Comments
Description
Transcript
Document 1952737
JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Att inte kunna, eller inte vilja, begagna sig av hemlandets skydd -‐ att utreda om det finns ett myndighetsskydd Sara Zetterlund Examensarbete i migrationsrätt, 30 hp Examinator: Mauro Zamboni Stockholm, Höstterminen 2013 Innehållsförteckning 1. Inledning ........................................................................................................1 1.1 Ämne .............................................................................................................1 1.2 Syfte ..............................................................................................................4 1.3 Material och metod........................................................................................4 1.4 Avgränsningar ...............................................................................................6 1.5 Disposition ....................................................................................................7 2. Vem kan få uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov? .......................8 2.1 Utlänningslagens skyddsbestämmelser .........................................................8 2.2 Vem är flykting?............................................................................................8 2.3 Vem är alternativt skyddsbehövande? .........................................................10 2.4 Vem är övrig skyddsbehövande? ................................................................11 3. Skyddsbestämmelsernas krav på bristande myndighetsskydd ...............14 3.1 Inledning......................................................................................................14 3.2 Vad ska myndigheterna skydda? .................................................................14 3.3 Hur ska myndigheterna skydda? .................................................................15 3.4 Kommentar ..................................................................................................19 4. Säkra tredjeländer och principen om första asylland.............................21 4.1 Inledning......................................................................................................21 4.2 Säkra tredjeländer och principen om första asylland i internationell rätt....21 4.3 Kommentar ..................................................................................................26 4.4 Principen om första asylland, säkra tredjeländer och säkra ursprungsländer inom EU-rätten .................................................................................27 4.5 Kommentar ..................................................................................................31 5. Internflyktsalternativet...............................................................................34 5.1 Inledning......................................................................................................34 5.2 Internflyktsalternativet i internationell rätt..................................................35 5.3 Kommentar ..................................................................................................39 5.4 Internflyktsalternativet i EU-rätten .............................................................40 5.2 Kommentar ..................................................................................................42 6. Att utreda om det finns ett tillgängligt myndighetsskydd.......................43 6.1 Inledning......................................................................................................43 6.2 Bevissvårigheter ..........................................................................................43 6.3 Kommentar ..................................................................................................46 6.4 Muntlig handläggning, intervju ...................................................................47 6.5 Kommentar ..................................................................................................48 6.6 Landinformation ..........................................................................................48 6.7 Kommentar ..................................................................................................49 7. Migrationsverkets handbok och UNHCR:s kvalitetsstudie....................50 7.1 Inledning......................................................................................................50 7.2 Migrationsverkets handbok .........................................................................51 7.3 Kommentar ..................................................................................................54 7.4 ”Kvalitet i svensk asylprövning – En studie av Migrationsverkets utredning av och beslut om internationellt skydd” ......................................................56 7.5 Kommentar ..................................................................................................59 8. Resonemang kring myndighetsskydd i beslut och domar.......................62 8.1 Inledning......................................................................................................62 8.2 Exempel; Irak ..............................................................................................63 8.2.1 Bakgrunden i mål UM 3363-10 och UM 3367-10 .............................63 8.2.2 Migrationsverkets beslut ....................................................................63 8.2.2.1 Kommentar .............................................................................64 8.2.3 Migrationsdomstolens domar .............................................................66 8.2.3.1 Kommentar .............................................................................68 8.2.4 Migrationsöverdomstolens dom .........................................................70 8.2.4.1 Kommentar .............................................................................75 8.3 Exempel; Albanien ......................................................................................83 8.3.1 Bakgrunden i mål UM 1042-08..........................................................83 8.3.2 Migrationsverkets beslut ....................................................................83 8.3.2.1 Kommentar .............................................................................84 8.3.3 Migrationsdomstolens dom ................................................................86 8.3.3.1 Kommentar .............................................................................89 8.3.4 Migrationsöverdomstolens dom .........................................................91 8.3.4.1 Kommentar .............................................................................93 9. Avslutande kommentar och förslag de lege ferenda ................................97 10. Källförteckning ........................................................................................101 1. Inledning 1.1 Ämne Denna uppsats behandlar frågan om skyddssökandes möjligheter att få skydd av myndigheterna i hemlandet. Enligt 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning och 1967 års tilläggsprotokoll [cit. flyktingkonventionen] är en asylsökande, enkelt uttryckt, bara att betrakta som flykting om personen ifråga hyser en välgrundad fruktan för förföljelse och inte kan eller inte vill begagna sig av hemlandets skydd. Förevarande uppsats ska alltså redogöra för det senare rekvisitet, brist på myndighetsskydd, som återfinns i utlänningslagens (SFS 2005:716) samtliga skyddsbestämmelser och alltså inte enbart i den som avser just flyktingar. En avsaknad av internt skydd kan visa sig på många sätt; den kan vara lagstadgad på så sätt att lagen uttryckligen utesluter en viss kategori människor från skydd på grund av t.ex. ras eller religion eller genom att en viss del av befolkningen av någon anledning vägras medborgarskap och därmed är statslösa. I dessa fall torde avsaknaden av skydd vara lätt att fastställa, bl.a. eftersom själva uteslutandet i sig många gånger torde utgöra förföljelse. 1 Svårare är det när skydd, som desto oftare är fallet, inte vägras explicit i lagtext utan förvägras eller görs otillgängligt för individer på andra sätt. Människor kan uppleva sig vara ställda utan skydd från sina myndigheter till följd av att en skyddande lagstiftning förvisso omfattar ett lands samtliga medborgare men de facto inte tillämpas avseende delar av befolkningen. Kan sökanden göra sannolikt att en befintlig skyddslagstiftning i praktiken inte tillämpas har sökanden rätt till asyl eftersom det som har betydelse är att en stat faktiskt implementerar det skydd som föreskrivs i en lag, inte att lagen finns.2 1 Se t.ex. Grahl-Madsen, Atle, THE STATUS OF REFUGEES IN INTERNATIONAL LAW VOLUME I, A.W. Sijthoff’s Uitgeversmaatschappij N.V., Nederländerna 1966, s. 191f., s. 82. Jfr också Goodwin-Gill, McAdam, The refugee in international law, Oxford university press, Great Britain, 3 u, 2007, s. 30 och 102f. Se även Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning – enligt 1951 års konvention och 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning [cit. UNHCR:s handbok], http://www.unhcr.se/se/om-oss/1951-aars-flyktingkonvention.html, punkt 97-100. Handboken är en viktig källa i asylärenden, se prop. 1996/97:25 s. 97 och MIG 2006:1. 2 Se t.ex. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Summary Conclusions on the Concept of "Effective Protection" in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers (Lisbon Expert Roundtable, 9-10 December 2002), February 2003, available at: http://www.refworld.org/docid/3fe9981e4.html [accessed 22 December 2013], punkt 15 e. 1 Människor kan dock, eller kan uppleva sig, sakna skydd även av andra anledningar. De socioekonomiska eller kulturella faktorerna i ett land eller en region kan vara så svåra och traditionella uppfattningar så ogenomträngliga att ett skydd i praktiken inte når fram.3 I vissa situationer ifrågasätts då om individen gjort allt som krävs för att få skydd i hemlandet. Ofta står svaret klart för individen, men inte för beslutsfattaren i tillflyktslandet.4 Flyktingkonventionen definierar vem som är flykting på följande sätt; ”[…] den som till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951, och i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd eller den som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit.”5 Flyktingkonventionens definition är central för den migrationsrättsliga lagstiftningen i många länder runtom i världen, bl.a. i Sverige och resten av EU. Utlänningslagens regelverk avseende rätten till uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov består av tre bestämmelser; flyktingbestämmelsen i 4 kap. 1 §, bestämmelsen i 4 kap. 2 § som anger vem som är alternativ skyddsbehövande och 4 kap. 2 a § som reglerar vem som är övrig skyddsbehövande. 4 kap. 1 § utlänningslagen återger flyktingkonventionens definition av flykting, om än lite Se också Diesen, Christian, Lagerqvist Veloz Roca, Annika, Lindholm Billing, Karolina, Seidlitz, Madelaine, Wilton Wahren, Alexandra, Prövning av migrationsärenden - Bevis 8, 2 u, Norstedts Juridik, Vällingby, 2012, [cit. Bevis 8], s. 138. 3 Socioekonomiska orsaker som grund för flyktingskap behandlas främst av James C. Hathaway i The Rights of Refugees under International Law [Elektronisk resurs], Cambridge University Press, Cambridge, 2005, kap. 4-6. Tillgänglig via Stockholms universitetsbibliotek, http://www.sub.su.se. 4 Exempel på detta finns i avsnitt 8 där jag behandlar svenska beslut och domar. Huruvida det finns en skyldighet att primärt söka skydd i hemlandet kommer också att behandlas. 5 Genom ett tilläggsprotokoll 1967 (New York-protokollet) ändrades datumspärren och sedan dess omfattas alla händelser oavsett tid och plats. 2 annorlunda formulerad. Samtliga lagrum kräver att den som söker uppehållstillstånd på något sätt ska riskera förföljelse eller andra allvarliga övergrepp i sitt hemland men också att den sökande inte kan få skydd av myndigheterna i sitt eget land.6 I praxis, förarbeten och doktrin finns det löpmeter skrivet om det första rekvisitet d.v.s. vad som är att betrakta som förföljelse eller vad som avses med allvarliga övergrepp, särskilt flyktingbestämmelsens krav på välgrundad fruktan för förföljelse har behandlats utförligt. Detta är givetvis positivt, vad som ter sig märkligt är att frågan om det andra rekvisitet, frånvaro av myndighetsskydd, knappt behandlats alls. Många gånger verkar det tyvärr som att det helt ignorerats. Bristen på material om myndighetsskydd blir särskilt tydlig vid en jämförelse med det överflöd som finns i ämnet internflykt. Det framgår ingenstans i utlänningslagen att frågan om internflykt är en del av bedömningen av skyddsbehov. Att så är fallet har dock slagits fast i praxis och det följer av EU-rätten att frågan om internflykt kan ingå som en integrerad del av prövningen.7 Frånvaro av ett tillgängligt internflyktsalternativ är således inte formulerat som ett rekvisit för skyddsbehov i utlänningslagens skyddsbestämmelser. Det är däremot kravet på frånvaro av myndighetsskydd; av utlänningslagen, flyktingkonventionen och EU-rätten framgår att sökanden inte är att betrakta som skyddsbehövande om myndigheterna i hemlandet kan erbjuda skydd. Min uppfattning är dock att frågan om myndighetsskydd trots detta inte behandlas som ett rekvisit men att frågan om internflykt däremot gör det. Detta är inte tillfredsställande. Det är naturligtvis positivt att internflyktsalternativet får så mycket utrymme, vad jag ifrågasätter är att ett lagstadgat rekvisit inte får det. Problemet är att den beslutande myndigheten trots bristen på ledning i t.ex. förarbeten naturligtvis måste ta ställning till rekvisitet. Bedömningen riskerar då, enligt min mening, att bli alltför ytlig och summarisk och resultera i ett bristfälligt motiverat beslut, eller i värsta fall; en sådan dom. 6 Så är även fallet med flertalet staters skyddsbestämmelser, se t.ex. Hathaway, C. James och Foster, Michelle, Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, June 2003, available at: http://www.refworld.org/docid/470a33b70.html [accessed 22 December 2013], s. 3. Sidangivelser avseende artikeln avser sidnumret i det PDF-dokument som nås via den angivna länken. 7 MIG 2013:2 och artikel 8 skyddsgrundsdirektivet, artikeln är likalydande och har samma nummer i både GSGD och NSGD. 3 1.2 Syfte Syftet med denna uppsats är att belysa rekvisitet ”brist på myndighetsskydd”, d.v.s. att sökanden inte kan, eller inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. Jag har velat åskådliggöra hur de olika instanserna går till väga för att utreda om det finns ett myndighetsskydd för att på så sätt kunna illustrera de brister som finns i den utredande processen. I arbetet med denna uppsats har jag utgått ifrån följande frågeställningar: - Vad är ”myndighetsskydd”? Vilka konkreta krav ställs på ett sådant skydd? - Hur utreds frågan om myndighetsskydd? - Hur förhåller sig frågan om myndighetsskydd till begreppen internflykt, säkra tredjeländer och första asylland? - Krävs det att den sökande har sökt men nekats skydd i hemlandet för att ha rätt till internationellt skydd? Vad krävs i så fall av den sökande för att visa att hon eller han har gjort det? 1.3 Vad kan förbättras och på vilket sätt? Material och metod I arbetet med denna uppsats har jag inledningsvis använt mig av den rättsdogmatiska metoden och gått igenom gällande rätt i form av svensk lagstiftning, inklusive de EU-rättsakter som på olika sätt påverkar eller utgör gällande rätt, och prejudikat från Migrationsöverdomstolen. I samband med detta har jag även studerat relevanta förarbeten och den internationella rätten i form av de bindande konventioner som Sverige anslutit sig till.8 På migrationsrättens område når man dock sällan ett tillfredsställande resultat utifrån enbart rättsdogmatisk metod utan bästa resultat uppnås, enligt min mening, genom att komplettera med den rättssociologiska metoden. 9 I arbetet utifrån denna metod har jag studerat rättsfall från 8 Se Korling, Fredric och Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, 1:1 u, 2013, kapitlet ”Rättsdogmatisk metod” av Kleineman, Jan, s. 21-44. När jag använt mig av EU-rättsakter har jag även haft glädje och nytta av a.a., kapitlet ”EU-rättslig metod” av Reichel, Jane, s. 109-140. 9 A.a., kapitlet ”Rättssociologi: om att undersöka relationen mellan rätt och samhälle” av Hydén, Håkan, s. 207-237. 4 migrationsdomstolen, relevant litteratur, icke-bindande instrument och material utfärdat av UNHCR m.m. Delar av UNHCR:s material är att betrakta som s.k. soft law och är således inte bindande, detta förändrar dock inte det faktum att Migrationsverket, migrationsdomstolen, författare och advokater använder materialet som tolkningsdata i olika sammanhang och i olika utsträckning. Det sagda gäller även sådant material som inte kan sägas ha status som soft law, men som ändå används på ett likartat sätt.10 Vad som studerats i detta led har sedan jämförts med, och analyserats i relation till, det begränsade material som finns att ta del av genom de traditionella rättskällorna. Först i detta skede har det blivit tydligt vilka slutsatser som kan dras. Detta är, som jag ser det, problematiskt utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Eftersom materialet om myndighetsskydd är så begränsat måste man, för att kunna bilda sig en uppfattning om vad som konstituerar ett sådant, använda sig av flera olika källor som tillsammans kan ge en bild av när rättstillämparen kan neka en sökande skydd med hänvisning till att hon eller han redan har ett skydd att tillgå i hemlandet. För att förstå det svenska förfarandet måste internationella källor konsulteras i stor utsträckning. Jag har haft stor nytta av UNHCR:s rättsdatabas ”Refworld” liksom av den juridiska litteratur som författats av utländska jurister verksamma inom migrationsrätt och inom området för mänskliga rättigheter. Jag har i detta arbete fokuserat på vad jag betraktar som utflöden av begreppet myndighetsskydd, nämligen det resonemang om s.k. säkra tredjeländer, första asylländer och internflykt som vunnit sådan framgång det senaste decenniet. Särskilt om relevanta EU-rättsakter De EU-rättsliga instrument som ska behandlas är Dublinförordningen, 11 skyddsgrundsdirektivet12 och asylprocedurdirektivet.13 Med hänsyn till att en 10 Se t.ex. Diesen m.fl., Bevis 8, s. 113-126. EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. 12 RÅDETS DIREKTIV 2004/83 EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, [cit. GSGD]. 11 5 ny Dublinförordning trädde i kraft i juli 2013 hänvisas givetvis till den. Ett nytt skyddsgrundsdirektiv14 har antagits men ännu inte implementerats, detsamma gäller ett nytt asylprocedurdirektiv.15 Vad gäller direktiven kommer jag därför redogöra för både de gamla och de nya bestämmelserna som är av intresse för att visa på vad som har ändrats och sedan i kommentaren ge min syn på vilken betydelse ändringarna kan komma att få när direktiven väl införlivats i svensk rätt. 1.4 Avgränsningar De bestämmelser ur utlänningslagen som behandlas i denna uppsats är de vars syfte är att ge skydd, övriga grunder för uppehållstillstånd, såsom t.ex. på grund av synnerligen ömmande omständigheter, anknytning, arbete o.d. kommer inte att behandlas. Jag har fokuserat på att studera hur utredandet och fastställandet av ett eventuellt myndighetsskydd går till i det svenska förfarandet. Därför, och av utrymmesskäl, har jag avstått från att använda mig av rättsfall från andra länders domstolar liksom från Europadomstolen och EU-domstolen. Uppsatsens syfte är, som framgått, att ge en redogörelse för hanteringen av frågan om ett tillgängligt myndighetsskydd. För att få en helhetsbild är det dock nödvändigt att behandla andra begrepp som exempelvis internflykt, säkra tredjeländer och principen om första asylland. De delar av uppsatsen som tar upp dessa begrepp gör det dock ur ett perspektiv som fokuserar på frågan om myndighetsskydd. Övriga faktorer rörande begreppen lämnas därför därhän. Vad gäller den EU-rätt som behandlas gäller vad som sagts i föregående stycke; vad som tas upp är de delar av respektive rättsakt som är av intresse för frågan om myndighetsskydd, innehållet i övrigt behandlas inte. 13 RÅDETS DIREKTIV 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus, [cit. GAPD]. 14 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet, [cit. NSGD]. 15 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, [cit. NAPD]. 6 1.5 Disposition Jag har valt att disponera denna uppsats enligt en modell som måhända kan betraktas som något okonventionell. Varje avsnitt har tilldelats en inledning i vilken jag kortfattat redogör för vad respektive avsnitt ska behandla, den följande deskriptiva delen tar upp ett eller flera delmoment och sedan avslutas varje avsnitt med en analytisk kommentar där jag redogör för mina reflektioner och slutsatser kring den problematik jag ser i vad som anförts i avsnittets deskriptiva del.16 Med hänsyn till att jag löpande kommenterar varje avslutat delmoment finns ingen extensiv analys i slutet av uppsatsen, istället återfinns där vad jag valt att kalla en ”Sammanfattande kommentar och förslag de lege ferenda.” Att uppsatsen disponerats på detta sätt syftar till att åstadkomma en läsarvänlig uppsats som löpande problematiserar det specifika ämne som behandlats. Denna metod ger enligt min mening en bättre helhetsbild och en bättre förståelse för ämnet ifråga liksom en mer intressant läsupplevelse. Eftersom arbetet i första hand behandlar begreppet myndighetsskydd i svensk rätt inleds uppsatsens materiella del med en redogörelse för relevanta bestämmelser i utlänningslagen.17 Dessa bestämmelser bör läsaren sedan ha i åtanke under läsningen av uppsatsen i övrigt. 16 Avsnitt två innehåller dock varken inledning eller kommentar utan är endast avsett att ge en introduktion till de av utlänningslagens bestämmelser som kräver frånvaro av myndighetsskydd i sökandens hemland för beviljande av uppehållstillstånd. 17 Som anförts i inledningen kommer endast de bestämmelser som stipulerar ett skyddsbehov att behandlas. 7 2. Vem kan få uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov? 2.1 Utlänningslagens skyddsbestämmelser Det finns många olika anledningar till att en person vill flytta till ett annat land. Många människor har, lyckligtvis, helt andra skäl till att flytta utomlands än att de behöver söka skydd. Som jag anfört ovan ska dock endast de bestämmelser som stipulerar ett skyddsbehov tas upp i detta arbete. Först behandlas vem som är flykting, därefter vem som är att anse som alternativ skyddsbehövande och slutligen vem som är övrig skyddsbehövande. Dessa tre kategorier har enligt 5 kap. 1 § första stycket utlänningslagen rätt till uppehållstillstånd i Sverige om de befinner sig här i landet.18 2.2 Vem är flykting? I utlänningslagen finns definitionen av vem som är flykting i 4 kap. 1 § som lyder; ”Med flykting avses i denna lag en utlänning som - befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och - inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda. 18 Av andra stycket följer att en flykting, övrig- eller alternativ skyddsbehövande under vissa förutsättningar får vägras uppehållstillstånd men en redogörelse för dessa situationer ryms inte inom ramen för denna uppsats. 8 Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som - av samma skäl som anges i första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och - inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit. Av 2 b § följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som flykting.” Det för flyktingskapet grundläggande begreppet är alltså välgrundad fruktan för förföljelse. Bedömningen ska vara framåtsyftande men det faktum att en sökande redan utsatts för förföljelse är en viktig del av bedömningsunderlaget för om det föreligger risk för framtida förföljelse.19 Fruktan för förföljelse ska hänföra sig till någon eller några av de i paragrafen angivna skyddsgrunderna, d.v.s. ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning, kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp. För att betraktas som flykting ska det alltså finnas ett orsakssamband mellan sökandens fruktan och en eller flera förföljelsegrunder, men denna fruktan måste också anses vara välgrundad.20 Fruktan utgör den subjektiva delen av rekvisitet välgrundad fruktan. 21 En människas känsla av fruktan inför något kan av naturliga skäl inte utredas på samma sätt som det objektiva rekvisitet, huruvida fruktan är välgrundad. Fruktan ska bedömas som välgrundad om det objektivt sett finns omständigheter som talar för att den sökande riskerar framtida förföljelse på grund av någon eller några av de i lagrummet angivna skyddsgrunderna.22 Handläggaren har att bilda sig en uppfattning om detta genom att studera relevant landinformation och praxis avseende skyddsgrunden och det land mot vilket asylprövningen görs.23 Som anförts tidigare har den som är flykting rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § första stycket utlänningslagen. Huvudregeln är alltså 19 Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 1 § under rubriken Välgrundad fruktan, stycke sju och åtta, http://www.zeteo.se. 20 A.a., under rubriken Grunden för förföljelse, första stycket. 21 A.a., under rubriken Välgrundad fruktan, första stycket. 22 UNHCR:s handbok, p. 37-43 och p. 45 samt Wikrén och Sandesjö, a.a., under rubriken Välgrundad fruktan. 23 Vikten av relevant landinformation återkommer jag till nedan i avsnitt 6. 9 att flyktingar ska beviljas uppehållstillstånd, undantag får göras och flyktingar således nekas uppehållstillstånd endast under mycket begränsade förutsättningar, se 5 kap. 2 b § utlänningslagen. Av 4 kap. 1 § utlänningslagens andra strecksats framgår också att det inte är tillräckligt att den sökande faktiskt känner en välgrundad fruktan för förföljelse, det krävs också att den sökande inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Det är i första hand denna strecksats som ska behandlas i förevarande uppsats varför jag inte här går närmare in på begreppet. 2.3 Vem är alternativt skyddsbehövande? I 4 kap. 2 § utlänningslagen anges vem som är att anse som alternativt skyddsbehövande. ”Med alternativt skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att 1. det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2. utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort. 10 Av 2 c § följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande.” För att betraktas som alternativt skyddsbehövande ska det alltså finnas grundad anledning att anta att den sökande vid ett återvändande skulle riskera att utsättas för någon av de handlingar som räknas upp i paragrafen. Begreppet grundad anledning att anta ger uttryck för ett något högre beviskrav än skälig anledning att anta, som återfinns i t.ex. 12 kap. 1 § utlänningslagen som avser verkställighetshinder. Begreppet välgrundad fruktan, som krävs för flyktingskap, är dock att betrakta som ett högre beviskrav.24 Liksom i 4 kap. 1 § utlänningslagen gäller här att sökanden bara är att betrakta som skyddsbehövande enligt paragrafen om han eller hon inte kan eller inte vill vända sig till hemlandets myndigheter för att få skydd, vilket jag som sagt återkommer till längre fram. På samma sätt som för flyktingar gäller enligt 5 kap. 1 § första stycket utlänningslagen att den som befinner sig i Sverige och är att betrakta som alternativ skyddsbehövande har rätt till uppehållstillstånd här i landet, om ingen av grunderna för vägrande av sådant är för handen.25 2.4 Vem är övrig skyddsbehövande? I 4 kap. 2 a § utlänningslagen anges vem som är att betrakta som övrig skyddsbehövande. ”Med övrig skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 §§ befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. 24 Prop. 2009/10:31 s. 119 och Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 2 § under rubriken Första stycket. 25 Som framgått av not 18 ska grunderna för vägrande av uppehållstillstånd inte behandlas i denna uppsats. 11 Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort. Av 2 c § följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som övrig skyddsbehövande.” I den första punkten anges först skyddsbehov på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt. För att det ska anses vara fråga om en väpnad konflikt i lagens bemärkelse måste konflikten nå upp till en viss nivå. I MIG 2009:27 anför Migrationsöverdomstolen att stridigheterna ska vara av sådan karaktär att de går utöver vad som kan klassas som inre oroligheter eller vad som endast utgör sporadiska eller isolerade våldshandlingar. Vidare anför domstolen att det avseende civilbefolkningens situation i en väpnad konflikt är utmärkande att det våld som konflikten för med sig är urskillningslöst och så allvarligt att det finns grundad anledning att förmoda att en civilperson genom sin blotta närvaro skulle löpa en verklig risk att utsättas för ett allvarligt och personligt hot mot liv och lem.26 Även människor som söker skydd på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet faller in under lagrummets tillämpningsområde. I förarbetena sägs att de svåra motsättningar som avses t.ex. kan bestå i att hemlandets rättssystem inte opartiskt värnar befolkningens grundläggande mänskliga rättigheter, det kan också vara fråga om en konflikt mellan olika befolkningsgrupper eller mellan staten och en befolkningsgrupp, så länge konflikten inte kan anses utgöra en väpnad konflikt. De sökande ska, som framgår av ordalydelsen, på grund av de svåra motsättningarna känna välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp. Det måste alltså föreligga ett orsakssamband mellan motsättningarna och de övergrepp som 26 Se prop. 1996/97:25 s. 99f. och Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 2 a § under rubriken Väpnad konflikt. 