Comments
Description
Transcript
Document 1953410
JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Abstrakt lagprövning -‐ Är det förbjudet enligt svensk rätt? Emma Söderberg Majanen Examensarbete i statsrätt, 30 hp Examinator: Ulrik von Essen Stockholm, HT 2014 och VT 2015 Innehållsförteckning 1. Introduktion och teoretiska utgångspunkter ......................................... 5 1.1 Inledning ..................................................................................................................................... 5 1.2 Syfte, frågeställningar och avgränsningar .................................................................... 5 1.3 Metod och material ................................................................................................................. 6 1.4 Terminologi ............................................................................................................................... 7 1.5 Målgrupp ..................................................................................................................................... 8 1.6 Disposition ................................................................................................................................. 8 2. Domstolars lagprövning: bakgrund ............................................................ 9 2.1 Inledning ..................................................................................................................................... 9 2.2 Lagprövningens syften .......................................................................................................... 9 2.3 Domstolars lagprövning i Sverige ................................................................................. 10 2.4 Sammanfattning av kapitlet ............................................................................................. 12 3. Vad innebär abstrakt lagprövning enligt svensk rätt? ....................... 14 3.1 Inledning .................................................................................................................................. 14 3.2 Konkret lagprövning ........................................................................................................... 14 3.3 Abstrakt lagprövning .......................................................................................................... 18 3.4 De rättsliga följderna av lagprövning .......................................................................... 19 3.5 Sammanfattning av kapitlet ............................................................................................. 21 4. Finns det ett konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning? .. 22 4.1 Inledning .................................................................................................................................. 22 4.2 Regeringsformen .................................................................................................................. 22 4.3 Förarbeten ............................................................................................................................... 23 4.3.1 Förarbeten efter införandet av 11 kap 14 § RF .............................................. 23 4.3.2 Förarbetena bakom 11 kap 14 § RF .................................................................... 25 4.3.3 Tidigare förarbeten .................................................................................................... 27 4.4 Rättspraxis .............................................................................................................................. 31 4.4.1 Unibet-‐målen ................................................................................................................. 31 4.4.2 Rättsfall som Unibet leder vidare till .................................................................. 37 4.4.3 Andra rättsfall som berör frågan om abstrakt lagprövning ..................... 42 4.5 Sammanfattning av kapitlet ............................................................................................. 45 5. Finns det ett förbud mot abstrakt lagprövning enligt vanlig lag? .. 46 5.1 Inledning .................................................................................................................................. 46 5.2 Fastställelsetalan .................................................................................................................. 46 5.3 Mellandom ............................................................................................................................... 47 5.4 Laglighetsprövning .............................................................................................................. 49 5.5 Förhandsbesked i skattefrågor ...................................................................................... 50 5.6 Sammanfattning av kapitlet ............................................................................................. 51 6. Slutsatser och avslutande diskussion ...................................................... 52 6.1 Inledning .................................................................................................................................. 52 6.2 Slutsatser ................................................................................................................................. 52 6.2.1 Vad menas med abstrakt lagprövning? ............................................................. 52 2 6.2.2 Är abstrakt lagprövning förbjuden? .................................................................... 