämra en ytvattenförekomst. 78 Förarbetsuttalandena visar på en syn på kravet på icke-försämring ganska långt ifrån det försämringsförbud som Weser-domen slagit fast. 75 Hettne & Otken Eriksson, 2011, s. 168-169. Förslag till avgörande C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2014:2324, p. 77. 77 Prop. 2003/04:2 s. 16-17. 78 SOU 2002:107, s. 121. 76 24 I svensk lagstiftning finns kravet på icke-försämring infört i 4 kap 2 § VFF, som anger att kvalitetskraven ska fastställas så att tillståndet i vattenförekomsterna inte försämras. I förarbetena till miljöbalken nämns att kravet på icke-försämring kommer till uttryck som miljökvalitetsnormer. Det är vattenmyndigheternas kvalitetskrav som ska utgöra dessa miljökvalitetsnormer. Under vissa förutsättningar får vattenmyndigheterna besluta att miljökvalitetsnormerna ska vara uppfyllda vid en senare tidpunkt än 2015 eller vara mindre stränga. Detta gäller dock inte kravet på icke-försämring. Varken miljökvalitetsnormerna i VFF eller de miljökvalitetsnormer som vattenmyndigheterna fastställt är formulerade som gränsvärdesnormer eller som målsättningsnormer. De ska enligt förarbetena därför hänföras till 5 kap. 2 § första stycket 4 miljöbalken, det vill säga övriga normer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.79 Ordalydelsen av kravet på icke-försämring i VFF är formulerat på ett sätt som riktar sig mot de myndigheter som meddelar miljökvalitetsnormer och anger snarare hur kvalitetskraven ska utformas, än att det formulerats som en miljökvalitetsnorm. Enligt balkens förarbeten är kravet på icke-försämring trots detta att anse som en miljökvalitetsnorm. Mark- och miljööverdomstolen har utifrån detta förarbetsuttalande bekräftat att kravet på icke-försämring är en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § första stycket 4 miljöbalken, d.v.s. en norm som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. 80 Detta innebär att vid en tillämpning av hänsynsreglerna i 2 kap. 7 § MB är kravet på icke-försämring inte någon gränsvärdesnorm, utan en ”övrig” norm som är möjlig att överskrida så länge nyttan överväger kostnaderna med den aktuella verksamheten. Det är också som ”övrig” norm som kravet på icke-försämring tillämpats i svensk praxis, inte som ett försämringsförbud, utan som en miljökvalitetsnorm som innebär en avvägning mellan nyttan och kostnader av en verksamhet eller åtgärd.81 Mark- och miljööverdomstolen har därför inte tidigare gått in på frågan om en försämring faktiskt skett, utan istället gjort en avvägning mellan fördelar och nackdelar av den prövade verksamheten. 79 Angående detta stycke, se Prop. 2009/10:184, s. 42. M 6369-12. 81 Se bl.a. MÖD 2012:19, M 10108-11 och M 6369-12. 80 25 Svensk praxis innan Weser-domen stämmer överens med det synsätt som återfinns i förarbetsuttalandena, nämligen att kravet på icke-försämring bara är en målsättning för medlemsstaten. I och med Weser-domen står det dock klart att bestämmelsen istället stadgar ett försämringsförbud. Efter Weser-domen har Markoch miljööverdomstolen tillämpat kravet som ett faktiskt försämringsförbud och därefter prövat om en försämring av vattenstatusen faktiskt skett.82 Utifrån Mark- och miljööverdomstolens praxis går det att urskilja en förändring av tillämpningen av kravet på icke-försämring och att tillämpningen numera sker i enlighet med EUdomstolens tolkning av ett försämringsförbud som därför måste prövas materiellt. Denna nya tillämpning saknar stöd i både lag och förarbeten men är trots detta en tillämpning som ligger i linje med EU-domstolens tolkning av kravet på ickeförsämring. Tidigare förarbetsuttalanden och Mark- och miljööverdomstolens äldre praxis kan därför inte längre anses motsvara försämringsförbudets innebörd, och kan inte anses vara en del av gällande rätt när det kommer till frågan om försämringsförbudets verkan vid enskilda projekt. 4.4. Sammanfattning Weser-domen slår fast att kravet på icke-försämring är mer än en principiell skyldighet, utan att det faktiskt är ett försämringsförbud som medlemsstaterna ska tillämpa även vid enskilda projekt. Detta får konsekvensen att svenska domstolar och myndigheter inte får lämna tillstånd om tillståndet skulle leda till att det sker en försämring av vattenstatus. EU-domstolens argumentation kring försämringsförbudet sker utifrån ändamålet med förbudet. Utgångspunkten för kravet på icke-försämring är syftet att uppnå direktivets miljö- och kvalitetsmål. Denna tolkning utgår från att en tillämpning av försämringsförbudet i enskilda projekt är nödvändig för att uppnå direktivets miljömål, och därmed en hållbar utveckling. Att försämringsförbudet inte enbart är principiellt leder således till att konkreta handlingsregler kan påverka enskilda personers handlande. Ett försämringsförbud vid enskilda projekt är därför i linje med, och dessutom nödvändig för, att RDV ska kunna leda till en hållbar utveckling. Det finns inget explicit försämringsförbud infört i svensk lag, utan förbudet har tolkats som en målsättning och fått den rättsliga statusen som en miljökvalitetsnorm. Det har inneburit att förbudet har tillämpats vid prövningen av enskilda projekt, men 82 Se exempelvis mål M 9616-14. 26 att försämringsförbudet vägts mot fördelarna av sökta åtgärder och verksamheter. Efter Weser-domen har försämringsförbudet prövats av Mark- och miljööverdomstolen men då inte längre som en miljökvalitetsnorm utan som en självständig bestämmelse. 5. Innebörden av begreppet försämring 5.1 Inledning Om ett försämringsförbud föreligger, och en myndighet eller domstol endast kan bevilja en ansökan om försämring av vattenstatusen inte sker, är det avgörande att veta vad som är en försämring av vattenstatusen. Även detta var föremål för EUdomstolens tolkning. För att förstå domstolens avgörande och för att kunna problematisera konsekvenserna av deras tolkning måste dock det tekniskt komplicerade regelverket kring begreppet vattenstatus först utredas. Först därefter kan frågan om försämring av denna status diskuteras. 5.2 Vattenstatus 5.2.1 Målet att uppnå god vattenstatus För att förstå RDV:s mål att inte försämra vattenstatusen är det nödvändigt att utreda direktivets andra mål: att skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå god vattenstatus senast 2015.83 För att uppnå en sådan målsättning krävs nämligen att begreppet god vattenstatus definieras. Denna definition är både rättsligt och tekniskt komplicerad men avgörande för förståelsen av kravet på ickeförsämring. Enligt artikel 2 led 17 RDV definieras ytvattenstatus utifrån en ytvattenförekomsts ekologiska och kemiska status beroende på vilkendera som är sämst. Den ekologiska statusen är enligt artikel 2 led 21 RDV ett uttryck för kvaliteteten på strukturen och funktionen hos akvatiska ekosystem som är förbundna med ytvatten, klassificerad i enlighet med bilaga V. Den kemiska statusen bestäms däremot utifrån dotterdirektivet 2008/105 om miljökvalitetsnormer inom 83 Artikel 4.1 a ii RDV. 27 vattenpolitikens område.84 En kraftigt modifierad eller konstgjord vattenförekomst mäts dock utifrån ekologisk potential i enlighet med bilaga V.85 5.2.2 Kemisk status Den kemiska statusen i ytvattenförekomster bestäms enligt artikel 2 led 24 utifrån dotterdirektivet 2008/195 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitiskens område. Den definieras som ”god” eller ”uppnår ej god”.86 I dotterdirektivets bilaga anges gränsvärden för tillåtna utsläpp av kemiska ämnen. Den kemiska statusen av en ytvattenförekomst lever därför upp till ramdirektivets krav på miljökvalitetsnormer. I svensk lagstiftning anger 4 kap. 8 b § VFF att de kvalitetskrav som anger kemisk ytvattenstatus är miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 MB. Kemisk status är därför att anse som s.k. gränsvärdesnormer vid tillämpningen av hänsynsreglerna i 2 kap. MB. 5.2.3 Ekologisk status Frågan om kemisk status är förhållandevis enkel i förhållande till frågan om ekologisk status. En ytvattenförekomsts ekologiska status bedöms genom att ytvattenförekomsten delas in i en av tre klasser (hög, god, måttlig). Definitionen av statusen beror inte på uppmätta värden utan är allmän och tar sikte på till vilken grad en ytvattenförekomst är påverkad av mänsklig verksamhet.87 Ekologisk status grundar sig på bedömningar utifrån olika kvalitetsfaktorer. Främst är det biologiska faktorer, men som stöd för de biologiska faktorerna baseras den ekologiska statusen även på hydromorfologiska faktorer (t.ex. vattenflödens kvantitet och dynamik) och fysikaliskt-kemiska faktorer (t.ex. variation i floddjup och flodbrädd).88 Varje bedömd kvalitetsfaktor ska delas in i en av fem klasser (hög, god, måttlig, otillfredsställande eller dålig). 89 Även kvalitetsfaktorerna är allmänna bedömningar av statusen, men trots att detta är de mer specificerade än statusindelning, i och med att de tar sikte på specifika ekologiska faktorer. Grunderna för hur ekologisk status bedöms har kritiserats eftersom att de bygger på målet att nå en opåverkad vattenmiljö. Det finns dels stora svårigheter i att bedöma 84 Art. 2 direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område. 85 Artikel 2 led 23 RDV. 86 Bilaga V, 1.4.3, RDV. 87 Bilaga V, 1.2, RDV. 88 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 180. 89 Bilaga V, 1.2, RDV. 28 hur vattenmiljö såg ut innan människan påverkade denna. Bedömning måste dessutom ta hänsyn till naturliga förändringar i vattenmiljön som människan inte kan påverka. Att bedöma miljökvalitet utifrån grad av mänsklig påverkan innebär därför svårigheter att förutse vilka åtgärder som faktiskt måste vidtas. Om inte ekosystemens naturliga instabilitet är en del av bedömningen av miljökvaliteten, kan en rättslig skyldighet att uppnå god ekologisk status innebära ett krav att uppnå något som är ouppnåbart.90 Att bedömningen av ekologisk status inte utgår från förståelsen för hur ekosystem fungerar kan således leda till en minskning av ekologisk mångfald, och i slutändan vara en del av det problem som direktivet skapades för att lösa.91 För att kunna göra bedömningar av vattenstatusen har medlemsstaterna en skyldighet att upprätta nationella övervakningssystem i syfte att beräkna värdena för de biologiska kvalitetsfaktorerna som fastställts för varje ytvattenkategori eller för kraftigt modifierade eller konstgjorda ytvattenförekomster.92 Ett problem med detta system är att klassificeringen inte blir enhetlig. Vad som är god vattenstatus i en enskild vattenförekomst beror på vattenmyndigheternas beslut och bedömningarna kan därför variera mellan olika avrinningsområden.93 Lösningen på detta problem är ”interkalibrering”, det vill säga ett slags harmonisering av de nationella övervakningssystemen. För att kunna jämföra olika system med varandra ska systemverksamheten redovisas i form av en kvot mellan (1) som motsvarar hög ekologisk status, och (0) som motsvarar dålig ekologisk status.94 Bestämmelserna i RDV anger således endast en skyldighet för medlemsstaterna att upprätta övervakningssystem. Det finns ingen tydlig beräkningsgrund mer än de allmänna beskrivningarna av grad av mänsklig påverkan, utan grunden för den klassificering av en ytvattenförekomsts status som ska göras är istället beräkningsgrunder som beslutats på nationell nivå. Avsaknaden av tydliga värden gör att direktivets krav på bedömning av ekologisk status är mer likt ett miljömål än normativa gränsvärden. För att harmonisera övervakningssystemen grundade Kommissionen och medlemsstaterna Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (CIS), ett antal dokument som ska vara till hjälp vid implementeringen av 90 Angående detta stycke, se Howarth, 2006, s. 3-35. Josefsson, Henrik, Achieving Ecological Objectives, Laws, vol. 1, 2012, s. 39-63, s. 52-53. 