12 sökanden riskerar och den sökande måste löpa en personlig risk. Begreppet välgrundad fruktan har här samma innebörd som i 4 kap. 1 § utlänningslagen. Det är endast allvarliga övergrepp som omfattas av paragrafen, övergreppen måste alltså vara av svår beskaffenhet och kan enligt motiven exempelvis bestå i oproportionerligt straff, godtyckligt frihetsberövande, misshandel, sexuella övergrepp, yrkesförbud, social utstötning eller andra trakasserier om de är av svår karaktär men inte når upp till att utgöra grund för flyktingskap. Huruvida det är den egna staten, en annan stat eller en enskild aktör som är ansvarig för övergreppen spelar ingen roll för paragrafens tillämpning. 27 Det ska noteras att kravet på välgrundad fruktan endast avser första punktens andra led, d.v.s. svåra motsättningar i hemlandet, föreligger en väpnad konflikt ställs inga krav på den sökande att visa att denne löper en personlig risk. Finns skydd att tillgå någonstans i hemlandet hänvisas dock till internflykt om det är att betrakta som rimligt och relevant att den sökande beger sig till den aktuella platsen.28 För övriga skyddsbehövande gäller på samma sätt som för flyktingar och alternativa skyddsbehövande att det föreligger en rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § första stycket utlänningslagen. Huvudregeln är alltså att denna kategori skyddsbehövande ska beviljas uppehållstillstånd, utrymmet för undantag är mycket begränsat.29 27 Prop. 2004/05:170 s. 174ff. och s. 274. Prop. 2004/05:170 s. 176 ff. och s. 274, se även Diesen m.fl., Bevis 8, s. 44f. 29 Se not 18. Observera också att 4 kap. 2 a § p. 2 utlänningslagen som avser skyddsbehov vid miljökatastrofer inte kommer att behandlas i denna framställning. 28 13 3. Skyddsbestämmelsernas krav på bristande myndighetsskydd i hemlandet 3.1 Inledning I detta avsnitt kommer jag att redogöra för vad det är som myndigheterna förväntas erbjuda skydd emot. Nyckeln är kausaliteten, d.v.s. det ska finnas ett orsakssamband mellan det sökanden varit med om och någon av de i flyktingkonventionen eller nationell rätt angivna skyddsgrunderna.30 Då detta korta avsnitt endast är avsett att illustrera sambandet mellan den aktuella skyddsgrunden och kravet på frånvaro av myndighetsskydd har jag valt att endast exemplifiera utifrån flyktingbestämmelsen, men det som sägs gäller även utlänningslagens övriga skyddsbestämmelser.31 3.2 Vad ska myndigheterna skydda? Flyktingkonventionens fem förföljelsegrunder är som bekant ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp och politisk åskådning. I utlänningslagens flyktingbestämmelse tillkommer förföljelsegrunderna kön och sexuell läggning. För att ett myndighetsskydd i definitionens bemärkelse ska anses tillgängligt måste myndigheterna alltså kunna erbjuda ett effektivt skydd mot förföljelse som hänför sig till de uppräknade grunderna. Är det fråga om fruktan för förföljelse som grundar sig på något annat, som inte räknas upp som en förföljelsegrund, spelar det ingen roll om hemlandsmyndigheterna erbjuder skydd eller inte.32 Det finns givetvis situationer där den asylsökande hänvisar dels till fruktan för förföljelse som inte hänför sig till någon av flyktingkonventionens förföljelsegrunder och dels till förföljelse som gör det. Enligt UNHCR krävs då inte att den senare grunden är den övervägande anledningen till sökandens fruktan, utan det är tillräckligt att den bidrar till 30 Jfr Grahl-Madsen, Atle, a.a., s. 254. Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 2 a § under rubriken Andra stycket. Se även prop. 2009/10:31 s. 171. 32 Jfr Migrationsverket - Handbok i migrationsärenden (skapad 2012-05-23), [cit. Migrationsverkets handbok], s. 5 under rubriken ”SKYDDSBEHOV PGA. KÖN OCH SEXUELL LÄGGNING”. Migrationsverket började publicera sin handbok offentligt först i maj 2012. Handboken är webbaserad och nås via Migrationsverkets hemsida se http://www.migrationsverket.se/info/5670.html. Enligt Migrationsverket ska handboken uppdateras fyra gånger per år. Handboken är tyvärr väldigt svår att hantera i hänvisningshänseende. Sidangivelser avser sida under aktuell rubrik i vänstermarginalen i den PDF-fil som nås via länken. Handboken behandlas framförallt nedan i avsnitt 7.2. 31 14 denna på ett relevant sätt.33 Att så är fallet enligt både svensk och internationell praxis noteras också i motiven till utlänningslagen.34 Med tiden har förföljelsegrunderna aktualiserats i många olika situationer och begreppen har utvecklats och definierats i praxis och doktrin vilket har lett till ett mer flexibelt och nyanserat system än vad förföljelsegrunderna ordagrant kan ge intryck av.35 Numera är det t.ex. allmänt vedertaget att det inte krävs att en person faktiskt är av en viss religiös eller politisk uppfattning utan att det avgörande i dessa fall är att utövaren av den aktuella förföljelsen tillskriver personen en sådan uppfattning. 36 Även begreppet tillhörighet till viss samhällsgrupp har utvecklats på så sätt att det anses kunna omfatta personer som förföljs till följd av exempelvis sitt yrke eller sin sexuella läggning. Tillhörighet till viss samhällsgrupp är dock en förföljelsegrund som fortfarande debatteras flitigt, och som ännu betraktas som mer svårdefinierad än övriga varför utvecklingen avseende tolkning och tillämpning av denna grund kan förväntas fortgå. 37 Utvecklingen av förföljelsegrunderna medför givetvis också en utveckling av kraven på vad myndigheterna ska skydda; myndigheterna i hemlandet måste på ett effektivt sätt värna och skydda varje nytt eller utvecklat skyddsintresse för att den sökande i asyllandet inte ska anses ha rätt till internationellt skydd. 3.3 Hur ska myndigheterna skydda? Detta är en komplicerad och omtvistad fråga; vad krävs av myndigheterna för att de ska anses ha vilja och förmåga att erbjuda skydd i hemlandet? Professor James C. Hathaway och Dr. Michelle Foster har i en artikel som i ett brett perspektiv behandlar frågan om internflykt, med fokus på innehållet i det 33 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, April 2001, available at: http://www.refworld.org/docid/3b20a3914.html [accessed 22 December 2013], punkt 23. 34 Prop. 2005/06:6, s. 23. 35 Se t.ex. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, punkt 23-32. 36 A.a., punkt 25. 37 A.a., punkt 27-32. Se också UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 2: "Membership of a Particular Social Group" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 7 May 2002, HCR/GIP/02/02, available at: http://www.refworld.org/docid/3d36f23f4.html [accessed 22 December 2013]. 15 förmodade skyddet, gett uttryck för sin syn på vad som måste kunna bekräftas avseende en stats förmåga och vilja att skydda.38 Hathaway och Foster anför att det är allmänt vedertaget att skydd inte endast kan sägas bestå i att inte vara utsatt för förföljelse, frånvaro av förföljelse innebär alltså inte per automatik att en person är att betrakta som skyddad. Själva ordet ”skydd” implicerar ett agerande, ett aktivt handlande för att åstadkomma något. Författarna menar dock att detta konstaterande inte ger någon vidare ledning avseende frågan vad ett sådant aktivt handlande ska bestå av utan att frågan kvarstår: Vilka är minimikraven för att en stats agerande ska anses utgöra ett effektivt skydd? Här hänvisas till flyktingkonventionens preambel där syftet med konventionen anges vara att ”revidera och sammanfatta äldre internationella överenskommelser angående flyktingars rättsliga ställning samt att genom en ny överenskommelse utvidga de äldre överenskommelsernas tillämpningsområde och det skydd, som genom dem tillerkännes flyktingarna”.39 Författarna menar att den citerade meningen ger uttryck för att skyddet åtminstone ska inkludera de rättigheter som föreskrivs i artikel 2-33 i flyktingkonventionen. Dessa artiklar behandlar asylsökandes rättigheter i asyllandet, men Hathaway och Foster menar att de också ska utgöra en miniminivå för att skydd ska kunna anses tillgängligt i sökandens hemland. Artiklarna föreskriver bl.a. religionsfrihet, rörelsefrihet, rätt att föra talan inför rätta, rätt att arbeta, rätt till olika sociala förmåner och givetvis förbud mot refoulement.40 Hathaway och Foster nämner också en annan uppfattning, som dock ligger i linje med vad som sagts i föregående stycke. Enligt denna uppfattning måste de grundläggande mänskliga rättigheterna respekteras för att skydd ska anses föreligga. Ett skydd måste då inkludera iakttagande av de skyldigheter som staten har enligt olika konventioner på MR-området, t.ex. den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och 38 Se Hathaway, Foster, Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination. 39 Flyktingkonventionens preambel, tredje stycket. 40 A.a., s. 18. För en djuplodande analys av de olika rättigheterna se Hathaway, James C., The Rights of Refugees under International Law [Elektronisk resurs], Cambridge University Press, Cambridge, 2005, kap. 4-6. 16 den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.41 Enligt en annan uppfattning ska kraven på skydd inte formuleras i absoluta termer utan bero på om sökanden jämfört med andra invånare skulle utsättas för diskriminering gällande åtnjutande av de grundläggande mänskliga rättigheterna.42 Hathaway och Foster konstaterar att vissa mänskliga rättigheter erkänns i de flesta länder, framförallt sådana absoluta rättigheter som t.ex. rätten att inte utsättas för tortyr. Däremot måste frågan om erkännande av och respekt för relativa rättigheter såsom exempelvis yttrandefrihet beaktas på ett mer nyanserat sätt med insikt om att dessa inte alltid anses behöva garanteras. Detta gäller i ännu högre grad de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna som snarast är formulerade som målsättningsparagrafer som staterna beroende på sina resurser ska sträva efter att uppnå. Hathaway menar att vissa, men inte varje, hot mot dessa rättigheter kan utgöra förföljelse i flyktingkonventionens mening.43 Atle Grahl-Madsen menar att om myndigheterna förvisso har vilja, men inte förmåga att skydda ska en sökande denne ska beredas internationellt skydd i samma utsträckning som flyktingar där myndigheterna vägrar ge skydd. För att myndigheterna ska anses oförmögna att skydda krävs dock att problemen når upp till en viss nivå och att de inte avser endast en kort period. Grahl-Madsen uttrycker det som att om myndigheterna, trots sin vilja, inte förmår skydda befolkningen på ett effektivt sätt under en längre period detta kan anses tala för att staten har organisatoriska brister. Sådana brister kan innebära att det finns anledning att ifrågasätta statens möjligheter att garantera lugn och ordning inom landet. Om så är fallet menar Grahl-Madsen att det finns förutsättningar för att erkänna människor som flyktingar, om de bedöms hysa en välgrundad fruktan att utsättas för förföljelse.44 41 Hathaway, Foster, Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, s. 50f. 42 A.a., s. 51. 43 A.a., s. 52f. Se också University of Michigan Law School, The Michigan Guidelines on Protection Elsewhere, 3 January 2007, available at: http://www.refworld.org/docid/4ae9acd0d.html [accessed 22 December 2013], punkt 8 – 11. 44 Grahl-Madsen, Atle, a.a., s. 191f. 17 Grahl-Madsen konstaterar, liksom Hathaway och Foster, att ordet ”skydd” får anses innebära något slags handlande för att värna människors intressen, integritet och rättigheter men att tillhandahållandet av skydd kan se ut på många olika sätt och att det kan vara både passivt, t.ex. utfärdande av pass, och aktivt, såsom när en regering till förmån för en medborgare kontaktar ett annat lands regering.45 Professor Stephen Legomsky menar att innehållet i begreppet effektivt skydd i ett s.k. säkert tredje land inte är klarlagt men att det i vart fall finns sju möjliga ingredienser varav i vart fall följande får anses avse effektivt skydd i allmänhet, nämligen respekt för de grundläggande mänskliga rättigheterna och för de rättigheter som anges i flyktingkonventionen.46 UNHCR har listat ett antal avgörande faktorer avseende frågan om ett s.k. säkert tredje land kan erbjuda ett effektivt skydd. Listan, som inte är uttömmande, inkluderar att sökanden inte ska ha någon välgrundad fruktan i relation till det aktuella landet, det utpekade landet ska respektera grundläggande mänskliga rättigheter som t.ex. förbudet mot tortyr och förbudet mot refoulement, landet ska ta hänsyn till sökandens eventuella särskilda svårigheter och ska respektera principen om familjens enhet.47 45 A.a., s. 381. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Secondary Refugee Movements and the Return of Asylum Seekers to Third Countries: The Meaning of Effective Protection, February 2003, PPLA/2003/01, available at: http://www.refworld.org/docid/3f4de85d4.html [accessed 22 December 2013], s. 50 – 79. UNHCR hänvisar i punkt 1 till Legomskys arbete i Summary Conclusions on the Concept of “Effective Protection” in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers, se följande not. 47 Summary Conclusions on the Concept of “Effective Protection” in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers, punkt 15. 46 18 3.4 Kommentar Ett definitivt svar på frågan om vad som krävs av myndigheterna för att de ska anses skydda sina medborgare synes inte kunna formuleras och Hathaway och Foster uttrycker att utmaningen är; ”[…] to devise a principled approach which adumbrates the rights-based understanding of ‘protection’ compelled by the internal structure of the 1951 Convention, but which cannot be dismissed as simply a humanitarian option to be adopted by more generous States.”48 Det finns alltså ingen definition av vad som krävs av en stat för att denna ska anses erbjuda ett effektivt skydd; det som finns är en diskussion kring begreppet, en diskussion som i vart fall pågått sedan 1960-talet då GrahlMadsen gav ut sina verk. Idag, drygt 50 år senare är frågan högaktuell men alltså ännu inte besvarad. Istället för att världssamfundet genom UNHCR enats om en definition har frågan delats upp i flera i form av resonemang kring internflykt, säkra tredjeländer och principen om första asylland. Ett helhetsgrepp må framstå som tidskrävande och komplicerat, både i ett politiskt och i ett ekonomiskt perspektiv, men om det fastlades kriterier för vad som de facto utgör skydd skulle förhoppningsvis mycket av problematiken kring internflykt m.m. minska. Olika definitioner i olika länder leder till olika bedömningar vilket i sin tur riskerar att leda till att flyktingströmmar riktar sig mot länder med vad som betraktas som en mer generös asylpolitik. Detta ses som ett problem då det motverkar ett av flyktingkonventionens syften; att åstadkomma ett samarbete mellan de anslutna länderna så att inget land ensamt får bära den ”utomordentligt tung[a] börda” som beviljandet av asyl kan innebära och som kan ligga till grund för konflikter mellan de anslutna staterna.49 Stycket ovan ger uttryck för en ond cirkel och ett kontraproduktivt beteende; bristen på definition har, enligt min uppfattning, lett till utvecklandet av diverse metoder att hänvisa asylsökande till andra lösningar än de som explicit anges i flyktingkonventionen. Asylsökande nekas skydd med 48 Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination. s. 50. 49 Flyktingkonventionens preambel, stycke fyra och fem. 19 hänvisning till att de kan återvända hem, men till en annan ort; att de borde ha sökt asyl i det första land de kom till; att de har tillräcklig anknytning till ett tredje land och att det därför är där de ska söka asyl. Detta uppdelande har i sin tur inneburit utvecklandet av diverse kriterier och krav på skydd på den plats dit sökanden hänvisas, vilket jag menar hade kunnat undvikas om det funnits en tillfredsställande definition från början. Nu måste vi så att säga ”gå baklänges” och med hjälp av de kriterier som fastställts avseende internflykt, säkra tredjeländer och första asylland försöka hitta de gemensamma nämnare som kan accepteras av världssamfundet och som lämpligen kan resultera i en riktlinje utfärdad av UNHCR. 20 4. Säkra tredjeländer och principen om första asylland 4.1 Inledning I detta avsnitt ska jag redogöra för den syn på myndighetsskydd som kommer till uttryck i resonemangen om s.k. säkra tredje länder och principen om första asylland. Den första delen kommer behandla den internationella flyktingrätten och därefter följer en redogörelse av hur det ser ut inom EU, där mycket av den gemensamma asylpolitiken baseras på just dessa begrepp. Vad som sägs i det första avsnittet om den internationella rätten är givetvis även relevant i avsnittet om EU, att jag trots det valt att behandla dem i olika avsnitt syftar till att tydliggöra på vilket sätt EU gått ett steg längre med dessa begrepp samt till att underlätta en jämförelse mellan de allmänna internationella tankegångarna och de som är specifika för EU. De EU-rättsliga instrument som ska behandlas är Dublinförordningen, det gamla respektive det nya skyddsgrundsdirektivet och det gamla respektive det nya asylprocedurdirektivet.50 Innehållet i dessa rättsakter ska beskrivas på ett sammanfattande sätt med fokus på vad som är av intresse avseende frågan om myndighetsskydd och de krav som ställs för att ett land ska betraktas som ett säkert första asylland eller ett säkert tredjeland. 4.2 Säkra tredjeländer och principen om första asylland i internationell rätt I november 2006 höll University of Michigan en sammankomst där flera framstående rättsvetenskapsmän- och kvinnor på asylrättens område medverkade, bl.a. James C. Hathaway. Syftet med sammankomsten var att diskutera frågan om vad som enligt internationell rätt krävs för att kunna hänvisa asylsökande till skydd i ett säkert tredje land eftersom; ”[r]efugees increasingly encounter laws and policies which provide that their protection needs will be considered or addressed somewhere other than in the territory of the state where they have sought, or intend to seek, protection.”51 50 51 Se not 11-15 i avsnitt 1.3 för rättsakternas fullständiga namn. The Michigan Guidelines on Protection Elsewhere, s. 1. 21 Den diskussion som fördes resulterade i ”The Michigan Guidelines on Protection Elsewhere”. Dokumentet uttrycker deltagarnas gemensamma uppfattning om vad som utgör den internationella rättens minimikrav på tillämpningen av principer om sändande av sökande till säkra tredjeländer eller ett första asylland.52 Jag återkommer till dokumentets innehåll i slutet av detta avsnitt, först ska dock några grundläggande element behandlas. Av artikel 14 punkt 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna följer att var och en har rätt att i andra länder söka och åtnjuta asyl från förföljelse. Genom vissa instrument nekas dock en del av de som utnyttjar sin rätt att söka asyl en fullständig prövning av sitt skyddsanspråk med hänvisning till att de kommer från s.k. säkra ursprungs- eller tredjeländer alternativt att de har att vända sig till ett första asylland.53 Utanför EU används begreppen första asylland och säkert tredjeland ofta synonymt, eller i ett och samma sammanhang.54 Resonemanget kring dessa begrepp kan illustreras på följande sätt. En person har lämnat sitt hemland för att söka skydd utomlands. Från hemlandet har denne kommit till ett land som generellt anses kunna erbjuda skydd och som därför betraktas som säkert – den skyddssökande anses ha kunnat söka asyl där varför det kallas första asylland. Eftersom landet ifråga betraktas som säkert anses det också vara ett säkert tredjeland. Personen söker dock av någon anledning inte asyl i detta första land utan beger sig till ett annat land för att där söka asyl. Det land i vilket sökanden lämnar sin asylansökan hänvisar i dessa fall den sökande till att återvända till det första asyllandet, för att där lämna in sin ansökan. Detta motiveras med resonemanget att en person som söker skydd har att göra det i första möjliga land, att den sökande därefter väljer att ta sig till ett annat land anses därför vara ”vanlig” migration och inte sökande efter skydd. En flykting anses nämligen inte ha rätt att välja asylland. De som förespråkar en 52 A.a., a.st. Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 390ff. Bilaterala avtal finns mellan många olika länder, bl.a. mellan USA och Canada. Avtalet har fått kritik av t.ex. UNHCR (se bl.a. UNHCR Monitoring Report Canada-United States ”Safe Third Country” Agreement 29 December 2004 – 28 December 2005, http://www.unhcr.org/455b2cca4.pdf) och Amnesty International (se t.ex. Amnesty International, Amnesty International Report 2005 - Canada, 25 May 2005, available at: http://www.refworld.org/docid/429b27da11.html [accessed 22 December 2013]). Multilaterala avtal finns t.ex. inom EU vilket jag återkommer till. 54 Jfr t.ex. Summary Conclusions on the Concept of “Effective Protection” in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers, särskilt punkt 1. 53 22 användning av dessa begrepp menar att de motverkar s.k. ”asylum shopping”.55 Någon skyldighet att söka asyl i första möjliga land följer dock inte av internationell rätt, utan denna uppfattning har utvecklats över tid och synes nu vara en allmänt accepterad princip.56 Numera är denna princip också genom flera EU-rättsliga instrument fast förankrad i medlemsstaternas asylförfarande, se vidare nedan.57 Det land i vilket sökanden begär asyl kan alltså, givetvis beroende på den nationella lagstiftningen, med hänvisning till epitetet ”säkert” återsända sökanden till det land från vilket hon eller han kom. Här blir det således fråga om en generell bedömning av säkerhetsläget i det aktuella s.k. första asyllandet, utan att beslutsfattaren gör en individuell bedömning av sökandens asylskäl, vare sig mot hemlandet eller mot det s.k. säkra tredje landet. Detta system har kritiserats i doktrinen eftersom att ett land är säkert för de allra flesta, inte betyder att det är säkert för just den sökande som återsänds.58 ”Of principal concern, from the perspective of international law, is the absence of any requirement for individual assessment once it is determined that an individual is eligible for return to a designated safe country.”59 För att ett återsändande till ett tredje land ska vara tillåtet enligt internationell rätt måste under alla omständigheter principen om non-refoulement respekteras.60 Principen om non-refoulement utgör internationell sedvanerätt och innebär att det är varje stats skyldighet att garantera att en individ inte återsänds till 55 Med begreppet ”asylum shopping” avses situationen då människor söker asyl i flera länder, vilket anses vara att utnyttja systemet. 56 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 392. Se även Summary Conclusions on the Concept of “Effective Protection” in the Context of Secondary Movements of Refugees and AsylumSeekers, punkt 11 och 12. 57 Se Dublinförordningen och skyddsgrundsdirektivet och avsnitt 4.4 nedan. 58 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 392, 400. 59 A.a., s. 405. 60 A.a., s. 393f. Se även a.a. s. 400. Jfr också Conclusion on International Protection No. 85 (XLIX) – 1998 EXCOM Conclusions, 9 October 1998, punkt b och q, http://www.unhcr.org/3ae68c6e30.html. 23 ett land där hon eller han riskerar att utsättas för tortyr eller liknande behandling.61 UNHCR anförde 2004 att ett land kan betraktas som säkert om följande är uppfyllt; ”[…] if the risk of persecution, refoulement or torture was non-existent; if there was no actual risk to a persons life; if a genuinely accessible and durable solution was in prospect; if a person was not exposed to arbitrary expulsion and deprivation of liberty, and had an adequate and dignified means of subsistence; if family unity and integrity was preserved; and if specific protection needs (such as those arising from age or gender) were recognized and respected.”62 Resonemangen kring säkra tredje länder har, som framgått, kritiserats och kritiseras alltjämt. UNHCR har vid upprepade tillfällen uttryckt sin oro över den ökade restriktivitet som råder inom flyktingrätten.63 Av intresse i sammanhanget är även UNHCR:s kommentar till EU:s skyddsgrundsdirektiv eftersom UNHCR där redogör för sin ståndpunkt gällande s.k. säkra tredjeländer i allmänhet och inte bara avseende EU. I sammanfattningen av kommentaren anförs bl.a. att möjligheten att hänvisa skyddssökande till s.k. säkra tredjeländer bör vara begränsad och att det i dessa fall inte får ställas för höga krav på den sökande för att visa att det aktuella landet inte är säkert för henne eller honom.64 61 Se UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Declaration of States Parties to the 1951 Convention and or Its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 16 January 2002, HCR/MMSP/2001/09, available at: http://www.refworld.org/docid/3d60f5557.html [accessed 22 December 2013], punkt 4. Se även Diesen m.fl., Bevis 8, s. 112. 62 UN doc. A/AC.96/SR.585, 15 October 2004, punkt 28, se http://www.unhcr.org/4189fec44.html. 63 Se t.ex. UN General Assembly, Note on International Protection, 7 July 1999, A/AC.96/914, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae68d98b.html [accessed 22 December 2013], punkt 9 och 10, UN General Assembly, Note on International Protection, 11 September 2002, A/AC.96/965, available at: http://www.refworld.org/docid/3d8857cb7.html [accessed 22 December 2013], punkt 35 och UN General Assembly, Note on International Protection, 4 July 2005, A/AC.96/1008, available at: http://www.refworld.org/docid/42d3cd632.html [accessed 22 December 2013], punkt 9, 16 och 19. 64 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Summary of UNHCR's Provisional Observations on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, 22 March 2005, available at: http://www.refworld.org/docid/4249292c4.html [accessed 22 December 2013], s. 4. 24 UNHCR har också konstaterat fall där återsändande skett till s.k. säkra tredje länder i strid med principen om non-refoulement.65 Man bör ha i åtanke att den återsändande staten, där sökanden velat söka asyl, blir ansvarig inte bara för refoulement till det s.k. säkra landet om det visar sig inte vara säkert för individen, utan också kan bli medansvarig om den staten förvisso är säker men sänder sökanden till ett annat, icke-säkert land där denne riskerar tortyr e.d. Detta följer både av artikel 3 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna [cit. Europakonventionen] och artikel 3 i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning [cit. tortyrkonventionen].66 Enligt det i början av detta avsnitt introducerade dokumentet, The Michigan Guidelines får asyllandet inte enbart förlita sig på formella garantier och överenskommelser utan måste informera sig om och ta ställning till alla fakta av relevans för att kunna avgöra huruvida mottagarlandet kan erbjuda ett effektivt skydd.67 Asyllandet måste också försäkra sig om att mottagarlandet tolkar och tillämpar flyktingbegreppet på ett sätt som korresponderar med flyktingkonventionens autonoma formulering och att mottagarlandet respekterar förbudet mot refoulement. 68 Sökanden måste i det aktuella landet ha tillgång till samtliga rättigheter som hon eller han har enligt flyktingkonventionens artikel 2 – 34 och i övriga internationella överenskommelser.69 Sökanden måste i asyllandet ha möjlighet att få ett beslut om sändande till ett tredje land omprövat och om det efter ett sändande till tredje land visar sig att beslutet av någon anledning varit felaktigt ska asyllandet ta på sig det fulla ansvaret för den sökande.70 65 UN General Assembly, Note on International Protection, 3 July 1998, A/AC.96/898, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae68d3d24.html [accessed 22 December 2013], punkt 14, se också punkt 16 samt Conclusion on International Protection No. 85 (XLIX) – 1998 EXCOM Conclusions, 9 October 1998, punkt b och q. 66 Se även Goodwin-Gill, McAdam a.a., s. 252f och Diesen m.fl., Bevis 8, s. 143, 147. 67 The Michigan Guidelines on Protection Elsewhere, punkt 3. 68 A.a., punkt 4 och 6. 69 A.a., punkt 8 och 11. 70 A.a., punkt 12 och 14. 25 4.3 Kommentar The Michigan Guidelines tar, mot bakgrund av vad som sagts ovan, fasta på flera viktiga faktorer och måste betraktas som ett bra initiativ och som ett arbete som åtminstone i viss utsträckning täpper till vissa av de luckor som finns på området. Eftersom dokumentet får betraktas som doktrin kan det dock inte tillmätas alltför stor betydelse, särskilt inte i dagsläget knappt sex år efter att det utformats. Förhoppningsvis tar UNHCR, inom en inte alltför avlägsen framtid, ett liknande initiativ och gör ett klart ställningstagande gällande vad som krävs för att tillämpa principen om säkra tredjeländer och första asylland. Det framstår som tämligen uppenbart att generella bedömningar i asylförfarandet är förenade med stora risker och kan få ödesdigra konsekvenser för den enskilde sökanden. Den internationella rätten på MR-området tillerkänner människor rätten att slippa bli utsatta för övergrepp av en viss typ och svårhetsgrad, den syftar till att garantera att den som riskerar att bli utsatt för sådana övergrepp erhåller skydd någon annanstans i världen. Frågan är hur dessa garantier ska kunna säkerställas utan en individuell bedömning? Detta är av särskilt intresse avseende principen om non-refoulement. Eftersom detta är en princip som utgör internationell sedvanerätt, och som dessutom enligt flera konventionsbestämmelser är absolut, framstår det som egendomligt att i sammanhanget ens resonera kring första asylländer och säkra tredjeländer.71 Det går inte att garantera att en människa inte riskerar behandling i strid mot denna princip utan en individuell bedömning. Att principen är absolut betyder att undantag aldrig får göras, och inte att det är tillräckligt att de länder där människor söker skydd ”gör sitt bästa” för att bevaka efterlevnaden av principen om non-refoulement. 