52 6.3 Avslutande diskussion ....................................................................................................... 53 6.3.1 Vad är det egentligen som anses förbjudet, och varför? ............................ 53 6.3.2 Synen på domstolarnas roll .................................................................................... 55 6.3.3 Möjliggör abstrakt lagprövning enligt svensk rätt ....................................... 59 6.4 Avslutning ................................................................................................................................ 61 7. Källförteckning ................................................................................................ 63 3 Förkortningar EKMR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna EU-domstolen Europeiska unionens domstol (tidigare EG-domstolen) HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) JK Justitiekanslern KomL Kommunallagen (1991:900) KU Konstitutionsutskottet NJA Nytt juridiskt arkiv Prop. Proposition RB Rättegångsbalken (1942:740) RF Regeringsformen (1974:152) RÅ Regeringsrättens årsbok RH Rättsfallssamling från hovrätterna SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk Juristtidning 4 1. Introduktion och teoretiska utgångspunkter 1.1 Inledning Ämnet för denna uppsats är statsrätt, och närmare bestämt den lagprövningsrätt som tillkommer svenska domstolar. Den roll vi i allmänhet tänker oss att domstolarna har, är att tolka och tillämpa den lagstiftning som de folkvalda bestämt ska gälla. Domstolarna har emellertid också en central konstitutionell roll, genom att de kontrollerar att de lagar som de folkvalda stiftar inte strider mot grundlagen. Denna aspekt av domstolarnas verksamhet - lagprövningen belyser det faktum att domstolarna inte bara är instrumentella tillämpare av det som den politiska makten bestämt ska gälla, utan att de själva utövar makt. Just detta gör att domstolarnas lagprövningsrätt länge varit, och fortfarande är, en kontroversiell företeelse. Men den är också kantad av oklarheter. I juridisk doktrin, förarbeten och rättspraxis råder, som kommer att visas, samstämmighet om att så kallad abstrakt lagprövning är förbjuden enligt svensk rätt. Vid en närmare undersökning av frågan är det dock svårt att förstå vad denna uppfattning bygger på, och det är inte heller helt tydligt vad abstrakt lagprövning egentligen innebär. 1.2 Syfte, frågeställningar och avgränsningar Syftet med denna uppsats är att undersöka den lagprövningsrätt som tillkommer svenska domstolar, för att utröna huruvida det föreligger ett förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt. Mot bakgrund av detta syfte avses följande frågeställningar att besvaras: - Vad innebär abstrakt lagprövning enligt svensk rätt? - Finns det ett förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt? Tyngdpunkten kommer att ligga på den andra av dessa frågeställningar, men för att denna ska kunna besvaras krävs att även den första frågan får ett svar. 5 Uppsatsen behandlar endast den lagprövning som domstolar gör av redan antagna föreskrifter, eftersom det är den frågeställningarna tar sikte på. Den berör således inte den lagprövning som utförs av Lagrådet. Den berör inte heller, förutom undantagsvis i kapitel 5, den lagprövning som utförs av förvaltningsmyndigheter, men de slutsatser som dras kan generaliseras till att gälla även för förvaltningsmyndigheternas lagprövning eftersom denna är av samma karaktär som domstolarnas.1 1.3 Metod och material Uppsatsen bygger på den rättsdogmatiska metoden. De källor som används för att besvara frågeställningarna är således de som utgör rättskällor enligt den traditionella rättskälleläran: lag, förarbeten, rättspraxis och juridisk doktrin, varvid lag behandlas som den primära rättskällan. Den lag som härvid är intressant är i första hand regeringsformen, eftersom det är där domstolarnas lagprövning finns reglerad, men även ett antal vanliga lagar av relevans för frågeställningarna kommer att behandlas. Stor vikt läggs vid de förarbeten och den domstolspraxis som berör frågan om abstrakt lagprövning, då innebörden av domstolarnas lagprövningsrätt har utvecklats genom dessa rättskällor.2 Även sådana förarbeten och domstolsavgöranden som kan dateras relativt långt bakåt i tiden, liksom sådana som inte 1 Stadgandena om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas lagprövning, i 11 kap 14 § RF respektive 12 kap 10 § RF, har samma lydelse med undantag för att det första lagrummet avser ”domstol” och det andra ”offentligt organ”. Inte heller i de förarbeten som behandlar lagprövningsrätten görs någon skillnad mellan de båda organens lagprövningsrätt, utan de behandlas gemensamt (se t.ex. prop. 2009/10:80 s. 141ff och SOU 2008:125 s. 364ff). Före 2011 reglerades därtill domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas lagprövning i ett gemensamt stadgande (11 kap 14 § RF). 2 För att hitta de rättsfall som berör frågan om abstrakt lagprövning har jag dels undersökt alla de rättsfall som hänvisas till i de förarbeten som behandlar lagprövningsrätten, och dels gått igenom samtliga de rättsfall som tas upp i Karin Åhmans Normprövning: Domstols kontroll av svensk lags förenlighet med regeringsformen och europarätten 2000-2010. För att kontrollera huruvida det kommit rättsfall efter 2010 som berör frågan om abstrakt lagprövning har jag främst använt mig av Joakim Nergelius Svensk statsrätt, samt sökningar på Zeteo. 