92 Bilaga V, 1.4.1, RDV. 93 Krämer, 2011, s. 254. 94 Bilaga V, 1.4.1, RDV. 91 29 RDV.95 Trots att bestämmelserna om klassificeringen av vattenstatus i direktivet är oklara, så blir de mer specificerade i och med CIS.96 Det faktum att CIS är baserade på vägledande dokument hindrar inte att de har inverkan på hur medlemsstaterna tillämpar införandet av övervakningssystem. Detta eftersom CIS har en vetenskaplig och politisk auktoritet, vilket innebär att medlemsstaterna kan uppfatta sig bundna av dokumentet och därmed anpassa sina mätmetoder efter CIS.97 Det finns trots avsaknad av tydliga värden i RDV ändå nationella bestämmelser för klassificeringen av kvalitetsfaktorer. Trots att god ekologisk status endast är en önskvärd nivå på biologisk mångfald så finns således specificerade mätbara värden att tillgå. När RDV talar om hur ekologisk status ska mätas är det därför dessa nationella värden som är riktlinjer för bedömningen. Dessa värden är utgångspunkten för skyldigheten att uppnå en god ekologisk status. 5.2.4 Rättslig betydelse av målet med god vattenstatus Den rättsliga betydelsen av miljömålen i RDV har diskuterats. Artikel 4.1 a ii och iii RDV anger att medlemsstaterna ska skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus/potential i enlighet med bestämmelserna i bilaga V. Genom denna formulering är det möjligt att se miljömålen som en målsättning vilka medlemsstaterna ska sträva efter. Detta synsätt har dock kritiseras utifrån en tolkning av bestämmelsen i förhållande andra skyldigheter som följer av direktivet. Bl.a. kräver artikel 10.3 att om normer och kvalitetsmål inte uppfylls så ställs krav på medlemsstaten att skärpa den nationella utsläppsregleringen, samt att artikel 22(4) i vissa fall likställer miljömålen i artikel 4 med miljökvalitetsnormer. Detta skulle i så fall tyda på att medlemsstaterna förbinds att vidta specifika åtgärder och innebär att miljömålen måste uppnås fullt ut.98 Andra författare diskuterar huruvida skyldigheten enligt RDV är att uppnå miljömålen för ekologisk status (resultatförpliktelse) eller att medlemsstaten endast är skyldig att anta åtgärdsprogram som på objektiva grunder säkerställer att målet för 95 Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC), http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm (hämtad 10 mars 2016). 96 Lee, Maria, Law and Governance of Water Protection Policy, Scott, Joanne (red.), Environmental Protection: European Law and Governance, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 27-55, s. 48. 97 Ibid., s. 53. 98 Angående detta stycke, se Gipperth, 2002, s. 475-477. 30 god ekologisk status uppfylls inom den angivna tiden (ansträngningsförpliktelse). 99 Eftersom ”god ekologisk status”, till skillnad från en viss angiven halt av utsläpp, är en önskvärd nivå av biologiskt liv i en vattenförekomst, är det således omöjligt att faktiskt säkerställa denna status. Tillsammans med svårigheten att bedöma vad som ska uppnås så måste därför skyldigheten att uppnå god vattenstatus anses vara en ansträngningsförpliktelse. Skyldigheten att uppnå god vattenstatus skulle därför vara att anta åtgärdsprogram som är tillräckliga att uppnå. Miljömålen ska således inte påverka den skälighetsbedömning som enligt 2 kap. 7 § MB ska göras vid enskilda ärenden.100 Vagheten vid bedömningen av god ekologisk status anses dock inte något problem när medlemsstaterna implementerat direktivet fullt ut, vilket talar för att skyldigheten att uppnå miljömålen ska ses som en resultatförpliktelse. När implementeringen genomförts har ju medlemsstaterna uppfyllt sin skyldighet att upprätta övervakningssystem och system för att beräkna värden. Det finns då specificerade krav på vad som är god ekologisk status i form av varje kvalitetsfaktor. På så sätt kan målet god ekologisk status inte anses vara otydligt. 101 Eventuella skillnader mellan begreppen ”miljömål och ”kvalitetsmål” har också diskuterats. Det har ansetts att det är en skillnad på begreppen och att ”miljömål” begreppsmässigt borde likställas med bindande miljökvalitetsnormer. Det finns samtidigt inget hinder mot att också ge begreppet kvalitetsmål en restriktiv tolkning.102 Om miljömålen ska likställas med miljökvalitetsnormer är det av intresse att utreda miljökvalitetsnormernas rättsverkan. Enligt RDV definieras begreppet miljökvalitetsnorm som en koncentration av ett visst förorenade ämne som inte bör överskridas.103 Ordalydelsen av definitionen innebär att det rör specifika ämnen. Som visat beräknas god kemisk status utifrån specificerade utsläpp medan god ekologisk status är en grad av mänsklig påverkan på ytvattenförekomster, vilket innebär att 99 Angående följande diskussion, se Bjällås, Ulf & Fröberg, Magnus, Är målen i EU-direktiven som rör vatten genomförda på ett juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt?, 29 mars 2013, s. 24-25. 100 Ibid., s. 34. 101 Angående detta stycke, se Van Kempen, Jasper, Countering the Obscurity of Obligations in EU Environmental Law: Analysis of Article 4 of the European Water Framework Directive, JEL, vol. 24, no. 3, 2012, s. 499-533, s. 525. 102 Ekelund-Entson, Martina & Gipperth, Lena, Mot samma mål? – Implementeringen av EU:s ramdirektiv för vatten i Skandinavien, 2 u., 2010 (Juridiska institutionens skriftserie), s. 24. 103 Artikel 2 led 35 RDV. 31 ekologisk status varken är ett ämne och att det inte heller kan överskridas. Samtidigt stadgar direktivet att miljömålen i artikel 4 ska betraktas som miljökvalitetsnormer vid frågor som rör föroreningar vid utsläpp av ämnen.104 När det kommer till begreppet miljökvalitetsnorm finns därför i RDV en tydlig koppling mellan synen på miljökvalitetsnormer och överskridande av utsläpp av ämnen. Detta innebär att varken miljö- eller kvalitetsmål kan vara en miljökvalitetsnorm i ramdirektivets mening. Detta hindrar dock inte att ett miljömål som likställs med miljökvalitetsnormer kan ha samma rättsverkan dessa normer. Enligt ramdirektivets definition av miljökvalitetsnormer är de en koncentration av ett förorenande ämne som inte ”bör” överskridas. Ordet ”bör” skulle i så fall tala för att miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet inte har någon självständig rättsverkan.105 Ekelund-Entson och Gipperth menar dock att trots att bestämmelsen säger ”bör” så borde bestämmelsen tolkas som ”ska” vilket talar för att miljökvalitetsnormer är bindande gränsvärden.106 Genom att jämföra definitionen av miljökvalitetsnorm med andra rättsakter, och eftersom artikel 22(4) anger att miljökvalitetsnormerna i RDV ska jämställas med miljökvalitetsnormer enligt IPPC-direktivet, går det att dra slutsatsen att det faktum att bara för att RDV innehåller en annorlunda definition av begreppet skulle det inte innebära lägre krav på genomförandet. Konsekvensen av detta blir att det inte är tillräckligt att endast sträva efter att uppnå normerna utan att de måste uppfyllas både i praktiken och i lagstiftningen för att en medlemsstat inte ska begå ett fördragsbrott.107 5.2.5 God vattenstatus i svensk rätt Vid de lagändringar som gjordes vid implementeringen av RDV konstaterade lagstiftaren att det inte fanns någon enhetlig unionsrättslig definition av begreppet miljökvalitetsnorm. RDV:s definition av begreppet ansågs som ett riktvärde, till skillnad från de gränsvärden som finns i t.ex. IPPC-direktivet. För att öka tydligheten av vad miljökvalitetsnormer är avsedda miljökvalitetsnorm därför en vid tolkning. 108 att användas till gavs termen Punkten 4 i 5 kap. 2 § miljöbalken 104 Artikel 22.4 RDV, som hänvisar till rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. 105 Bjällås & Fröberg, 2013, s. 29. 106 Ekelund-Entson & Gipperth, 2010, s. 24. 107 Angående detta stycke, se Gipperth, 2002, s. 480-482. 108 Prop. 2003/04:2, s. 22-23. 32 infördes således för att kunna anpassa svenska miljökvalitetsnormer efter unionsrättsliga definitioner, t.ex. sådana krav på miljömål som följer av RDV.109 Det föreligger på så sätt en begreppsmässig skillnad mellan rättsordningarna om vad en miljökvalitetsnorm är för något. På det sätt som den svenska lagstiftningen är konstruerad är det dock möjligt att använda sig av miljömål som grund för miljökvalitetsnormer. Lagstiftaren valde vid implementeringen av ramdirektivet att kategorisera målet med god ekologisk status som en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § p. 4 miljöbalken, alltså en s.k. ”övrig norm”.110 Ekologisk status har också enligt praxis ansetts vara en miljökvalitetsnorm enligt fjärde punkten, trots att det inte är en miljökvalitetsnorm i ramvattendirektivets mening.111 Det finns samtidigt inget hinder att god ekologisk status skulle kunna klassificeras som en gränsvärdesnorm enligt svensk rätt, utan det beror på hur normen ekologisk status är konstruerad. Skyldigheten att upprätta ett nationellt övervakningssystem har uppfyllts av Sverige genom att utvärderingar sker av Havs- och vattenmyndigheten, som enligt 4 kap. 8 § VFF får meddela föreskrifter om hur kvalitetskraven för god ekologisk status ska bestämmas. Sådana föreskrifter har meddelats genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19). Föreskriftens bilagor föreskriver hur klassifikationen ska beräknas. För att illustrera hur detta går till kan man ta exempelvis växtplankton, som är en ekologisk kvalitetsfaktor enligt ramdirektivet, där statusen beror på artsammansättning och förekomst i förhållande av mänsklig påverkan. 