71 Principen om non-refoulement är absolut enligt artikel 3 i Europakonventionen och artikel 3 i tortyrkonventionen. 26 4.4 Principen om första asylland, säkra tredjeländer och säkra ursprungsländer inom EU-rätten EU:s medlemsstater har länge strävat efter, och arbetat för, att åstadkomma ett gemensamt asylsystem. Hörnstenarna i det som idag är gemensamt är Dublinförordningen, skyddsgrundsdirektivet, asylprocedurdirektivet, mottagandedirektivet 72 och Eurodacförordningen. 73 De två senare kommer inte att behandlas i denna uppsats. Dublinförordningen innehåller kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. Skyddsgrundsdirektivet innehåller regler för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller andra skyddsbehövande. Asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser om medlemsstaternas gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd. För tydlighetens och enkelhetens skull kommer jag i fortsättningen hänvisa till det gamla skyddsgrundsdirektivet med förkortningen GSGD och till det nya med förkortningen NSGD. Detsamma gäller för asylprocedurdirektivet, som förkortas GAPD respektive NAPD. Direktiven omarbetades i syfte att åstadkomma en ökad harmonisering, eftersom skillnaderna mellan medlemsstaterna fortfarande var stora, och att förtydliga och förenkla de regler som genom direktiven finns inom EU på asylrättens område.74 För att få en bättre helhetsbild av hur instrumenten interagerar och på vilket sätt de omarbetade direktiven förhåller sig till de gamla ska de behandlas i ett sammanhang. 72 Rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Detta direktiv har också omarbetats och kommer att ersättas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd. 73 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora IT-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa. 74 Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, Ds 2013:72, s. 39f. Se även preambeln till NAPD punkt 1 och 7 samt preambeln till NSGD punkt 1, 10 och 12. 27 Enligt artikel 13 i Dublinförordningen ska en asylansökan från en tredjelandsmedborgare prövas i den första medlemsstat som sökanden kom till.75 I skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet finns bestämmelser som avser återsändande till stater inom EU men också bestämmelser avseende s.k. säkra tredjeländer, d.v.s. stater utanför EU.76 Enligt artikel 25 i GAPD fick, såvitt nu är av intresse, en medlemsstat neka att pröva en asylansökan om; - sökanden kunde sändas till en annan medlemsstat i enlighet med Dublinförordningen, - en annan medlemsstat redan beviljat sökanden asyl, - sökanden borde ha sökt asyl i en stat som inte är en medlemsstat i enlighet med principen om första asylland eller om - ett land som inte är en medlemsstat betraktas som ett säkert tredje land för sökanden, och sökanden därför borde ha sökt asyl där. Dessa möjligheter att neka prövning kvarstår i artikel 33 NAPD, med det tillägget att medlemsstaterna endast får neka prövning i de angivna situationerna. En annan nyhet är att det i artikel 34 NAPD stipuleras att den sökande, om ett nekande övervägs, ska ges möjlighet att vid en personlig intervju lägga fram sina synpunkter avseende tillämpningen av grunderna för nekande på de särskilda omständigheterna i hans eller hennes fall, innan den beslutande myndigheten beslutar huruvida ansökan om internationellt skydd ska tas upp till prövning eller inte. Artikel 26 i GAPD angav att en icke-medlemsstat kunde betraktas som första asylland om den asylsökande där hade erkänts som flykting och fortfarande kunde få skydd i det landet eller sökanden där utan att ha erkänts som flykting ändå åtnjöt tillräckligt skydd, inbegripet skydd mot refoulement, förutsatt att den sökande skulle släppas in i det aktuella landet igen. Artikel 35 i NAPD medför ingen ändring. 75 Undantag finns i art. 8-11. Inom EU benämns som bekant alla länder som inte är medlemmar i unionen för tredjeländer. Av dessa tredjeländer betraktas alltså vissa som säkra varför asylsökande kan återsändas dit utan en komplett individuell prövning i den medlemsstat där ansökan lämnats in. Ett säkert tredjeland kan alltså vara sökandens hemland eller ett land till vilket han eller hon har något slags anknytning. Är den aktuella staten sökandens hemland benämns det säkert ursprungsland, se GAPD art. 29-31. 76 28 Enligt artikel 27 i GAPD fick medlemsstaterna tillämpa begreppet säkert tredje land endast om de behöriga myndigheterna var övertygade om att en asylsökande där skulle behandlas i enlighet med vissa särskilt angivna principer. Det krävdes att medlemsstaten skulle vara övertygad om att den asylsökande i det aktuella tredjelandet inte skulle utsättas för hot till liv eller frihet på grund av ras, religion, medborgarskap, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politisk övertygelse. Medlemsstaten skulle också vara övertygad om att principen om non-refoulement respekterades och att sökande i tredjelandet hade möjlighet att söka asyl samt, om hon eller han bedömdes vara flykting, erhålla det skydd som stadgas i flyktingkonventionen. Artikel 38 i NAPD föreskriver detsamma med två tillägg; det får inte föreligga någon risk för sådan allvarlig skada som avses i artikel 15 NSGD, t.ex. dödsstraff och tortyr. Det andra tillägget består i att begreppet säkert tredjeland ska tillämpas i enlighet med bestämmelser i internationell rätt som gör det möjligt att genom en enskild prövning fastställa huruvida det berörda tredjelandet är säkert för en enskild sökande. Sökanden ska ha möjlighet att överklaga tillämpningen av begreppet säkert tredjeland med hänvisning till att tredjelandet i fråga inte är säkert med hänsyn till hans eller hennes särskilda omständigheter. Sökanden ska också tillåtas att invända mot den anknytning hon eller han anförts ha till tredjelandet. Enligt GAPD kunde den aktuella medlemsstaten hänvisa sökanden till ett påskyndat prövningsförfarande om det var sökandens hemland som bedömdes vara ett säkert tredjeland, d.v.s. ett säkert ursprungsland, eftersom ansökan då skulle anses vara uppenbart ogrundad. 77 UNHCR anförde redan 1983 att dylika påskyndade prövningar var olämpliga utom när det var fråga om ansökningar grundade på uppenbart falska eller vilseledande uppgifter eller ansökningar utan koppling till de i flyktingkonventionen fastlagda kriterierna.78 77 GAPD artikel 23 punkt 4, artikel 28 och artikel 31 punkt 2. Se också Goodwin-Gill, McAdam, a.a. s. 392 not 206 och s. 397f. 78 Uttrycket ”uppenbart falska eller vilseledande uppgifter” är min egen översättning av uttrycket ”clearly fraudulent claims” som används i UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), The Problem of Manifestly Unfounded or Abusive Applications for Refugee Status or Asylum, 20 October 1983, No. 30 (XXXIV) - 1983, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae68c6118.html [accessed 22 December 2013], se särskilt punkt d och e. 29 UNHCR vidhöll denna inställning i sin kommentar till GSGD 2005.79 År 2010 upprepade UNHCR sin uppfattning och tillade att påskyndade prövningsförfaranden välkomnas för det fall de används i bifallsärenden men att stor restriktivitet måste råda i övriga situationer.80 En nyhet i NAPD är att det inte längre finns något krav på att ansökan ska anses vara uppenbart ogrundad om sökandens ursprungsland bedömts vara ett säkert tredjeland.81 Av den andra bilagan till GAPD framgick hur stater skulle förfara vid fastställandet av huruvida ett land är att betrakta som ett säkert ursprungsland. I NAPD återfinns exakt samma text i bilaga ett. I bilagan anges att ett ursprungsland ska betraktas som säkert om det på grundval av den rättsliga situationen, tillämpningen av lagstiftningen inom ett demokratiskt system och de allmänna politiska förhållandena framgår att det allmänt och genomgående inte förekommer någon förföljelse enligt GSGD, och inte heller någon tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inget hot på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. Vid bedömningen ska medlemsstaten bl.a. beakta i vilken utsträckning skydd mot förföljelse eller misshandel ges genom att undersöka landets berörda lagar och förordningar och på vilket sätt de tillämpas, hur landet iakttar de rättigheter och friheter som är fastställda i relevanta konventioner, t.ex. Europakonventionen och då särskilt de rättigheter från vilka det inte går att göra undantag enligt konventionens artikel 15.2. 82 Vidare ska beaktas hur landet beaktar principen om non-refoulement och om landet tillhandahåller ett system med effektiva rättsmedel mot överträdelser av enskildas rättigheter enligt Europakonventionen. Slutligen, enligt artikel 7 i GSGD skulle skydd normalt anses finnas när staten, parter eller organisationer som kontrollerade staten eller en betydande del av dess territorium vidtog 79 Se Summary of UNHCR's Provisional Observations on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, s. 2. 80 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice - Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions, March 2010, available at: http://www.refworld.org/docid/4c63e52d2.html [accessed 22 December 2013], s. 53ff. 81 Jfr artikel 31.2 GAPD med artikel 36 NAPD. 82 Förutom Europakonventionen även den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och konventionen mot tortyr. 30 ”[…] rimliga åtgärder för att förhindra att en person förföljs eller lider allvarlig skada, bl.a. genom att ombesörja att det finns ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse eller allvarlig skada, och sökanden har tillgång till detta skydd.” Artikel 7 NSGD är likalydande med undantag för det inledande tillägget att ”[s]kydd mot förföljelse eller allvarlig skada måste vara verksamt och inte av en tillfällig natur.” 4.5 Kommentar De direktiv och den förordning som nu har beskrivits kan enligt min mening inte anses ge uttryck för en inskränkt och restriktiv inställning till skyddssökande. I vart fall inte vid en första anblick, och inte lästa var för sig. Det är snarast så att rättsakterna, framförallt direktiven, med sin definitiva, konstaterande ton synes befästa många rättigheter för den som söker skydd och flera skyldigheter för medlemsstaterna. I preambeln till respektive direktiv anges t.ex. att ett av skälen till upprättandet är ”[…] att arbeta för att ett gemensamt europeiskt asylsystem skapas, grundat på en fullständig och absolut tillämpning av Genèvekonventionen […]” (kurs. tillagd).83 Den fullständiga och absoluta tillämpningen synes dock vara en EU-rättslig tolkningsfråga, vilket framförallt får anses framgå av den kritik som framförts av bl.a. UNHCR men också av problematiken kring återsändande till länder som Grekland och Malta där det blivit alltför tydligt att flyktingkonventionen inte tillämpats på ett fullständigt och absolut sätt.84 UNHCR har anfört att restriktivitet bör råda vid bedömning av om ett land är att betrakta som säkert och att ett listande av länder som säkra är olämpligt; individuella bedömningar måste göras.85 UNHCR menar också att 83 Se preambeln till GAPD och GSGD punkt 2 och NAPD punkt 3 samt preambeln till NAPD och NSGD punkt 3. 84 Se t.ex. MIG 2010:21. 85 Se Summary of UNHCR's Provisional Observations on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, s. 4. Se även UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions, s. 61f (avseende säkra tredjeländer) och s. 65f (avseende säkra ursprungsländer). 31 alla asylförfaranden bör ha en gemensam minimistandard och att rätten att överklaga ska omfatta en rätt att stanna i landet till dess överklagandet har prövats slutligt.86 Vad gäller en gemensam minimistandard kan följande sägas. Eftersom det är fråga om direktiv är det upp till respektive medlemsstat att införliva dess bestämmelser i den nationella rätten på ett lämpligt sätt, något som riskerar att bevara eller ge upphov till diskrepanser mellan de olika ländernas asylförfaranden. Det sagda gäller givetvis i synnerhet de fakultativa delarna av ett direktiv. Avseende en rätt att stanna i landet gäller enligt GAPD att medlemsstaterna vid behov ska fastställa föreskrifter i frågan huruvida rätten till ett effektivt rättsmedel inför domstol ska medföra att sökanden får stanna i landet i avvaktan på att hans eller hennes överklagande har prövats.87 Direktivet föreskriver alltså inte någon sådan rätt förutom avseende prövningen i första instans, se artikel 7 punkt 1 GAPD och artikel 9 punkt 1 NAPD. Detta innebär att Sverige enligt direktivet endast är skyldiga att låta asylsökande stanna i landet under tiden ärendet ligger hos Migrationsverket och alltså inte vid ett eventuellt överklagande till migrationsdomstolen. Innehållet i artikel 7 GSGD har sedan införlivandet i svensk rätt år 2010 citerats flitigt i beslut och domar. Artikeln anger att för att myndigheterna ska anses ge skydd de ska vidta rimliga åtgärder för att förhindra att en person förföljs eller lider allvarlig skada, bl.a. genom att ombesörja att det finns ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse eller allvarlig skada, och sökanden har tillgång till detta skydd. Min uppfattning är dock, bl.a. mot bakgrund av vad som sagts i föregående stycke, att frågan alltjämt är; vad innebär i denna kontext normalt, vad är rimliga åtgärder, vad är minimistandarden för ett effektivt rättssystem, och när betraktas sökanden ha tillgång till det erbjudna skyddet? Alltför ofta synes den prövande instansen konstatera att det aktuella landet uppfyller det ovanstående, utan att på ett tillfredsställande sätt redogöra för på vilka grunder så anses vara fallet.88 86 Se Summary of UNHCR's Provisional Observations on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, s. 4. 87 Se GAPD, artikel 39 punkt 3 a. 88 Jag återkommer till detta i avsnitt 8 som behandlar svenska beslut och domar. Observera också att artikel 7 i NSGD innehåller samma formulering. 32 Som framgått skiljer sig de omarbetade direktiven inte i någon större utsträckning från de gamla versionerna, i vart fall inte avseende de frågor som denna uppsats behandlar. De ändringar som gjorts är dock välkomna, som t.ex. den mening som inleder artikel sju i NSGD som säger att ett skydd måste vara verksamt och inte av tillfällig natur. Förhoppningsvis bidrar detta tillägg till en mer individuell bedömning där fokus kan läggas på individens förutsättningar i relation till det förmodade skyddet; kommer skyddet verkligen omfatta den enskilde sökanden och kommer skyddet att bestå? De största skillnaderna anser jag finns i direktivens respektive preambel som i de omarbetade versionerna är dubbelt så lång. Respektive preambel innehåller flera klargörande uttalanden som inte fanns i de gamla direktiven, i NSGD t.ex. anförs i punkt 27 att ett internflyktsalternativ måste vara säkert och lagligt tillgängligt liksom att det bör finnas en presumtion för att det inte finns ett effektivt skydd om det är staten som utövar förföljelse. I punkt 21 i GSGD sades att det var nödvändigt att införa ett gemensamt begrepp för förföljelsegrunden tillhörighet till viss samhällsgrupp, detta har nu kompletterats med texten; ”Vid definitionen av en viss samhällsgrupp bör hänsyn tas till faktorer som hänger samman med sökandens kön, inbegripet könsidentitet och sexuell läggning, som kan ha samband med vissa rättstraditioner eller seder som leder till t.ex. könsstympning, tvångssterilisering eller tvångsabort, i den mån de hör ihop med den sökandes välgrundade fruktan för förföljelse.” De klargörande ändringarna och tilläggen är som sagt välkomna, dess betydelse kan dock ifrågasättas på den grunden att de är just klargörande. Vad som nu återfinns i direktiven får anses reflektera den uppfattning som förespråkats på asylrättens område sedan många år tillbaka. Ändringarna får trots allt, oavsett sin framtida praktiska betydelse, betraktas som ett steg i rätt riktning. 33 5. Internflyktsalternativet 5.1 Inledning Som framgått av föregående avsnitt kan asyllandet hänvisa sökanden att återvända till sitt ursprungsland, om det betraktas som ett säkert tredjeland. För det fall sökanden förvisso har ett behov av skydd i en viss del av hemlandet men en annan del av samma land betraktas som säkert är det numera vedertaget att den sökande inte anses vara i behov av internationellt skydd och därför kan hänvisas till att etablera sig i ett säkert område i hemlandet, s.k. internflykt. I doktrinen har länge förts en diskussion kring ur vilket rekvisit frågan om internflykt ska härledas, vilket är av betydelse för i vilket skede av utredningen frågan ska tas upp. Det kan fortfarande inte sägas råda konsensus i denna fråga, jag har dock valt att redogöra för den inställning Hathaway och Foster förespråkar. De menar att frågan om internflykt måste härledas ur frågan om myndighetsskydd och därför också prövas efter frågan om huruvida sökanden hyser en välgrundad fruktan.89 För att den beslutande instansen ska kunna tillämpa internflyktsalternativet krävs dock att vissa förutsättningar avseende det förmodade skyddet är uppfyllda, vilka dessa förutsättningar är ska behandlas i detta avsnitt. Först redogörs för hur resonemanget kring internflykt ser ut i den internationella rätten, med hänvisning till UNHCR:s riktlinje om internflykt, 90 UNHCR:s handbok och doktrin. I det andra avsnittet följer en redogörelse för hur det mer specifikt ser ut inom EU-rätten. I det första avsnittet använder jag mig genomgående av hänvisningar till flyktingkonventionen och dess definition av flykting, för att i avsnittet om det EU-rättsliga regelverket använda mig av samlingsbegreppet skyddsbehövande för att inkludera flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande enligt utlänningslagen. 89 Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, ibid. 90 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, available at: http://www.refworld.org/docid/3f2791a44.html [accessed 22 December 2013]. 34 5.2 Internflyktsalternativet i internationell rätt Enligt UNHCR består bedömningen av ett internflyktsalternativ av två delar, relevans och rimlighet. Denna metod är dock inte oemotsagd. Hathaway och Foster förespråkar t.ex. en annorlunda modell med hänvisning till att en rimlighetsanalys är subjektiv och riskerar att bli godtycklig. Enligt denna modell ska den beslutande myndigheten göra sin prövning i fyra steg med hänsyn till tillgänglighet, huruvida den nya orten erbjuder ett ”motgift”, ingen ny risk för förföljelse eller för refoulement till ursprungsorten och en analys av den utpekade ortens nivå av skydd. 91 Att jag väljer att endast behandla UNHCR:s modell beror på att denna modell i dagsläget trots allt får anses vara den allmänt vedertagna. Trots åtskillnad i metodik utgörs de båda modellerna till stor del av samma element och tar fasta på samma bedömningsgrunder. Om en asylsökande kan erhålla skydd någonstans inom hemlandets gränser föreligger normalt ingen rätt till asyl, eftersom flyktingdefinitionens rekvisit inte anses vara uppfyllda.92 Även om en skyddssökande rent teoretiskt skulle kunna få skydd i en annan del av landet kan det vara praktiskt omöjligt för sökanden att ta sig dit. Det kan också förhålla sig så att det ur den sökandes perspektiv är förenat med större risker, problem eller kostnader att ta sig till en annan plats i hemlandet än att korsa en eller flera nationsgränser. Människor kan också föredra att fly till ett annat land därför att det där finns anhöriga, även om det finns anhöriga även på en trygg plats i hemlandet.93 Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan ett internflyktsalternativ anses vara rimligt och relevant, vilket innebär att sökanden inte är att anse som flykting. Betraktas det däremot inte som rimligt och relevant, ska det få till följd att sökanden erkänns som flykting och beviljas asyl.94 Det är myndigheten som har bevisbördan för att det finns ett internt flyktalternativ. Genom åren har det dock på olika sätt gjorts flera avsteg från denna regel vilket resulterar i en oerhört tung börda för den sökande.95 91 Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, s. 25 – 55. 92 UNHCR:s handbok, punkt 91. 93 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 123ff. 94 UNHCR:s handbok, punkt 91. 95 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, punkt 33-35. Se även Cambridge University Press, Internal 35 UNHCR har utfärdat ett flertal riktlinjer avseende tolkning och tillämpning av de kriterier som gäller för flyktingskap, riktlinjerna kompletterar på så sätt UNHCR:s handbok.96 I en av dessa riktlinjer behandlas vad som måste beaktas vid en bedömning av om internflykt är ett alternativ för sökanden.97 Denna riktlinje är utförlig och förklarande och betonar bl.a. att fokus i frågan ska ligga på individnivå, i dokumentet talas genomgående om ”the claimant” och ”the individual” (kurs. tillagd). ”It is not an analysis based on what a hypothetical ‘reasonable person‘ should be expected to do. The question is what is reasonable, both subjectively and objectively, given the individual claimant and the conditions in the proposed internal flight or relocation alternative.”98 För att vara rimligt och relevant anger riktlinjen att alternativet måste vara lagligt, säkert och praktiskt tillgängligt för sökanden. Av riktlinjen framgår också att det kan finnas många olika anledningar till varför ett internt flyktalternativ inte är rimligt och relevant och hur vissa sådana omständigheter ska bedömas. Sökanden ska t.ex. inte behöva ta sig till området genom delar av landet där hon eller han riskerar faror såsom att passera minfält eller genom områden där det råder väpnad konflikt. Sökanden måste också på ett lagligt sätt kunna ta sig dit och stanna där och i det utpekade området kunna leva ”a relatively normal life without facing undue hardship”.99 Att möjligheten till internflykt betraktas som en integrerad del av flyktingbedömningen beror som ovan framgått på att en eventuell välgrundad fruktan inte behöver avse hela landet, och så kan givetvis vara fallet. Den beslutande Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, s. 13f och 57f. 96 Diesen m.fl., Bevis 8, s. 115f. 97 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04. 98 A.a., punkt 23. 99 Se UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, särskilt punkt 10-12 och 24-30. 36 myndigheten måste dock kunna peka ut ett visst område som betraktas som säkert för sökanden; ”The 1951 Convention does not require or even suggest that the fear of being persecuted need always extend to the whole territory of the refugee’s country of origin. The concept of an internal flight or relocation alternative therefore refers to a specific area of the country where there is no risk of a well-founded fear of persecution and where, given the particular circumstances of the case, the individual could reasonably be expected to establish him/herself and live a normal life. Consequently, if internal flight or relocation is to be considered in the context of refugee status determination, a particular area must be identified and the claimant provided with an adequate opportunity to respond.”100 I riktlinjens inledning anges följande avseende vad den internationella rätten säger om en möjlighet, eller eventuell skyldighet, att söka skydd inom hemlandet; ”International law does not require threatened individuals to exhaust all options within their own country first before seeking asylum; that is, it does not consider asylum to be the last resort.”101 Av riktlinjen framgår alltså att internationell rätt inte kräver att asylsökande först, om möjligt, måste söka skydd inom hemlandet; att sökandet av asyl inte är att betrakta som en sista utväg; att flyktingkonventionen inte kräver eller ens indikerar att fruktan för förföljelse måste avse hela sökandens hemland. Det ska alltså vara möjligt att erhålla flyktingstatus även om sökanden hade kunnat fly inom landet. Här aktualiseras bedömningen av huruvida det i det specifika fallet vore relevant och rimligt att hänvisa sökanden till internflykt. Bedömningen ska enligt riktlinjen ske i två steg där steg ett är den s.k. relevansanalysen där vissa faktorer särskilt ska tas i beaktande. Först nämns att det måste vara säkert och lagligt för sökanden att ta sig till det område som avses, men området måste också vara praktiskt tillgängligt. Om 100 101 A.a., punkt 6. A.a., punkt 4. 37 det brister i någon av dessa förutsättningar är internflyktsalternativet inte att betrakta som relevant. I punkt två anges att det finns en presumtion att internflyktsalternativet inte är tillgängligt om det är en statlig aktör som är skyldig till den förföljelse som sökanden utsatts eller riskerar att utsättas för. Om utövaren är en icke-statlig aktör måste det klarläggas hur sannolikt det är att denne skulle kunna förfölja sökanden även på den nya platsen och om så skulle vara fallet huruvida det i området finns ett tillräckligt, och för sökanden tillgängligt, myndighetsskydd avseende just den i fallet aktuella förföljelsegrunden. Det måste också uteslutas att sökanden i området skulle riskera att utsättas för förföljelse på annan grund eller att utsättas för annan allvarlig skada, bedömningen ska här omfatta risken avseende både den ursprungliga förföljelsegrunden eller skadan från den ursprunglige aktören och risken för förföljelse eller skada på annan grund riktad mot sökanden från en annan aktör.102 Efter relevansanalysen följer rimlighetsanalysen. Följande fråga måste här besvaras jakande; skulle sökanden, med hänsyn till de i det aktuella området rådande förutsättningarna, kunna leva ett relativt normalt liv utan att mötas av otillbörliga umbäranden ur humanitär synvinkel? Om frågan besvaras nekande är internflyktsalternativet inte att anse som rimligt för sökanden.103 Förutom att det interna flyktalternativet ska vara rimligt och relevant enligt ovan ska det enligt riktlinjen också vara lämpligt på så sätt att alternativet måste vara meningsfullt inte bara för stunden utan över tid.104 När denna fråga ska besvaras måste hänsyn tas till sökandens specifika förutsättningar och egenskaper och vilka problem hon eller han till följd av dessa skulle kunna komma att möta i det utpekade området. Beträffande området ifråga är det särskilt viktigt att beakta och utreda eventuell tidigare förföljelse, trygghet och säkerhet i allmänhet, efterlevande av och respekt för de mänskliga rättigheterna samt hur möjligheterna att försörja sig ser ut. Avseende sökandens personliga förutsättningar och egenskaper måste hänsyn tas till bl.a. dennes kön, ålder, civilstatus, hälsa, eventuella handikapp, familjesituation, etniska, 102 A.a., punkt 7 I. A.a., punkt 7 II. ”Otillbörliga umbäranden ur humanitär synvinkel” är min översättning av uttrycket ”undue hardship”, jfr MIG 2008:20. 104 A.a., punkt 8. 103 38 religiösa och kulturella bakgrund, politiska och sociala band m.m.105 Det ska således vara fråga om en holistisk bedömning, vilket upprepas flera gånger i riktlinjen om internflykt.106 5.3 Kommentar UNHCR:s riktlinje är, som framgått ovan, enligt min mening utförlig och förklarande. Den uttrycker på ett sakligt och välformulerat sätt vilka hänsyn som ska tas och vilka faktorer som ska uppmärksammas extra. Jag ställer mig dock tyvärr tveksam till dess faktiska och praktiska betydelse i rättstillämparens verksamhet. Att det ska göras en relevans- och rimlighetsanalys synes vara vedertaget, vad denna ska innefatta verkar däremot anses vara mera flexibelt. Framförallt hamnar frågan om lämplighet ofta i bakgrunden, och många gånger synes den förbigås helt. Intressant är att riktlinjen slår fast att internationell rätt inte kräver att asylsökande först, om möjligt, måste söka skydd inom hemlandet; att söka asyl inte är att betrakta som en sista utväg; att flyktingkonventionen inte kräver eller ens indikerar att fruktan för förföljelse måste avse hela sökandens hemland.107 Det senare tolkas av de som förespråkar en bred tillämpning av internflyktsalternativet som stöd för att ett sådant alternativ ofta torde vara tillgängligt och den tolkningen får anses vara riktig. Däremot kan det sagda också anses innebära att eftersom flyktingdefinitionen inte ställer ett sådant krav för flyktingskap det inte ska tillmätas någon avgörande betydelse huruvida sökanden skulle kunna fly inom landet, vilket Hathaway och Foster menar att lokutionen ursprungligen avsetts förmedla.108 Sammanfattningsvis ska det enligt vad som anförs ovan, oavsett tolkning, beroende på omständigheterna vara möjligt att erhålla flyktingstatus även om sökanden hade kunnat fly inom landet. Min uppfattning är att det i domar och beslut alltför sällan hänvisas till riktlinjen och frågan är varför det är så? Är riktlinjen alltför generöst utformad? Om så är fallet vore det önskvärt om rättstillämparen klart uttalade 105 A.a., punkt 24. A.a., se t.ex. punkt 3 och 7. 107 Hathaway, Foster, Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, s. 26. 108 A.a., s. 5. 