6 uttryckligen behandlar frågan om abstrakt lagprövning, kommer att tillmätas vikt, eftersom att även dessa kan ge stöd för eller tala emot att det skulle föreligga ett förbud mot abstrakt lagprövning. Den juridiska doktrinen används på de ställen det har bedömts vara relevant, i syfte att fördjupa diskussionen och/eller starkare belägga de påståenden som framförs. Resonemanget förs, förutom i det avslutande kapitlet, de lege lata, det vill säga i syfte att utröna vad som är gällande rätt. I det avslutande kapitlet kommer ett resonemang de lege ferenda att föras, det vill säga i syfte att föreslå hur gällande rätt borde se ut enligt min egen uppfattning. 1.4 Terminologi Begreppet ”konstitutionell” används i betydelsen ”något som har att göra med våra grundlagar”, det vill säga grundlagarna i sig, deras förarbeten samt den rättspraxis och doktrin som behandlar grundlagsfrågor. Begreppet ”föreskrift” används som samlingsbeteckning för alla de bindande rättsliga regler som tillkommer genom beslut av offentliga organ, det vill säga lagar (inklusive grundlagarna), förordningar samt föreskrifter utfärdade av myndigheter eller kommuner. Begreppet ”lagprövning” används som beteckning för domstolarnas prövning av en föreskrifts överrensstämmelse med en föreskrift av högre konstitutionell rang. Någon innehållsmässig åtskillnad gentemot det alternativa begreppet ”normprövning” är inte åsyftad. Lagprövningen kommer ofta att beskrivas som att ”en lags överrensstämmelse med grundlag prövas”, eller liknande uttryck med samma innebörd. Detta görs för enkelhetens skull; det som avses är att en föreskrift av lägre konstitutionell rang prövas mot en föreskrift av högre konstitutionell rang. Utan några förändringar i sak skulle således ”lag” kunna bytas ut mot ”förordning” och ”grundlag” mot ”lag”, exempelvis. 7 1.5 Målgrupp Uppsatsen riktar sig främst till andra jurister som är verksamma inom eller har ett intresse för statsrätt, såväl inom akademin som i praktisk yrkesverksamhet. Den ska även kunna vara av intresse och till nytta för icke-jurister med intresse för domstolarnas konstitutionella roll och befogenheter, som exempelvis statsvetare, historiker eller nationalekonomer. Det förutsätts att den som tar del av uppsatsen har kunskaper om grundläggande juridiska begrepp, liksom grundläggande kunskaper inom ämnet statsrätt. Däremot förutsätts inte specialkunskaper inom just frågan om domstolars lagprövningsrätt, utan uppsatsen ska kunna tillgodogöras även av den som saknar sådana specialkunskaper. 1.6 Disposition Inledningsvis, i kapitel 2, görs en genomgång av syftet med lagprövning och hur lagprövningsrätten har utvecklats i svensk rätt. I kapitel 3 undersöks vad som avses med abstrakt lagprövning enligt svensk rätt, och vilka de rättsliga följderna av lagprövning kan bli. I kapitel 4 undersöks grundlagen, dess förarbeten samt konstitutionell praxis för att utröna huruvida det finns ett konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt. I kapitel 5 undersöks vanlig lagstiftning (det vill säga sådana lagar som inte är grundlagar, samt relaterade förarbeten och rättspraxis) för att utröna om det där finns stöd för ett sådant förbud. Avslutningsvis, i kapitel 6, redogörs för de slutsatser som kan dras av den föregående framställningen, och en fördjupad diskussion förs mot bakgrund av dessa slutsatser. 8 2. Domstolars lagprövning: bakgrund 2.1 Inledning I detta kapitel görs inledningsvis en redogörelse för vilka olika syften som lagprövningsinstitutet är avsett att uppfylla. Därefter görs en kort historisk redogörelse för lagprövningsrättens framväxt i svensk rätt, som bakgrund till den fortsatta framställningen. 2.2 Lagprövningens syften Med domstolars lagprövning menas att domstolar har möjlighet att pröva om en föreskrift strider mot en överordnad föreskrift, exempelvis om en lag strider mot grundlag. Detta bygger på föreställningen att föreskrifterna ingår i en hierarki, där föreskrifter på en högre nivå har företräde framför föreskrifter på en lägre nivå. Enligt svensk rätt består denna hierarki, i fallande ordning, av grundlag, vanlig lag, förordning samt föreskrifter utfärdade av myndigheter eller kommuner.3 Lagprövningsrätten kan i detta perspektiv ses som ett medel för att upprätthålla en inre systematik och enhetlighet i det rättsliga systemet.4 Om en lag utan vidare kan tillåtas att gå före en grundlag, faller i praktiken föreställningen om en hierarki mellan de rättsliga föreskrifterna. Genom att upprätthålla systematiken säkerställs i förlängningen rättssäkerheten, i meningen förutsebarhet, genom att de som har att hålla sig till föreskrifter på olika nivåer kan räkna med att dessa inte tillåts strida mot varandra och, om så skulle inträffa, att domstolar kan underlåta att tillämpa exempelvis en lag som strider mot grundlag.5 3 Se t.ex. SOU 2007: 85 s.13 och Nergelius, Statsrätt, s. 249. Se t.ex. Nergelius, a.st., och Peczenik, s. 10. 5 Se t.ex. Åhman, s. 23f. 4 9 Detta perspektiv belyser även lagprövningsrätten som ett uttryck för den legalitetsprincip som stadgas i 1 kap 1 § 3 st. Regeringsformen (1974:152) [cit. RF], nämligen idén om att all offentlig makt ska utövas under lagarna och att även lagstiftaren således är bunden av de lagar den har stiftat.6 Med andra ord ska riksdagen inte kunna stifta en lag som strider mot redan gällande grundlag, och i de fall den ändå gör det ska domstolarna kunna ingripa. Ett annat syfte som lagprövningsinstitutet tjänar till att uppfylla, är att skydda enskildas fri- och rättigheter. 