112 För att klassificera detta mäts bl.a. planktonens totalbiomassa och klorofyll i µg/l. 113 Hydromorfologiska kvalitetsfaktorer, som t.ex. andelen av ett vattendrags närområde som utgörs av aktivt brukad mark eller anlagda ytor, har ett värde i procentform.114 I vattenmyndigheternas föreskrift finns alltså gränsvärden för att bedöma den ekologiska statusen på hos en ytvattenförekomst. Dessa värden kan utgöra gränsvärdesnormer enligt 5 kap. 2 § MB. Samtidigt finns andra kvalitetsfaktorer som saknar gränsvärden. Många kvalitetsfaktorer, t.ex. makrofyter i sjöar, mäts enligt ”ekologiska kvalitetskvoter” (EK-kvot) som motsvarar förhållandet mellan observerade värden för en viss ytvattenförekomst och referensvärden som är tillämpliga på denna 109 Ibid., s. 32. Ibid., s. 32. 111 M 6369-12. 112 Bilaga V 1.2.1, RDV. Makrofyter är en storvuxen växt i vattenvegetation. 113 HVMFS 2013:19, Bilaga 1, 1.3 och 1.8. 114 Ibid., Bilaga 3, 4.8.3. 110 33 ytvattenförekomst.115 Dessa värden är betydligt mer svårmätbara och kan inte anses vara gränsvärden enligt svensk rätt, utan måste hänföra sig till ”övriga normer” enligt 5 kap. 2 § MB. 5.2.6 Sammanfattning RDV innehåller ett miljömål att nå god vattenstatus. Vad skyldigheten att uppnå god vattenstatus innebär har diskuterats men det finns skäl att anta att skyldigheten är en resultatförpliktelse, d.v.s. en skyldighet för medlemsstaterna att faktiskt uppnå god vattenstatus. Målet att uppnå god vattenstatus kan dessutom likställas med en miljökvalitetsnorm enligt RDV, vilket skulle innebära att medlemsstaterna är skyldiga att inte överskrida detta mål. Att veta när god vattenstatus är uppnått är enkelt vid kemisk status, problemet uppstår dock vid ekologisk status eftersom normativa gränsvärden saknas i direktivet. De kvalitetsfaktorer som är grunden till ekologisk status har dock specificerats i nationell rätt. Eftersom god ekologisk status är uppbyggd på s.k. ekologiska kvalitetsfaktorer är det således möjligt att göra enskilda bedömningar av varje enskild kvalitetsfaktor. Bristen på gränsvärden hindrar i och för sig inte att ekologisk status är en miljökvalitetsnorm enligt svensk rätt. Ekologisk status har därför ansetts vara en ”övrig norm”. Det finns samtidigt inget hinder för att ekologisk status ska kunna klassificeras som en gränsvärdesnorm. Sverige har uppfyllt sin skyldighet att skapa övervakningssystem och klassificera ytvattenförekomster. Dessa kvalitetsfaktorer bedöms både utifrån visst angivna värden, men även utifrån allmänt formulerade faktorer som utgår från den kritiserade mätmetoden ”grad av mänsklig påverkan”. Till vilken sorts miljökvalitetsnorm enligt svensk rätt som ekologisk status hänför sig kan därför sägas bero på vilken enskild kvalitetsfaktor som är föremål för bedömning. 5.3 Försämring av vattenstatus 5.3.1 Definition av försämring Någon definition av vad som innebär en försämring av vattenstatus finns inte i RDV. Vid implementeringen av RDV i svensk rätt tolkades försämring som att en ytvattenförekomst går från hög ekologisk status till god ekologisk status. 116 En försämring skulle således vara en degradering av den klass som ytvattenförekomsten 115 116 1 kap. 3 § HVMFS 2013:19, samt Bilaga 1, 2.1. SOU 2002:107, s. 121. 34 har delats in i. Generaladvokaten nämner i sitt förslag till avgörande att denna tolkning av försämring inte är oemotsagd utan ställs mot de som förespråkat att en försämring innefattar varje modifiering av vattenmassornas status.117 Studier av hur olika medlemsstater har tolkat och implementerat kravet på ickeförsämring visar också att bestämmelsen getts olika innebörd i olika länder. De flesta medlemsstater har ansett att försämring är mellan statusklasser och av de medlemsstater som undersöktes var det endast Tyskland som tolkade att försämring av vattenstatus var möjlig inom statusklassen.118 Det sistnämnda skulle i så fall innebära att även försämringar av enskilda kvalitetsfaktorer i en ytvattenförekomst är försämring av vattenstatusen och ska därmed omfattas av försämringsförbudet. 5.3.2 EU-domstolens tolkning I Weser-domen skriver EU-domstolen explicit att de använder sig av en bokstavstolkning av bestämmelsens lydelse samt en systematisk tolkning utifrån bestämmelsens placering för att definiera begreppet försämring.119 Ordalydelsen ger stöd åt tolkningen att begreppet ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst också innefattar försämringar som inte medför klassificering av vattenförekomsten i en lägre klass. Detta eftersom definitionen av ytvattenstatus enligt artikel 2 led 17 är en allmän benämning på statusen. Bestämmelsens ordalydelse tar därför inte sikte på klasser utan anger endast en allmän skyldighet att förebygga försämring av vattenstatusen. Hänvisningen till bilaga V, där kvalitetsfaktorerna anges, finns dessutom inte i artikel 4.1 a i utan endast i artikel 4.1 a ii och iii.120 Domstolen gör utöver denna bokstavstolkning även en ändamålsenlig tolkning av ”försämring av statusen”. Utvärdering av vattenstatus grundar sig på en bedömning av ekologisk status som omfattar fem klasser. En vattenförekomst klassificeras i den omedelbart lägre klassen när kvoten för en av kvalitetsfaktorerna sjunker under nivån för den aktuella klassen. Klasserna är därför bara ett verktyg som begränsar medlemsstaternas bedömningsutrymme vid fastställandet av de kvalitetsfaktorer som återspeglar den faktiska statusen i en vattenförekomst. En annan tolkning skulle göra medlemsstaterna mindre angelägna att förebygga försämringar av en 117 Förslag till avgörande, C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2014:2324, p. 90. 118 Uitenboogaart, Y. (red.), Dealing with complexity and policy discretion: a comparison of the implementation process of the European Water Framework Directive in five member states, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2009, s. 210-213. 119 Dom C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433, p. 54. 120 Ibid., p. 55. 35 ytvattenförekomst status inom en statusklass. Detta eftersom om klassificeringen beror på den sämsta kvalitetsfaktorn skulle övriga kvalitetsfaktorer kunna sänkas utan rättsliga följder. För att försämringsförbudet ska behålla sin ändamålsenliga verkan måste ”försämring” tolkas i förhållande till en kvalitetsfaktor eller ett ämne. Detta eftersom det annars skulle möjliggöra förändringar som går emot direktivets huvudsakliga mål.121 Domstolen argumenterar slutligen utifrån undantagen i artikel 4.7. Eftersom undantag från försämring endast gäller vid stränga villkor innebär det att tröskeln för när ett åsidosättande av försämringsförbudet är låg.122 Domstolen slår därför fast att ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst ska tolkas så att det föreligger en försämring så snart statusen hos minst en kvalitetsfaktor enligt bilaga V blir försämrad med en klass. Genom en tolkning av ordalydelsen slår domstolen fast att försämring inte är detsamma som degradering av en ytvattenförekomst klass. För att definiera försämring gör domstolen dock en ändamålsenlig tolkning. Att tolka försämringsförbudets innebörd genom dess ändamål är rimligt med tanke på domstolens resonemang att en reell försämring av vattenstatusen blir möjlig om den tillåts inom statusklasser. Konsekvensen blir att de kvalitetsfaktorer som är grunden till ekologisk status får normerande verkan i och med att de inte får överskridas. Att försämring sker när en kvalitetsfaktor nedklassas stärker således argumentet för att ekologisk status är ett gränsvärde som inte får överskridas av medlemsstaterna. Domstolens slutsats stämmer på så sätt också överens med synsättet att ekologisk status borde ha samma rättsverkan som miljökvalitetsnormer och därmed vara bindande för medlemsstaterna.123 Precis som vid frågan om huruvida det föreligger ett försämringsförbud, så tolkar domstolen bestämmelsen ändamålsenligt. En tolkning av att försämring är mellan klasser tillåter en faktisk försämring av vattnet och detta kan inte anses ändamålsenligt i förhållande till målet att hindra försämring. De miljömål som RDV ställer upp för att kunna nå hållbar utveckling är därför avgörande för att förstå innebörden av begreppet försämring. Den ändamålsenliga tolkning som EUdomstolen företar, grundar sig på så sätt på de miljömål som konkretiserar en hållbar utveckling. Avgörandet leder till att relativt små förändringar i vattenstatusen därmed 121 Ibid., p. 56, 59, 61, 62, 63 och 66. Ibid., p. 67. 123 Se avsnitt 5.2.4. 122 36 omfattas av försämringsförbudet och dessa förändringar är mätbara utifrån de system som medlemsstaterna satt upp för att bedöma kvalitetsfaktorerna. På så sätt har en hållbar utveckling konkretiserats, genom delmål, till tydliga gränsvärden som kan användas vid bedömningen av enskilda projekt. Resultatet av Weser-domen innebär således att försämringsförbudet kan antas leva upp till målet att nå en hållbar utveckling, detta genom att ställa upp konkreta rättsregler som kan påverka enskildas förehavanden. 5.3.3 Försämring enligt svensk rätt Det har diskuterats på vilket sätt en försämring enligt direktivet ska ses enligt svensk rätt, och då om försämring enligt direktivet är försämring från en statusklass till en lägre eller om det är försämring inom en statusklass.124 Försämring har bl.a. setts som en ”integrerad” del av miljökvalitetsnormer och inte som ett eget kvalitetskrav, vilket fått konsekvensen att försämringar inom statusklassen har varit tillåtna i svensk rätt, trots att det egentligen inte stämmer överens med direktivet.125 Denna diskussion får dock anses vara obsolet efter Weser-domens tydliggörande. Mark- och miljööverdomstolen har före Weser-domen prövat om en verksamhet skulle påverkat den ekologiska statusen i en ytvattenförekomst och avvisade då ansökan p.g.a. bristfällig redovisning i miljökonsekvensbeskrivningen för hur vattenstatusen skulle påverkas.126 Eftersom domstolen avvisade ansökan så prövades inte försämringsförbudet i det enskilda fallet. MÖD tolkade dock ”försämring” som en försämring av den ekologiska statusen men utvecklade aldrig vad ekologisk status innebär. Efter EU-domstolens avgörande står det dock klart att försämring sker när en enskild kvalitetsfaktor klassas ned, istället för statusen hos vattenförekomsten. Detta har också tillämpats av MÖD efter Weser-domen. MÖD bedömde dock att den sökta verksamheten inte skulle påverka berörd ytvattenförekomsten i sin helhet, utan endast till en del, vilket därmed inte skulle innebära en försämring på ytvattenförekomsten som helhet.127 Försämringsförbudet kräver således en prövning av en åtgärd eller verksamhets inverkan på samtliga kvalitetsfaktor i vattenförekomsten. De undersökningar som ligger till grund för klassificeringen är därför de riktvärden som försämringsförbudet 124 Bjällås & Fröberg, 2013, s. 30. Ekelund-Entson & Gipperth, 2010, s. 32. 126 MÖD 2012:19. 127 M 9616-14, vilket utvecklas i avsnitt 6.3. 