106 39 denna uppfattning. UNHCR:s riktlinjer är inte bindande, Migrationsöverdomstolen har dock uttalat att UNHCR:s handbok och ”andra slutsatser”, är att betrakta som en viktig rättskälla på asylrättens område.109 Eftersom UNHCR:s riktlinjer alltså inte är bindande vore det inte inkorrekt att från myndighetshåll klart ifrågasätta dess relevans, ett ifrågasättande vore snarast till hjälp för att åstadkomma en samstämmig syn på förutsättningarna för tillämpningen av internflyktsalternativet. 5.4 Internflyktsalternativet i EU-rätten I EU:s gemensamma ståndpunkt anges att UNHCR:s handbok är en värdefull hjälp för medlemsstaterna när dessa ska pröva asylärenden, vad som sagts ovan om denna handbok gäller därför även detta avsnitt.110 Inom EU regleras frågan om möjlighet till internflykt främst genom skyddsgrundsdirektivet. I GSGD artikel 8 punkt 2 angavs att medlemsstaten, vid prövning av om det föreligger ett internflyktsalternativ, ska beakta de allmänna omständigheter som råder i den aktuella delen av landet och sökandens personliga förhållanden. GSGD stadgade alltså, i likhet med UNHCR:s riktlinje, att det ska vara fråga om en helhetsbedömning och att individens personliga förhållanden ska klarläggas och ligga till grund för bedömningen av om en flykt inom hemlandet vore rimligt och relevant i det specifika fallet. 109 Se MIG 2006:1 och prop. 2004/05:170 s. 94f. Riktlinjerna ska ge vägledning vid tolkningen av olika juridiska aspekter av flyktingdefinitionen och ska ses som en uppdaterad bilaga till UNHCR:s handbok och ha samma rättsliga ställning som denna, se Kvalitet i svensk asylprövning – En studie av Migrationsverkets utredning av och beslut om internationellt skydd - Slutrapport från projektet “Förhöjd kvalitet i svensk asylprövning” finansierat av Europeiska flyktingfonden av UNHCR i samverkan med Migrationsverket, 2011, s. 9, http://www.unhcr.se/se/hem/artikel/ddf62a0ccfaa2242d0a7af574087b0b2/unhcr-ochmigrationsverket-presenter.html. Se även http://www.unhcr.se/se/kunskapsbank/juridiskadokument/riktlinjer-och staellningstaganden.html. 110 GEMENSAM STÅNDPUNKT av den 4 mars 1996 antagen av rådet på grundval av artikel k.3 i fördraget om Europeiska unionen om harmoniserad användning av uttrycket "flykting" i artikel 1 i Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning (96/196/RIF), näst sista stycket i preambeln, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996F0196:SV:HTML. Se även UNHCR:s handbok, punkt 91. 40 Artikel 8 punkt 1 GSGD lyder som följer; ”Medlemsstaterna får som ett led i bedömningen av en ansökan om internationellt skydd besluta att en sökande inte är i behov av internationellt skydd om det i en del av ursprungslandet inte finns någon välgrundad fruktan för förföljelse eller någon verklig risk för att lida allvarlig skada och sökanden rimligen kan förväntas uppehålla sig i den delen av landet.” Artikel 8 i NSGD har utformats annorlunda, den säger detsamma som ovan med någon språklig justering och med tillägget att sökanden ska ha tillgång till ett sådant skydd som anges i artikel 7.111 I punkt två anges också följande; ”Vid prövning av om en sökande känner en välgrundad fruktan för förföljelse eller löper en verklig risk för att lida allvarlig skada, eller har tillgång till skydd mot förföljelse eller allvarlig skada i en del av ursprungslandet i enlighet med punkt 1, ska medlemsstaterna, när de fattar beslut om ansökan, beakta de allmänna omständigheter som råder i den delen av landet och sökandens personliga förhållanden i enlighet med artikel 4. För detta ändamål ska medlemsstaterna se till att exakt och aktuell information inhämtas från relevanta källor, såsom FN:s flyktingkommissariat och Europeiska stödkontoret för asylfrågor.” Som anförts ovan i avsnitt 4.5 anges i preambeln till både GSGD och NSGD att det gemensamma europeiska asylsystemet ska vara grundat på en fullständig och absolut tillämpning av flyktingkonventionen. På så sätt ska garanteras att ingen skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse och därmed bekräftas principen om non-refoulement i både det gamla och det nya skyddsgrundsdirektivet.112 111 112 Se ovan i avsnitt 4 om säkra tredjeländer m.m. Preambeln till GSGD, punkt 2 och preambeln till NSGD, punkt 3. 41 5.5 Kommentar Vad som redovisats ovan tar upp allt som sägs om internflyktsalternativet i både GSGD NSGD och det kan med rätta uppfattas som alltför kortfattat, även med beaktande av det redovisade tillägget i artikel 8 punkt 2. Detta särskilt med hänsyn till att EU:s medlemsstater de senaste åren hänvisat asylsökande till internflykt i högre utsträckning än innan direktivet införlivades. Framförallt kan den restriktiva tonen i skyddsgrundsdirektivets artikel 8 punkt 1 ifrågasättas. Vad som främst framstår som främmande och anmärkningsvärt är uttrycket ”verklig risk”. Antingen finns en risk, eller så finns ingen risk och om det då bedöms finnas en risk när är den inte verklig? Ordvalet är olyckligt och märkligt då det inte används i flyktingkonventionens definition av vem som är flykting. Att begreppet inte korresponderar med definitionen är särskilt anmärkningsvärt då det i direktivets preambel anges att det gemensamma europeiska asylsystemet ska vara grundat på en fullständig och absolut tillämpning av just flyktingkonventionen och att konventionen och dess protokoll utgör grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar. 113 Kanske är det just ett olyckligt ordval som inte är avsett att ha en snävare betydelse men begreppsmässig förvirring måste undvikas. Inom juridiken i allmänhet, och i livsavgörande ärenden i synnerhet, är givetvis språket av allra största betydelse och ”olyckliga” formuleringar kan i värsta fall få fatala konsekvenser även om det aldrig varit dess syfte. 113 Preambeln till GSGD, punkt 2 och 3 i och preambeln till NSGD, punkt 3 och 4. Det är värt att notera att begreppet ”real risk” i olika sammanhang förekommer flitigt i både doktrin och diverse rapporter, riktlinjer och slutsatser. Resonemanget ovan är dock endast avsett att reflektera kring skyddsgrundsdirektivets språk i relation till de etablerade begrepp som förekommer i flyktingkonventionen och i svensk lagstiftning, där uttrycket ”verklig risk” uppfattas som främmande. 42 6. Att utreda om det finns ett tillgängligt myndighetsskydd 6.1 Inledning Detta avsnitt ska främst behandla hur första instans, Migrationsverket, ska gå tillväga för att utreda huruvida det finns ett tillgängligt myndighetsskydd. Den första delen behandlar sökandens bevissvårigheter, för enkelhetens skull hänvisar jag endast till flyktingbestämmelsen. För svensk rätts vidkommande är detta inte av någon större betydelse eftersom varje ansökan om skydd behandlas som en asylansökan.114 Vad som sägs gäller därför utlänningslagens samtliga skyddsbestämmelser. Efter den första delen följer två avsnitt varav ett om muntlig handläggning och ett om landinformation och deras respektive betydelse som beslutsunderlag. 6.2 Bevissvårigheter Flyktingkonventionen definierar vem som är flykting men säger som bekant inget om hur fastställandet av flyktingskap ska gå till, detta är därmed en nationell fråga och regleras inom de kontrakterande staternas normgivning. Med hänsyn till vad enskilda kan riskera i dessa ärenden, vägrande av mänskliga rättigheter eller kanske att mista livet, måste de hanteras med största respekt och tillförsikt. En viktig del av det är att upprätthålla för situationen rimliga och korrekta beviskrav, vilket även betonas i UNHCR:s handbok.115 ”For the heart of the question is whether that ’subjective’ fear is well-founded; whether there are sufficient facts to permit the finding that this applicant, in his or her circumstances, faces a serious possibility of persecution. […] At each stage, hard evidence is likely to be absent, so that finally the asylum seeker’s own statements, their force, coherence, and credibility must be relied on, in the light of what is known generally, from a variety of sources, regarding conditions in the country of origin.”116 114 Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 2 a § under rubriken Andra stycket. Se även prop. 2009/10:31 s. 171. 115 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 53f, 58f och UNHCR:s handbok, punkt 195-205. 116 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 64. 43 Flyktingdefinitionen ställer inga krav på att förföljelse måste utgå från ett visst subjekt utan förföljelsen kan utgå från en stat, en viss myndighet, eller en privat aktör som staten inte ingriper emot. Det är dock så att det många gånger är svårare att få förföljelse som utgår från privata aktörer fastställd då den inte alltid är lika observerbar som förföljelse som utgår från staten.117 I de situationer där det är staten som utövar förföljelse är det av naturliga skäl ofta lättare att konstatera att staten ifråga inte erbjuder skydd. 118 Om det är staten som är förövaren presumeras en avsaknad av myndighetsskydd, eftersom det är staten som styr myndigheterna.119 Detsamma gäller i situationer där ett land inte har någon fungerande statsapparat, vilket ofta är tydligt för omvärlden.120 En konstaterad avsaknad av skydd i hemlandet är som framgått en förutsättning för flyktingskap enligt flyktingkonventionen, men hur man ska gå till väga vid fastställandet lämnas alltså till de anslutna staterna att avgöra. Det är därmed upp till respektive stat att skapa sina egna regler för själva prövningen av skyddsbehov. Flyktingdefinitionen kan dock ge ledning eftersom den anger rekvisiten i en viss ordning; först anges rekvisitet välgrundad fruktan och därefter avsaknad av myndighetsskydd. Stadgan för FN:s flyktingkommissarie av den 14 december 1950 kan också ge ledning då den anger att UNHCR ska bereda skydd åt; 117 A.a., s. 98ff. Se även Kälin, Walter, Non-State Agents of Persecution and the Inability of the State to Protect, Georgetown Immigration Law Journal, vol. 15:415, s. 415-432. Content downloaded/printed from HeinOnline (http://heinonline.org) Thu Oct 24 05:36:17 2013 118 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 98ff. 119 Jfr UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, punkt 13 och 14. 120 Huruvida flyktingkonventionen är tillämplig även vid total avsaknad av statsmakt har diskuterats genom åren. Eftersom varken konventionen eller annan internationell rätt uttrycker något krav på att det i ett visst land ska finnas en fungerande statsapparat har dock bl.a. Goodwin-Gill (se a.a., s. 100) anfört att konventionen är tillämplig även i dessa fall. För svenskt vidkommande kan sägas att det vid införandet av 4 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen uttryckligen angavs att lagrummet omfattar även den situationen att en stat inte har en fungerande statsmakt, se prop. 1996/97:25 s. 289, 366. 44 ”Any other person who is outside the country of his nationality, or if he has no nationality, the country of his former habitual residence, because he has or had well-founded fear of persecution by reason of his race, religion, nationality or political opinion and is unable or, because of such fear, is unwilling to avail himself of the protection of the government of the country of his nationality, or, if he has no nationality, to return to the country of his former habitual residence.” 121 [kurs. tillagd]. Naturligt nog följer beskrivningen av UNHCR:s uppdrag flyktingdefinitionen på så sätt att det första som nämns är individens fruktan. Först därefter, precis som i flyktingkonventionen, nämns frånvaron av ett skydd i hemlandet.122 Guy S. Goodwin-Gill och Jane McAdam har dock gett uttryck för uppfattningen att prövningen numera i högre utsträckning fokuserar på frågan om myndighetsskydd istället för på frågan om individens fruktan och behov av skydd; ”The Convention definition begins with the refugee as someone with a wellfounded fear of persecution, and only secondly, as someone who is unable or unwilling, by reason of such fear, to use or take advantage of the protection of their government. In our view, the Convention’s first point of reference is the individual, particularly as a rights-holder, rather than the system of government and its efficacy or intent in relation to protection, relevant as these elements are to the well-founded dimension. […] With the progressive evolution of refugee law and doctrine comes authority for the view today that such local or territorial protection has become an integral part of the refugee definition and the determination that a well-founded fear of persecution exists.” 123 Citatet ger uttryck för uppfattningen att fokus i prövningen ska ligga på det individuella rekvisitet, huruvida den sökande har en välgrundad fruktan, och kritiserar att det numera ofta är tvärtom d.v.s. att man vid prövningen många 121 UN General Assembly, Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, 14 December 1950, A/RES/428(V), available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b3628.html [accessed 23 December 2013], kapitel 2 punkt 6B. 122 Jfr även Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 1 § utlänningslagen, under rubriken Välgrundad fruktan stycke 1-7. 123 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 10. 45 gånger först tar ställning till frågan om myndighetsskydd, som kan betraktas som ett mer generellt formulerat rekvisit. Individen riskerar därmed att komma i ett sämre läge genom att först vara tvungen att ta sig an den svårighet det innebär att försöka visa att det inte finns något skydd att tillgå i hemlandet, och först därefter få tillfälle att anföra sina skyddsskäl och berätta sin historia.124 Författarna menar att frågan om vilket skydd hemlandets myndigheter kan erbjuda endast i massflyktssituationer bör besvaras före frågan om förföljelse eftersom det vid massflykt oftast står klart för omvärlden att staten inte förmår eller vill skydda medborgarna.125 6.3 Kommentar Som tidigare anförts föreligger det en presumtion för att det inte finns ett myndighetsskydd att tillgå om det är staten som utövar förföljelse. Denna presumtion motiverar vare sig kritik eller ifrågasättande enligt min mening. Vad som däremot kan ifrågasättas är att det mot bakgrund av vad som anförts ovan framstår som svårare att göra sitt skyddsbehov sannolikt om förföljelsen utgår från annan än staten. Sökanden måste ju för att betraktas som flykting göra sambandet mellan förföljelsegrunden och bristen på skydd sannolik, men denna problematik aktualiseras bara när sökanden anför förföljelse från privata aktörer. Bevisläget i asylärenden är erkänt besvärligt, och än besvärligare synes det alltså bli om det inte är staten som står för de övergrepp som sökanden fruktar. Viktig i sammanhanget är givetvis också officialprincipen. Enligt denna princip ankommer det på myndigheten att se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, antingen genom att själv företa utredning eller genom att informera sökanden om hur denne bör komplettera sitt material. Vikten av att den beslutande myndigheten fullgör sin utredningsplikt kan inte nog betonas.126 124 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., a.st. Se Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 30, 39f och 49 och jfr UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice - Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions, March 2010, s. 58. 126 Se t.ex. MIG 2006:1 och Diesen m.fl., Bevis 8, s. 199ff. samt von Essen, Ulrik, Processramen i förvaltningsmål – Ändring av talan och anslutande frågor, 1:1 u, Norstedts Juridik AB, Vällingby 2009, s. 219-249. Officialprincipen är lagfäst i 8 § förvaltningsprocesslagen (SFS 1971:291) och gäller såsom allmän förvaltningsrättslig princip hos både förvaltnings-myndighet och i domstol. 125 46 Av vad som angetts ovan avseende prövningen av rekvisiten kan slutsatsen dras att det bara bör kunna komma ifråga att vända på ordningen då det innebär ett snabbare förfarande som leder till erkännande av skyddssökande som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Problemet är givetvis att man sällan torde veta vilken slutsats man kommer fram till förrän efter prövningen, varför den beslutande myndigheten alltid bör hålla sig till den i utlänningslagen och flyktingkonventionen stadgade ordningen; först ska individens skyddsskäl ses över och först därefter frågan om det finns ett för honom eller henne tillgängligt skydd i hemlandet. Om handläggaren först tittar på landets generella möjligheter att skydda medborgarna, riskerar denna bedömning att bli just generell och sedan över-skugga den individuella prövning som sökanden har rätt till. 6.4 Muntlig handläggning, intervju De i asylärenden beslutande myndigheterna håller normalt sett i vart fall en personlig intervju med sökanden, vilket givetvis ofta är mycket viktigt.127 I 13 kap. 1 § utlänningslagen stadgas att en asylsökande inte får avvisas eller utvisas utan att det har förekommit muntlig handläggning vilket innebär att det endast är för sökanden positiva beslut som får fattas utan att sökanden har hörts muntligen på något sätt. I 13 kap. 3 § utlänningslagen anges att de omständigheter som behöver klarläggas noga ska utredas under den muntliga handläggningen. Utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Syftet med den muntliga handläggningen är alltså att klargöra, utreda och ge sökanden en möjlighet att personligen komma till tals. I motiven till 13 kap 3 § utlänningslagen sägs att den muntliga handläggningen ska komplettera det skriftliga materialet i ärendet. Det skriftliga förfarande som utgör huvudregel på förvaltningsrättens område gäller således även i migrationsrätten.128 I den handbok som Migrationsverket tillhandahåller sina handläggare betonas att handläggaren vid den muntliga handläggningen ska fokusera på kärnan i sökandens berättelse, att intervjun är den sökandes tillfälle att få berätta om sina asylskäl med egna ord och att sökanden då ska få tala fritt utan 127 128 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 544f och UNHCR:s handbok, punkt 199, 200 och 202. Prop. 2004/05:170 s. 304. 47 att bli avbruten. Handläggaren påminns också om att människor som utsatts för olika typer av våld kan ha svårt att i detalj redogöra för händelseförlopp och att berättelsen i dessa fall kan bli osammanhängande. Handboken anger också att de sökande måste bemötas med respekt och förståelse för att de kan vara oroliga och nervösa inför ett möte på Migrationsverket då de förväntas berätta detaljerat om sina upplevelser för en främmande tjänsteman.129 6.5 Kommentar Vid läsning av Migrationsverkets handbok är det inte svårt att tro att den muntliga handläggningen fyller sitt syfte och att den verkligen är till gagn för sökanden. Man måste dock ha i åtanke vad sökandens muntliga uppgifter kommer att ställas emot och jämföras med. Syftet med den muntliga handläggningen är, som sagt, att komplettera det skriftliga materialet i ärendet. Det skriftliga materialet består av sökandens individuella, kanske långt tidigare lämnade, uppgifter men även av landinformation. I nästa avsnitt går jag därför in på de svårigheter som den generella landinformationen kan medföra för den sökande och för handläggaren när denne inte får den individuella berättelsen att riktigt gå ihop med den bild som den generella informationen i landrapporterna tillhandahåller. 6.6 Landinformation Eftersom de beslutande myndigheterna sällan, om ens någonsin, fattar beslut som enbart grundas på sökandens utsaga utan jämför denna med landinformation av olika slag måste kraven på sådan landinformation ställas högt. Beslutsfattaren måste sträva efter att få en så komplett bild av ursprungslandet och situationen där som möjligt, även om en i detalj korrekt och helt rättvisande bild sällan kan uppnås.130 En sådan komplett bild bör omfatta inte bara säkerhetsläget som det ser ut just nu, utan också visa historiska element som kan vara av vikt i beslutsfattandet. Goodwin-Gill uttrycker det träffande på följande sätt; 129 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Muntlig handläggning”, s. 10f. Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 545ff och Diesen, Christian, Lindholm, Karolina, Mineur, Sofia, Nilsson, Per-Erik, Rudolph, Ann-Sophie, Wilton, Alexandra, Bevis 2. Prövning av flyktingärenden, 1:1 u, Norstedts Juridik AB, Stockholm 1998, s. 241-245. 130 48 ”Knowing past patterns and present conditions enables one to make reasonably accurate predictions about the future; about the way certain elements are likely to react and interact; and therefore about the degree of security awaiting those returned to their country of origin.”131 En landrapport omfattar endast en viss tidsperiod och ger mer eller mindre en ögonblicksbild av läget i ett land varför flera rapporter från flera betrodda källor måste konsulteras och jämföras sinsemellan. En stabil situation kan snabbt upphöra, vilket betonar vikten av att bilda sig en korrekt uppfattning av de historiska element som har lett till t.ex. en mellanstatlig konflikt eller ett inbördeskrig.132 6.7 Kommentar Vid läsning av beslut och domar hänvisas alltför ofta till en eller ett par landrapporter. Detta måste anses problematiskt eftersom en eller ett par enskilda landrapporter sällan kan anses tillräckliga för att bilda sig en korrekt uppfattning om situationen i ett visst land. Den enskilde riskerar i dessa fall att få sin utsaga bedömd i förhållande till en bristfällig bild av hans eller hennes situation i hemlandet. Detta kan inte accepteras. Detsamma gäller vad som anförts ovan om att en stabil situation snabbt kan upphöra, t.ex. genom plötsligt uppblossande konflikter som till synes varit lösta. Utan kännedom om historiska faktorer kan en förmodad generell säkerhet inte knytas till den sökande som individ och dennes berättelse om behov av skydd. Förfarandet har givetvis sina begränsningar i form av tidsramar, hög arbetsbelastning och krav på kostnadseffektivitet etc. men de tjänstemän som handhar dessa ärenden måste i vart fall vara medvetna om landinformationens ofrånkomliga svagheter. En sådan medvetenhet innebär förhoppningsvis en mer kritisk blick som resulterar i bättre underbyggda beslut.133 131 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 546. Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 546f. 133 Jfr UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice - Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions, March 2010, s. 53. 132 49 7. Migrationsverkets handbok och UNHCR:s kvalitetsstudie 7.1 Inledning I följande avsnitt redogörs först för innehållet i Migrationsverkets handbok, för enkelhetens skull hänvisas i detta avsnitt till ”handboken”. Min avsikt här är att referera, inte reflektera. Jag anser att hand-boken ofta är illa formulerad och otydlig, vilket jag har velat återge. Därför har jag medvetet avstått från att omformulera i alltför hög utsträckning. Eftersom jag valt ut de avsnitt som på något sätt behandlar frågan om myndighetsskydd, och dessa förekommer i olika sammanhang i handboken, har jag dock för att kunna sammanfoga delarna på ett ändamålsenligt sätt fått göra vissa språkliga justeringar.134 I anslutning till redogörelsen för innehållet kommer jag, liksom i övriga avsnitt, att kommentera det sagda och där ge uttryck för de reflektioner jag gjort vid läsningen av handboken. Under perioden 2009-2011 genomförde UNHCR i samarbete med Migrationsverket ett projekt kallat Förhöjd kvalitet i svensk asylprövning. Syftet med studien var att granska och analysera hur Migrationsverket tillämpar flyktingkonventionen och övriga, svenska skyddsbestämmelser i sitt beslutsfattande för att, som framgår av projektets namn, förhöja kvaliteten i den svenska asylprövningen. Under projektets gång analyserades 200 av Migrationsverkets beslut från 2009. Projektet resulterade bl.a. i slutrapporten Kvalitet i svensk asylprövning – En studie av Migrationsverkets utredning av och beslut om internationellt skydd [cit. slutrapporten] där UNHCR redogör för den utförda analysen. Denna kompletteras av kommentarer om de observationer som UNHCR gjorde under projektets gång och rekommendationer som UNHCR önskade ge Migrationsverket för att höja kvaliteten på asylprövningen. I studien konstateras att det i internationell flyktingrätt numera är vedertaget att frågan om huruvida det finns ett myndighetsskydd är ett av 134 Intressant i sammanhanget är att handboken, som är på totalt 1112 sidor, nämner myndighetsskydd endast en handfull gånger, se Migrationsverkets handbok, under rubriken ”SKYDDSBEHOV PGA. KÖN OCH SEXUELL LÄGGNING”, s. 5f., under rubriken ”Bedömning av barns asylärenden”, s. 4, 8 och 13, under rubriken ” Interna rutiner vid misstanke om Människohandel”, s. 10. 50 flyktingdefinitionens rekvisit.135 UNHCR har tidigare betonat att bedömningen av flyktingdefinitionen och huruvida dess kriterier uppfylls av en enskild sökande ska vara holistisk.136 Denna inställning upprepas också flera gånger i studien.137 Migrationsverkets handbok och UNHCR:s kvalitetsstudie behandlas separat för att underlätta en jämförelse mellan de båda texterna och se i vilken mån UNHCR:s – väldigt försiktigt framförda – kritik stämmer överens med de observationer jag själv gjort i tidigare avsnitt. 7.2 Migrationsverkets handbok Utövare av förföljelse och statens plikt att skydda sina medborgare I handboken anges att för det fall utövaren av förföljelse är en statlig aktör ska rättstillämparen i princip utgå ifrån att det inte finns något internflyktsalternativ eftersom statliga aktörer antas ha makt och möjlighet att förfölja en individ var denne än befinner sig i landet Det konstateras också att en förutsättning för att flyktingskap ska vara för handen när förföljelse utgår från en icke-statlig aktör är att hemlandets myndigheter inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelsen. Den sökande får alltså inte ha tillgång till ett myndighetsskydd. Vidare hänvisas till en av UNHCR:s riktlinjer som anger att allvarliga diskriminerande eller på annat sätt kränkande handlingar som utövas av en icke-statlig aktör kan utgöra förföljelse om landets myndigheter har kännedom om den aktuella behandlingen och antingen tolererar den, vägrar att tillhandahålla skydd mot den eller är oförmögna att erbjuda skydd mot den. I handboken tolkas detta som ”en anvisning om när en stat inte har uppfyllt sin plikt att beskydda sina medborgare”. 138 Plikten att skydda sina medborgare innefattar enligt hand 135 Kvalitet i svensk asylprövning – En studie av Migrationsverkets utredning av och beslut om internationellt skydd - Slutrapport från projektet “Förhöjd kvalitet i svensk asylprövning” finansierat av Europeiska flyktingfonden av UNHCR i samverkan med Migrationsverket, 2011, [cit. Slutrapporten], http://www.unhcr.se/se/hem/artikel/ddf62a0ccfaa2242d0a7af574087b0b2/unhcr-ochmigrationsverket-presenter.html, s. 161. 136 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, punkt 7 och 8. 137 Se t.ex. Slutrapporten, s. 140, 161 och 207. 138 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”SKYDDSBEHOV PGA. KÖN OCH SEXUELL LÄGGNING”, s. 6 med hänvisning till UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 2: "Membership of a Particular Social 51 boken en skyldighet för staten att tillhandahålla ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse eller allvarlig skada. Det kan t.ex. vara så att det förvisso finns ett lagstadgat förbud mot könsstympning eller diskriminering av homosexuella men att lagen inte tillämpas i praktiken, det kan också vara så att den tillämpas i vissa delar av landet varför ett myndighetsskydd är tillgängligt på vissa platser och inte på andra.139 Särskilt om kvinnor och barn Handboken tar särskilt upp frågan om myndigheternas förmåga och vilja att skydda individer i de fall förföljelsen äger rum i hemmet och inom familjen. Handboken hänvisar här till artikel 7 punkt 2 i GSGD140 som säger att staten ska vidta rimliga åtgärder för att förhindra att en person förföljs eller lider allvarlig skada och att det finns ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse eller allvarlig skada och sökanden ska ha tillgång till detta skydd. I detta sammanhang är kvinnor en särskilt utsatt grupp i många länder, framförallt i länder där kvinnor till följd av rådande könsmaktsstruktur inte har tillgång till lagens skyddsbestämmelser eller övrigt rättsligt stöd vid könsspecifik förföljelse såsom t.ex. våldtäkt.141 En annan utsatt grupp när förföljelse äger rum i hemmet och inom familjen är barn. I handboken konstateras att barn i allmänhet kan ha svårt att vända sig till myndigheterna för att få skydd och hjälp, i synnerhet när barn utsätts för våld och övergrepp i hemmet. Detta anses särskilt gälla i länder där det inte finns etablerade organisationer och nätverk för barn att vända sig till för att få stöd och hjälp. I handboken noteras att en försvårande faktor i dessa fall är att det i många länder är vanligt att våld och övergrepp mot kvinnor och barn som sker i hemmet betraktas som något privat, som något som inte angår omgivningen eller myndigheterna.142 Group" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 7 May 2002, HCR/GIP/02/02, punkt 20. 139 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”SKYDDSBEHOV PGA. KÖN OCH SEXUELL LÄGGNING”, s. 6 140 Artikeln är likalydande i både GSGD och NSGD och har samma nummer. 141 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 11. 142 A.a., under rubriken ”Bedömning av barns asylärenden”, s.13. 