7 Genom att domstolarna kan pröva föreskrifter mot grundlagen, däribland dess stadganden om medborgerliga fri- och rättigheter, och därvid underlåta att tillämpa en lag som strider mot ett sådant stadgande, ges medborgarna ett skydd mot lagar och andra förskrifter som kränker deras grundlagsstadgade fri- och rättigheter. Lagprövningsrätten kan slutligen, vilket anknyter till skyddet av medborgerliga fri- och rättigheter, ses som ett uttryck för idén om maktdelning,8 det vill säga att den offentliga makten ska vara delad mellan olika organ - det lagstiftande, verkställande och dömande - som utövar inbördes kontroll av varandra och på olika sätt begränsar varandras utövning av offentlig makt. Ur detta perspektiv fyller domstolarnas lagprövning funktionen av att begränsa de offentliga organens möjligheter att besluta om (eller få genomslag för) föreskrifter som strider mot exempelvis grundlagen. 2.3 Domstolars lagprövning i Sverige Syftet med denna uppsats är inte att ge någon historisk redogörelse för lagprövningsinstitutets framväxt i Sverige i generella termer, utan att undersöka tillåtligheten av abstrakt lagprövning. Likväl är det av värde att göra en kort redogörelse för lagprövningsinstitutets framväxt och de ändamål och värderingar som styrt denna, för att sätta den fortsatta framställningen i ett sammanhang. 6 Se t.ex. Nergelius, Statsrätt, s. 248, samt Holmström, s. 132. Se t.ex. Åhman, s. 25f. 8 Se t.ex. Peczenik s. 29f. 7 10 Lagprövningsrätten skrevs in i RF år 1980, men dessförinnan hade en lagprövningsrätt utvecklats i domstolarnas praxis och frågan varit föremål för mycket diskussion i doktrinen. Redan under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet fanns framträdande jurister som menade att en lagprövningsrätt fick anses eller borde föreligga, men det var efter första världskriget, då riksdagen alltmer tog över som ensam lagstiftare, som det i praxis går att se de första stegen mot en lagprövningsrätt för domstolarna.9 Under mitten av 1900-talet rådde fortfarande delade meningar om lagprövningsrättens existens, vilket framgår av den så kallade Tingstenska utredningen. 10 Författningsutredningen, som inledde sitt arbete år 1954, fastslog dock att en lagprövningsrätt fick anses föreligga, men inte till följd av något bestämt stadgande i då gällande 1809 års RF utan snarare till följd av utvecklingen i domstolspraxis och ett allmänt principiellt resonemang, enligt vilket författning av högre rättslig valör gäller framför författning av lägre valör. 11 Denna uppfattning bekräftades av HD i remissbehandlingen av Författningsutredningens förslag.12 Grundlagsberedningen, som inledde sitt arbete 1966, bekräftade Författningsutredningens bild av att en lagprövningsrätt förelåg, och föreslog inte heller någon ändring av rättsläget.13 I den efterföljande propositionen, som låg bakom införandet av nuvarande RF, utgick även departementschefen från att den lagprövningsrätt som utvecklats i rättspraxis skulle bestå,14 men att denna även fortsättningsvis skulle få ”ringa eller ingen praktisk betydelse.” 15 Fri- och rättighetsutredningen, som hade i uppdrag att föreslå en förstärkning av grundlagens rättighetsskydd, föreslog att den lagprövningsrätt som 9 SOU 2007:85 s. 17. Se även Nergelius, Statsrätt, s. 234. SOU 1941:20 s. 16. 11 SOU 1963:17 s. 155f. 12 SOU 1965:2 s. 60. 13 SOU 1972:15 s. 106f. 14 Prop. 1973:90 s. 200. 15 A.a. s. 201. 10 11 utvecklats i praxis skulle behållas i princip oförändrad, men att en uttrycklig bestämmelse härom skulle tas in i regeringsformen för att det inte skulle råda någon tvekan om lagprövningens innebörd.16 I den efterföljande propositionen fanns däremot inte något förslag om ett sådant uttryckligt stadgande, eftersom det ansågs kunna inge den oriktiga föreställningen att lagprövningen skulle utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen och det var svårt att formulera en regel som till fullo passade för alla författningsnivåer.17 I och med Rättighetsskyddsutredningen och den efterföljande propositionen skrevs ett lagprövningsstadgande slutligen in i RF, vilket ansågs uttrycka rådande rättsläge.18 I bestämmelsen, som trädde i kraft den 1 januari 1980, intogs det så kallade uppenbarhetsrekvisitet, som dessförinnan utvecklats i rättspraxis och som ger uttryck för den försiktiga, för att inte säga skeptiska, hållning till domstolarnas lagprövningsrätt som varit rådande i Sverige och kommit till uttryck i de här kommenterade förarbetena (detta kommer att utvecklas i kapitel 6). Stadgandet om lagprövning förblev därefter oförändrat fram till 2011 då uppenbarhetsrekvisitet avskaffades19 efter förslag av Grundlagsutredningen,20 så att det numera inte krävs att brottet mot överordnad föreskrift är uppenbart för att domstol ska kunna underlåta att tillämpa en lag eller förordning. Samtidigt separerades domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas lagprövning, så att dessa numera regleras i två olika grundlagsstadganden. 2.4 Sammanfattning av kapitlet Syftena med lagprövning är att upprätthålla systematik, legalitet och förutsebarhet i rättssystemet, att skydda enskildas grundlagsstadgade fri- och rättigheter och att åstadkomma en maktdelning mellan olika offentliga organ. 16 SOU 1975:75 s. 107f. Prop. 1975/76:209 s. 94. 18 SOU 1978:34 s.108f och prop. 1978/79:195 s. 42. 19 Genom prop. 2009/10:80. 20 SOU 2007:85. 17 12 I Sverige började en lagprövningsrätt att växa fram genom rättspraxis i början av 1900-talet, men länge rådde delade meningar om lagprövningsrättens existens och innebörd. I mitten av 50-talet ansågs det dock klart att en sådan rätt förelåg, men den skrevs inte in i RF förrän 1980. År 2011 avskaffades det så kallade uppenbarhetsrekvisitet, och regleringen av domstolarnas lagprövning separerades från den om förvaltningsmyndigheternas. 