125 37 ska prövas mot. En bedömning av huruvida en försämring kan komma att ske, ska således ske utifrån de bestämmelser om kvalitetsfaktorerna som finns angivna i HVMFS 2013:19. Om en verksamhet inte enligt denna utvärdering kan sägas åsamka en försämring av vattenstatusen så myndigheter och domstolar kunna godkänna ansökan. 5.4 Sammanfattning Ett mål för RDV är att nå god ekologisk status hos ytvattenförekomster. Det som är avgörande vid bedömning av vattenstatusen är att utvärdera en ytvattenförekomst och sedan klassificera den utifrån de kvalitetsfaktorer som anges i bilagan till direktivet. Hur utvärdering av vattenstatusen går till regleras genom föreskriften HVMFS 2013:19. I och med Weser-domen kopplas bestämmelserna om god vattenstatus samman med målet med icke-försämring, ett synsätt som också illustreras tydligt av EU-domstolens tolkning av systematiken i artikel 4. 128 Eftersom EU-domstolens tolkning av vad som är en försämring i praktiken hindrar ett överskridande av kvalitetsfaktorerna, innebär avgörandet att ekologisk status ges en normativ verkan. Detta får innebörden att också de ekologiska kvalitetsfaktorerna är att anse som bindande gränsvärden. Trots att dessa mätbara gränsvärden för kvalitetsfaktorerna inte finns i RDV, utan beror på de nationella bedömningarna av kvalitetsfaktorerna, så är de alltså avgörande för vad som är att anse som en försämring. Vid prövningen av enskilda projekt i svenska myndigheter och domstolar är det således mot dessa faktorer som en prövning av försämringsförbudet måste ske. EU-domstolens argumentation kring vad som innebär försämring visar att försämringsförbudet är en konkret rättsregel som syftar till att uppnå hållbar utveckling. De mätmetoder som är rådande vid bedömningen av målet god ekologisk status har förvisso varit föremål för kritik. Om bedömningen utgår från grad av mänsklig påverkan innebär det svårigheter att bedöma vilka åtgärder som måste vidtas för att nå detta mål. Målet med god ekologisk status riskerar därför den hållbara utveckling som direktivet egentligen vill uppnå. Denna kritik borde dock spela mindre roll i del fall då definitionen av vattenstatus istället har inverkan på vad som är att anse som försämring. För att uppnå en högre vattenstatus krävs det svårdefinierade målet mindre mänsklig påverkan. För att hindra en försämring av vattenstatus krävs däremot att man hindrar en större mänsklig påverkan. Vid en ordentligt genomförd 128 Dom C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433, punkt 39. 38 prövning av ett konkret projekt torde det vara enklare att bedöma om graden av mänsklig påverkan skulle öka. Weser-domen innebär att förhållandevis små försämringar av den ekologiska statusen hos ytvattenförekomster är förbjudet. EU-domstolen tolkar begreppet försämring ändamålsmässigt utifrån RDV:s syfte, att nå en hållbar utveckling och resultatet av deras tolkning blir att försämringsförbudet får en innebörd som faktiskt syftar till en hållbar utveckling. 6. Tillåten försämring av vattenstatus 6.1 Inledning Försämringsförbudet är inte absolut. Följande avsnitt diskuterar de fall då en försämring är tillåten i form av undantag från försämringsförbudet samt de fall då försämring inte kan anses ha uppkomma. 6.2 Undantag från försämringsförbudet 6.2.1 Undantag i ramdirektivet. Det finns ett antal undantag från försämringsförbudet.129 Enligt artikel 4.6 är en tillfällig försämring av vattenförekomsternas status tillåten om försämringen orsakats av naturliga skäl eller force majeure. Som exempel nämns översvämning, torka eller omständigheter till följd av olyckor som rimligtvis inte kunnat förutses. Detta undantag kan inte anses vara riktat mot försämringsförbudets verkan i enskilda projekt utan kan snarare ses som ett undantag från medlemsstaternas skyldighet att uppnå målet med icke-försämring. Bestämmelsens betydelse ligger därför utanför området för denna uppsats. Även artikel 4.7 innehåller ett undantag från både målen att nå en god ekologisk status, en god ekologisk potential samt kravet på icke-försämring. Undantaget innebär att försämring av vattenstatus är tillåten om det är till följd av nya modifieringar i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika och om ett antal kriterier är uppfyllda: a) Alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status 129 Artikel 4 led 6-8 RDV. 39 b) Skälen för de ändringar anges särskilt och förklarar i den förvaltningsplan för avrinningsdistriktet som krävs enligt artikel 12 och målen ses över vart sjätte år c) Skälen för dessa modifieringar eller förändringar är ett allmänintresse av större vikt, och/eller fördelarna för miljön och samhället med att uppnå målet enligt punkt 1 uppväger inte fördelarna med de nya modifieringarna eller förändringarna för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling d) De nyttiga mål som dessa modifieringar eller förändringar av vattenförekomsten skall medföra kan, av tekniska skäl eller på grund av orimliga kostnader, inte uppnås på något annat sätt som skulle vara ett betydligt bättre alternativ för miljön Till skillnad från undantaget i artikel 4.6 är artikel 4.7 formulerad på ett sätt att den skulle kunna bli tillämpbar även vid en prövning av försämringsförbudet vid ett enskilt projekt. Innebörden av bestämmelsen har varit föremål för tolkning av EUdomstolen i målet Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl som handlade om under vilka förutsättningar överföring av vatten mellan avrinningsområden får ske. EU-domstolen slog fast att trots att överföringen allvarligt äventyrar RDV:s mål så kan överföringen ändå medges i enlighet med artikel 4.7.130 Detta gäller även vid enskilda projekt. 131 Tolkningen av artikel 4.7 i detta mål var dock inte dess förhållande till försämringsförbudet, vilket innebär att bestämmelsens rättsverkan är oklar i denna del. I Weser-domen berörde dock domstolen frågan om betydelsen av artikel 4.7 i förhållande till försämringsförbudet. Domstolen slog då fast att förekomsten av de kategorier av undantag som föreskrivs i artikel 4.7 är ett argument för att det existerar ett försämringsförbud för medlemsstaterna som inte är principiellt. 132 Även vid tolkningen av vad som egentligen är en försämring av statusen berörs artikel 4.7 och domstolen slår då fast att det endast är de skäl som finns i undantaget som innehåller kriterier för intresseavvägningar.133 130 Dom C-43/10 Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl, ECLI:EU:C:2011:651, p. 48-69. Ibid., p. 64-67. 132 Dom C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433, p. 47. 133 Ibid., p. 68. 131 40 EU-domstolens praxis ger på så sätt viss vägledning för hur bestämmelsen ska tolkas. Enligt målet Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl kan undantaget i artikel 4.7 tillämpas vid enskilda projekt. Det som kan utläsas av Weser-domen är att den enda försämring av vattenstatus som är tillåten är utifrån kriterierna i artikel 4.7, även vid enskilda projekt. EU-domstolens praxis är på så sätt i linje med hur denna undantagsregel tolkats före avgörandet.134 6.2.2 Rättsverkan av artikel 4.7 Rättsverkan av undantaget i artikel 4.7 är oklar och har varit föremål för diskussion i doktrin där det mestadels diskuterats huruvida bestämmelsen har direkt effekt eller inte.135 Ett argument som talar mot att den skulle ha direkt effekt är att regelns funktion endast är att ange under vilka förutsättningar medlemsstaten inte överträder direktivet. Den skapar således inga rättigheter för verksamhetsutövare.136 Ett annat argument som talar mot direkt effekt är att många av bestämmelserna i direktivet kräver att medlemsstaten vidtar åtgärder för att försäkra att vissa mål blir uppfyllda men lämnar stor handlingsfrihet åt medlemsstaterna för hur det ska ske, det vill säga att det helt enkelt är för otydliga bestämmelser i direktivet.137 Frågan om huruvida en bestämmelse i ett direktiv har direkt effekt blir dock relevant endast i de fall då ett direktiv inte är korrekt genomfört av medlemsstaten.138 Att undantaget ska tillämpas vid prövningen av enskilda ärenden står klart, men frågan om hur det ska tillämpas kan inte besvaras utifrån praxis eller doktrin. För att besvara denna frågeställning krävs därför att bestämmelsen som sådan studeras närmare. Vid tolkning av artikel 4.7 är begreppet hållbar utveckling av relevans. Begreppet nämns nämligen, i denna ordalydelse, inte någon annanstans i ramdirektivet än i just artikel 4.7. Samtidigt saknas en definition av begreppet i RDV, vilket innebär att dess innebörd är oklar. För att förstå vad en oklar bestämmelse innebär och främja dess syfte är det möjligt att använda sig av en teleologisk tolkning.139 På så sätt kan artikel 4.7 tolkas utifrån ändamålet med en hållbar utveckling. 134 Bjällås & Fröberg, 2013, s. 58. Michanek, 2015 samt Jans & Vedder, 2012. 136 Michanek, 2015, s. 9. 137 Jans & Vedder, 2012, s. 396. 138 Langlet & Mahmoudi, 2011, s. 38-39 samt Bernitz & Kjellgren, 2014, s. 115. 139 Hettne & Otken Eriksson, 2011, s. 168-170. 135 41 Hållbar utveckling är i primärrätten en avvägning mellan ekologiska, ekonomiska och sociala intressen vilket får anses vara den innebörd som ska beaktas vid tolkning av bestämmelsens syfte.140 Det ekologiska intresset i form av hög miljöskyddsnivå kan dock inte likställas med högsta möjliga miljöskyddsnivå.141 Detta innebär att en hållbar utveckling innefattar ett utrymme där miljön ibland inte väger tyngre än ekonomiska eller sociala intressen. Genom att i vissa fall tillåta en försämring av miljön till förmån för andra intressen återspeglar bestämmelsen om ett undantag från försämringsförbudet synen på en hållbar utveckling som en avvägning mellan flera motstridiga intressen. Hållbar utveckling innebär samtidigt att en irreparabel försämring av miljön i princip ska vara möjlig om försämringen skapar en tillgång som i sin tur bidrar till hållbar utveckling i minst samma omfattning som den förstörda miljön.142 Att de undantag som är tillåtna har till syfte att nå en hållbar utveckling och en hög skyddsnivå för miljön, innebär att bestämmelsen kräver en ändamålsorienterad avvägning i samband med tillämpning av försämringsförbudet. Artikel 4.7 RDV står därför inte i motsatsförhållande till målen att en hållbar utveckling och en hög miljöskyddsnivå, utan är snarare ett bra exempel på operationalisering av en sådan utveckling. Det är således en hållbar utveckling på ett högre plan än endast aktuell ytvattenförekomst som är avgörande för i vilka fall undantag från försämringsförbudet kan vara tillåtet. Hur ska då en avvägning ske vid intressekonflikter? Innebörden av artikel 4.7 har likställts med Artikel 6.4 i habitatdirektivet och EU-domstolens tolkning av bestämmelsen borde därför vara liknande.143 Detta är en rimlig slutsats eftersom båda bestämmelserna innebär ett undantag då väsentliga allmänintressen bör ha företräde framför målet med högt miljöskydd. Det är därför av intresse att göra en analogitolkning till hur denna bestämmelse tolkats i praxis. EU-domstolen har tolkat intresseavvägningen i den bestämmelse som var föregångaren till Artikel 6.4 habitatdirektivet, och då kommit fram till att människors hälsa och säkerhet ska väga tyngre än miljöskäl endast då det är absolut 140 Se avsnitt 2.4.1. Krämer, 2012, s. 11-12. 