52 I handboken behandlas också frågan om möjlighet till internflykt när sökanden fruktar förföljelse på grund av kön. Det noteras att offer för sådan förföljelse kan möta svårigheter av ett annat och svårare slag än andra som hänvisas till internflykt. Som exempel på sådana svårigheter nämns att de kan riskera att stängas ute från naturliga trygghets- och skyddsmiljöer såsom släkt och vänner liksom att de kan möta språkliga, etniska eller kulturella skillnader.143 I övrigt gäller detsamma som för internflykt i allmänhet, d.v.s. att internflyktsalternativet ska vara rimligt och relevant.144 Avseende barn och deras möjlighet att fly inom landet anförs i handboken att för det fall barnet anses vara i behov av skyddsstatus ska det prövas om barnet kan använda sig av ett internt flyktalternativ. Enligt handboken är alltså en prövning av denna möjlighet huvudregel även i barnärenden. Barn anses kunna hänvisas till internflykt om det i hemlandet finns en plats där barnet kan bo och det vore relevant, möjligt och rimligt för barnet att ta sig dit och sedan leva där. Ensamkommande barn kan endast hänvisas till ett internflyktsalternativ om barnet ifråga har ett omhändertagande, finns inget omhändertagande betraktas alternativet inte som rimligt ”även om det kan vara relevant och möjligt”.145 Att söka skydd i hemlandet I handboken anges att det kan betraktas som befogat att sökanden inte anmält ett övergrepp i hemlandet om det där finns brister i uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna. Det kan då, ”i vissa lägen”, vara både naturligt och rimligt att undvika att söka sig till myndigheterna för att få skydd.146 Det konstateras att det är vedertaget att asylsökande ofta har svårt att tillhandahålla bevisning utöver sin utsaga, 147 och i handboken sägs att särskild hänsyn i detta sammanhang bör tas till kvinnor från kulturer med en stark könsmaktsstruktur där just kvinnor kan ha ännu svårare än asylsökande i allmänhet att få fram bevisning till stöd för sin sak.148 143 A.a., under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 11. Se avsnitt 5. 145 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Bedömning av barns asylärenden”, s.13. 146 A.a., under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 10. 147 Se t.ex. UNHCR:s handbok, punkt 196 och 197. 148 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 10. 144 53 7.3 Kommentar Handboken hänvisar alltså till UNHCR:s riktlinje om tillhörighet till viss samhällsgrupp som anger att allvarliga diskriminerande eller på annat sätt kränkande handlingar som utövas av en icke-statlig aktör kan utgöra förföljelse om landets myndigheter har kännedom om den aktuella behandlingen och antingen tolererar den, vägrar att tillhandahålla skydd mot den eller är oförmögna att erbjuda skydd mot den. I handboken tolkas detta som ”en anvisning om när en stat inte har uppfyllt sin plikt att beskydda sina medborgare” [kurs. tillagd].149 Formuleringen får anses lämna en hel del att önska. Så länge det finns kausalitet mellan skyddsgrunden och orsaken till myndigheternas bristande skydd måste rimligtvis det ovanstående tolkas som något mer än enbart en anvisning om att myndigheterna ifråga inte har uppfyllt sin skyldighet att skydda sin befolkning. Att handboken tar upp de särskilda svårigheterna för kvinnor och barn är positivt. Det anförs bl.a. att denna grupp kan ha ännu svårare än asylsökande i allmänhet att få fram bevisning till stöd för sin sak. Eftersom handboken hänvisar till att detta särskilt gäller kvinnor från länder med en stark rådande könsmaktsstruktur hade det, i syfte att förmedla en större förståelse och en bättre insikt i hur dessa ärenden ska hanteras, dock varit önskvärt med ett utförligare resonemang kring varför det kan vara svårare. Det noteras att kvinnor i dessa länder sällan har samma tillgång som män till lagens skyddsbestämmelser eller övrigt rättsligt stöd. Även avseende detta konstaterande hade det, av samma anledning som ovan, varit önskvärt med en exemplifiering av på vilka sätt kvinnor kan anses nekade tillgång till sådant skydd och vilka speciella hänsyn det i så fall motiverar vid t.ex. en intervju eller vid bedömning av landinformation och eventuell skriftlig bevisning. Även avseende internflyktsalternativet berörs kvinnor särskilt och det noteras att kvinnor vid internflykt ofta möter problem av ett annat slag än män i samma situation. Som exempel anförs att kvinnor kan stängas ute från naturliga trygghets- och skyddsmiljöer såsom släkt och vänner liksom att de 149 A.a., under rubriken ”SKYDDSBEHOV PGA. KÖN OCH SEXUELL LÄGGNING”, s. 6 med hänvisning till UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 2: "Membership of a Particular Social Group" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 7 May 2002, HCR/GIP/02/02, punkt 20. 54 kan möta språkliga, etniska eller kulturella skillnader. Kvinnor kan alltså i högre utsträckning än män riskera t.ex. social utsatthet då de nödgas lämna sitt sociala nätverk på hemorten. Vid läsning av vissa av Migrationsverkets beslut i relation till ovanstående uttalande i handboken kan dock ifrågasättas vilken betydelse denna särskilda utsatthet tillmäts vid bedömningen av om ett internflyktsalternativ är relevant och rimligt.150 I vilken utsträckning kan dessa risker anses vara acceptabla och därmed inte vara av betydelse vid bedömningen? Vilken nivå av utsatthet får man så att säga ”tåla” som asylsökande kvinna? Vad gäller ensamkommande barn anförs att dessa inte får hänvisas till internflykt om det inte finns ett omhändertagande på den utpekade platsen, men vad utgör ett omhändertagande? Vilka krav ställs på ett sådant? Vilka kontroller måste göras? Vem ska göra dem? Dessa frågor behandlas tyvärr inte överhuvudtaget.151 I tidigare avsnitt har jag berört frågan vad som krävs av den enskilde när det gäller att söka skydd i hemlandet innan denne lämnar sitt hemland för att söka skydd någon annanstans och konstaterade då att det enligt internationell rätt inte föreligger någon skyldighet för sökanden att uttömma alla möjligheter till skydd i hemlandet innan denne söker asyl.152 I handboken sägs att det ”i vissa lägen” kan vara motiverat att inte söka skydd i hemlandet före ansökan om internationellt skydd, som exempel ges den situationen att ett land brister i sitt uppfyllande av de mänskliga rättigheterna. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnittet om internflykt, att internationell rätt inte kräver att den sökande först uttömt möjligheterna till skydd i hemlandet, får detta uttalande anses som alltför restriktivt och innehållslöst. 150 Se t.ex. mål nr UM 1042-08 som behandlas i avsnitt 9. Ett rättsligt ställningstagande behandlar förvisso frågan, se ”Rättsligt ställningstagande angående verkställighet av beslut som rör ensamkommande barn”, RCI 10/2013, 2013-06-12, lifosnummer 30447. Jag anser dock trots allt att det hade varit önskvärt med i vart fall en kortfattad beskrivning av begreppet ”ordnat mottagande”. 152 Se avsnitt 5 med hänvisning till bl.a. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, punkt 4 och 6. 151 55 7.4 ”Kvalitet i svensk asylprövning – En studie av Migrationsverkets utredning av och beslut om internationellt skydd” Vad som anförs i studien gällande Migrationsverkets utredning av huruvida det finns ett myndighetsskydd I slutrapporten anförs att de omständigheter som rör sökandens möjlighet att få skydd i hemlandet måste klarläggas i asylutredningen. Det ska vara fråga om en helhetsbedömning av sökandens individuella förutsättningar i relation till hemlandets vilja och förmåga att ge skydd. För att kunna göra en korrekt sådan bedömning måste utredaren ta del av landinformation avseende den allmänna rättssäkerheten och huruvida rättssystemet generellt sett är effektivt men sedan ställa detta i relation till sökandens specifika omständigheter; är sökanden t.ex. kvinna, HBT-person, tillhör sökanden en etnisk eller religiös minoritet? Dessa omständigheter anförs vara av stor vikt för att kunna individualisera och applicera den aktuella landinformationen på den enskilde sökanden och på så sätt avgöra om det eventuella skydd som finns att tillgå i hemlandet är tillräckligt effektivt.153 Handläggaren måste upplysa sig om och ta ställning till den lagstiftning som finns i ursprungslandet men också på vilket sätt den tillämpas. För att kunna göra det krävs att aktuell och relevant landinformation konsulteras, men hänsyn måste tas till det faktum att tillräckligt detaljerad information om staters förmåga att skydda sin befolkning sällan finns att tillgå. Så kan särskilt vara fallet t.ex. när sökanden anför skyddsbehov till följd av förföljelse på grund av kön. Huruvida det i det specifika ärendet finns ett myndighetsskydd måste alltid bedömas tillsammans med den förföljelse eller andra övergrepp som sökanden fruktar.154 Med hänvisning till UNHCR:s riktlinje om internflykt anges att myndigheten i sin bedömning av frågan om det finns ett myndighetsskydd måste ta hänsyn både till hemlandets vilja och förmåga att erbjuda skydd.155 Den allmänna rättssäkerheten har redan nämnts, liksom rättssystemets gene 153 Slutrapporten, s. 64f. A.a., s. 64f. 155 A.a., s. 161 med hänvisning till UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, s. 4 och 5. 154 56 rella effektivitet, men utöver dessa faktorer har verket att utreda vilka resurser som myndigheterna i ursprungslandet de facto har liksom dess vilja och förmåga att på ett ändamålsenligt sätt använda dem för att skydda sin befolkning i allmänhet och den sökande i synnerhet.156 Vad UNHCR observerade avseende Migrationsverkets utredning av om det finns ett myndighetsskydd UNHCR konstaterar i slutrapporten att av de 200 granskade besluten var 11% avslagsbeslut med motiveringen att det fanns ett myndighetsskydd att tillgå i sökandens hemland. I 8 % av dessa 200 beslut var ett befintligt myndighetsskydd den enda grunden för avslag. UNHCR noterade särskilt att de beslut som rörde sökande från Irak sällan innehöll en ”detaljerad analys av huruvida myndighetsskyddet har varit tillgängligt, effektivt och adekvat för den sökande” och att det generellt sett ställdes stora krav på den sökande att före asylansökan i Sverige ha vänt sig till ursprungslandets myndigheter för att söka skydd. Brister noterades avseende avsaknad av frågor om sökandens syn på och erfarenhet av hemlandets möjligheter att skydda, följdfrågor ansågs inte ha ställts i tillräcklig grad och sökande hade inte getts tillfälle att under asylutredningen förklara t.ex. varför en polisanmälan inte gjorts i hemlandet.157 Avslutningsvis konstaterade UNHCR att Migrationsverket tillämpade en presumtion om att det fanns ett tillgängligt myndighetsskydd i sökandens ursprungsland. Sökanden förväntades sedan motbevisa, helst genom skriftlig bevisning, att de vänt sig till hemlandets myndigheter för att få skydd innan de kom till Sverige och gjorde sin asylansökan.158 Vad som anförs i studien gällande Migrationsverkets utredning av ett eventuellt internflyktsalternativ Det är Migrationsverket som har bevisbördan och utredningsbördan för att det finns en möjlighet till internflykt. Anser verket att det finns information som talar för att det skulle vara aktuellt med ett inre flyktalternativ ska sökanden ges möjlighet att bemöta denna information och förklara varför hon eller han 156 Slutrapporten, s. 161 med hänvisning till UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, punkt 7 och 8. 157 Slutrapporten, s. 164. 158 A.a., s. 165. 57 inte kan utnyttja det av verket anförda befintliga alternativet. Att först i beslutet hänvisa sökanden till internflykt är därmed inte godtagbart.159 Författarna konstaterar att UNHCR rekommenderar att frågan om internflykt tas upp och utreds först efter att ett skyddsbehov fastställts. Vidare anförs att i Sverige tillämpas principen att en sökande inte anses ha ett skyddsbehov om denne bedöms kunna erhålla ett effektivt skydd någonstans i hemlandet, trots att ett skyddsbehov tidigare fastställts gentemot t.ex. hemorten. Med hänvisning till förarbeten anges att för att ett internflyktsalternativ ska vara aktuellt måste sökanden ha möjlighet att erhålla rörelsefrihet, ha möjlighet till försörjning och skydd mot förföljelse i den utpekade delen av hemlandet.160 Sökanden måste också i det aktuella området kunna leva ett liv utan att utsättas för onödigt lidande eller umbäranden. I sammanhanget citeras också ett förarbetsuttalande som anger att hänvisning till internflykt måste göras med försiktighet och med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden likväl som till de allmänna förhållandena i hemlandet.161 Vad UNHCR observerade avseende Migrationsverkets utredning av om det finns ett internflyktsalternativ Av de 200 beslut som granskades och analyserades var det bara två där avslag motiverades med att sökanden hade tillgång till ett internflyktsalternativ vilket UNHCR anför berodde på att internflyktsalternativet inte systematiskt tillämpades på de aktuella länderna under 2009, som var det år då de granskade besluten fattades. Författarna konstaterar dock att i det ena av de två ärendena görs endast ett generellt uttalande om ett tillgängligt internflyktsalternativ och att den individuella rimlighets- och relevansanalysen förbises.162 Internflyktsalternativet diskuteras också i ett antal bifallsärenden. UNHCR anför att det även i dessa görs en bristfällig rimlighets- och relevansanalys, vilket författarna dock anser vara förståeligt eftersom verket inte tillämpar ett internflyktsalternativ i dessa beslut. Avslutningsvis anför författarna att i de ärenden där myndigheten avser att hänvisa sökanden till ett 159 A.a., s. 64f och 165. A.a., s. 166 med hänvisning till prop. 1996/97:25 s. 101. 161 Slutrapporten, s. 166 med hänvisning till prop. 2005/06:6 s. 28. 162 Slutrapporten, s. 167f. 160 58 internflyktsalternativ bör det göras en fullständig rimlighets- och relevansbedömning.163 7.5 Kommentar I rapporten påpekar UNHCR flera viktiga brister. De observationer som görs och de rekommendationer som ges hade därför i vissa fall kunnat framföras som mer direkt kritik. Eftersom studien var ett samarbete mellan Migrationsverket och UNHCR ligger det nära till hands att anta att UNHCR inte ville formulera sig för kritiskt, även om det på flera ställen kan anses motiverat. Enligt min mening går det inte att bortse ifrån att formuleringarna på några ställen i slutrapporten är alltför vaga och försiktiga, i denna kommentar väljer jag därför att främst fokusera på dessa och jämföra dem med vad som sägs i Migrationsverkets handbok. I slutrapporten anges att vid utredningen av om det finns ett myndighetsskydd måste handläggaren upplysa sig om och ta ställning till den lagstiftning som finns i ursprungslandet och på vilket sätt den tillämpas.164 Att så är fallet har redan framgått flera gånger i denna uppsats med hänvisning till olika källor. I Migrationsverkets handbok däremot anförs att om förföljelsen hänförs till lagstiftningen kan det ha betydelse hur lagstiftningen ifråga tillämpas för att verket ska kunna bedöma risken för förföljelse.165 Hur en viss lag tillämpas måste alltid vara av betydelse om sökanden anför att det inte finns ett skydd att tillgå i hemlandet, om inte vore det tillräckligt med en välskriven lagtext för att anses erbjuda ett effektivt skydd och så är givetvis inte fallet. I sammanhanget är det också intressant hur UNHCR redogör för vilka faktorer som ska beaktas vid utredningen. För att utreda huruvida det finns ett myndighetsskydd måste verket beakta den allmänna rättssäkerheten och rättssystemets generella effektivitet men också vilka resurser som myndigheterna har och deras vilja och förmåga att använda dem på ett ändamålsenligt sätt för att 163 A.a., s. 168. A.a., s. 64f. 165 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 11. Stycket är formulerat enligt följande under rubriken Riskbedömning; ” Är förföljelsen så stark att den betraktas som förföljelse enligt flyktingparagrafen blir frågan hur sannolikt det är att skadan eller kränkningen kommer inträffa, dvs. om fruktan för förföljelsen är välgrundad. Verket måste då göra en framåtsiktande bedömning av risken för förföljelse. Om förföljelsen t.ex. hänförs till lagstiftningen kan det ha betydelse hur lagstiftningen tillämpas, för att vi ska kunna bedöma risken för förföljelse.” 164 59 skydda sin befolkning. Här måste informationen individualiseras, verket måste alltså utreda om det eventuella skyddet de facto omfattar även den enskilde sökanden.166 Vad UNHCR noterar avseende att verkets beslut som rörde sökande från Irak sällan innehöll en detaljerad analys av huruvida myndighetsskyddet varit tillgängligt, effektivt och adekvat för den sökande är både anmärkningsvärt och upprörande.167 Ett korrekt beslut kräver en korrekt utförd utredning där varje delmoment behandlats färdigt, genvägar måste vara bannlysta. UNHCR framför dock tyvärr ingen direkt kritik på den här punkten, vilket kan betraktas som olyckligt. Det sagda blir särskilt tydligt när UNHCR någon mening senare konstaterar att Migrationsverket i besluten synes tillämpa en presumtion om att det finns ett tillgängligt myndighetsskydd i sökandens hemland och att sökanden sedan förväntas motbevisa denna presumtion, helst genom skriftlig bevisning såsom t.ex. en polisanmälan.168 Med hänsyn till denna presumtion framstår det som anmärkningsvärt att Migrationsverket i sin handbok anger att sökandens bevissvårigheter måste beaktas, vilket ju bara blir tomma ord om verket ändå i sin verksamhet tillämpar en dylik presumtion.169 Det framgår att UNHCR rekommenderar att frågan om internflykt tas upp och utreds först efter att ett skyddsbehov fastställts.170 Min uppfattning är att en sådan ordning måste upprätthållas, för att inte låta en generell bild av situationen i hemlandet överskugga den enskildes skyddsskäl. Dessa måste fastställas först för att handläggaren ska kunna bedöma dess allvar och styrka och därmed kunna göra en framåtsyftande bedömning av risken för övergrepp. Frågan om huruvida det finns ett internflyktsalternativ ska utredas först när det fastställts att det finns ett skyddsbehov och att det inte finns ett tillgängligt myndighetsskydd på hemorten men att det eventuellt gör det på en annan plats i landet. UNHCR:s rekommendation framförs dock i ett allmänt och deskriptivt sammanhang och synes inte avse brister i Migrationsverkets verksamhet. Formuleringen förtjänar trots detta att uppmärksammas, särskilt 166 Slutrapporten, s. 161 med hänvisning till UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees. 167 Slutrapporten, s. 164. 168 A.a., s. 165. 169 Jfr Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 10f. 170 Slutrapporten, s. 166 med hänvisning till prop. 1996/97:25 s. 101. 60 med hänsyn till vad UNHCR senare observerar avseende Migrationsverkets utredande av ett eventuellt internflyktsalternativ. Av de 200 beslut som granskades var det bara två där avslag motiverades med att sökanden kunde använda sig av ett internt flyktalternativ, UNHCR anför dock att detta anses bero på att internflyktsalternativet inte systematiskt tillämpades på de aktuella länderna under 2009. Avseende ett av de två besluten konstaterar UNHCR att Migrationsverket endast gör ett generellt uttalande om möjlighet till internflykt och att det inte görs en individuell rimlighets- och relevansanalys. 171 Författarna menar att handläggaren bör göra en fullständig rimlighets- och relevansanalys i ärenden där verket avser att hänvisa sökanden till internflykt. 172 Att i sammanhanget formulera sig som om detta vore valfritt är märkligt eftersom det får anses vara uppenbart oacceptabelt att inte göra en bedömning av huruvida alternativet är relevant och rimligt. Att fatta ett avslagsbeslut med hänvisning till internflykt utan att göra en fullständig och korrekt prövning av den enskildes individuella omständigheter i relation till dem i det utpekade området är i allra högsta grad något som ska uppmärksammas och kritiseras. UNHCR stannar dock vid att notera denna brist och ge vad som synes vara en försiktig rekommendation om att en individuell bedömning bör göras. Direkt kritik hade här i allra högsta grad varit motiverad. Avslutningsvis vill jag betona att jag anser att slutrapporten är bra och informativ. Den pekar ut flera problem inom ramen för Migrationsverkets handläggning och utredande verksamhet. Med hänsyn till UNHCR:s uppdrag inser jag också att det inte i första hand ankommer på dem att kritisera, utan att just observera och utfärda rekommendationer. UNHCR måste som bekant ofta ta hänsyn till de politiska förhållanden som råder i respektive land, men min uppfattning är att ett land som Sverige ska tåla och välkomna kritik utfärdad av ett organ som UNHCR. 171 172 Slutrapporten, s. 167f. A.a., s. 168. 61 8. Resonemang kring myndighetsskydd i beslut och domar 8.1 Inledning I förevarande avsnitt ska jag gå igenom två ärenden där Migrationsverket beslutat att avslå ansökan om uppehållstillstånd. Dessa beslut har sedan överklagats till migrationsdomstolen och därefter till Migrationsöverdomstolen. De beslut och domar jag har valt är inte avsedda att vara representativa, utan deras syfte i sammanhanget är att exemplifiera hur begreppet myndighetsskydd kan tolkas och tillämpas av den svenska rättstillämparen. Jag har valt att använda mig av mål som rör Irak och Albanien då Migrationsverket avseende dessa länder genom åren fattat ett flertal beslut där sökanden bedömts frukta någon form av skyddsgrundande behandling men ändå återsänts till sitt hemland med hänvisning till att det där finns ett tillgängligt myndighetsskydd. I flera fall har sedan migrationsdomstolen och Migrationsöverdomstolen kommit till en annan slutsats. Min fråga är; vad beror detta på? På vilket sätt skiljer sig resonemangen åt i de olika instanserna? Vems resonemang är mest i linje med den internationella rätten? Migrationsverkets beslut är som bekant i regel sekretessbelagda varför jag endast kunnat ta del av och bilda mig en uppfattning utifrån den information som återfinns i de aktuella domarna. Förhoppningsvis är de faktiska besluten både bättre formulerade och bättre motiverade än vad som framgår av domarna. Av andra beslut jag trots allt lyckats ta del av drar jag dock slutsatsen att Migrationsverkets beslut ofta lämnar en hel del att önska.173 173 Se t.ex. Migrationsverkets beslut i följande ärenden; diarienummer 12-232484, 12-232497, 12-289628, 12-166442, 12-166430, 12-166433 och 12-166439. Samtliga beslut rör olika personer i en och samma familj, beslutsmotiveringen i besluten är i princip likalydande vilket kan anses indikera en bristande individuell bedömning. Se med fördel även besluten i Migrationsverkets ärenden med diarienummer 9-334208 och 11-855076. 62 8.2 Exempel; Irak 8.2.1 Bakgrunden i mål UM 3363-10 och UM 3367-10174 En pojke och en flicka, varav i vart fall flickan minderårig, från den kurdstyrda delen av Irak sökte asyl i Sverige och anförde att de riskerade förföljelse från flickans familj och släkt då de inlett en utomäktenskaplig relation och sedan rymt tillsammans. De ansågs ha vanhedrat flickans familj och de skulle därför dödas. Paret hade levt gömda i Irak under ett års tid. De hade inte sökt hjälp hos myndigheterna i Irak vilket de anförde berodde på att flickans far hade en hög position vid försvarsministeriet och tillhörde en mäktig klan med många myndighetskontakter varför de inte kunde få skydd av myndigheterna. 8.2.2 Migrationsverkets beslut Migrationsverket avslog ungdomarnas respektive ansökan om uppehållstillstånd och beslutade att utvisa dem till Irak. Som skäl för beslutet anfördes bl.a. följande: Ungdomarna hade inte gjort sina identiteter sannolika. De hade däremot gjort sin hemvist sannolik varför deras asylskäl prövades mot Irak. Pojken hade försökt styrka sin identitet med falska handlingar vilket bedömdes inverka negativt på hans möjligheter att göra sitt skyddsbehov sannolikt eftersom hans allmänna trovärdighet därmed kunde ifrågasättas. Pojkens asylberättelse bedömdes som vag och knapphändig. Migrationsverket konstaterade att det i första hand ankom på myndigheterna på hemorten att skydda pojken från flickans familj. Flickan hade lämnat en asylberättelse som bedömdes som vag och detaljfattig. Migrationsverket fann att hon inte gjort sannolikt att hennes far hade sådan makt och inflytande som hon gjorde gällande eller att myndigheterna därför skulle sakna vilja och förmåga att skydda henne. Migrationsverket konstaterade att det i första hand ankom på myndigheterna på hemorten att skydda flickan från hennes familj. Med hänvisning till landinformation bedömde Migrationsverket att myndigheterna i den kurdstyrda delen av Irak hade både vilja och förmåga att ingripa mot enskilda som begått eller avser att begå kriminella handlingar. 174 Målet finns refererat i MIG 2011:6. Jag har dock för fullständighetens skull valt att använda domarna i original. 63 Verket konstaterade att paret vistats mer än ett års tid i regionen efter att de rymt utan att någon gång vända sig till myndigheterna eller någon organisation för att få hjälp. Ungdomarna ansågs därför inte ha uttömt möjligheterna att få skydd och hjälp i hemlandet, därmed ansågs de inte ha gjort allt som måste krävas av en asylsökande innan internationellt skydd åberopas. Vid en samlad bedömning menade Migrationsverket att paret inte gjort sannolikt att de var i behov av internationellt skydd. 8.2.2.1 Kommentar Migrationsverket gör bedömningen att myndigheterna i den kurdstyrda delen av Irak har både vilja och förmåga att ingripa mot enskilda som begått eller avser att begå kriminella handlingar. Ingenting sägs om den hedersproblematik som paret hänvisar till. Av detta drar jag slutsatsen att Migrationsverket inte gjort en tillräckligt individuell bedömning. Migrationsverket anför att denna slutsats dras utifrån den landinformation verket tagit del av. Även om den landinformation som verket baserar slutsatsen på vid tillfället faktiskt var relevant, aktuell och tillförlitlig kan en individuell applicering av landinformationen på ungdomarnas omständigheter inte anses ha gjorts. Verket anför att myndigheterna på hemorten har både vilja och förmåga att ingripa. Migrationsverkets anförande formuleras alltså som ett konstaterande. Hur man mer specifikt kommit fram till detta när det gäller just de två ungdomarna vars skyddsskäl är föremål för prövning framgår inte. För att med rätta kunna konstatera något i ett visst enskilt fall måste man trots allt kunna ge en utförlig, korrekt och komplett redogörelse för hur den aktuella slutsatsen har nåtts.175 Detta blir särskilt tydligt då det inte heller framgår vilken landinformation som Migrationsverket använt sig av, den kan förvisso vara sekretessbelagd men eftersom det inte framgår om så är fallet måste denna brist belysas. Ett konstaterande utan fullgod motivering är inte rättssäkert och kan inte anses vara i enlighet med 20 § förvaltningslagen (SFS 1986:223) som stadgar en skyldighet för myndigheter att motivera sina beslut. Migrationsverket tar fasta på att paret inte vänt sig till myndigheterna under det dryga år de stannat i Irak efter att de rymt tillsammans. 175 Jfr avsnitt 6.4 - 6.7 om beslutsunderlag. 64 Ungdomarna har förklarat varför de inte gjort det. Paret anför, som framgått, att flickans pappa, från vilken hotbilden utgår, arbetar på försvarsministeriet och har ett brett kontaktnät hos regionens myndigheter. Utöver detta är han också, enligt paret, klanledare med stor makt. Eftersom ungdomarna inte sökt sig till myndigheter eller organisationer i hemlandet menar Migrationsverket att de ”… inte uttömt möjligheterna att få skydd och hjälp från de inhemska myndigheterna. De har därmed inte gjort allt det som måste krävas av en asylsökande innan internationellt skydd åberopas.” [kurs. tillagd]. Migrationsverkets inställning är anmärkningsvärd med hänsyn till att det av samtliga skyddsbestämmelser framgår att en sökande omfattas om hon eller han antingen inte kan eller inte vill begagna sig av hemlandets skydd. Att inte vilja begagna sig av hemlandets skydd är ju vad det är fråga om i målet. Att Migrationsverket sedan anser att denna ovilja är ogrundad är en annan sak, men är det vad som avses framgår det inte på ett tillräckligt tydligt sätt. Följande citat är hämtat ur UNHCR:s riktlinje om internflykt. Eftersom de olika begreppen ska ses i ett helhetsperspektiv och bedömningen av sökandens omständigheter i relation till situationen i hemlandet ska vara holistisk är citatet relevant även avseende frågan om det finns en skyldighet att först uttömma möjligheterna att få hjälp av myndigheterna i hemlandet; “International law does not require threatened individuals to exhaust all options within their own country first before seeking asylum; that is, it does not consider asylum to be the last resort.”176 I den version av Migrationsverkets handbok som jag utgår ifrån framgår det också att det kan betraktas som befogat att sökanden t.ex. inte anmält ett övergrepp i hemlandet och att det ”i vissa lägen” kan vara både naturligt och rimligt 176 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, punkt 3 och 4. Se även avsnitt 5 ovan. 65 att undvika att söka sig till myndigheterna för att få skydd.177 Förevarande beslut fattades 2009 så det är möjligt att detta enligt handboken inte gällde då eller att det inte framgick på ett tillfredsställande sätt. Migrationsverket motiverar också sitt beslut med att ungdomarna inte vänt sig till organisationer för att få hjälp vilket gör det hela ännu mer anmärkningsvärt eftersom det ankommer på staten att erbjuda skydd, inte på privata aktörer.178 8.2.3 Migrationsdomstolens domar Flickan, mål UM 1990-10 I domskälen redogörs först för tillämpliga bestämmelser och sedan gör rätten sin bedömning av ett eventuellt skyddsbehov. Migrationsdomstolen konstaterar att flickan gjort sannolikt att hon kommer från Irak, att situationen där i sig inte utgör skäl att bevilja uppehållstillstånd och att det därför måste göras en individuell prövning av hennes skyddsskäl. Efter en fyra meningar lång redogörelse för hennes situation anför så migrationsdomstolen att det första rätten har att ta ställning till är huruvida det finns ett myndighetsskydd på flickans hemort. Migrationsdomstolen yttrar att det följer av två landrapporter att hedersrelaterad brottslighet är ett allvarligt och utbrett problem i de kurdiska delarna av Irak och att den främsta orsaken till hedersrelaterad brottslighet är den traditionella inställningen bland män i allmänhet och bland män verksamma inom rättsvårdande myndigheter. Detta leder till att många förövare undkommer straff eller att utdömda straff är lindriga. De sex kvinnohus som drivs av icke-statliga aktörer och lokala myndigheter i regionen kan inte anses ge ett effektivt skydd till potentiella brottsoffer. 