13 3. Vad innebär abstrakt lagprövning enligt svensk rätt? 3.1 Inledning I detta kapitel kommer innebörden av abstrakt lagprövning att undersökas, vilket görs genom att först fastslå innebörden av konkret lagprövning för att därefter motsatsvis komma fram till innebörden av abstrakt lagprövning. Därefter beskrivs vilka de rättsliga följderna av lagprövningen kan bli, för att undvika missförstånd vad gäller innebörden av abstrakt lagprövning. 3.2 Konkret lagprövning I förarbeten, rättspraxis och doktrin råder samstämmighet om att så kallad abstrakt lagprövning är förbjuden enligt svensk rätt.21 Om denna uppfattning verkligen är befogad kommer att undersökas i kapitel 4 och 5. Först bör det utredas vad som egentligen avses med begreppet abstrakt lagprövning. För att göra det är det lämpligt att först definiera vad konkret lagprövning är för något, för att sedan motsatsvis komma fram till innebörden av abstrakt lagprövning. Konkret lagprövning innebär att det krävs ett konkret fall där tillämpning av en lag aktualiseras för att frågan om dess förenlighet med grundlag ska kunna prövas.22 Detta har av HD uttryckts som att lagprövning förutsätter att frågan om grundlagsstridighet har uppkommit prejudiciellt,23 vilket är en uppfattning som bekräftats i förarbeten och doktrin.24 21 Se t.ex. SOU 2008:125 s. 364; SOU 1987:6 s. 254; SOU 1978:34 s. 103; NJA 2005 s. 764, på s. 782f; RH 2000:64; Nergelius, Statsrätt, s. 249 samt Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Svahn Starrsjö, s. 466. 22 Se t.ex. prop. 2009/10:80 s. 146; SOU 2007:85 s. 25; SOU 1999:76 s. 117; SOU 1987:6 s. 253; SOU 1978:34 s. 103; SOU 1975:75 s. 102; RH 2000:64; RÅ 1989 not. 42; NJA 1987 s. 198, på s. 201; Nergelius, Statsrätt, s. 249 samt Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Svahn Starrsjö, s. 463. 23 NJA 2005 s. 764, på s. 782. 24 Se SOU 2008:125 s. 364 och SOU 2007:85 s. 25. Se även Regner, s. 397, där konkret normkontroll benämns ”prejudiciell prövning” samt Nergelius, Statsrätt, s. 249, där det uttrycks som att ”normprövning bara aktualiseras när det i ett konkret 14 Konkret lagprövning gör det således möjligt att pröva en lags förenlighet med grundlag om avgörandet av själva huvudfrågan i målet beror av frågan huruvida den lag som ska tillämpas överensstämmer med grundlag.25 Nu är ju i och för sig en lags förenlighet med grundlag alltid en förutsättning för att lagen ska kunna tillämpas i ett konkret fall; annars ska den, enligt 11 kap 14 § RF, inte tillämpas. Men att frågan ska ha uppkommit prejudiciellt belyser det faktum att lagen måste vara aktuell att tillämpa i ett konkret fall för att lagprövning ska kunna ske - i annat fall skulle prövningen av lagens grundlagsenlighet inte ske prejudiciellt, utan vara själva huvudfrågan i målet. Prövning av en straffrättslig föreskrifts förenlighet med grundlag kan således ske i ett mål där någon står åtalad enligt den föreskriften, och prövning av en civilrättslig föreskrifts - det vill säga en föreskrift som reglerar ett rättsförhållande mellan enskilda - förenlighet med grundlagen kan ske i ett mål där någon exempelvis krävs på fullgörelse av något enligt den föreskriften. I båda dessa fall är frågan om respektive föreskrifts förenlighet med grundlagen av avgörande betydelse för hur själva huvudfrågan i målet - om den åtalade ska dömas för brott respektive om svaranden ska fullgöra det yrkade - kommer att bedömas. Det finns även ett par andra situationer som inte är lika självklara fall av konkret lagprövning, men som ändå verkar anses vara det. Dessa är att någon grundar ett fullgörelseyrkande respektive ett fastställelseyrkande på den omständigheten att en lag som tidigare tillämpats gentemot den som väcker talan strider mot grundlagen. rättsfall eller ärende finns anledning för en domstol eller myndighet att kontrollera huruvida en föreskrift överensstämmer med en norm av högre rang.” 25 Se Ekelöf & Edelstam, s. 45, där en prejudiciell fråga beskrivs som att svaret på denna fråga är en betingelse (dvs. en nödvändig förutsättning) för att huvudfrågan i målet ska kunna besvaras på ett visst sätt. (som exempel nämns att en kärandes äganderätt till det skadade föremålet är av prejudiciell betydelse för frågan om dennes rätt till skadestånd). 15 Dessa båda fall skiljer sig från den förstnämnda situationen i det att den lag vars grundlagsenlighet här ifrågasätts inte redan är aktuell att tillämpa i ett konkret fall, utan prövningen av dess grundlagsenlighet kommer till stånd genom att grundlagsstridighet åberopas som grund för ett yrkande. Även i dessa fall är emellertid frågan om lagens förenlighet med grundlag av prejudiciell betydelse för huvudfrågan i respektive mål - om det yrkade ska fullgöras respektive fastställas - och prövningen av en lags grundlagsenlighet kommer till stånd därför att lagen tidigare har tillämpats gentemot den som väcker talan. Det finns ett antal fall där fullgörelseyrkanden gentemot staten har grundats på den omständigheten att föreskrifter som tidigare tillämpats gentemot käranden är grundlagsstridiga. 