142 Westerlund, 1997, s. 28. 143 Jans & Vedder, s. 396. 141 42 nödvändigt. 144 Vid frågan om ekonomiska eller rekreationsintressen är skäl för undantag från miljöskyddsintresset så har domstolen ansett att dessa skäl måste motsvaras av intressen som väger tyngre än direktivets miljömål.145 En tolkning av artikel 4.7 RDV utifrån målet med hållbar utveckling enligt fördragen samt EU-domstolens praxis kring habitatdirektivets bestämmelse, gör att det går att dra slutsatsen att undantaget måste ses utifrån det mål det syftar till att uppnå, samt att miljöskyddsintresset i RDV är avgörande vid avvägningar. Detta talar för en strikt tolkning där projekt av övervägande rent ekonomiska skäl inte bör innefattas av undantaget. Projekt som har sin grund i människors hälsa och säkerhet ska endast i undantagsfall beviljas. Det finns dock ett större utrymme för projekt som försämrar vattenstatusen om försämringen sker för att nå en hållbar utveckling. Genom en sådan tillämpning av artikel 4.7 kan direktivet, trots att vattenstatusen försämras, ändå tillgodose ekonomiska och sociala intressen och samtidigt uppnå hållbar utveckling.146 Ett konkret exempel när detta kan bli aktuellt är det ännu inte avgjorda målet ”Projekt Malmporten”.147 Den sökta åtgärden innefattar bl.a. muddring av farleder till Luleå hamn, vilket kommer påverka havsbottnen i bl.a. Sandöfjärden. Beroende på faktiska ingrepp är det tänkbart att detta projekt kommer påverka ett flertal ekologiska kvalitetsfaktorer negativt i så pass stor utsträckning att en försämring kan anses uppkomma. Eftersom försämringen sker för att effektivisera transporter av främst järnmalm och därmed minska transporternas utsläpp, kan försämringen dock ses som en del i ledet att nå en hållbar utveckling och skulle därmed vara tillåten.148 På samma sätt är det större chans att en försämring skulle vara tillåten om den prövade verksamheten är en del i ledet för en hållbar energiproduktion, t.ex. vid utbyggnad av vattenkraftsdammar. 6.3 Försämring av del av ytvattenförekomst Efter Weser-domen har, vid en prövning av försämringsförbudet, frågan om hur försämringsförbudet förhåller sig till vissa delar av ett vattenområde aktualiserats av 144 Case 236/85 Commission of the European Communities v Kingdom of the Netherlands, ECLI:EU:C:1987:436, p. 25-28. 145 Case 57/89 Commission of the European Communities v. Federal Republic of Germany, ECLI:EU:C:1991:89, p. 21-22. 146 Se not 142. 147 M 2415-15. 148 Ibid., Aktbilaga 1. 43 MÖD. I målet prövades om ett tillstånd enligt miljöbalken skulle försämra statusen hos enskilda kvalitetsfaktorer i Mysingen, en fjärd i Stockholms skärgård. Enligt MÖD har EU-domstolen inte gett svar på frågan om försämringsförbudet avser vattenstatusen i hela eller vissa delar av vattenområden, vilket MÖD tolkade som att förbudet gäller hela vattenområden. Prövningen var av ytvattenförekomsten Mysingen. Vid beaktande av den stora vattenvolymen i Mysingen bedömde MÖD att det skulle krävas en betydande påverkan på en kvalitetsfaktor för att statusen som helhet skulle försämras. MÖD bedömde därför att det inte fanns skäl att kräva redovisning av risken för påverkan på andra kvalitetsfaktorer än de redovisade.149 Weser-domen ger ett tydligt svar på vad som är att anse som en försämring. Försämring är en degradering hos en enskild kvalitetsfaktor. Kvalitetsfaktorerna mäts utifrån varje ytvattenförekomst som helhet. Detta innebär att en försämring av del av en ytvattenförekomst måste ses som försämring inom en kvalitetsfaktor och således inte omfattas av försämringsförbudet. Denna tolkning är också i linje med Generaladvokat Jääskinens förslag till avgörande till Weser-domen i vilken han argumenterar att projekt som nästan inte har någon inverkan på vattenförekomsternas status, inte omfattas av försämringsförbudet.150 Försämringsförbudet kan därför inte anses sträcka sig så långt att den hindrar försämringar inom del av en ytvattenförekomst. Detta möjliggör förhållandevis stora försämringar på en specifik plats i de fall då ytvattenförekomsten sträcker sig över ett stort geografiskt område. Det kan ifrågasättas om en sådan tillämpning av försämringsförbudet verkligen är förenlig utifrån ett hållbarhetsperspektiv, men till dess att EU-domstolen tagit upp frågan är det fortsatt oklar. 7. Implementering av försämringsförbudet 7.1 Inledning Weser-domen har som visat inneburit att RDV:s krav på icke-försämring inte enbart är en målsättning för medlemsstaterna utan även ett försämringsförbud vid enskilda projekt. Detta förbud har tidigare tillämpats inom ramen för rimlighetsavvägningen i 2 kapitlet miljöbalken. Detta avsnitt redogör därför för om huruvida EU-domstolens 149 Angående detta stycke, se M 9616-14, s. 24-26. Förslag till avgörande C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2014:2324, p. 79. 150 44 tolkning av försämringsförbudet representeras av en motsvarande bestämmelse i svensk rätt och således är implementerad. 7.2 Medlemsstaternas skyldighet att införliva direktiv i nationell rätt Ett direktiv ska, enligt artikel 288.3 FEUF, med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Det är således målet som är bindande, medan medlet bestäms av medlemsstaten. Friheten att bestämma hur målet ska uppnås har dock begränsats genom praxis från EU-domstolen, som vid tolkningen av artikel 288 FEUF beaktat principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. Vilka skyldigheter som följer vid implementering är således en avvägning mellan medlemsstaternas frihet att själva välja medel och de förpliktelser som följer av medlemskapet.151 Hur denna avvägning ska ske beror på ett flertal olika faktorer. T.ex. måste integrationsprincipen i artikel 11 FEUF beaktas eftersom den innebär en skyldighet att sträva efter en hållbar utveckling. Medlemsstaterna är på grund av lojalitetsprincipen därför skyldiga att förhålla sig till detta mål.152 Det innebär att huruvida ett direktiv och dess bestämmelser måste implementeras genom lagstiftning beror på huruvida direktiven syftar till att nå en hållbar utveckling. Avvägningen måste dessutom ske utifrån den speciella karaktär av författning som direktiv har. Direktivformen har använts inom skilda rättsområden och det finns allt från ramdirektiv till detaljerade, och även en blandning av dessa två extremer. För att utreda utrymmet för nationella bestämmelser, s.k. regleringskompetens, måste därför direktivets syfte och innehåll studeras.153 Hur ett direktiv ska implementeras beror därför på vilken karaktär och vilket syfte bestämmelserna i direktivet har. Det finns dessutom stora skillnader vilka slags skyldigheter som medlemsstaterna har enligt aktuellt direktiv. En bestämmelse som endast avser förhållandet mellan medlemsstaten och kommissionen behöver i princip inte införlivas. 154 Vissa direktiv föreskriver att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att vissa allmänt angivna och icke kvantifierbara mål uppnås, samtidigt som medlemsstaterna ges ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om vilka 151 Angående detta stycke, se Jans & Vedder, 2012, s. 140-141. Se avsnitt 2.4.1. 153 Hettne & Otken Eriksson, 2011, s. 179. 154 Angående den följande diskussionen, se dom C-32/05 Kommissionen v. Luxemburg, ECLI:EU:C:2006:749, punkterna 35, 37, 39, 43 och 44. 152 45 åtgärder som skall vidtas. De flesta av RDV:s bestämmelser har av EU-domstolen ansetts vara av sådan karaktär att det krävs en implementering, medan vissa bestämmelser anger endast målsättningar för medlemsstaten och behöver således inte implementeras. Ett direktiv på miljörättens område innehåller oftast självständiga och funktionsdugliga bestämmelser kopplade till direktivets miljömål. Trots att dessa bestämmelser egentligen reglerar förhållandet mellan medlemsstaten och unionen så kan de på samma gång reglera förhållandet mellan enskilda och staten. Dessa bestämmelser kan således ge upphov till både rättigheter och skyldigheter. En sådan bestämmelse måste uppfyllas både faktiskt och rättsligt, vilket innebär att bestämmelsen måste implementeras i nationell lagstiftning.155 EU-domstolen har i ett antal mål berört denna frågeställning. Exempelvis har ett krav på att företa undersökningar av hydrogeologiska förhållanden innan tillstånd kan beviljas, setts som en processuell bestämmelse vilken syftar till att skapa både rättigheter och skyldigheter. 156 Målet grundvattendirektivet. handlade Direktivet om krävde processuella undersökningar skyldigheter av enligt hydrogeologiska förhållanden på den aktuella platsen innan tillstånd kunde beviljas. EU-domstolen fann att de processuella bestämmelserna syftade till att skapa rättigheter och skyldigheter för individer. EU-domstolen har också slagit fast att bestämmelser om luftkvalitet finns till för att skydda människors hälsa, och en sådan bestämmelse därför är att anse som en rättighet.157 Av detta går det att dra slutsatsen att implementeringen av RDV beror på den aktuella bestämmelsens karaktär. Om bestämmelsen är en målsättning finns egentligen inget krav på att implementeringen sker genom lagstiftning. Om bestämmelsen däremot är en processuell förutsättning måste denna bestämmelse genomföras både faktiskt och rättsligt. Skyldigheten att implementera direktiv måste samtidigt ses i ljuset av att samtliga rättsakter från EU, enligt artikel 11 FEUF, grundar sig på skyldigheten att nå en hållbar utveckling och et högt miljöskydd. Eftersom medlemsstaterna i sin tur har en skyldighet att hålla sig lojala mot unionsrätten och anpassa sin lagstiftning efter unionsrätten borde det medföra att 155 Jans & Vedder, 2012, s. 144-145. Case C-131/88 Commission of the European Communities v. Federal Republic of Germany, ECLI:EU:C:1991:87. 157 Case C-361/88 Commission of the European Communities v. Federal Republic of Germany, ECLI:EU:C:1991:224. 