179 Migrationsdomstolen gör 177 Migrationsverkets handbok, under rubriken ”Utredning och bedömning av skyddsbehov på grund av kön”, s. 10. 178 Artikel 7 i GSGD och NSGD föreskriver visserligen att parter och organisationer som kontrollerar en betydande del av en stats territorium kan anses erbjuda tillräckligt skydd. Förevarande beslut fattades dock 2009 och GSGD införlivades först 2010. Oavsett kan invändningen inte anses relevant eftersom Migrationsverket inte utvecklar sitt resonemang om att ungdomarna hade kunnat få hjälp av någon viss part eller organisation verksam på platsen. 179 Den landinformation som avses är United Kingdom: Home Office, Country of Origin Information Report - Kurdistan Regional Government Area of Iraq, 16 September 2009, available at: http://www.refworld.org/docid/4ab399c10.html [accessed 23 December 2013] och UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), UNHCR's Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Iraqi Asylum-seekers, August 2007, available 66 därför bedömningen att det inte finns ett effektivt skydd att tillgå för en person som anför hedersrelaterad förföljelse. Rätten gör sedan sin bedömning av huruvida flickan gjort sannolikt att hon har ett behov av skydd på grund av hedersrelaterad förföljelse. Rätten anför att hon inte är att betrakta som flykting, då hennes skäl inte kan hänföras till flyktinggrunderna. Migrationsdomstolen anför därefter att flickan lämnat trovärdiga uppgifter och att det finns grundad anledning att anta att hon vid ett återvändande till hemlandet löper risk att utsättas för skyddsgrundande behandling. Rätten beviljar henne därför uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen. Pojken, mål UM 1997-10 Migrationsdomstolen tar först ställning till huruvida pojken är att betrakta som minderårig, vilket Migrationsverket menar att han inte är. Migrationsdomstolen anför att pojken förvisso inte lyckats styrka sin identitet, men att han får anses ha gjort vad som kan krävas av honom för att göra sin identitet sannolik och att Migrationsverket inte med tillräcklig styrka har visat att hans identitetshandlingar är förfalskade varför pojken ska betraktas som minderårig. När rätten redogjort för relevanta bestämmelser och anfört att pojken gjort sannolikt att han kommer från Irak konstaterar rätten att situationen i Irak inte är sådan att den i sig utgör skäl för uppehållstillstånd utan att det måste göras en individuell prövning av sökandens skyddsbehov. Migrationsdomstolen anför, liksom i domen avseende flickan, att rätten först har att ta ställning till huruvida det för den som riskerar hedersrelaterad förföljelse finns ett tillgängligt myndighetsskydd i de kurdiska delarna av Irak. Domstolen hänvisar här till de landrapporter som använts i flickans ärende och bedömer att hedersrelaterad brottslighet är ett utbrett och allvarligt problem i KRG-området och att även män och pojkar riskerar att utsättas för övergrepp, om än i mindre omfattning än kvinnor och flickor. 180 Mot bakgrund av detta at: http://www.refworld.org/docid/46deb05557.html [accessed 23 December 2013]. 180 Den landinformation som avses är United Kingdom: Home Office, Country of Origin Information Report - Kurdistan Regional Government Area of Iraq, 16 September 2009, available at: http://www.refworld.org/docid/4ab399c10.html [accessed 23 December 2013] och UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), UNHCR's Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Iraqi Asylum-seekers, August 2007, available at: http://www.refworld.org/docid/46deb05557.html [accessed 23 December 2013]. 67 bedömer migrationsdomstolen att det inte kan hävdas att det finns ett effektivt skydd att tillgå för en person som anför hedersrelaterad förföljelse. Efter att ha gjort bedömningen att det inte finns något myndighetsskydd för personer som är utsatta för hedersrelaterad förföljelse, såsom pojken uppger sig vara, anför rätten att den nu har att ta ställning till huruvida han gjort sitt skyddsbehov sannolikt. Rätten menar att han inte är att betrakta som flykting, då hans skäl inte kan hänföras till flyktinggrunderna. Migrationsdomstolen bedömer att pojken måste anses ha lämnat trovärdiga uppgifter och att det finns grundad anledning att anta att han vid ett återvändande till hemlandet löper risk att utsättas för skyddsgrundande behandling. Rätten beviljar honom därför uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen. 8.2.3.1 Kommentar Migrationsdomstolen bedömer alltså att ungdomarna är alternativt skyddsbehövande. Alternativt skyddsbehövande är som bekant den som inte är att betrakta som flykting men som befinner sig utanför sitt hemland på grund av att det finns grundad anledning att anta att personen vid ett återvändande riskerar att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt. Det krävs också att det inte finns ett myndighetsskydd att tillgå i hemlandet. Domskälen i båda domarna är korta och i princip likalydande. En mer individuell bedömning hade varit önskvärd, särskilt när det gäller pojken eftersom det av de använda landrapporterna framgår att hedersproblematikens konsekvenser skiljer sig åt och är olika omfattande beroende på kön. Vidare hänvisas endast till två landrapporter, en från UNHCR och en från UK Home Office. Detta är måhända inte ovanligt och inte heller nödvändigtvis negativt, men om fler landrapporter konsulterats hade kanske domskälen kunnat nyanseras och individualiseras på ett mer ändamålsenligt sätt. Vad som framförallt kan ifrågasättas i migrationsdomstolens domar är att det uttryckligen anförs att rätten först har att ta ställning till huruvida det finns ett myndighetsskydd att tillgå i hemlandet och därefter till om 68 ungdomarna har gjort sitt behov av skydd sannolikt. Man börjar således med skyddsbestämmelsernas andra led istället för det första. Som jag anfört i tidigare avsnitt kan denna metod kritiseras, och har ifrågasatts av Goodwin-Gill och McAdam.181 Genom att i motsats till lagrummets uppbyggnad först ta ställning till det mer generella rekvisitet, myndigheternas förmåga och vilja att bereda skydd, riskerar det första och individuella rekvisitet, sökandens behov av skydd, att överskuggas av den generella uppfattning som rättens ledamöter hunnit bilda sig. I det här fallet resulterar prövningen i bifall hos migrationsdomstolen. Det är ett sådant fall då det enligt min mening kan accepteras att den prövande instansen vänder på ordningen. Jag vidhåller dock att domstolen ska följa den i lagtext angivna ordningen i syfte att eliminera risken för generalisering samt främja förutsebarhet och bildandet av en enhetlig praxis. Den som är skeptisk till mina argument skulle kunna anföra att det inte spelar så stor roll vilket rekvisit som prövas först eftersom det ska vara fråga om en helhetsbedömning vid fastställande av skyddsbehov och att rättens domare nog kan hålla isär rekvisiten och dess inverkan på varandra även om de inte prövats enligt ordningen i lagtexten. Min motfråga är då; om de inte kan det?182 Goodwin-Gill och McAdam anser att den enda situationen då det är motiverat att vända på ordningen är i massflyktssituationer då det framstår som tämligen klart att det inte finns ett myndighetsskydd att tillgå och att det i sig bidrar till ett skyddsbehov enligt det första rekvisitet.183 I dessa fall är det så att säga inte på samma sätt nödvändigt med den individuella prövning som måste företas när situationen i ett land, som i det här fallet, inte är sådan att den generellt utgör grund för uppehållstillstånd. Att prövningen ska vara holistisk är jag medveten om, min farhåga är dock att om rätten först bildar sig en generell uppfattning om säkerhetsläget i en viss stat kan förutsättningarna försämras för att göra en helhetsbedömning avseende individens utsatthet och 181 Se avsnitt 6.2 - 6.3 om bevissvårigheter och avsnitt 6.6 - 6.7 om landinformation som beslutsunderlag. 182 Intressant i sammanhanget är att den lagfarne domaren var skiljaktig i båda målen och hennes skiljaktiga mening lyder som följer; ”Även om det myndighetsskydd som finns i KRGområdet i Irak uppvisar brister i vissa avseenden anser jag detta, med hänsyn till att jag enligt vad som framgår nedan bedömer de uppgifter som […] lämnat som ej trovärdiga, inte vara av någon avgörande betydelse i målet.” [kurs. tillagd]. Samma formulering återfinns i båda domarna och visar alltså att den lagfarne domarens resonemang följer den i lagtext angivna ordningen. 183 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 10. Jfr också s. 30, 39f och 49. 69 dennes möjligheter att få skydd, och att bedömningen av myndighetsskydd då blir övergripande istället för holistisk. 8.2.4 Migrationsöverdomstolens dom Migrationsverkets inställning När Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens dom anförde verket huvudsakligen följande: Av tillgänglig landinformation framgår att myndigheterna erkänner att det finns en hedersproblematik och att myndigheterna arbetar för att problemen ska minska och upphöra genom att gripa misstänkta förövare, utreda brott och väcka åtal. Hedersmord bedöms som andra mord och anses inte utgöra förmildrande omständigheter. Av landrapporterna framgår förvisso att det finns svårigheter med att utreda och bevisa övergreppen. Det finns skyddade boenden och en särskild polisstation för våld mot kvinnor. Allmänheten uppges även visa mer motstånd mot hederskulturen. Migrationsverket anförde vidare att frågan i det aktuella målet handlade om vad tillräckligt effektivt myndighetsskydd innebär och hur man ska värdera landinformation. Verket menade att det var uppenbart att migrationsdomstolen och Migrationsverket värderade samma landinformation olika. Verket anförde att det inte framgick av de aktuella rapporterna att myndigheterna i KRG-området underlät att vidta åtgärder eller att rättssystemet var ineffektivt, inte heller att det var uppenbart att skydd vägras på grund av kulturella strukturer. Enligt verket fanns det ingenting som visade att myndigheterna i norra Irak underlät att erbjuda trygghet åt förföljda med hedersproblematik. Med hänvisning till landinformation anförde Migrationsverket att myndigheterna i KRG var kapabla att tillgodose säkerhet och skydd åt befolkningen samt att situationen i KRG-området var bättre än i övriga Irak och att det normalt inte fanns behov av internationellt skydd mot hedersövergrepp.184 Migrationsverket betonade också att det ska göras en individuell prövning. Avseende pojken anförde verket att han lämnat en detaljfattig 184 Den landinformation som avses är United Kingdom: Home Office, Operational Guidance Note: Iraq, July 2010, v5.1, available at: http://www.refworld.org/docid/4c4ea2492.html [accessed 23 December 2013] och United Kingdom: Home Office, Operational Guidance Note: Iraq, 1 October 2010, v6, available at: http://www.refworld.org/docid/4cc685232.html [accessed 23 December 2013]. 70 berättelse och inte gjort sitt skyddsbehov gentemot flickans far sannolikt. Om domstolen skulle komma fram till att pojken riskerade övergrepp i hederns namn menade verket att han hade möjlighet att vända sig till hemlandets myndigheter för att få skydd och hjälp. Migrationsverket anförde avslutningsvis att pojken inte vänt sig till myndigheterna för att få skydd innan han lämnade Irak och att det inte framkommit att han skulle sakna möjlighet att göra det och att det i så fall skulle sakna effekt. Vid den muntliga förhandlingen anförde Migrationsverket att ungdomarna brast i trovärdighet och att deras berättelser inte heller var tillräckliga. De hade inte gjort sannolikt att de löpte risk att utsättas för övergrepp, och om det ändå skulle finnas en sådan risk kunde det lösas i hemlandet. Verket menade att det inte fanns något stöd för att den beskjutning som pojken uppgav sig ha utsatts för utförts av flickans familj, vilket var fallet enligt ungdomarnas utsaga. Verket menade att det i aktuella rapporter inte fanns något stöd för att det inte skulle vara möjligt att vända sig till myndigheterna i KRG-området. Högsta ledningen i området hade uttalat att hedersbrott skulle bekämpas. Migrationsverket anförde att myndigheternas möjligheter låg på en rimlig nivå men att det fanns speciellt svåra fall där myndigheterna inte kunde hjälpa till. I majoriteten av fall kunde myndigheterna dock erbjuda skydd och ungdomarna hade inte försökt söka det. De sökandes inställning Ungdomarna vidhöll vad de anfört tidigare men tillade sammanfattningsvis följande: Migrationsdomstolen har gjort en riktig bedömning av tillgänglig landinformation avseende tillgången till ett effektivt myndighetsskydd för den som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld. Om hotbilden dessutom, som i förevarande fall, kommer från en mäktig och förmögen person med förmåga att påverka myndigheterna kan inte den som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld anses ha möjlighet att få skydd av hemlandets myndigheter. Av landinformation framgår att det hedersrelaterade våldet har ökat i hela Irak och att få förövare har straffats.185 Att pojken kunde klara sig i 185 United Kingdom: Home Office, Operational Guidance Note: Iraq, 1 October 2010, v6. 71 hemlandet i ett års tid berodde på att han höll sig gömd och hade turen att inte bli upptäckt. Avslutningsvis anförde ungdomarna att ett skyddat boende för kvinnor inte kunde anses utgöra ett rimligt alternativ eftersom flickan var minderårig och således ett barn. Vid den muntliga förhandlingen anförde dessutom pojken bl.a. att han inte hade haft en tanke på att polisanmäla den beskjutning flickans familj utsatt honom för då det skulle förvärra situationen eftersom alla chefer på myndigheterna vet vem hennes far är och skulle ha kontaktat honom. Hedersfrågan är mycket allvarlig. Flickan anförde dessutom bl.a. att hon hotats av fadern på så sätt att han under ett års tid före rymningen sagt att han skulle döda henne om hon inte gifte sig med sin kusin och om hon inte slutade skolan. Hon var med när hennes familjemedlemmar besköt hennes pojkvän. Skälen för avgörandet, domstolens redogörelse för landinformation Av Migrationsöverdomstolens redogörelse för innehållet i rapporten från UK Home Office framgår huvudsakligen följande: Antalet hedersmord i Irak rapporteras ha ökat. Hedersmord förblir ett allvarligt problem. I KRG-området görs dock ingen skillnad i lag mellan sådana mord och andra mord och straff utdöms för båda. Trots detta finns rapporter om att hedersmorden fortsatt är många till antalet. Även om KRG försäkrar att hedersmord och annat våld mot kvinnor ska undersökas och åtalas blir de flesta fall ostraffade. Om straff utdöms är de ofta milda. Enligt UNHCR finns en medvetenhet om att de flesta kvinnor som riskerar att bli offer för hedersmord inte kommer att polisanmäla och lagföra inblandade familjemedlemmar av rädsla för vedergällning och att dra ytterligare skam över familjen. Det finns privata skyddade boenden men utrymmet är begränsat och information om dessa boenden är inte lättillgänglig. Enligt Amnesty har antalet anmälningar rörande våld mot kvinnor ökat sedan bildandet av särskilda polisdirektorat specialiserade på våld mot kvinnor, trots detta rapporteras en del poliser vara ovilliga eller oförmögna att vidta effektiva åtgärder i ärenden som rör våld mot kvinnor. Insatserna för kvinnor uppges dock vara mer avancerade i KRG-området än i övriga Irak. Rapportens slutsats anges vara att en kvinna kan vara berättigad till asyl på grunden tillhörighet till viss samhällsgrupp om hon kan visa att hon 72 riskerar att bli offer för hedersmord, att hon vägrats skydd och att internflykt inte är möjlig. Det kan anföras skäl för att det i KRG-området finns ett tillräckligt skydd tillgängligt för kvinnor som hotas av hedersmord och att det därför i majoriteten av fallen inte finns behov av asyl eller humanitärt skydd. Migrationsöverdomstolen sammanfattar innehållet i rapporten ”Honour Crimes” against Men in KRI 2010 enligt följande:186 Hedersvåld mot män är en känslig fråga varför det är svårt att hitta tillförlitlig information i ämnet. Även om domstolarna behandlar mål som rör hedersproblematik där män är offer har män det mycket svårare än kvinnor att få hjälp från polis och andra myndigheter eller organisationer. Polisens sätt att skydda ett manligt offer skulle troligtvis bestå i att denne temporärt fick stanna i polisens förvar. Migrationsöverdomstolens bedömning; trovärdighet och skyddsbehov Migrationsöverdomstolen instämmer i underinstansernas bedömning av att ungdomarna inte är att anse som flyktingar och går sedan vidare till bedömningen av huruvida de har skyddsbehov i övrigt. I domskälen anges sammanfattningsvis följande: Migrationsöverdomstolen anser att det föreligger trovärdighetsbrister i ungdomarnas berättelser när det gäller den påstådda beskjutningen av pojken. Frågan är därefter vad dessa trovärdighetsbrister ska få för betydelse vid bedömningen av ungdomarnas allmänna trovärdighet och deras möjlighet att få förmån av bevilättnadsregeln, tvivelsmålets fördel (benefit of the doubt). Migrationsöverdomstolen anser att ungdomarna i allt väsentligt i övrigt har lämnat trovärdiga berättelser som framstår som självupplevda. Berättelserna har varit sammanhängande och i stort sett oförändrade, uppgifterna strider inte heller mot landinformation eller vad som annars är känt om förhållandena på hemorten. Mot bakgrund av detta och med hänsyn till att trovärdighetsbristen avser endast en enskild del i deras asylberättelser anser Migrationsöverdomstolen att de inte är av sådant slag att de i sig utgör grund för att ifrågasätta ungdomarnas allmänna trovärdighet. Bortsett från den påstådda beskjutningen har ungdomarna gjort sina berättelser trovärdiga och de ska därför läggas till grund för bedömningen 186 Migrationsöverdomstolen har tillfört målet rapporten ”Honour Crimes” against Men in Kurdistan Region of Iraq (KRI) and the Availability of Protection, Report from Danish Immigration Service’s fact-finding mission to Erbil, Sulemaniyah and Dahuk, KRI, 6 to 20 January 2010, Lifosnummer 22566. 73 av deras skyddsbehov. Vid en samlad bedömning av vad de uppgivit och vad som framkommit genom landinformationen finner Migrationsöverdomstolen att både pojken och flickan har gjort sannolikt att de har grundad anledning att anta att de vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att utsättas för våld eller andra övergrepp begångna i hederns namn. Migrationsöverdomstolens bedömning; myndighetsskydd och internflykt Efter att ha konstaterat att det finns grundad anledning att anta att ungdomarna löper risk att utsättas för hedersvåld tar Migrationsöverdomstolen ställning till om de irakiska myndigheterna kan erbjuda dem ett effektivt skydd mot sådana övergrepp. Rätten bedömer att den landinformation som tillförts målen inte ger någon entydig bild av tillgången till ett effektivt myndighetsskydd mot hedersvåld i KRG-området men konstaterar att de skyddade boenden som finns är privata och därmed inte ingår som en del av det skydd som myndigheterna kan antas erbjuda. Rätten anför att den tillgängliga landinformationen sammantaget ger en bild av att det finns möjligheter att få skydd av myndigheterna för de som hotas av hedersvåld men att situationen synes mycket skör och att det därför inte är möjligt att generellt säga att skyddet uppnår en sådan nivå att man regelmässigt kan utgå från att det finns ett effektivt skydd mot övergrepp begångna i hederns namn. Migrationsöverdomstolen anför att ett skäl till varför skydd inte finns att tillgå i ett enskilt fall kan vara att den som hotbilden utgår ifrån tillhör en stark och mäktig klan med stort inflytande även på myndighetsnivå. Det måste därför göras en bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet av om skyddet är att anse som effektivt. Ungdomarna har inte sökt myndigheternas skydd i hemlandet. Migrationsöverdomstolen gör bedömningen att det inte generellt kan anses finnas ett effektivt skydd att tillgå i Irak och att det inte rimligen kan krävas av ungdomarna att de skulle ha vänt sig till myndigheterna för att få skydd. Detta mot bakgrund av att flickans far är en myndighetsperson och klanledare samt det faktum att både pojken och flickan var minderåriga. Det framgår inte heller av landinformationen om minderåriga flickor överhuvudtaget har möjlighet att söka och erhålla myndighetsskydd mot övergrepp från föräldrar. Det föreligger därför en betydande osäkerhet beträffande såväl i vilken mån en polismyndighet skulle vidta åtgärder för att skydda och hjälpa ungdomarna som i vilken 74 utsträckning myndigheterna skulle medverka till att de fick plats i ett skyddat boende. Vid en sammantagen bedömning finner Migrationsöverdomstolen att det sannolikt saknas möjlighet för ungdomarna att få ett tillräckligt effektivt skydd av myndigheterna i KRG-området. Migrationsöverdomstolen finner att det inte framgår några omständigheter i målet som tyder på att det skulle vara rimligt att kräva att ungdomarna ska bosätta sig i någon annan del av Irak. Migrationsöverdomstolens domslut Migrationsöverdomstolen bedömer att pojken och flickan hyser en grundad anledning att anta att de vid ett återvändande till Irak skulle löpa sådan risk som avses i 4 kap. 2 § första stycket 1 första ledet utlänningslagen och att de på grund av denna risk inte vill begagna sig av hemlandets skydd. Ungdomarna är alltså att anse som alternativt skyddsbehövande och ska beviljas permanent uppehållstillstånd och status som alternativt skyddsbehövande.187 8.2.4.1 Kommentar Migrationsöverdomstolen följer lagtextens uppbyggnad i sin prövning. Först redogör rätten för den landinformation som använts som underlag för bedömningen av situationen i Irak i allmänhet och i KRG-området i synnerhet. Migrationsöverdomstolen gör bedömningen att de sökande genom sina asylberättelser gjort sitt skyddsbehov sannolikt. Domstolen prövar först därefter huruvida det kan anses finnas ett effektivt myndighetsskydd för dem att tillgå i hemlandet. När rätten finner att så inte kan sägas vara fallet beviljas ungdomarna permanent uppehållstillstånd såsom alternativt skyddsbehövande. Migrationsöverdomstolen redogör alltså först för den landinformation man använt sig av i målet. Som jag tidigare påpekat kan landinformation aldrig bli annat än generell och för att göra någon nytta vid en bedömning måste den appliceras på omständigheterna i det enskilda fallet. Den i målet aktuella landinformationen måste användas i två sammanhang; först utgör den en del av underlaget för att bedöma den sökandes trovärdighet och sedan, om 187 En av rådmännen var skiljaktig och ansåg att varken pojken eller flickan lämnat en trovärdig berättelse och inte gjort sitt skyddsbehov sannolikt varför det inte fanns skäl att gå in på frågan om myndighetsskydd. 75 sökanden bedöms vara trovärdig och anses ha gjort sitt skyddsbehov sannolikt, för att bedöma om det finns ett effektivt skydd att tillgå i hemlandet. Eftersom denna uppsats behandlar utredande och fastställande av myndighetsskydd ska landinformationens betydelse vid trovärdighetsbedömningen endast kort beröras och därefter följer ett mer omfattande resonemang kring dess betydelse vid bedömningen av myndighetsskydd. Det som anförs i det följande baseras på vad som angetts i uppsatsens tidigare avsnitt i relation till hur Migrationsöverdomstolen gjort sin prövning i det refererade målet. Landinformationens betydelse vid trovärdighetsbedömningen Kan det den sökande uppger, mot bakgrund av det vi vet om landet i fråga, stämma överens med verkligheten? Beroende på situationen kommer landinformationen erbjuda mer eller mindre stöd för det den sökande berättar. Att landinformation i ett visst fall ger mindre eller osäkert stöd för sökandens utsaga kan inte per automatik tolkas till den sökandes nackdel eftersom det kan ha flera orsaker. Det kan t.ex. vara väldigt svårt att få tillgång till tillförlitlig information på ett visst område. I förevarande fall uppges exempelvis så vara fallet när det gäller hedersvåld mot pojkar och män. Även om det inte finns särskilt mycket stöd för sökandens uppgifter i landinformationen, måste alltså sökanden ändå kunna betraktas som trovärdig. Vid bedömningen beaktas huruvida sökanden berättat sammanhängande, på ett självupplevt sätt och inte ändrat sin utsaga under processens gång. Om sökanden bedöms vara trovärdig ska hon eller han få tillgodogöra sig bevislättnadsregeln, the benefit of the doubt, och utsagan ska då läggas till grund för prövningen av sökandens skyddsbehov, trots kvarstående brister i bevisningen. Landinformationens betydelse vid bedömningen av myndighetsskydd I detta sammanhang ska man alltså använda landinformationen för att utreda huruvida den ger stöd för att det finns ett effektivt myndighetsskydd att tillgå i sökandens hemland. Migrationsöverdomstolen drar utifrån den aktuella landinformationen följande slutsats avseende myndigheternas vilja och förmåga att skydda presumtiva offer för hedersbrott; 76 ”Enligt Migrationsöverdomstolens bedömning ger den landinformation som tillförts målen inte någon entydig bild när det gäller möjligheten att få skydd i KRG-området mot övergrepp som begås i ’hederns namn’. […] Den tillgängliga landinformationen ger sammantaget en bild av att det finns möjligheter att få skydd av myndigheterna i KRG-området i Irak för de som hotas av övergrepp begångna i ’hederns namn’. Situationen synes dock mycket skör och det är därför inte möjligt att generellt uttala att skyddet uppnår en sådan nivå att man regelmässigt kan utgå ifrån att det finns ett effektivt skydd mot sådana övergrepp. Ett skäl som kan tala mot att ett effektivt skydd kan ges är om den som hotar med våld av detta slag tillhör en stark och mäktig klan med stort inflytande på även på myndighetsnivå. Det måste därför göras en bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet av om skyddet är effektivt.” [Kurs. tillagd]. Rätten konstaterar alltså att landinformationen inte ger någon entydig bild av myndigheternas vilja och förmåga att ge skydd till de som behöver det, det finns alltså uppgifter i informationen som s.a.s. pekar i båda riktningar. Migrationsöverdomstolen individualiserar också landinformationen genom exemplet att det kan vara svårare att få skydd om, såsom i ungdomarnas fall, den som hotet utgår från är medlem i en stark och mäktig klan. Vad rätten anför talar för respektive emot att det finns ett myndighetsskydd Rätten resonerar sedan kring de faktorer som talar för ett tillgängligt myndighetsskydd och de som talar emot att det finns ett sådant.188 De faktorer som domstolen får anses mena talar för ett effektivt myndighetsskydd är; - hedersmord jämställs med andra mord vid straffmätning, - våld mot kvinnor är inte längre ett tabubelagt ämne, - befolkningen anser i ökad omfattning att hedersmord inte kan accepteras, 188 Se avsnitt 8.2.4 under kapitlets näst sista rubrik, ”Migrationsöverdomstolens bedömning; myndighetsskydd och internflykt”. 77 - anmälningar om övergrepp mot kvinnor har ökat sedan inrättandet av särskilda polisdirektorat specialiserade på våld mot kvinnor, - det finns ett antal skyddade boenden för kvinnor. Relevansen av det andra och det tredje argumentet kan ifrågasättas, d.v.s. att hedersbrott inte längre är ett tabubelagt ämne och att befolkningen i ökad omfattning anser att sådana brott är oacceptabla. Det andra argumentet, som anger att hedersbrott inte längre är ett tabubelagt ämne, kan absolut utgöra ett argument för att det finns ett tillgängligt myndighetsskydd men bara om det specificeras till att avse uppfattningen på myndighetsnivå. Att allmänheten eventuellt är av en viss uppfattning har ingen direkt betydelse för hur myndigheternas vilja och förmåga att erbjuda skydd ser ut. Att hedersbrott inte är ett tabubelagt ämne kan dessutom tolkas på olika sätt; hedersbrott är inte längre tabubelagt och därför törs fler anmäla. Att hedersbrott inte är tabubelagt kan dock också innebära att det inte är tabubelagt att begå sådana brott, därför att de är allmänt accepterade. Läst i sitt sammanhang framgår det att vad som avses är att våld mot kvinnor inte längre är ett tabubelagt ämne eftersom kvinnan numera ses som ett offer för brottslighet och inte som en brottsling som bör, eller ska, straffas. Enligt min mening hade detta dock kunnat uttryckas tydligare men framförallt borde det i sammanhanget framgå bättre att det är just på myndighetsnivå som det inte längre är ett tabubelagt ämne och att myndigheterna därför numera har bättre förutsättningar för att erbjuda ett effektivt skydd mot hedersrelaterade brott. Vad gäller det tredje argumentet, enligt vilket befolkningen i ökad omfattning anser att hedersbrott är oacceptabla, kvarstår frågan om varför allmänhetens uppfattning tillmäts betydelse vid bedömningen av ett tillgängligt myndighetsskydd. Följande kan sägas om det femte och sista argumentet. Rätten anför att de skyddade boenden som finns inte ingår som en del av det skydd som myndigheterna kan antas erbjuda, eftersom de främst drivs genom privata initiativ. Migrationsöverdomstolen får med det konstaterandet anses mena att de skyddade boendena inte ska tillmätas någon betydelse vid bedömningen av huruvida det finns ett tillgängligt myndighetsskydd i KRG-området. 