26 Eftersom den rådande uppfattningen verkar vara att abstrakt lagprövning är förbjuden får det antas att dessa fall bedömdes utgöra konkret lagprövning, eftersom något annat inte uttalas i rättsfallen. I ett nyare fall som rörde skadeståndstalan gentemot staten grundad på den omständligheten att en lag som tidigare tillämpats mot kärandena stred mot RF och EKMR, uttalar JK att denna situation inte är att anse som abstrakt lagprövning,27 vilket indikerar att den istället är att betrakta som ett fall av konkret lagprövning. Det finns även ett antal äldre rättsfall där denna typ av fullgörelseyrkanden framställts.28 26 NJA 1998 s. 656 II och RÅ 2000 ref. 19 (se avsnitt 4.4.2, not 97). Se även NJA 1992 s. 337, där ett bolag och ett dödsbo yrkade att staten skulle utge ett visst belopp i ersättning i första hand på den grunden att rätt till denna ersättning förelåg enligt lagen (1985:139) om ersättning för intrång i enskild fiskerätt och i andra hand, om denna lag inte medgav sådan ersättning, på den grunden att denna lag stred mot RF. 27 JK-beslut 2014-06-17 Dnr 4243-13-40 m.fl. 28 Se NJA 1948 s. 188, där dödsboet efter en apotekare stämde staten och yrkade återbetalning av erlagda apoteksavgifter, på den grunden att bestämmelserna om avgifterna tillkommit på ett grundlagsstridigt sätt, varvid HD kom fram till att så inte var fallet, samt NJA 1949 s. 468 I och NJA 1954 s. 532 I-II, där statliga tjänstemän stämde staten och yrkade att staten skulle utge den lön de hade rätt till enligt en viss föreskrift men inte fått enligt två lägre föreskrifter, på den grunden att dessa stred mot den överordnade föreskriften. Se även NJA 1928 s. 125, som Petrén menar förmodligen utgjorde ett tidigt fall av lagprövning (Petrén, Lagprövningsrätt, s. 506), där en tobaksimportör som drabbats av bestämmelser om importförbud mot samt en skatt på tobaksvaror stämde staten och bland annat yrkade återbäring av den skatt han betalat på den grunden att bestämmelserna stod i strid mot RF. 16 Att ett fullgörelseyrkande om skadestånd kan grundas på den omständigheten att en lag som tillämpats gentemot den som väcker talan är grundlagsstridigt följer även direkt av 3 kap 2 § skadeståndslagen (1972:207), där det framgår att staten ska ersätta skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning, eftersom normbeslut, det vill säga lagstiftning, utgör myndighetsutövning i skadeståndslagens mening.29 Vad gäller situationen med fastställelsetalan, ansågs detta i exempelvis Unibetmålet, som kommer att behandlas under avsnitt 4.4.1, inte vara fråga om abstrakt lagprövning, utan domstolen ansåg sig kunna pröva ett fastställelseyrkande om att staten var skadeståndsskyldig gentemot två bolag på den grunden att lagstiftning som drabbat bolagen stred mot EU-rätten.30 Även ett annat fall, som kommer att behandlas under avsnitt 4.4.2, indikerar att denna typ av lagprövning godtas.31 Det vore dessutom svårförklarligt om en lagprövning som kommer till stånd genom en fastställelsetalan grundad på den omständigheten att en lag strider mot grundlag inte ansågs vara konkret, samtidigt som en fullgörelsetalan grundad på samma omständighet ansågs vara det. Det är kanske inte helt uppenbart att dessa situationer ens ska betraktas som lagprövning, eftersom den rättsliga följden här inte synes bli att den grundlagsstridiga lagen inte tillämpas (se avsnitt 3.4), utan fullgörelse eller fastställelse av det yrkade (eller avslag på dessa yrkanden). Man kan emellertid även beskriva rättsföljderna som att den grundlagsstridiga lagen inte tillämpas, eftersom det som gäller enligt den lagen genom bifall till fullgörelse- eller fastställelseyrkandet bortses från, så att den som väckt talan så att säga försätts i det läge denne skulle ha befunnit sig i om dessa lagar redan från början inte tillämpats gentemot honom eller henne. 29 Se Bengtsson & Strömbäck, kommentaren till 3 kap 2 § under rubriken ”Begreppet myndighetsutövning”. 30 Eskilstuna tingsrätts dom 2010-03-02 nr T 2417-03 och 2418-03. 31 NJA 1987 s. 198. 17 Därtill vore det en något arbiträr ordning om dessa situationer inte betraktades som konkret lagprövning, men däremot den förstnämnda situationen. I alla tre situationer har den lag som påstås vara grundlagsstridig tillämpats i ett konkret fall, bara med den skillnaden att tillämpningen i de två senare situationerna så att säga skedde före frågan om grundlagsenlighet blir föremål för prövning, medan denna prövning i det första fallet sker i samband med ett mål där tillämpning av lagen redan aktualiserats. 3.3 Abstrakt lagprövning När nu betydelsen av konkret lagprövning har ringats in, går det att motsatsvis definiera abstrakt lagprövning: att prövningen av en lags grundlagsenlighet kan ske utan anknytning till ett konkret tillämpningsfall.32 Frågan om grundlagsenlighet behöver med andra ord inte ha uppkommit prejudiciellt, utan det är möjligt att föra en fristående talan där själva saken utgör ett yrkande om att domstolen ska pröva huruvida en viss föreskrift står i överrensstämmelse med en överordnad föreskrift.33 I detta fall är det således möjligt att få till stånd en lagprövning genom att föra en fastställelsetalan om att en lag ska förklaras strida mot grundlagen och därför inte ska tillämpas gentemot den som väckt talan. En sådan talan har av HD34 och i doktrinen35 karaktäriserats som abstrakt lagprövning och är således inte möjlig om endast konkret lagprövning är tillåten. För att tydliggöra det ovan sagda kan följande uppställning göras av olika möjligheter att få till stånd en prövning av en lags grundlagsenlighet: 1. Tillämpning av lagen har aktualiserats i ett konkret fall, men inte på något av nedanstående sätt. 32 Se t.ex. SOU 2007:85 s. 77; SOU 1987:6 s. 253; Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Svahn Starrsjö, s. 464; Regner, s. 397 samt Andersson, s. 23. 33 Se t.ex. Wiklund, s. 920. 34 NJA 2005 s. 764, på s. 782f. 35 Nergelius, Statsrätt, s. 249 not 105. 18 2. Fullgörelseyrkande som grundas på den omständigheten att en lag som tidigare tillämpats gentemot den som väckt talan är grundlagsstridig. 3. Fastställelseyrkande som grundas på den omständigheten att en lag som tidigare tillämpats gentemot den som väckt talan är grundlagsstridig. 4. Fristående talan om att en lag strider mot grundlag, exempelvis ett fastställelseyrkande om att en lag ska förklaras strida mot grundlag och därför inte ska tillämpas gentemot den som väckt talan. Vid konkret lagprövning, enligt den definition som gäller enligt svensk rätt, är således alternativ 1 otvivelaktigt tillåtet, och alternativ 2 och 3 verkar också vara tillåtna. Vid abstrakt lagprövning är däremot även alternativ 4 möjligt. 