156 46 bestämmelser som syftar till en hållbar utveckling i högre grad måste implementeras än bestämmelser som syftar till att uppnå andra mål. Detta talar för att direktiv som syftar till en hög miljöskyddsnivå i högre grad kräver att implementering måste ske genom lagstiftning än vad andra rättsakter gör. 7.3 Skyldighet att implementera kravet på icke-försämring Kravet på icke-försämring finns i svensk rätt införd som en regel i VFF, vilken endast talar om hur kvalitetskraven ska fastställas. Detta har tolkats och tillämpats som en miljökvalitetsnorm vilken är möjlig att överskrida efter en avvägning mellan för- och nackdelar. Kravet på icke-försämring är därför inte formulerat som ett direkt förbud för myndigheter att fatta beslut som kan försämra vattenstatusen.158 Det finns således en diskrepans mellan EU-domstolens tolkning av försämringsförbudet och svensk lagstiftning vilket innebär en risk för att bestämmelsen inte är implementerad i svensk rätt. Som visat är kravet på icke-försämring mer än bara en målsättning för medlemsstaten. Eftersom myndigheter och domstolar är skyldiga att tillämpa kravet som ett förbud vid enskilda prövningar skulle bestämmelsen kunna ses som en processuell förutsättning för en sökande, d.v.s. något som krävs för att få en tillståndsansökan beviljad. Trots att bestämmelsen riktar sig mot medlemsstaten så påverkas nämligen enskildas möjlighet att få en ansökan godkänd vid en tillståndsansökan. Situationen skulle i så fall kunna liknas vid ett tidigare nämnt mål vid EU-domstolen där en bestämmelse om krav på undersökningsplikt ansågs vara en processuell skyldighet som krävde implementering av medlemsstaterna.159 Trots att försämringsförbudet är mer än en målsättning så är det dock tveksamt om förbudet kan ses som en processuell regel för enskilda. Detta på grund av det faktum att förbudet riktar sig mot medlemsstaten och dess nationella myndigheter och domstolar. Ett direktiv innebär samtidigt att medlemsstaterna är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa en viss målsättning.160 Det är en ändamålsenlig skyldighet som innebär att kravet som ställs i detta fall, är att det måste finnas en möjlighet för nationella myndigheter och domstolar att faktiskt tillämpa försämringsförbudet på det sätt som EU-domstolen tolkat det. Även det faktum att 158 Se avsnitt 4.3.2. Case C-131/88 Commission of the European Communities v. Federal Republic of Germany, ECLI:EU:C:1991:87. 160 Se avsnitt 7.2. 159 47 RDV och försämringsförbudet grundar sig på unionens skyldighet att uppnå en hög miljöskyddsnivå i kombination med lojalitetsprincipen talar för en ändamålsenlig lösning: om målet är en hög miljöskyddsnivå, så är ett förbudet i nationell lagstiftning ett effektivt sätt att säkerställa att försämring av vattenstatus inte sker. Det finns därför skäl som talar för att försämringsförbudet måste uppfyllas i nationell rätt för att RDV ska anses vara uppfyllt. 7.4 Implementering av försämringsförbudet i 2 kapitlet MB Försämringsförbudet måste alltså finnas införd i svensk lag för att RDV ska kunna anses vara implementerat. Sverige behöver dock inte vidta några åtgärder om försämringsförbudet kan tillämpas fullt ut inom ramen för bestämmelser i nuvarande lagstiftning.161 Det skulle på så sätt vara möjligt att försämringsförbudet är infört genom det lagrum där det hittills tillämpats, nämligen 2 kap. 7 § MB. Vid denna frågeställning är det viktigt att påminna sig om att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer innebär olika bedömningar av en tillståndsansökan beroende på om de anses vara ”gränsvärdesnormer” eller ”övriga normer”.162 Ekologisk status har tidigare tolkats som en ”övrig” norm men i och med att kvalitetsfaktorerna numera får anses ha en normativ verkan är det möjligt att de istället är gränsvärdesnormer. Michanek drar bl.a. denna slutsats vid sin tolkning av Weser-domens konsekvenser.163 Om ekologisk status ses som en gränsvärdesnorm så blir konsekvensen att en myndighet eller domstol kan ställa de krav som behövs för att ett överskridande inte ska ske. Eftersom verksamheter och åtgärder tillåts endast i de fall där kvalitetsfaktorerna inte sänks med en klass, skulle det i praktiken innebära ett försämringsförbud. Problemet med denna tillämpning är att ekologisk status inte kan anses vara en gränsvärdesnorm eftersom kvalitetsfaktorerna inte alltid är mätbara.164 Det finns därför alltid en risk att en viss kvalitetsfaktor inte ses som en gränsvärdesnorm utan istället måste bedömas som en ”övrig norm”. Det är dock möjligt att ekologisk status kan anses vara en ”övrig norm”, men att beslutsfattande myndighet i de fall där kvalitetsfaktorerna är formulerade som 161 Bernitz & Kjellgren, 2014, s. 56. Se avsnitt 3.3. 163 Michanek, Gabriel, Tillstånd får inte ges om aktuell ytvattenstatus försämras eller uppnåendet av god ytvattenstatus äventyras. Analys av EU-domstolens förhandsavgörande C–461/13, JP Miljönet 23 november 2015, s. 9. 164 Se avsnitt 5.2.4. 162 48 gränsvärden, hämtar ledning från vad som gäller för gränsvärdesnormer.165 En sådan tillämpning skulle i så fall vara en mer passande lösning, men riskerar samtidigt att försämringsförbudet inte tillämpas fullt ut, eftersom reglerna för ”övriga normer” syftar till att göra en generell avvägning mellan nytta och kostnader för den prövade verksamheten. Frågan blir då om försämringsförbudet får anses vara uppfyllt genom tillämpningen av denna sistnämnda bestämmelse. Vid ett avgörande hos EU-domstolen har en liknande problematik aktualiserats, då frågan var huruvida konkreta bestämmelser i grundvattendirektivet hade implementerats genom att bestämmelserna tillämpades genom allmänna bedömningar i nationell rätt.166 En bestämmelse i direktivet angav att för att medlemsstaten skulle kunna bevilja tillstånd till en enskild måste ett villkor uppfyllas. Villkoret var att det inte fanns någon risk för förorening av grundvattnet. Detta villkor var inte infört i nederländsk lagstiftning. Den nederländska regeringen ansåg dock att frågan prövades i samband med en mer allmän bedömning av vattenförvaltningen. EU-domstolen slog däremot fast att det var en alltför skönsmässig bedömning. Avgörandet är av intresse vid frågan försämringsförbudets implementering. Detta eftersom grundvattendirektivet var en av RDV:s föregångare vilket innebär att en analog tolkning av RDV:s regel kan ske utifrån grundvattendirektivet, i synnerhet när de två bestämmelser som var föremål för prövning har likartad karaktär. Bestämmelsen i 2 kap 7 § MB om ”övriga normer” bygger på en avvägning mellan för- och nackdelar med en verksamhet eller åtgärd och syftar till en ändamålsenlig intresseavvägning som lämnar stort utrymme för skönsmässiga beslut av beslutsfattaren. Intresseavvägningen lämnar alltid öppet för en avvägning mellan försämring och t.ex. ekonomisk vinst. Att en miljökvalitetsnorm kommer överskridas kan aldrig med säkerhet leda till krav på skyddsåtgärder. En prövning av huruvida försämringsförbudet uppfylls genom en tillämpning av rimlighetsavvägningen, skulle därför troligtvis inte godkännas av EU-domstolen vid en fördragsbrottstalan på grund av den vida ram som hänsynsreglerna ställer upp. Detta trots att det enligt svensk nationell rätt har varit möjligt att tillämpa försämringsförbudet inom rimlighetsavvägningen. 165 MÖD resonerar på detta vis i M 10039–11. Angående den följande diskussionen, se Case 291/84 Commission of the European Communities v Kingdom of the Netherlands, ECLI:EU:C:1987:366. 166 49 Slutsatsen blir att institutet miljökvalitetsnormer, som det ser ut i svensk rätt, inte är anpassat för ett försämringsförbud som utgår från ekologiska kvalitetsfaktorer. En tillämpning av försämringsförbudet inom dessa ramar kan därför inte motsvara förbudets innebörd fullt ut. På grund av detta kan RDV ännu inte anses vara implementerat fullt ut i nuvarande lagstiftning, vilket innebär att det krävs ett införande av nya regler för att Sverige ska uppfyllt sin skyldighet att implementera RDV. 7.5 Implementering av undantaget i artikel 4.7 Genom Weser-domen står det även klart att undantagen i artikel 4.7 måste vara en del av prövningen även vid enskilda projekt. Tillämpningen av undantag från försämringsförbudet måste dessutom ske om RDV ska kunna anses återspegla det överhängande målet att nå en hållbar utveckling. För att RDV ska vara implementerat måste bestämmelsen därför finnas undantaget från försämringsförbudet finnas infört i svensk rätt så att det kan går att använda vid prövningen av enskilda projekt. Undantaget i artikel 4.7 RDV finns infört i 3 kap. 11 § VFF som en instruktion till Vattenmyndigheterna att besluta om undantag från kvalitetskraven. Bestämmelsen är således inte formulerad som ett undantag till ett försämringsförbud, vilket därför innebär att det är oklart om RDV har implementerats korrekt. Placeringen av undantagsregeln har dessutom kritiserats eftersom den ger ett orimligt stort ansvar på vattenmyndigheterna och att undantagsreglerna snarare borde ligga på politisk beslutsnivå eller hos den myndighet som fattar ett enskilt beslut.167 Denna kritik är än mer aktuell efter Weser-domen. Detta eftersom domen innebär att både försämringsförbudet och dess undantag ska tillämpas i enskilda projekt, vilket innebär att undantaget måste tillämpas i samband med försämringsförbudet i just enskilda prövningar. Ett direktiv är dock implementerat om dess bestämmelser kan tillämpas inom ramen för existerande bestämmelser i nationell rätt, och i sådana fall måste en ny regel inte införas i nationell rätt.168 Om undantaget i artikel 4.7 RDV ryms inom ramen för en redan existerande bestämmelse, och således kan tillämpas vid enskilda projekt, kan undantaget därför finnas i svensk rätt. Vid prövning av 167 168 Bjällås & Fröberg, 2013, s. 60-61. Bernitz & Kjellgren, 2014, s. 56. 50 försämringsförbudet har tidigare 2 kap. 7 § MB använts och det är därför relevant att undersöka om denna bestämmelse även möjliggör en tillämpning av undantagen. Artikel 4.7 RDV innebär att vid tillämpningen av försämringsförbudet ska det ske en avvägning mellan allmänviktiga intressen som t.ex. ekonomiska och sociala intressen, och miljöintressen. Detta ska ske genom en ändamålsenlig tillämpning av vilka projekt som kan tillåtas försämra vattenstatusen. En sådan avvägning är möjlig genom tillämpningen av den väldigt allmänt hållna bestämmelsen i 2 kap. 7 § 1 st. MB.169 Genom rimlighetsavvägningen ska det ställas de krav som behövs för att uppnå en hållbar utveckling. Regeln ska inte leda till att krav ställs upp för att hindra en hållbar utveckling. Detta innebär att en viss negativ inverkan på miljön är tillåten om den verksamhet eller åtgärd som är föremål för prövning syftar till en hållbar utveckling. Bestämmelsen anspelar på en högre nivå av hållbarhet än hållbarheten i aktuell vattenförekomst. Det innebär att rimlighetsavvägningen möjliggör projekt som främjar en hållbar utveckling trots att projekten egentligen innebär en försämring av vattenstatusen. Funktionen av artikel 4.7 passar således in i den avvägning som 2 kap. 7 § MB syftar till. Eftersom undantaget i artikel 4.7 kan tillämpas fullt ut är artikeln således införd i svensk rätt och kan tillämpas vid prövningen av enskilda projekt. Det kan verka paradoxalt att undantaget från försämringsförbudet kan tillämpas inom ramen för rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § MB när själva försämringsförbudet inte ryms inom samma bestämmelse. En korrekt tillämpning av RDV kräver dock egentligen inte att frågan om försämring är en del av prövning av enskilda projekt utan är ett förbud riktat mot medlemsstaten. Det första en medlemsstat därför bör göra i en prövning av ett projekt är att se om projektet uppfyller kravet för att undantagsbestämmelsen ska bli tillämplig. Om så är fallet blir frågan om försämring överflödig för huruvida medlemsstaten uppfyllt sin skyldighet gentemot unionen. 