78 Av de fem argument som anförs till stöd för att det finns ett myndighetsskydd att tillgå finns två kvar, nämligen att hedersmord likställs med andra mord vid straffmätningen och att anmälningar om övergrepp mot kvinnor har ökat sedan inrättandet av särskilda polisdirektorat specialiserade på våld mot kvinnor. Dessa argument bör definitivt kunna tas till intäkt för att det finns en förmåga och vilja från myndigheternas sida att skydda och hjälpa den som utsätts för hedersvåld och är därför relevanta vid bedömningen av om det finns ett myndighetsskydd. I det följande ska jag dock redogöra för hur de argument som talar emot ett befintligt myndighetsskydd säger att förhållandet är det motsatta, eller i vart fall att även om viljan finns så gör inte förmågan det. De faktorer som domstolen får anses mena talar emot ett effektivt myndighetsskydd är följande; - antalet hedersmord har ökat och utgör fortfarande ett allvarligt problem, - många ärenden slutar med att inget straff utdöms, - de flesta kvinnor som riskerar att bli offer för sådana mord vill inte göra en polisanmälan av rädsla för vedergällning eller att dra skam över familjen, - en del poliser kan eller vill inte vidta erforderliga åtgärder när de ställs inför ärenden som rör våld mot kvinnor, - de skyddade boenden som finns drivs främst privat och ingår därför inte i myndigheternas skydd. Först och främst ska jag nu utveckla vad jag menar med att dessa argument säger emot vad som anförs till stöd för att det finns ett myndighetsskydd. Argumentet att hedersmord likställs med andra mord vid straffmätningen måste ställas i relation till uppgifterna i de två första argumenten ovan, att antalet hedersmord har ökat och att de fortfarande utgör ett allvarligt problem och att många ärenden slutar med att inget straff utdöms. Som jag tidigare anfört; det är inte lagen som sådan som avgör om det finns ett effektivt skydd utan med vilken framgång den tillämpas i praktiken. Det argument som säger att anmälningar om övergrepp mot kvinnor har ökat sedan inrättandet av särskilda polisdirektorat specialiserade på 79 våld mot kvinnor motsäges av det tredje och fjärde argumentet, alltså att de flesta kvinnor som riskerar att bli offer för sådana mord inte vill göra en polisanmälan av rädsla för vedergällning eller att dra skam över familjen och att en del poliser inte kan eller vill vidta erforderliga åtgärder när de ställs inför ärenden som rör våld mot kvinnor. Vidare konstateras här att de skyddade boenden som finns främst drivs privat och därför inte ingår i myndigheternas skydd. Den individuella bedömningen Migrationsöverdomstolen konstaterar alltså att ”[d]en tillgängliga landinformationen sammantaget [ger] en bild av att det finns möjligheter att få skydd av myndigheterna i KRG-området i Irak för de som hotas av övergrepp begångna i ’hederns namn’. Situationen synes dock mycket skör och det är därför inte möjligt att generellt uttala att skyddet uppnår en sådan nivå att man regelmässigt kan utgå ifrån att det finns ett effektivt skydd mot sådana övergrepp. Ett skäl som kan tala mot att ett effektivt skydd kan ges är om den som hotar med våld av detta slag tillhör en stark och mäktig klan med stort inflytande även på myndighetsnivå. Det måste därför göras en bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet av om skyddet är effektivt.” Vad domstolen först tar upp i den individuella bedömningen är den omständigheten att ungdomarna inte gjort någon polisanmälan eller på annat sätt vänt sig till myndigheterna i hemlandet för att få skydd. Migrationsöverdomstolen anför här att eftersom det redan konstaterats att myndighetsskyddet inte ligger på en sådan nivå att man regelmässigt kan utgå från att det finns ett effektivt skydd mot hedersbrott och mot bakgrund av vad som framkommit om flickans far samt att ungdomarna var minderåriga det inte rimligen kan krävas av dem att de skulle ha sökt myndigheternas skydd i KRG-området. Formuleringen ovan är intressant. Rätten bedömer att man inte regelmässigt kan utgå från att det finns ett effektivt skydd att tillgå och att det därför måste göras en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Rättsfall ska inte tolkas e contrario, men jag frågar mig ändå vad som avses; om man vid tidpunkten regelmässigt hade kunnat utgå från att det i Irak fanns ett effektivt myndighetsskydd, hade man då inte behövt göra en individuell 80 bedömning? Läst motsatsvis för då resonemanget tankarna till vad som gäller vid asylansökningar gjorda av personer från s.k. säkra tredjeländer.189 Den andra omständigheten som tas upp är att det polisen skulle kunna göra för att hjälpa pojken vore att låta honom stanna i deras förvar och att det inte framgår av landinformationen eller utredningen i övrigt huruvida flickan såsom minderårig ens har möjlighet att söka myndigheternas skydd mot hedersbrott om hotet utgår från föräldrarna. Migrationsöverdomstolen bedömer mot bakgrund av detta att det föreligger en betydande osäkerhet både avseende i vilken mån polisen skulle vidta åtgärder för att hjälpa och skydda ungdomarna och avseende huruvida myndigheterna skulle hjälpa dem att få plats i ett skyddat boende. Vid en sammantagen bedömning av landinformation och övrig utredning bedömer rätten att det sannolikt saknas möjlighet för ungdomarna att få ett tillräckligt effektivt skydd av myndigheterna i KRG-området. Migrationsöverdomstolens slutsats Migrationsöverdomstolen anför att den landinformation som tillförts målet inte ger någon entydig bild av möjligheten att få skydd mot hedersrelaterade övergrepp. Att så är fallet får anses framgå av den tidigare jämförelsen av argument. Den information som talar för att det finns ett myndighetsskydd motsäges på ett konkret sätt av den information som talar emot att det finns ett myndighetsskydd, och vice versa. Av domen framgår inte om rätten i sammanhanget tagit hänsyn till bevislättnadsregeln och därmed resonerar som så att vad som inte kunnat utredas inte ska läggas den enskilde till last. Att så är fallet ligger nära till hands, men eftersom det tydligt brukar framgå av en dom när principen om tvivelsmålets fördel tillämpats tål ändå att tänkas på om det finns andra förklaringar. Av jämförelsen mellan argumenten kan t.ex. slutsatsen dras att det finns en övervikt på den sida som talar emot att det finns ett effektivt och tillgängligt skydd i KRG-området och att det är därför som Migrationsöverdomstolen bedömer att det i vart fall för personerna i detta mål inte fanns ett tillgängligt och effektivt myndighetsskydd. I målet gör Migrationsöverdomstolen en stegvis individuell bedömning där varje omständighet beaktas och bedöms för sig för att sedan 189 Jfr avsnitt 4. 81 sammanvägas. Utifrån detta dras sedan en slutsats om huruvida det gjorts sannolikt att det inte finns ett myndighetsskydd att tillgå. Detta får betraktas som den korrekta metoden att använda vid bedömningen. Att sökanden ska behöva vänta på en prövning i Migrationsöverdomstolen för att få sin sak prövad enligt en korrekt metod måste däremot anses oacceptabelt, särskilt med hänsyn till att sökanden inte ens är garanterad en prövning i högsta instans eftersom 11 § utlänningslagen uppställer krav på prövningstillstånd. Vad Migrationsöverdomstolen borde bemöta, men inte gör I Migrationsöverdomstolen anför Migrationsverket att frågan i aktuellt mål är vad tillräckligt effektivt myndighetsskydd innebär och hur man ska värdera landinformation. Migrationsverket slår i och med denna fråga verkligen huvudet på spiken. Tyvärr anser jag dock inte att Migrationsverket i målet får svar på denna högst relevanta och viktiga fråga. Verket menar att det är uppenbart att migrationsdomstolen och Migrationsverket värderar samma landinformation olika och den som granskar beslutet torde, liksom jag, hålla med. Det är givetvis inte rimligt att det förhåller sig på det viset. Att Migrationsverket ställer denna fråga kan ses som en bekräftelse på att det finns kunskapsbrister på området och en betydande osäkerhet avseende dessa frågor, och inte bara hos verket utan även i domstol eftersom rätten inte svarar på frågan. Migrationsverket menar att det inte framgår av de aktuella rapporterna att myndigheterna underlåter att vidta åtgärder, att det inte är uppenbart att skydd vägras på grund av kulturella strukturer, att det inte finns något som visar att myndigheterna i norra Irak generellt underlåter att erbjuda trygghet åt förföljda med hedersproblematik och att det inte finns något stöd för uppgiften att den som är utsatt för hedersbrott inte skulle kunna vända sig till myndigheterna. De ord och uttryck som används måste rent språkligt betraktas som starka, definitiva, konstaterande och uteslutande till sin karaktär. Att Migrationsöverdomstolen vid sin prövning kommer till motsatt slutsats utan att på något sätt bemöta den uppfattning som verket i och med ovanstående formuleringar ger uttryck för är märkligt. Avslutningsvis, eftersom tyngdpunkten i prövningen ska ligga i första instans måste det stå klart för dess beslutsfattare vilka tolkningsdata som är av betydelse och hur dessa ska hanteras. Om systemet brister på dessa 82 punkter riskerar människor att utsättas för en skönsmässig bedömning där resultatet av prövningen beror på vem som handhar ens ärende. Det är givet att en sådan ordning är oacceptabel. 8.3 Exempel; Albanien 8.3.1 Bakgrunden i mål UM 1042-08190 En kvinna och hennes två barn från norra Albanien sökte asyl i Sverige då kvinnan under lång tid utsatts för misshandel av sin numera frånskilde make. Hon hade sålts till maken genom ett avtal mellan hennes egen och hans familj. Kvinnan vågade inte lämna maken av rädsla för hur föräldrarna skulle reagera eftersom det skulle vara en skam för familjen. Om hon drog skam över familjen var hon rädd att bli dödad, och dödshotet utgick från såväl hennes egen som från mannens släkt. Mannen kunde misshandla henne flera gånger om dagen. En gång blev hon medvetslös, inlagd på sjukhus och återfick inte medvetandet förrän två månader senare. Maken förnekade misshandeln och uppmanade henne att inte berätta vad som hänt. Maken fortsatte att misshandla henne efter att hon kom hem från sjukhuset. Kvinnan uppgav att hon flera gånger försökt få hjälp från myndigheterna men inte fått det. Misshandeln hade fortsatt även efter skilsmässan och på grund av den hade hon blivit hotad av både sin egen och den f.d. makens släkt. Kvinnan anförde att Albanien är ett litet land och mannen skulle hitta henne vart hon än tog vägen, därför var ett internflyktsalternativ inte möjligt. Hon hade fått hjälp av nunnor med mat och kläder efter skilsmässan då hon själv varit arbetslös. 8.3.2 Migrationsverkets beslut Migrationsverket avslog kvinnans och barnens asylansökningar och beslutade att utvisa dem till Albanien. Till stöd för beslutet anfördes bl.a. följande: Män och kvinnor är enligt lag jämställda i Albanien men det albanska samhället är starkt patriarkaliskt, i synnerhet på landsbygden och i de norra delarna. Våld i hemmet är mycket vanligt och ett allvarligt problem som sällan rapporteras 190 Målet har refererats i MIG 2008:39. Jag har dock för fullständighetens skull valt att använda domarna i original. 83 eller lagförs. I slutet av 2006 infördes en lag mot våld i hemmet och enligt den lagen kan kvinnor få till stånd ett besöksförbud. Generellt sett har myndigheterna både vilja och förmåga att hjälpa utsatta kvinnor. I den norra delen av landet kan det dock vara svårt för kvinnor att få skydd av myndigheterna på grund av rådande kulturella strukturer. De allra flesta våldsoffer har emellertid möjlighet till internflykt. Verket anförde också att polisens verksamhet hade förbättrats under 2006 och att det som sökanden varit utsatt för var kriminella handlingar utförda av enskilda individer som inte sanktionerades av de albanska myndigheterna. Mot bakgrund av detta menade verket att familjen hade möjlighet att söka sig till en annan del av hemlandet för att få skydd. 8.3.2.1 Kommentar Verket börjar med att konstatera att män och kvinnor enligt lag är jämställda i Albanien. Som påpekats flera gånger tidigare är det inte av avgörande betydelse hur lagen ser ut utan hur den faktiskt tillämpas och efterlevs. Det är också anmärkningsvärt att Migrationsverket i samma mening anför att det albanska samhället är starkt patriarkaliskt och att våld i hemmet för det första är mycket vanligt, för det andra sällan rapporteras och för det tredje sällan lagförs. Det anmärkningsvärda består i att verket synes konstatera att trots att män och kvinnor enligt lag är jämställda ser den faktiska situationen inte ut så eftersom lagen inte efterlevs av allmänheten och inte heller i tillräcklig mån tillämpas av myndigheterna. Dessa faktorer bör tala starkt för att ett effektivt myndighetsskydd inte finns att tillgå, särskilt som verket dessutom konstaterar att detta främst utgör ett problem i Albaniens norra delar varifrån de sökande kommer. Verket anför sedan att det införts en lag mot våld i hemmet i december 2006, vilket är ca två månader före det att familjen ansökte om asyl och ett knappt år innan ansökningarna avslogs. Bedömningen av skyddsbehov ska förvisso ske mot bakgrund av förhållandena vid tidpunkten för prövningen så det faktum att lagen ifråga tas upp är vare sig felaktigt eller märkligt. Att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och till hur situationen tidigare sett ut i Albanien inte på något sätt redogöra för hur denna nya lag tillämpas och efterlevs kan däremot ifrågasättas. Migrationsverket anger sedan endast att den aktuella lagen ger våldsoffer möjlighet att få till stånd ett besöksförbud och konstaterar sedan att myndigheterna generellt har både vilja och 84 förmåga att hjälpa kvinnor som utsatts för våld i hemmet. Även här anför dock verket att det i de norra delarna av landet kan vara svårt för kvinnor att få tillgång till myndigheternas skydd på grund av de kulturella strukturer som råder där, men att det oftast är möjligt att använda sig av ett internflyktsalternativ. Vad som här kan ifrågasättas är återigen hänvisningen till hur det generellt ser ut i sökandens hemland utan att på ett tillfredsställande sätt redogöra för hur detta beaktats i relation till sökandens individuella situation. Migrationsverket menar att den albanska polisens verksamhet förbättrats under år 2006. Verket anför dock ingenting om på vilket sätt detta skett eller om förbättringen avser hela Albanien. Att hänvisa till att polisens verksamhet har förbättrats utan att redogöra för på vilket sätt och utan att knyta de eventuella förbättringarna till den enskilde sökanden kan kritiseras. Det sagda gäller särskilt med hänsyn till att verket därefter återigen konstaterar att kvinnan kommer från den norra delen av Albanien där det anses vara svårare att erhålla skydd och hjälp mot t.ex. våld i hemmet. Verket anger att de hot och det våld som sökanden utsatts för utgör kriminella handlingar utförda av enskilda individer och att de inte sanktionerats av de albanska myndigheterna. Vad innebär det att något sanktioneras? På vilka sätt kan ett lands myndigheter anses sanktionera privata aktörers övergrepp mot befolkningen?191 Är det ens relevant? Kvinnan har överhuvudtaget inte påstått att de övergrepp hon utsatts för utgått från eller sanktionerats av staten, men oavsett så framgår det klart av den svenska lagtexten att det inte har någon betydelse för skyddsbehovet huruvida det är staten eller enskilda som är ansvariga för den förföljelse eller andra övergrepp som en asylsökande riskerar. Vad som däremot är av betydelse är huruvida myndigheterna vill och förmår skydda sina medborgare mot övergrepp från enskilda.192 Genom att använda sig av ordet ”sanktionera” ger Migrationsverket intryck av att det krävs att det som sökanden utsatts för de facto varit godkänt av myndigheterna för att ett skyddsbehov skall anses föreligga. Så är som bekant inte fallet. Vad som ska bedömas är huruvida hemlandets myndig 191 I svenska akademiens ordbok anges betydelsen av ordet sanktionera vara stadfästa, fastställa, godkänna; gilla, se http://g3.spraakdata.gu.se/saob/. 192 Utgår övergreppen från staten är som bekant presumtionen att det inte finns vilja och förmåga att skydda individen varför frågan om ett tillgängligt myndighetsskydd i de fallen torde vara lättare att besvara. 85 heter har vilja och förmåga att hjälpa och skydda den sökande. Att enskilda aktörers övergrepp godkänns av myndigheterna är definitivt en indikation på att de inte har vilja att skydda sina invånare, men även om viljan finns och övergreppen således inte sanktioneras av myndigheterna måste dessa också ha förmåga att skydda. En manifesterad vilja är inte tillräcklig, vilket Migrationsverkets resonemang kan anses ge intryck av. Migrationsverkets slutsats är, mot bakgrund av ovanstående, att familjen har möjlighet att söka sig till en annan del av Albanien för att få skydd mot de övergrepp som de uppger att de riskerar att utsättas för, utan att först fastställa att kvinnan är skyddsbehövande enligt första ledet. Som framgått tidigare i detta arbete ska internflyktsalternativet övervägas först om den sökande bedöms vara i behov av skydd och myndigheterna på hemorten inte kan eller vill erbjuda skydd, först då ska bedömningen av en eventuell möjlighet att få skydd någon annanstans i hemlandet aktualiseras.193 I förevarande fall pekas inget område ut och det görs ingen rimlighets- och relevansanalys. Eftersom det är denna analys som utvisar huruvida ett internflyktsalternativ är tillgängligt för den enskilde måste frånvaron av en korrekt utförd rimlighetsoch relevansanalys anses innebära att Migrationsverket i förevarande fall hänvisar familjen till ett internflyktsalternativ på generella och inte individuella grunder, vilket inte kan sägas vara i överensstämmelse med utlänningslagens förarbeten eller Sveriges förpliktelser enligt internationell rätt.194 8.3.3 Migrationsdomstolens dom I migrationsdomstolen anförde kvinnan och hennes två barn detsamma som tidigare och tillade i huvudsak följande: Migrationsverket hade i sitt beslut inte i tillräcklig mån beaktat vad hon hade anfört. Sökanden anförde att hon förgäves hade vänt sig till myndigheterna för att få hjälp, när hon besökte polisen gjorde de inga anteckningar av vad hon sade. När maken fick reda på att hon varit hos polisen blev han ännu mer aggressiv. Hon tog hjälp av nunnor för att undkomma maken men när maken hotade nunnorna kunde de inte hjälpa henne längre. Hon hade i flera år tänkt flytta till en annan stad i hemlandet men det var svårt utan myndigheternas stöd och utan pengar. När maken tog strypgrepp 193 194 Se t.ex. MIG 2007:9. Se avsnitt 5 om internflykt. 86 på den äldste sonen och sade att det var lika bra att göra slut på honom beslöt sig kvinnan för att fly till sin syster i bergen, men maken hittade henne där efter att ha letat hos alla hennes släktingar. Systern och dennes make hjälpte familjen att fly från Albanien. Avslutningsvis anförde sökanden att hon inte kunde bosätta sig i en annan del av landet eftersom den f.d. maken skulle hitta henne men att hon inte kunde uttala sig om myndigheternas möjligheter att skydda henne på någon annan ort. Hon uppgav också att hon saknade social förankring någon annanstans i landet och att hon och barnen därför riskerade att bli helt utlämnade. Under äktenskapet hade hon inte haft några vänner, hon hade inte kunnat ha några sociala kontakter, inte heller med sin familj. Migrationsverket å sin sida anförde detsamma som i avslagsbeslutet men tillade att det av den landrapportering som fanns i målet framgick att myndigheterna vidtar åtgärder i fråga om lagstiftning och reformer. Verket anförde också att eftersom det inte förebringats någon skriftlig bevisning om att misshandel skett eller att polisanmälan gjorts kunde kvinnan inte anses ha gjort sannolikt att de albanska myndigheterna saknade vilja och förmåga att ge adekvat skydd, i vart fall hade det inte gjorts sannolikt att det inte fanns skydd att tillgå i en annan del av landet. Migrationsdomstolens domskäl inleds med en redogörelse för 4 kap. 1 § utlänningslagen och fortsätter sedan med bedömningen av familjens skyddsbehov mot bakgrund av förföljelsegrunden kön. Domstolen anförde att för att flyktingskap på grund av kön ska vara för handen krävs att förföljelsen helt eller delvis orsakats av den förföljdes könstillhörighet. Med hänvisning till motiven anförde rätten att förföljelse som utgår från enskilda exempelvis inom den privata sfären kan utgöra grund för flyktingskap. Om så ska anses vara fallet beror på de motiv som ligger bakom statens oförmåga eller ovilja att skydda sökanden. Om sökanden vägrats skydd som en uppenbar följd av könsmaktsstruktur, det vill säga rådande politiska, sociala, religiösa eller kulturella strukturer, kan den enskilde bedömas vara flykting.195 En person som innehar välgrundad fruktan för förföljelse, t.ex. på grund av kön, betraktas emellertid inte som flykting om det finns ett internt flyktalternativ. För att internflykt ska vara aktuellt måste den enskilde ha tillgång till ett effektivt skydd mot förfölj 195 Med hänvisning till prop. 2005/06:6 s. 23 och 27ff. 87 else och den enskilde måste också ha en realistisk möjlighet till försörjning och förutsättningar att leva på ett sätt som inte innebär onödigt lidande eller umbäranden. Hänvisningar till ett internflyktsalternativ måste göras med försiktighet och med beaktande av den enskildes personliga förhållanden och de allmänna förhållandena i hemlandet. Inte minst kvinnors möjligheter till försörjning ska då beaktas.196 Vidare konstaterar rätten att bevisbördan i migrationsärenden ligger på den sökande men att beviskravet inte får ställas alltför högt. I migrationsdomstolens redogörelse för de landrapporter som fanns i målet konstaterade rätten sammanfattningsvis följande: Våld i hemmet är ett allvarligt problem i Albanien, mycket av våldet anmäls aldrig vilket i de patriarkala samhällena beror på sociala normer och slapphet inom polisväsendet. I december 2006 antogs Albaniens första lag mot våld i hemmet men även om den albanska lagen föreskriver lika rättigheter för män och kvinnor förekommer våld och diskriminering gentemot kvinnor, främst i den norra delen av landet. På grund av de kulturella strukturerna i norra Albanien kan kvinnor ha svårt att få tillräckligt skydd och i vissa fall kan detta bero på olämpligt beteende från enskilda polismän. Det finns dock ofta möjlighet för utsatta kvinnor att fly inom landet och internflyktsalternativet kan oftast anses vara ett rimligt alternativ. Migrationsdomstolen bedömde kvinnans asylberättelse som trovärdig och lade den till grund för bedömningen av hennes skyddsbehov. Rätten ansåg, mot bakgrund av redovisade förarbetsuttalanden och landinformation, att sökanden hade gjort sannolikt att hon inte kunde erhålla skydd av myndigheterna i sin hemstad eller i övriga norra Albanien eftersom de anförda kulturella strukturerna uppgavs vara särskilt tydliga där. Migrationsdomstolen bedömde därför att kvinnan gjort sannolikt att hon hyste en välgrundad fruktan för nya övergrepp om hon återvände dit. Avseende internflyktsalternativet anförde migrationsdomstolen att vad rätten hade att ta ställning till var huruvida det kunde betraktas som rimligt att kräva att kvinnan och hennes två barn skulle flytta till en annan del av hemlandet. Rätten hänvisade till den tillgängliga landinformationen enligt vilken det oftast var att anse som rimligt att hänvisa våldsutsatta kvinnor till 196 Med hänvisning till prop. 2005/06:6 s. 28. 88 internflykt. Domstolen noterade att familjen inte hade någon social förankring i någon annan del av Albanien än den norra, att kvinnan sedan hon gifte sig inte kunnat utveckla några sociala relationer över huvud taget och att hon inte heller hade någon särskild kontakt med sin familj förutom med den syster i bergen i norra Albanien som hade hjälpt henne att fly. Rätten anförde att eftersom sökanden var en ensamstående tvåbarnsmor utan utbildning, arbete eller social förankring i någon annan del av hemlandet kunde det inte anses rimligt att hänvisa henne och barnen till internflykt. Migrationsdomstolen bedömde att kvinnan var att betrakta som flykting då hon hyste en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön och att hon på grund av sin fruktan inte kunde begagna sig av sitt hemlands skydd. 8.3.3.1 Kommentar Migrationsdomstolen hänvisar till relevanta förarbetsuttalanden som bl.a. ger uttryck för de särskilda svårigheter som kan möta kvinnor som hänvisas till internflykt.197 Det torde vara lätt att inse att en ensamstående tvåbarnsmor utan utbildning och utan socialt nätverk riskerar att möta ett annat slags svårigheter än en man i samma situation som hänvisas till internflykt i ett så patriarkaliskt land som Albanien. En kvinna kommer i denna situation med största sannolikhet ha svårare än en man att försörja sig själv och sina barn. För att ett internflyktsalternativ ska vara tillämpligt krävs att den sökande i den utpekade delen av landet ska ha en realistisk möjlighet till försörjning. Det krävs inte att det ska finnas arbete till alla men alla ska ha möjlighet att söka arbete. Här kan konstateras att även om det enligt lag är förbjudet med all slags diskriminering, förekommer sådan även i utvecklade och välmående länder där arbetet för jämlikhet och jämställdhet nått längre än i länder med stark patriarkal kultur. Vad Migrationsverket uppger om att myndigheterna vidtar åtgärder i fråga om lagstiftning och reformer är därför intressant även i detta sammanhang; att en lag stiftats innebär inte per automatik att den tillämpas och efterlevs. Ny lagstiftning torde dessutom motivera särskild försiktighet vid en bedömning av dess effektivitet. 197 Jfr avsnitt 5. 89 Vad verket anför angående att det inte förebringats någon skriftlig bevisning om misshandeln eller polisanmälan och att kvinnan därför inte kunde anses ha gjort sannolikt att de albanska myndigheterna inte ville eller förmådde skydda henne måste ifrågasättas. Migrationsdomstolen konstaterar endast att beviskraven inte kan ställas alltför högt i asylärenden. Det hade varit önskvärt att migrationsdomstolen tydligare påpekat att skriftlig bevisning inte är en förutsättning för att göra en asylberättelse sannolik, även om det givetvis kan underlätta bedömningen av huruvida det föreligger ett skyddsbehov. Migrationsdomstolen följer lagtextens uppbyggnad genom att först ta ställning till ett eventuellt skyddsbehov och därefter till huruvida hemlandets myndigheter har vilja och möjlighet att bereda skydd mot det eller de övergrepp som den enskilde riskerar att utsättas för. Därefter prövas frågan om internflykt. Vad som kan uppfattas som förvirrande är dock att rätten först anför att sökanden har gjort sannolikt att hon har utsatts för grova övergrepp av sin f.d. make i hemlandet, sedan att hon får anses ha gjort sannolikt att hon inte kan få skydd av myndigheterna i norra Albanien och att hon därför får anses hysa en välgrundad fruktan för att utsättas för nya övergrepp om hon återvänder dit. För att rekvisitet välgrundad fruktan för förföljelse ska vara uppfyllt krävs inte en frånvaro av skydd, däremot är man inte flykting om man hyser en välgrundad fruktan för förföljelse men kan få skydd i hemlandet. När det gäller internflyktsalternativet vore det önskvärt med en mer utförlig rimlighets- och relevansanalys eftersom det ur ett rättssäkerhetsperspektiv är viktigt att även bifallsbeslut- och domar motiveras på ett riktigt och utförligt sätt. Migrationsdomstolen synes utan några direkta överväganden vad gäller relevanskriteriet konstatera att ett internflyktsalternativ inte vore rimligt med hänsyn till kvinnans personliga förutsättningar i egenskap av ensamstående tvåbarnsmor utan socialt nätverk, vilket kan anses ge uttryck för en godtycklig och osaklig bedömning.198 198 Jfr avsnitt 5. 