3.4 De rättsliga följderna av lagprövning Hittills har frågan varit om vilka förutsättningarna är för att en lagprövning ska kunna komma till stånd, det vill säga om lagprövningen kan ske abstrakt eller endast konkret. En annan fråga, som dock är viktig att ta upp i sammanhanget för att undvika missförstånd, är den om de rättsliga följderna av att en lag strider mot grundlag. Dessa kan delas in i två kategorier: att lagen inte tillämpas i det konkreta fallet/ gentemot den som väckt talan, respektive att lagen förklaras ogiltig eller på annat sätt begränsas. I det första fallet är det bara parterna i målet som formellt sett omfattas av beslutet - en annan sak är att det i form av prejudikat kan få betydelse även i andra fall - medan beslutet i det senare fallet har generell verkan. De möjliga kombinationerna av förutsättningarna för lagprövning och följderna av att en lag därvid bedöms strida mot grundlag är således följande: 1. Förutsättning: konkret tillämpningsfall. Rättsföljd: lagen tillämpas inte i det enskilda fallet/gentemot den som väckt talan. 19 2. Förutsättning: krävs inte ett konkret tillämpningsfall. Rättsföljd: lagen tillämpas inte i det enskilda fallet/gentemot den som väckt talan.36 3. Förutsättning: konkret tillämpningsfall. Rättsföljd: lagen ogiltigförklaras/på annat sätt begränsas med generell verkan. 37 4. Förutsättning: krävs inte ett konkret tillämpningsfall. Rättsföljd: lagen ogiltigförklaras/på annat sätt begränsas med generell verkan. I många av de förarbeten och rättsfall som behandlar lagprövningsinstitutet tycks abstrakt lagprövning trots detta likställas med att en domstol kan ogiltigförklara en grundlagsstridig lag.38 Det sker med andra ord en, vad det verkar ofta oavsiktlig, sammanblandning mellan förutsättningarna för lagprövning och de rättsliga följderna av densamma. Det finns emellertid goda skäl att upprätthålla den här gjorda distinktionen mellan å ena sidan förutsättningarna för lagprövning, å andra sidan de rättsliga följderna av densamma. För det första kan annars lätt en begreppsförvirring uppstå, där abstrakt lagprövning stundtals definieras som att en lag kan ogiltigförklaras av domstol, medan den i andra fall definieras som att prövningen kan ske utan att det krävs ett konkret tillämpningsfall. För det andra, om konkret lagprövning definieras som att lagprövning kräver ett konkret tillämpningsfall medan abstrakt lagprövning definieras som att en grundlagsstridig lag kan ogiltigförklaras, kommer dessa två begrepp inte längre att utgöra motsatser till varandra, och 36 Exempel på den sistnämnda ordningen presenteras bland annat i SOU 2007:85, på s. 96f, vilket kommer att behandlas närmare under avsnitt 6.3. 37 I SOU 1978:34, på s. 103, uttalas att den rättsliga följden av att en lag står i strid med grundlag vid konkret lagprövning som regel blir att lagen inte tillämpas i det aktuella ärendet, men att den även kan tänkas vara att lagen ogiltigförklaras. 38 Se t.ex. SOU 2008:125 s. 364, där abstrakt lagprövning definieras som att det är ”möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig därför att den är grundlagsstridig”; SOU 1987:6 s. 253f, där det uttalas att ”[v]id den abstrakta normkontrollen sker lagprövningen utan anknytning till något konkret tillämpningsfall. Sanktionen är i detta fall att den lägre normen ogiltigförklaras” och att det faktum att vi endast har konkret normkontroll i Sverige gör att en lagprövning inte kan ”få till följd att den granskade föreskriften förklaras ogiltig, bara att den inte tillämpas.” samt SOU 1978:34 s. 103 där det uttalas att abstrakt normkontroll ”innebär att en viss myndighet kan, utan anknytning till något konkret tillämpningsfall, pröva huruvida en lag är grundlagsenlig eller ej. Vid nekande svar ogiltigförklaras lagen.” 20 således inte heltäckande beskriva de olika möjligheter till utformning av lagprövningsinstitutet som står till buds. Alternativ 2, det vill säga att lagprövning kan ske utan anknytning till ett konkret tillämpningsfall men med den rättsliga följden att lagen inte tillämpas, kommer då med andra ord att hamna i en ”lucka” och bortses från. 3.5 Sammanfattning av kapitlet Konkret lagprövning innebär att det krävs ett konkret fall där tillämpning av en lag aktualiserats för att frågan om dess förenlighet med grundlag ska kunna prövas. Prövningen kan med andra ske om frågan om lagens grundlagsenlighet uppkommit prejudiciellt. Abstrakt lagprövning är motsatsen till detta, det vill säga att prövning av en lags grundlagsenlighet kan ske utan att tillämpning av lagen aktualiserats i ett konkret fall. I detta fall är det således möjligt att föra en fristående fastställelsetalan om att en lag ska förklaras strida mot grundlag och därför inte tillämpas gentemot den som väckt talan. Skillnaden mellan konkret och abstrakt lagprövning handlar således om förutsättningarna för att lagprövning ska kunna ske, det vill säga huruvida det krävs ett konkret tillämpningsfall för att en lags grundlagsenlighet ska kunna prövas av domstol. Från detta ska frågan om den rättsliga följden av lagprövningen särskiljas: den kan antingen bli att en grundlagsstridig lag ogiltigförklaras, eller att den inte tillämpas i det enskilda fallet. I det följande ska frågan om tillåtligheten av abstrakt lagprövning enligt svensk rätt undersökas. 