8. Möjligheterna att tillämpa försämringsförbudet 8.1 Inledning Som visat ovan har Sverige inte uppfyllt sin skyldighet att implementera RDV fullt ut.170 Det blir därför aktuellt huruvida försämringsförbudet går att tillämpa genom 169 170 Se avsnitt 3.3. Se avsnitt 7.4. 51 reglerna om direkt effekt eller genom en direktivkonform tolkning av befintliga regler i svensk lag. MÖD har efter Weser-domen tillämpat försämringsförbudet på det sätt som bestämmelsen tolkats av EU-domstolen, men diskuterade aldrig huruvida bestämmelsen hade direkt effekt eller om den kunde tillämpas med en direktivkonform tolkning.171 Det går att kritisera MÖD:s brist på argumentation kring denna fråga och följande avsnitt avser därför att undersöka denna frågeställning. 8.2 Direkt effekt Med direkt effekt avses att EU-rättsliga bestämmelser kan ge upphov till individuella rättigheter och skyldigheter, vilka kan göras gällande av enskilda inför nationella domstolar och myndigheter.172 Direktiv är enligt artikel 288 FEUF bindande endast för medlemsstaterna.173 EU-domstolen har dock i målet Van Gend en Loos slagit fast att fördragen kan ha direkt effekt, och därefter utvidgat doktrinen om direkt effekt att omfatta även direktiv i de fall där en korrekt implementering av olika skäl inte skett.174 För att ett direktiv ska ha direkt effekt krävs dock att följande villkor är uppfyllda: 1. Tidsfristen för genomförandet av direktivet genom nationella åtgärder har löpt ut; 2. En medlemsstat har inte genomfört direktivet eller har inte genomfört det korrekt; 3. Den rättighet eller skyldighet som följer av föreskriften i direktivet är ovillkorlig och förutsätter inte vidare åtgärder från vare sig EU:s eller nationella myndigheters sida; 4. Föreskriften är tillräckligt entydig och klar för att kunna åberopas av den enskilde och tillämpas av nationella domstolar.175 Tidsfristen för att implementera RDV löpte enligt artikel 24 ut 22 december 2003. Eftersom försämringsförbudet inte kan tillämpas inom ramen för nuvarande lagstiftning är det också konstaterat att bestämmelsen om försämringsförbudet inte finns genomfört i svensk rätt.176 Försämringsförbudet är inte heller villkorat. Det finns dock två faktorer som i detta fall är av relevans för huruvida bestämmelsen har direkt effekt. Det måste dels röra sig om en rättighet eller skyldighet, samt att föreskriften måste vara entydig och klar. Kravet på en rättighet eller skyldighet måste därför uppfyllas för att försämringsförbudet ska kunna ha direkt effekt, vilket inte är helt okomplicerat. 171 M 9616-14, s. 25-26. Bernitz & Kjellgren, 2014, s. 112. 173 Ibid., s. 115. 174 Ibid., s. 115 & Mål 26/62 Van Gend en Loos, ECLI:EU:C:1963:1. 175 Langlet & Mahmoudi, 2011, s. 39. 176 Se avsnitt 7.4. 172 52 En bestämmelse i ett direktiv kan nämligen aldrig medföra skyldigheter för en enskild, utan endast rättigheter. Rättigheter kan t.ex. uppkomma om bestämmelserna rör gränsvärden vid utsläpp som syftar till att skydda människors hälsa. 177 De gränsvärden som försämringsförbudet kan anses ge upphov till syftar dock inte till att skydda människan utan utgår från vattenmiljön och därmed naturen som sådan. För att belysa problematiken vad en rättighet är vid miljörättsliga intresseavvägningar går det att ta ledning från två avgöranden från Europadomstolen angående artikel 8 EKMR rätten till skydd för privat- och familjeliv. Europadomstolen har t.ex. avgjort frågan om en avvägning mellan de ekonomiska intressena att ha en internationell flygplats i tätbebyggt område, och rätten till skydd för privat- och familjeliv i form av tillåten bullergräns. Domstolen slog fast att Storbritannien inte gjort en felaktig avvägning mellan intressena genom att tillåta flygplatsens verksamhet.178 I ett annat avgörande slog domstolen fast att Spanien inte lyckats med en rättvis balans mellan en stads ekonomiska intresse av att ha en återvinningsstation, och sökandes rätt till skydd för privat- och familjeliv när återvinningsstationen orsakade störande föroreningar för sökanden.179 Dessa rättsfall visar problematiken med kopplingen mellan miljörättsliga frågeställningar och rättigheter, nämligen att om den aktuella bestämmelsen inte är en rättighet eller skyldighet för enskilda så kan den således inte ha direkt effekt. Försämringsförbudet i RDV syftar dock inte till att förbjuda enskilda att försämra vattenstatusen eller att ge dem rätten till en god vattenstatus av hälsoskäl, utan försämringsförbudet riktar sig faktiskt mot medlemsstaterna att skydda miljön. Regeln om direkt effekt har dock inte enbart ansetts uppkomma vid tydliga rättigheter och skyldigheter för enskilda, utan regeln anses snarare ta sikte på om den aktuella bestämmelsen innebär processuella regler. Direkt effekt kan därför snarare sägas ta sikte på en rätt att förlita sig på bestämmelsen vid en nationell domstol. Detta är extra tydligt vid direktiv inom miljörätten eftersom de intressen som skyddas i direktiven inte alltid kan formuleras genom enskilda rättigheter.180 Eftersom försämringsförbudet är en skyldighet för medlemsstater att inte tillåta projekt som innebär försämring av vattenstatusen, måste förbudet beaktas vid en 177 Langlet & Mahmoudi, 2011, s. 39. Powell and Rayner v. The United Kingdom, judgement of 21 february, 1990, European Court of Human Rights, Series A No 172. 179 Lopez Ostra v. Spain, judgement of 9 december, 1990, European Court of Human Rights, Series A No 303-C. 180 Angående detta stycke, se Jans & Vedder, 2012, s. 186. 178 53 tillåtlighetsprövning. Även om försämringsförbudet inte är en rättighet för enskilda så måste enskilda kunna förlita sig på bestämmelsen vid den prövning som kan göras vid nationella domstolar. Utifrån ett miljöskyddsperspektiv är det därför viktigt att myndigheter vidtar denna skyldighet även om bestämmelsen inte är implementerad i den nationella rättsordningen. För att försämringsförbudet ska ha direkt effekt krävs dock också att bestämmelsen är entydig och klar. EU-domstolen har i Weser-domen specificerat bestämmelsen om kravet på icke-försämring. Både tillämpningsområdet och vad som är att anse som försämring. Det är klart att skyldigheten gäller vid prövningen av enskilda projekt, och det är lika klart att försämring är när en enskild kvalitetsfaktor degraderas. Michanek anser att denna precisering innebär att försämringsförbudet därför bör ha direkt effekt.181 Det finns inga angivna mått för ekologiska kvalitetsfaktorer i RDV utan det är medlemsstaterna som är skyldiga att skapa både skapa system för klassificering och genomföra undersökningar av ytvattenförekomster. 182 När försämringsförbudet tillämpas med stöd av regeln om direkt effekt så är det därför dessa nationella riktlinjer som är utgångspunkten vid bedömningen av om en försämring kan ske. Dessa regler får anses vara så pass specifika att försämringsförbudet innebörd ska anses ha direkt effekt. 8.3 Direktivkonform tolkning Om försämringsförbudet inte skulle anses ha direkt effekt blir det i stället aktuellt att domstolar och myndigheter gör en s.k. direktivkonform tolkning av svenska bestämmelser. Det innebär en tolkningsförpliktelse för nationella domstolar och myndigheter baserad på lojalitetsprincipen.183 Michanek diskuterar även denna fråga och utgår då ifrån att bestämmelsen i RDV innebär att ”medlemsstaterna är skyldiga att inte ge tillstånd till projekt om det kan medföra att den ekologiska statusen försämras”, och att detta kan rymmas inom ramen för tillämpningen av hänsynsreglerna i 2 kap. MB.184 En sådan tolkning innebär samma diskussion som huruvida försämringsförbudet är implementerat i svensk rätt, nämligen att försämringsförbudet skulle innebära att 181 Michanek, 2015, s. 9. Se avsnitt 5.2.3. 183 Bernitz & Kjellgren, 2014, s. 123-124. 184 Michanek, 2015, s. 9-10. 182 54 ekologisk status nu är att klassificera som en gränsvärdesnorm istället för ”övrig norm”. Det skulle i så fall innebära att ekologiska kvalitetsfaktorer, enligt 2 kapitlet 7 § andra stycket miljöbalken, inte får överskridas. Försämringsförbudet skulle på så sätt uppnås genom att kvalitetsfaktorerna ges en normativ verkan som prövas i samband med tillståndsprövning av enskilda projekt. Problemet med detta är också detsamma som vid diskussionen om implementering genom hänsynsreglerna, nämligen att ekologisk status inte kan anses vara gränsvärden. Detta har sin grund i hur RDV:s bestämmelser om kvalitetsfaktorer är formulerade. Vissa kvalitetsfaktorer som försämringsförbudet hänför sig till tar sikte på svårmätbara faktorer som inte kan anses motsvara tydliga gränser. En allmän bedömning som formuleras numeriskt är inte detsamma som ett tydligt gränsvärde. Problemet med en direktivkonform tolkning, där försämringsförbudet ses som gränsvärdesnormer, är att rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § MB inte är anpassad efter vad försämringsförbudet faktiskt är, nämligen ett förbud mot försämring baserat på allmänt hållna bedömningar. En tolkning av ekologisk status som gränsvärdesnorm är därför inte det institut som bäst avspeglar försämringsförbudets innebörd. 8.4 Sammanfattning Trots att försämringsförbudet inte finns infört i svensk lag så är det ändå möjligt att tillämpa förbudet. I och med att Weser-domen specificerat försämringsförbudet kan bestämmelsen anses tillräckligt specifik för att leva upp till det som krävs för att den ska kunna ha direkt effekt. Det är tydligt för både myndigheter och enskilda vad försämringsförbudet innebär och hur det ska tillämpas. 