90 8.3.4 Migrationsöverdomstolens dom Migrationsverkets inställning Migrationsverket anförde sammanfattningsvis följande: Albanien deltar i ett stabiliserings- och associationsavtal med EU med syfte att förbättra Albaniens lagstiftning på bl.a. MR-området. Landet har också tillträtt Europakonventionen vilket innebär att albanska medborgare har tillgång till Europadomstolen. Den omständigheten att det till följd av kulturella strukturer i norra Albanien är svårt för kvinnor att erhålla myndigheternas skydd vid våld i hemmet kan inte anses innebära att myndigheterna saknar vilja och förmåga att ge skydd. Något fullständigt skydd mot enskilda kriminella handlingar kan inte garanteras någonstans. Kvinnan har inte gjort sannolikt att hon på annan ort i Albanien skulle utsättas för särbehandling i förhållande till andra kvinnor i motsvarande situation på den orten. Det är möjligt, relevant och rimligt för familjen att etablera sig på annan ort om förhållandena i norra Albanien bedöms vara sådana att hon inte kan återvända dit. Familjen har därför inte gjort sannolikt att deras fruktan för att återvända till hemlandet är välgrundad. Kvinnans inställning Kvinnan och hennes två barn anförde sammanfattningsvis följande: Albanien är ett litet land och den hotande familjens släkt är spridd i Albanien, även i städer utanför de norra delarna, de kan därför lätt få tag på henne och hennes barn. Hon har ingen i Albanien som kan skydda henne. För en månad sedan besökte den f.d. maken och dennes far kvinnans syster i byn Kcare och sade att han vet var hon gömmer sig och att han kommer att hitta henne. Detta bekräftar att den f.d. maken fortfarande söker efter henne och barnen även utanför hemorten, internflyktsalternativet är därför helt uteslutet. Migrationsöverdomstolens domskäl Domskälen inleds med en redogörelse för tillämpliga bestämmelser, däribland 4 kap. 1 § utlänningslagen och artikel 7 i GSGD. Beträffande den senare bestämmelsen noterar rätten att den anger att skydd normalt ges när staten vidtar rimliga åtgärder för att förhindra att en person förföljs eller lider allvarlig skada, bl.a. genom att ombesörja att det finns ett effektivt rättssystem 91 för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som innebär förföljelse eller allvarlig skada, och sökanden har tillgång till detta skydd. Med hänvisning till förarbeten anförs att förföljelse inom den privata sfären kan utgöra grund för flyktingskap beroende på de motiv som ligger bakom statens oförmåga eller ovilja att ge skydd. Statens oförmåga kan bero på t.ex. resursbrist eller ineffektivitet vilket inte kan knytas till någon förföljelsegrund, den utsatte är då inte flykting i lagens mening. När motivet har sin grund i rådande könsmaktsstruktur kan personen dock vara att betrakta som flykting. Om landets myndigheter genom att inte heller vidta nödvändiga åtgärder för att åstadkomma efterlevnad, i realiteten accepterar övergreppet har sökanden ingen faktisk möjlighet att erhålla statens skydd mot förföljelsen.199 Migrationsöverdomstolen anser att kvinnan lämnat en sammanhängande berättelse. Hon har uppgett att hon vänt sig till polisen men inte fått det skydd hon behövt och att polisen inte har skrivit ned någon anmälan utan utsatt henne för hån. Kvinnan har inte styrkt sina uppgifter med skriftlig bevisning men har på ett trovärdigt sätt berättat om de omfattande övergrepp som hon utsatts för varför hennes uppgifter ska ligga till grund för bedömningen. Migrationsöverdomstolen bedömer att sökanden gjort sannolikt att hon hyser en välgrundad fruktan att utsättas för fortsatta övergrepp från sin f.d. make vid ett återvändande till norra Albanien. Myndigheterna på hemorten får anses ha visat ovilja att ge henne skydd. Migrationsöverdomstolen anser att denna ovilja har sin grund i sociala och kulturella strukturer och beror på det förhållandet att sökanden är kvinna. Hon hyser således en välgrundad fruktan för att hon vid ett återvändande skulle riskera att utsättas för sådan förföljelse på grund av kön som utgör grund för flyktingskap. Migrationsöverdomstolen anför att en utlänning emellertid inte är i behov av internationellt skydd om det beträffande någon del av ursprungslandet inte finns någon välgrundad fruktan för förföljelse eller någon verklig risk för att lida allvarlig skada, och utlänningen rimligen kan förväntas uppehålla sig där. Migrationsöverdomstolen anger att det därmed ska prövas om det är rimligt att tillämpa ett sådant internflyktsalternativ i familjens fall. För att internflykt ska bli aktuell måste den enskilde ha tillgång till ett effektivt skydd 199 Med hänvisning till prop. 2005/06:6 s. 28. 92 mot förföljelse i hemlandet och ha en realistisk möjlighet till försörjning och förutsättningar att leva på ett sätt som inte innebär onödigt lidande eller umbäranden.200 Av utredningen i målet framgår att kvinnan inte har någon social förankring i andra delar av Albanien än den norra och att hon saknar yrkesutbildning men har gymnasieutbildning. Migrationsöverdomstolen menar att dessa omständigheter inte medför att det inte kan anses rimligt att hon återvänder till en annan del av Albanien än den norra. I december 2006 antogs Albaniens första lag mot våld i hemmet, myndigheterna har generellt förmåga att erbjuda tillräckligt skydd och de flesta utsatta kvinnor har möjlighet att flytta inom landet för att undkomma hot från familjemedlemmar. Såvitt framgår av utredningen i målet måste det således anses finnas ett effektivt skydd mot förföljelse i Albanien. Migrationsöverdomstolen finner därför att det får anses vara fullt möjligt, relevant och rimligt för sökanden och hennes barn att använda ett internt flyktalternativ, t.ex. genom att bosätta sig i huvudstaden. Familjen har därför inte gjort sannolikt att den riskerar att utsättas för någon särbehandling eller övergrepp i Albanien som helhet. Migrationsöverdomstolen bifaller därmed överklagandet och fastställer Migrationsverkets beslut. 8.3.4.1 Kommentar Migrationsöverdomstolen prövar först familjens skyddsbehov, och finner att de har ett sådant. Rätten tar därefter ställning till huruvida de kan anses ha tillgång till ett effektivt myndighetsskydd och bedömer att det inte finns ett sådant att tillgå på familjens hemort eller i övriga norra Albanien. Efter att ha konstaterat detta går rätten vidare till att bedöma huruvida ett internflyktsalternativ är aktuellt för kvinnan och hennes barn. Domstolens prövning följer således lagtextens uppbyggnad. Enligt Migrationsöverdomstolens bedömning har kvinnan gjort sannolikt att det inte finns ett effektivt skydd för henne i norra Albanien. Som framgått menar Migrationsverket å sin sida att den omständigheten att det till följd av kulturella strukturer i norra Albanien är svårt för kvinnor att erhålla myndigheternas skydd vid våld i hemmet inte kan anses innebära att myndig 200 Med hänvisning till prop. 2005/06:6 s. 28. 93 heterna saknar vilja och förmåga att ge skydd. Det skulle ha varit värdefullt om Migrationsöverdomstolen hade bemött denna inställning, förslagsvis med hänvisning till artikel 7 i GSGD som ju anger att den sökande måste ha tillgång till ett eventuellt skydd för att det ska vara relevant. Om de kulturella strukturerna hindrar den sökande från att få sådan tillgång till ett förvisso erbjudet skydd har ju den sökande faktiskt ingen nytta av det.201 Vad rätten sedan anför avseende myndighetsskydd i övriga Albanien är kortfattat och karakteriseras av uppgifter om generella förhållanden, utan att dessa på ett tillfredsställande sätt knyts till familjen. Av Migrationsverkets inställning framgår att man anser det vara möjligt, relevant och rimligt för familjen att etablera sig någon annanstans i Albanien. Det framgår dock inte på vilka grunder så bedöms vara fallet, vilket tyder på en bristfälligt utförd analys av relevans och rimlighet. Migrationsöverdomstolen anger att den omständigheten att sökanden inte har någon social förankring i övriga landet inte medför att det inte kan anses rimligt att hon begagnar sig av internflyktsalternativet. Det är riktigt att det kan förhålla sig så, men det kan också förhålla sig på motsatt sätt.202 Det enda sättet att ta reda på hur det ser ut i det enskilda fallet är att göra en noggrann prövning av de enskilda omständigheterna i relation till förhållandena i den del av landet där man anser att sökanden kan bosätta sig. I sammanhanget kunde t.ex. rätten ha gjort en hänvisning till UNHCR:s riktlinje om internflykt och redogöra för på vilket sätt de av kvinnan anförda omständigheterna inte motiverar internationellt skydd. Riktlinjen anger, som tidigare anförts, att ett internt flyktalternativ förutom att vara rimligt och relevant också måste vara lämpligt i det enskilda fallet.203 Hänsyn måste tas till sökandens specifika förutsättningar och egenskaper och vilka problem hon eller han till följd av dessa skulle kunna komma att möta i det utpekade området. Särskilt viktiga faktorer att ta hänsyn till är eventuell tidigare förföljelse, trygghet och säkerhet i allmänhet, respekt för de mänskliga rättigheterna samt hur möjligheterna att försörja sig ser ut. Avseende sökan 201 Jfr prop. 2005/06:6 s. 28. Jfr migrationsdomstolens resonemang kring lämplighet ovan under rubriken ”Migrationsdomstolens dom”, de två sista styckena. 203 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, punkt 8. 202 94 dens personliga förutsättningar och egenskaper måste hänsyn tas till bl.a. dennes kön, ålder, civilstatus, familjesituation, kulturella bakgrund och sociala band m.m.204 Av de kortfattade domskälen framgår inte att det gjorts en sådan individuell prövning med särskild hänsyn till dessa faktorer. Innan Migrationsöverdomstolen övergår till själva prövningen redogör de för relevanta bestämmelser och förarbetsuttalanden, ett av dem anger följande: Förutom ett effektivt myndighetsskydd krävs att sökanden i det utpekade området har en realistisk möjlighet till försörjning och förutsättningar att leva på ett sätt som inte innebär onödigt lidande eller umbäranden. Hänvisningar till ett inre flyktalternativ måste göras med försiktighet och med beaktande av den enskildes personliga förhållanden och de allmänna förhållandena i hemlandet. Inte minst kvinnors möjligheter till försörjning för sig och sin familj, när sådan finns, skall beaktas i ett sådant sammanhang. Det måste uppmärksammas att kvinnor i vissa länder ofta är mer utsatta som familjeförsörjare än män. 205 Migrationsöverdomstolen citerar alltså ovanstående förarbetsuttalande i sina domskäl, utan att ta egentlig ställning till dess innehåll i relation till sökandens situation. Detta framstår som märkligt eftersom de problem som kvinnan anför särskilt tas upp som faktorer att beakta i det aktuella uttalandet. Migrationsöverdomstolen tar på samma sätt som med ovan nämnda förarbetsuttalande i detta sammanhang upp artikel 7 i GSGD, utan att knyta det till kvinnans individuella situation. Ingenting sägs om på vilket sätt rätten anser att de albanska myndigheterna i de övriga delarna av landet vidtar rimliga åtgärder för att förhindra att en person förföljs eller lider allvarlig skada. Av nämnda artikel framgår att landet i fråga bl.a. ska ombesörja att det finns ett effektivt rättssystem för avslöjande, åtal och bestraffning av handlingar som utgör förföljelse och eller allvarlig skada, och sökanden ska ha tillgång till detta skydd. Läsaren får anta att rätten anser att samtliga dessa förutsättningar är uppfyllda avseende Albanien, förutom i de norra delarna. Jag menar dock att det inte är tillfredsställande. Det hade varit önskvärt om rätten, med hänvisning till landinformation, hade redogjort för på vilka grunder slutsatsen kan dras att problemen bara är hänförliga till de norra delarna. Detta 204 205 A.a., punkt 24. Prop. 2005/06:6 s. 28. 95 görs förvisso i någon mån genom att rätten påtalar hur och varför myndigheterna i just norra Albanien inte kan anses ha vilja och förmåga att erbjuda skydd, men då kvarstår ändå frågan på vilka grunder som övriga delar av Albanien anses säkert för sökanden. Vad som sägs i frågan är att det sedan slutet av 2006 finns en lag som förbjuder våld i hemmet, lagen föreskriver frihet att flytta inom landet och denna rätt respekteras av regeringen, att myndigheterna generellt har förmåga att erbjuda tillräckligt skydd och att de flesta kvinnor har möjlighet till internflykt. Migrationsöverdomstolens slutsats avseende myndighetsskydd lyder ”[s]åvitt framgår av utredningen i målet måste således anses att det finns ett effektivt skydd mot förföljelse i Albanien.” [kurs. tillagd]. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att Migrationsöverdomstolen uttrycker sig alltför kraftigt med orden att det måste anses finnas ett effektivt skydd i Albanien. Som framgått anser jag att det finns ett flertal luckor i rättens redogörelse för hur domstolen har kommit fram till det aktuella domslutet. Bristen är den ständigt återkommande; generella uppgifter och slutsatser knyts inte i tillräcklig mån till den enskildes individuella omständigheter och förutsättningar. 96 9. Avslutande kommentar och förslag de lege ferenda Syftet med denna uppsats är att belysa rekvisitet ”brist på myndighetsskydd”, d.v.s. att sökanden inte kan, eller inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. Jag har velat åskådliggöra hur de olika instanserna går till väga för att utreda om det finns ett myndighetsskydd, för att på så sätt kunna illustrera de brister som finns i den utredande processen. För att uppnå syftet har jag först redogjort för de element som läsaren måste ha grundläggande kunskap om för att förstå resonemanget kring vad som avses med att begreppen ”skydd” och att en plats är att betrakta som ”säker”. I den sista delen av uppsatsen har jag analyserat två rättsfall för att på ett mer praktiskt plan påvisa de brister som finns i den utredande processen och i den beslutande och dömande verksamheten. Som ovan anförts, de beslut och domar jag använt mig av gör inte anspråk på att vara representativa utan är avsedda att exemplifiera hur begreppet myndighetsskydd kan tolkas och tillämpas av den svenska rättstillämparen. De beslut och de domar som jag har granskat indikerar en diskrepans mellan rättstillämparens uppfattning om vad som utgör skydd och vad som krävs för att komma fram till att det finns ett sådant och den uppfattning som kommer till uttryck i material från UNHCR och i den juridiska litteraturen. Så vad beror diskrepansen på? Vi har sett att resonemangen skiljer sig åt i de olika instanserna, och att det förekommer brister hos både Migrationsverket och i domstol. En av anledningarna torde vara avsaknaden av en definition av vad som utgör skydd. Om rekvisitet brist på myndighetsskydd hade behandlats i samma utsträckning som rekvisitet välgrundad fruktan hade jag med största sannolikhet inte haft skäl att skriva denna uppsats. En annan anledning till den ofta summariska bedömningen av frågan om myndighetsskydd skulle kunna vara att rättstillämparen i så liten utsträckning använder sig av UNHCR:s riktlinjer, som ska ses som uppdateringar av UNHCR:s handbok och ha samma juridiska status som denna. Att hänvisa till UNHCR:s handbok utan att beakta relevanta slutsatser och riktlinjer kan liknas vid att tillämpa en lag utan att ta hänsyn till att den ändrats eller att den enligt lagmotiv eller prejudikat ska tolkas och tillämpas på ett visst sätt. Tyngdpunkten i prövningen ska som bekant ligga i första instans, hos Migrationsverket, därför måste verket utföra en fullgod utredning så att väl 97 underbyggda slutsatser kan dras som i sin tur kan resultera i välmotiverade beslut. För att betraktas som ett välmotiverat beslut måste det vara tydligt individualiserat i relation till det generella material som verket har tillfört ärendet; på vilka uttryckligen angivna grunder anser beslutsfattaren att just den sökande i det aktuella fallet har möjlighet att få skydd i hemlandet?206 För bristerna är tydliga; generella uppgifter och slutsatser avseende ett lands vilja och förmåga att skydda knyts inte i tillräcklig mån till den enskildes individuella omständigheter och förutsättningar. Trots denna brist är tonen i beslut och domar så definitiv, så säker. Självklart ska rättstillämparen uttrycka sig sakligt och konkret, min uppfattning är dock att Migrationsverket synes dra slutsatser utan att ha tillräcklig grund för dem. När den anförda grunden dessutom är direkt felaktig, såsom att asylsökande först måste uttömma möjligheterna till skydd i hemlandet, blir den slutgiltiga tonen ännu märkligare. Att uttrycka sig definitivt, i ett läge som inte är det, riskerar att ha en negativ inverkan på rättstillämparens trovärdighet. Särskilt intressant är frågan om internflykt i relation till vilka krav som ställs på myndigheternas skydd. När sökande hänvisas till internflykt bedömer ju den beslutande myndigheten i asyllandet att sökanden förvisso har ett skyddsbehov men att detta inte hänför sig till hela ursprungslandet, sökanden kan få skydd någonstans i hemlandet och anses därmed inte vara berättigad till internationellt skydd. Min uppfattning är att rättstillämparen synes nöja sig med att säkerhetsläget är bättre på en annan ort, och underlåter att göra en tillräcklig utredning av huruvida det når upp till den nivån att det faktiskt kan betraktas som säkert för sökanden. Om det är aktuellt att utreda ett internflyktsalternativ måste frågan om myndighetsskydd i den delen utredas enligt samma premisser och efter samma höga krav som ska gälla för frågan om huruvida det finns ett skydd på ursprungsorten. De lege ferenda kan önskemålen formuleras enligt följande. Det behövs en enhetlig definition av vad som är att betrakta som skydd och säkerhet, en definition som kan användas i alla led av bedömningen av om det finns ett skydd d.v.s. vare sig det är fråga om hänvisning till skydd på hem 206 Det sagda gäller givetvis oavsett om det är på hemorten eller på en annan ort som rättstillämparen menar att det finns ett skydd liksom i de fall där sökanden hänvisas till att bege sig till ett säkert tredjeland eller ett första asylland. 98 orten, i en annan del av hemlandet, i ett säkert tredjeland eller ett första asylland. Kring de tre sistnämnda finns som framgått mycket material som kan ge ledning. Enligt min mening bör det ställas lika höga krav på ett förmodat skydd i sökandens hemland som det gör på ett s.k. säkert tredjeland. Jag hänvisar återigen till det uttalande av UNHCR som citerats ovan i avsnitt 4.2 som anger när ett tredjeland kan betraktas som säkert; ”[…] if the risk of persecution, refoulement or torture was non-existent; if there was no actual risk to a persons life; if a genuinely accessible and durable solution was in prospect; if a person was not exposed to arbitrary expulsion and deprivation of liberty, and had an adequate and dignified means of subsistence; if family unity and integrity was preserved; and if specific protection needs (such as those arising from age or gender) were recognized and respected.”207 De ändringar som gjorts i de EU-rättsakter som behandlats i detta arbete visar sig förhoppningsvis vara ett steg i riktning mot en mer individualiserad bedömning med mindre utrymme för påskyndade förfaranden. För flera av de stora bristerna i systemet ligger i de möjligheter medlemsstaterna har att neka asylsökande en fullständig individuell prövning med hänvisning till att det generellt inte föreligger någon risk i förhållande till ett visst land. Medlemsstaternas domstolar måste här ta ett stort ansvar och se det som sin uppgift att begära förhandsavgöranden från EU-domstolen och att dessutom i prejudikat tydligt redogöra för vad rekvisiten innebär och vilka tolkningsinstrument som är av betydelse. Det krävs ett ställningstagande, förslagsvis från UNHCR men det vore också önskvärt med ett förarbetsuttalande i samband med införlivandet av de nya direktiven, om i vilken ordning rekvisiten ska prövas. Som framgått sällar jag mig till uppfattningen att de ska prövas i angiven ordning på så sätt att ett eventuellt skyddsbehov ska fastställas först och att frågan om skydd ska bedömas därefter. Detta är, som jag ser det, det naturliga eftersom i de fall där det inte finns något skyddsbehov, behöver frågan om myndighetsskydd inte 207 UN doc. A/AC.96/SR.585, 15 October 2004, punkt 28, http://www.unhcr.org/4189fec44.html. 99 prövas. Denna lösning är på så sätt mer ändamålsenlig även ur ett processekonomiskt perspektiv. Avslutningsvis vill jag upprepa det uttalande Migrationsverket gör i Migrationsöverdomstolen i det refererade målet om ungdomarna från Irak; ”Frågan i nu aktuellt mål handlar om vad tillräckligt effektivt myndighetsskydd innebär och hur man ska värdera landinformation. Det är uppenbart att migrationsdomstolen gör en annan värdering av situationen i Irak än vad verket gör, trots att man använder samma landmaterial.” Som bekant kom Migrationsöverdomstolen i målet fram till samma slutsats som migrationsdomstolen och ansåg att det inte fanns ett effektivt skydd för ungdomarna att tillgå. Med hänsyn till att Migrationsverket ansåg att det inte fanns någonting som talade för att det inte fanns ett tillräckligt skydd är det hög tid att frågan reds ut så att samtliga instanser vet vilka faktorer som alltid måste utredas, vilka omständigheter som ska anses peka i vilken riktning och vilken betydelse de ska tillmätas. För rättsäkerhetens skull i allmänhet, och för de enskildas skull i synnerhet. 100 Källförteckning Offentligt tryck Propositioner Prop. 1996/97:25 - Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. Prop. 2004/05:170 - Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Prop. 2005/06:6 - Flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Prop. 2009/10:31 - Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet. Departementsserien Ds 2013:72, - Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Internationella källor EU-rättsakter EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. RÅDETS DIREKTIV 2004/83 EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. 101 RÅDETS DIREKTIV 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus. EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet. EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd. GEMENSAM STÅNDPUNKT av den 4 mars 1996 antagen av rådet på grundval av artikel k.3 i fördraget om Europeiska unionen om harmoniserad användning av uttrycket "flykting" i artikel 1 i Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning (96/196/RIF). Konventioner m.m. 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning. Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Declaration of States Parties to the 1951 Convention and or Its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 16 January 2002, HCR/MMSP/2001/09, available at: http://www.refworld.org/docid/3d60f5557.html [accessed 22 December 2013]. 102 UN General Assembly, Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, 14 December 1950, A/RES/428(V), available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b3628.html [accessed 23 December 2013]. UNHCR:s riktlinjer UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 2: "Membership of a Particular Social Group" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 7 May 2002, HCR/GIP/02/02, available at: http://www.refworld.org/docid/3d36f23f4.html [accessed 22 December 2013]. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 4: "Internal Flight or Relocation Alternative" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, HCR/GIP/03/04, available at; http://www.refworld.org/docid/3f2791a44.html [accessed 22 December 2013]. UNHCR:s slutsatser Conclusion on International Protection No. 85 (XLIX) – 1998 EXCOM Conclusions, 9 October 1998, http://www.unhcr.org/3ae68c6e30.html. UNHCR:s ”Notes on international protection” UN General Assembly, Note on International Protection, 7 July 1999, A/AC.96/914, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae68d98b.html [accessed 22 December 2013]. UN General Assembly, Note on International Protection, 11 September 2002, A/AC.96/965, available at: http://www.refworld.org/docid/3d8857cb7.html [accessed 22 December 2013]. UN General Assembly, Note on International Protection, 4 July 2005, A/AC.96/1008, available at: http://www.refworld.org/docid/42d3cd632.html [accessed 22 December 2013]. 103 UN General Assembly, Note on International Protection, 3 July 1998, A/AC.96/898, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae68d3d24.html [accessed 22 December 2013]. Övrigt material, UNHCR UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Summary Conclusions on the Concept of "Effective Protection" in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers (Lisbon Expert Roundtable, 9-10 December 2002), February 2003, available at: http://www.refworld.org/docid/3fe9981e4.html [accessed 22 December 2013]. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, April 2001, available at: http://www.refworld.org/docid/3b20a3914.html [accessed 22 December 2013]. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Secondary Refugee Movements and the Return of Asylum Seekers to Third Countries: The Meaning of Effective Protection, February 2003, PPLA/2003/01, available at: http://www.refworld.org/docid/3f4de85d4.html [accessed 22 December 2013]. UN doc. A/AC.96/SR.585, 15 October 2004, http://www.unhcr.org/4189fec44.html. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Summary of UNHCR’s Provisional Observations on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, 22 March 2005, available at: http://www.refworld.org/docid/4249292c4.html [accessed 22 December 2013]. 104 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), The Problem of Manifestly Unfounded or Abusive Applications for Refugee Status or Asylum, 20 October 1983, No. 30 (XXXIV) - 1983, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae68c6118.html [accessed 22 December 2013]. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice - Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions, March 2010, available at: http://www.refworld.org/docid/4c63e52d2.html [accessed 22 December 2013]. Litteratur Grahl-Madsen, Atle, THE STATUS OF REFUGEES IN INTERNATIONAL LAW VOLUME I, A.W. Sijthoff’s Uitgeversmaatschappij N.V., Nederländerna 1966, s. 191f., s. 82. Goodwin-Gill, McAdam, The refugee in international law, Oxford university press, Great Britain, 3 u, 2007. Diesen, Christian, Lagerqvist Veloz Roca, Annika, Lindholm Billing, Karolina, Seidlitz, Madelaine, Wilton Wahren, Alexandra, Prövning av migrationsärenden - Bevis 8, 2 u, Norstedts Juridik, Vällingby, 2012. Diesen, Christian, Lindholm, Karolina, Mineur, Sofia, Nilsson, Per-Erik, Rudolph, Ann-Sophie, Wilton, Alexandra, Bevis 2. Prövning av flyktingärenden, 1:1 u, Norstedts Juridik AB, Stockholm 1998. von Essen, Ulrik, Processramen i förvaltningsmål – Ändring av talan och anslutande frågor, 1:1 u, Norstedts Juridik AB, Vällingby 2009. James C. Hathaway i The Rights of Refugees under International Law [Elektronisk resurs], Cambridge University Press, Cambridge, http://sub.su.se. 105 Korling, Fredric och Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, 1:1 u, 2013. Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till utlänningslagen, http://www.zeteo.nj.se. Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning – enligt 1951års konvention och 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning, http://www.unhcr.se/se/om-oss/1951-aars-flyktingkonvention.html. Migrationsverket - Handbok i migrationsärenden (skapad 2012-05-23), http://www.migrationsverket.se/info/5670.html. Kvalitet i svensk asylprövning – En studie av Migrationsverkets utredning av och beslut om internationellt skydd - Slutrapport från projektet “Förhöjd kvalitet i svensk asylprövning” finansierat av Europeiska flyktingfonden av UNHCR i samverkan med Migrationsverket, 2011, s. 9, http://www.unhcr.se/se/hem/artikel/ddf62a0ccfaa2242d0a7af574087b0b2/unhc r-och-migrationsverket-presenter.html. Hathaway, C. James och Foster, Michelle, Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, June 2003, available at: http://www.refworld.org/docid/470a33b70.html [accessed 22 December 2013]. University of Michigan Law School, The Michigan Guidelines on Protection Elsewhere, 3 January 2007, available at: http://www.refworld.org/docid/4ae9acd0d.html %5Baccessed 22 December 2013%5D. Kälin, Walter, Non-State Agents of Persecution and the Inability of the State to Protect, Georgetown Immigration Law Journal, vol. 15:415, s. 415-432. Content downloaded/printed from HeinOnline (http://heinonline.org) Thu Oct 24 05:36:17 2013. 106 Rättspraxis Migrationsöverdomstolens prejudikat MIG 2006:1 MIG 2007:9 MIG 2008:20 MIG 2008:39 (UM 1042-08) MIG 2010:21 MIG 2011:6 (UM 3363-10 och UM 3367-10) MIG 2013:2 Migrationsverkets beslut Dnr 9-334208 Dnr 11-855076 Dnr 12-232484 Dnr 12-232497 Dnr 12-289628 Dnr 12-166442 Dnr 12-166430 Dnr 12-166433 Dnr 12-166439 Landinformation Amnesty International, Amnesty International Report 2005 - Canada, 25 May 2005, available at: http://www.refworld.org/docid/429b27da11.html [accessed 22 December 2013]. ”Honour Crimes” against Men in Kurdistan Region of Iraq (KRI) and the Availability of Protection, Report from Danish Immigration Service’s factfinding mission to Erbil, Sulemaniyah and Dahuk, KRI, 6 to 20 January 2010, lifosnummer 22566, http://lifos.migrationsverket.se/dokument?documentSummaryId=22566. 107 United Kingdom: Home Office, Country of Origin Information Report Kurdistan Regional Government Area of Iraq, 16 September 2009, available at: http://www.refworld.org/docid/4ab399c10.html [accessed 23 December 2013]. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), UNHCR's Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Iraqi Asylumseekers, August 2007, available at: http://www.refworld.org/docid/46deb05557.html [accessed 23 December 2013]. United Kingdom: Home Office, Operational Guidance Note: Iraq, July 2010, v5.1, available at: http://www.refworld.org/docid/4c4ea2492.html [accessed 23 December 2013]. United Kingdom: Home Office, Operational Guidance Note: Iraq, 1 October 2010, v6, available at: http://www.refworld.org/docid/4cc685232.html [accessed 23 December 2013]. Migrationsverkets rättschefs rättsliga ställningstaganden Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande angående verkställighet av beslut som rör ensamkommande barn. RCI 10/2013, 2013-06-12, lifosnummer 30447. Lagstiftning Utlänningslag (SFS 2005:716) Förvaltningslag (SFS 1986:223) Förvaltningsprocesslag (SFS 1971:291) 108