9. Slutsatser EU:s grundfördrag stadgar att unionen bland annat syftar till att uppnå en hållbar utveckling. Detta kan uppnås dels genom att operationalisera hållbar utveckling till delmål. RDV och dess miljömål är ett exempel på detta. Vid en tolkning av sekundärrätten, bl.a. RDV, måste en hållbar utveckling även användas för att förstå ändamålet bakom vissa bestämmelser och på så sätt specificera deras innebörd. Även vid tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser måste en hållbar utveckling beaktas och kan påverka vilken innebörd enskilda bestämmelser har. På så sätt är begreppet 55 hållbar utveckling en regel som kan användas vid prövningen av enskilda projekt eller ansökningar. De delmål som ska uppnås för att nå en hållbar utveckling antar ofta formen av miljökvalitetsnormer. Trots att en enhetlig definition av miljökvalitetsnormer saknas i unionsrätten så ryms ändå samtliga kvalitetskrav på miljön inom ramen för den svenska definitionen av miljökvalitetsnorm. Bedömningen av de krav som ska ställas enligt hänsynsreglerna i 2 kap. MB blir olika beroende på om en miljökvalitetsnorm anses vara en gränsvärdesnorm eller inte. RDV:s krav på icke-försämring har innan Weser-domen ansetts vara en ”övrig norm” vilket inneburit att när kravet tillämpats av svenska domstolar har kravet vägts mot fördelarna med den sökta verksamheten. En försämring av vattenstatusen har därför varit tillåten om det finns övervägande skäl för detta. Weser-domen slår fast att kravet på icke-försämring är ett försämringsförbud som medlemsstaterna ska tillämpa även vid enskilda projekt. Detta innebär att svenska domstolar och myndigheter inte får lämna tillstånd om tillståndet skulle leda till att det sker en försämring av vattenstatus. EU-domstolen gör i Weser-domen en ändamålsenlig tolkning av förbudet som både går i linje med, och kan anses nödvändig för att RDV ska leda till en hållbar utveckling. Även frågan om vad som innebär en försämring har klargjorts genom Weserdomen. Försämring av vattenstatus kopplas samman med målet att nå god ekologisk status, vilket mäts i grad av mänsklig påverkan. Trots att denna mätmetod är kritiserad så är ekologisk status uppbyggt av ekologiska kvalitetsfaktorer som specificerats både i CIS och i nationell lagstiftning. I Sverige finns kvalitetsfaktorerna förklarade i föreskrifter från Havs- och vattenmyndigheten. Weser-domen slår fast att en försämring av vattenstatusen är en försämring av dessa kvalitetsfaktorer. Även denna tolkning av RDV utgår från ändamålet att inte försämra vattenstatusen och är i linje med en hållbar utveckling. Tolkningen ger kvalitetsfaktorerna en normativ verkan som är avgörande vid prövningen av försämringsförbudet. Trots detta så kvalitetsfaktorerna inte alltid anses vara gränsvärdesnormer enligt svensk rätt. Samtidigt motsvarar en fortsatt tillämpning av ekologisk status som ”övrig norm” inte heller den normerande verkan som försämringsförbudet innebär. Detta eftersom tillämpningen av hänsynsreglerna utgår från en avvägning mellan vinsten av och kostnaden för de krav som ställs. På grund av att försämringsförbudet inte finns infört i svensk rätt och genom att Weser-domen gjort förbudet väldigt specifikt, kan 56 förbudet dock anses ha direkt effekt och kunna tillämpas av myndigheter och domstolar. Den enda försämring av vattenstatus som är tillåten är i enlighet med undantagen i RDV. Artikel 4.7 RDV innehåller undantag som kan bli tillämpbara vid prövningen av enskilda projekt. Möjligheten till undantag utgår från en hållbar utveckling och verksamheter som inte främjar miljöintressen ska oftast inte ha företräde utom i särskilda fall som t.ex. när mänsklig hälsa hotas. Verksamheter som syftar till ekonomiska eller sociala fördelar, men samtidigt främjar en hållbar utveckling ska dock kunna bedrivas trots att de försämrar vattenstatusen. Genom undantaget från försämringsförbudet kan RDV sägas vara ändamålsenligt och en hållbar utveckling främjas. Ur ett hållbarhetsperspektiv är det problematiskt att frågan om försämring av vattenstatusen i del av ytvattenförekomst är oklar. Som rättsläget är för tillfället är sådan försämring tillåten enligt RDV, vilket inte kan sägas vara i linje med en hålblar utveckling. Implementeringen av undantaget i artikel 4.7 RDV innebär inte samma problem som implementeringen av försämringsförbudet. Undantaget syftar till att tillåta verksamheter som trots att de är miljöfarliga ändå bedöms nödvändiga utifrån ett allmänintresse, samt syftar till att uppnå en hållbar utveckling. Så som undantaget är formulerat kan det därför tillämpas inom ramen för rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § MB och därför anses vara implementerat. Sammanfattningsvis kan konstateras att EU-domstolens ändamålsenliga tolkning av försämringsförbudet är i linje med unionens mål och får anses främja en hållbar utveckling. Weser-domen har också lett till att rättsläget i Sverige förändrats. Kravet på icke-försämring, som tidigare setts som ett mål som endast i viss mån påverkar möjligheterna att få en tillståndsansökan godkänd, är påtagligt skarpare än hur det hittills tillämpats. Weser-domen tydliggör dock hur förbudet ska tillämpas och vilka omständigheter som tillåter undantag från försämringsförbudet. Trots att förbudet har direkt effekt måste Sverige göra lagändringar för att kunna anses ha implementerat RDV fullt ut. 57 Källförteckning Offentligt tryck Prop. 1997/98:45 Miljöbalk Prop. 2003/04:2 Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön Prop. 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer SOU 2002:107 Bestämmelser om miljökvalitet - Miljöbalkskommitténs betänkande angående införandet av EG:s ramdirektiv för vatten i Sverige Rättsfall Högsta domstolen NJA 2009 s. 321 Miljööverdomstolen/Mark- och miljööverdomstolen MÖD 2006:53 (M 9983-04, 2006-11-09) MÖD 2010:38 (M 10316-09, 2010-10-14) MÖD 2012:19 (M 1881-09, 2012-01-24) M 10108-11, 2012-09-13 M 10039-11, 2012-10-25 M 6369-12, 2013-03-26 M 9616-14, 2015-10-30 Miljödomstolarna M 2415-15 EU-domstolen 26/62 Van Gend en Loos, ECLI:EU:C:1963:1. 291/84 Commission of the European Communities v Kingdom of the Netherlands, ECLI:EU:C:1987:366 236/85 Commission of the European Communities v Kingdom of the Netherlands, ECLI:EU:C:1987:436 C-131/88 Commission of the European Communities v. Federal Republic of Germany, ECLI:EU:C:1991:87 58 C-361/88 Commission of the European Communities v. Federal Republic of Germany, ECLI:EU:C:1991:224 57/89 Commission of the European Communities v. Federal Republic of Germany, ECLI:EU:C:1991:89 C-32/05 Kommissionen v. Luxemburg, ECLI:EU:C:2006:749 C-43/10 Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl, EU:C:2011:651 C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433 Generaladvokatens förslag till avgörande C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2014:2324 Europadomstolen för mänskliga fri och rättigheter Powell and Rayner v. The United Kingdom, judgement of 21 february, 1990, European Court of Human Rights, Series A No 172. Lopez Ostra v. Spain, judgement of 9 december, 1990, European Court of Human Rights, Series A No 303-C. Litteraturförteckning Bernitz, Ulf & Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, 5u., Norstedts juridik, Stockholm, 2014 [cit. Bernitz & Kjellgren, 2014]. Ebbesson, Jonas, Miljörätt, 3 u., Iustus förlag, Uppsala, 2015. Fisher, Elizabeth, Lange, Bettina, Scotford, Eloise & Carlarne, Cinnamon, Maturity and Methodology: Starting a Debate about Environmental Law Scholarship, Journal of Environmental Law, vol. 21, no. 2, 2009, s. 213-250. Gipperth, Lena, Miljökvalitetsnormer, Reprocentralen, Uppsala, 1999 [cit. Gipperth, 1999]. Gipperth, Lena, Ramdirektivet för vatten – Ett framsteg för skyddet av unionens vattenresurser?, Basse, Ellen Margrethe, Ebbesson, Jonas & Michanek, Gabriel (Red.), Fågelperspektiv på rättsordningen – Vänbok till Staffan Westerlund, Iustus, Uppsala, 2002, s. 467-489 [cit. Gipperth, 2002]. Hettne, Jörgen & Otken Eriksson, Ida (red.), EU-rättslig metod: teori och genomslag i svensk rättstillämpning, 2. u., Norstedts juridik, Stockholm, 2011 [cit. Hettne & Otken Eriksson, 2011]. Howarth, William, The Progression towards ecological quality standards, Journal of Environmental Law, vol. 18, no. 1, 2006, s. 3-35 [cit. Howarth, 2006]. 59 Jans, Jan H. & Vedder, Hans H.B., European Environmental Law: after Lisbon, 4. u., Europa Law Publishing, Groningen, 2012 [cit. Jans & Vedder, 2012]. Josefsson, Henrik, Achieving Ecological Objectives, Laws, vol. 1, 2012, s. 39-63. Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod, Korling Frederic & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, Studentlitteratur, Lund, 2013. Krämer, Ludwig, EU Environmental Law, 7 u., Sweet & Maxwell, London, 2011 [cit. Krämer, 2011]. Langlet, David & Mahmoudi, Said, EU:s miljörätt, 3 u., Norstedts juridik, Stockholm, 2011 [cit. Langlet & Mahmoudi, 2011]. Lee, Maria, Law and Governance of Water Protection Policy, Scott, Joanne (red.), Environmental Protection: European Law and Governance, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 27-55. Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, 3 u., Iustus, Uppsala, 2012 [cit. Michanek & Zetterberg, 2012]. Michanek, Gabriel, Tillstånd får inte ges om aktuell ytvattenstatus försämras eller uppnåendet av god ytvattenstatus äventyras. Analys av EU-domstolens förhandsavgörande C–461/13, JP Miljönet 23 november 2015 [cit. Michanek, 2015]. Poiares Maduro, Miguel, Interpreting European Law: Judical Adjuication in a Context of Constitutional Pluralism, European Journal of Legal Studies, vol. 1, no. 2, 2007, s. 137 – 152 [cit. Maduro, 2007]. Sjåfjell, Beate, Towards a sustainable European company law: a normative analysis of the objectives of EU law, with the Takeover Directive as a test case, Wolters Kluwer, Alphen Aan Den Rijn, 2009 [cit. Sjåfjell, 2009]. Van Kempen, Jasper, Countering the Obscurity of Obligations in EU Environmental Law: Analysis of Article 4 of the European Water Framework Directive, Journal of Environmental Law, vol. 24, No. 3, 2012, s. 499-533. Uitenboogaart, Y. (red.), Dealing with complexity and policy discretion: a comparison of the implementation process of the European Water Framework Directive in five member states, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2009. Westerlund, Staffan, En hållbar rättsordning: rättsvetenskapliga paradigm och tankevändor, Iustus, Uppsala, 1997 [cit. Westerlund, 1997]. 60 Rapporter Bjällås, Ulf & Fröberg, Magnus, Är målen i EU-direktiven som rör vatten genomförda på ett juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt?, 29 mars 2013 [cit. Bjällås & Fröberg, 2013]. Ekelund-Entson, Martina & Gipperth, Lena, Mot samma mål? – Implementeringen av EU:s ramdirektiv för vatten i Skandinavien, 2 u., Göteborg, 2010 (Juridiska institutionen i Göteborgs skriftserie, 007) [cit. Ekelund-Entson & Gipperth, 2010]. Report of the World Commission on Environment and Development, Our Common Future, WCED, Schweiz, 1987. Dokument från Förenta nationerna Rio Declaration on Environment and Development, Official records, UN Doc. A/CONF.151/26 (Vol. I). Internetkällor http://www.miljomal.se/sv/Miljomalen/8-Levande-sjoar-och-vattendrag/Preciseringar-avLevande-sjoar-och-vattendrag/ http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm 61