21 4. Finns det ett konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning? 4.1 Inledning I detta kapitel är avsikten att undersöka huruvida det föreligger ett konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt. Det kommer att göras genom att undersöka dels själva lagprövningsstadgandet i RF, dels relevanta förarbeten och rättspraxis. 4.2 Regeringsformen Domstolars lagprövningsrätt regleras i 11 kap 14 § RF, som lyder: ”Finner en domstol att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.” Av detta lagrums ordalydelse framgår att den rättsliga följden av att en domstol finner att en lag står i strid mot grundlag endast kan bli att domstolen inte tillämpar lagen. Däremot finns det inget utrymme för domstolen att ogiltigförklara eller på annat sätt begränsa en lags giltighet med generell verkan. Redan av stadgandets ordalydelse står således den rättsliga följden av lagprövningen klar. Däremot innehåller stadgandet inte något förbud mot abstrakt lagprövning, det vill säga att en lags grundlagsenlighet kan prövas utan anknytning till ett konkret tillämpningsfall. På grundval av stadgandets ordalydelse är det således en öppen fråga huruvida det är konstitutionellt tillåtet att exempelvis föra en fastställelsetalan om att en lag inte ska tillämpas gentemot den som väckt talan 22 på den grunden att lagen striden mot grundlag. Något konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning går således inte att utläsa direkt ur grundlagen, vilket är en uppfattning som även uttalats i doktrinen.39 Att det inte direkt av grundlagen framgår att det råder ett förbud mot abstrakt lagprövning hindrar dock inte att ett sådant ändå kan föreligga, genom de uttolkningar och preciseringar av lagprövningsrätten som gjorts i grundlagens förarbeten och i konstitutionell praxis. Dessa rättskällor kommer därför att undersökas härefter. 4.3 Förarbeten 4.3.1 Förarbeten efter införandet av 11 kap 14 § RF I propositionen bakom de senaste förändringarna av lagprövningsstadgandet i RF (avskaffandet av uppenbarhetsrekvisitet) tas det för givet att lagprövningen enligt regeringsformen är konkret: ”Ett utmärkande drag för den s.k. konkreta normprövningen enligt 11 kap. 14 § RF är att frågan om en föreskrifts förenlighet med en överordnad norm uppkommer först vid tillämpningen av föreskrifter i ett enskilt mål eller ärende. [---] Det är dock inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig därför att den är grundlagsstridig (abstrakt normprövning).”40 I Grundlagsutredningens betänkande görs ett uttalande av samma innebörd: ”När det gäller prövningen i efterhand innebär den svenska rättegångsordningen att endast s.k. konkret normprövning kan förekomma. Ett utmärkande drag för den typen av prövning är att frågan om en föreskrifts förenlighet med en överordnad norm uppkommer först i samband med att ett specifikt tillämpningsfall ska avgöras. Högsta domstolen har uttryckt att ett åsidosättande enligt 11 kap. 14§ förutsätter att 39 Torbjörn Andersson menar att eftersom det inte står något i 11 kap 14 § RF om att lagprövningen måste ske inom ramen för ett konkret beslutsfattande, rättstillämpning eller förvaltning, finns det inte något konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning i Sverige (Se Andersson, s. 23). 40 Prop. 2009/10:80 s. 146. 23 frågan har uppkommit ”prejudiciellt” (NJA 2005 s. 764). Det är inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig därför att den är grundlagsstridig (abstrakt normprövning).”41 Samt: ”En grundprincip är att lagprövningen ska vara konkret, dvs. begränsad till fall då frågan om en lags oförenlighet med grundlag uppkommer i samband med att ett specifikt tillämpningsfall ska avgöras i domstol eller av en förvaltningsmyndighet.”42 Grundlagsberedningens expertgruppsrapport om olika former av normkontroll ger uttryck för samma uppfattning, 43 liksom den äldre Folkstyrelse- kommittén,44 som uttalar följande: ”Den konkreta normkontrollen innebär att en lägre norms förenlighet med en norm på högre nivå, t.ex. en lags grundlagsenlighet, prövas i samband med behandlingen av ett ärende där den lägre normen skall tillämpas. Står den lägre normen i strid med den högre tillämpas den ej. Vid den abstrakta normkontrollen sker lagprövningen utan anknytning till något konkret tillämpningsfall. Sanktionen är i detta fall att den lägre normen ogiltigförklaras. Hos oss förekommer endast konkret normkontroll. En lagprövning kan alltså inte få till följd att den granskade föreskriften förklaras ogiltig, bara att den inte tillämpas. ”45 Först kan det konstateras att inget av de här citerade förarbetsuttalandena kan anses konstituera, i meningen för första gången fastslå att det ska föreligga, ett förbud mot abstrakt lagprövning, eftersom de endast går ut på att beskriva vad som redan anses vara gällande rätt i denna fråga. Att endast konkret lagprövning är tillåten tas för givet, och det enda stöd som anges för denna uppfattning i de nämnda förarbetena är rättsfallet NJA 2005 s. 764, som både 41 SOU 2008:125 s. 364. SOU 2008:125 s. 380. 43 SOU 2007:85 s. 25. 44 SOU 1987:6. 45 SOU 1987:6 s. 253f. 42 24 Grundlagsberedningen och dess expertgrupp hänvisar till. 46 Detta rättsfall kommer att behandlas närmare under avsnitt 4.4.1. Därtill ger uttalandena upphov till oklarheter, av det slag som nämndes under avsnitt 3.4, genom att det görs en sammanblandning mellan förutsättningarna för lagprövning (om det krävs ett konkret tillämpningsfall eller inte) och de rättsliga följderna av densamma. Alla förarbetena uttrycker den uppfattningen att lagprövning förutsätter ett konkret tillämpningsfall, det vill säga att endast konkret lagprövning är tillåten. Det verkar dock som att detta är uppfattningen därför att alternativet skulle vara en möjlighet för domstol att ogiltigförklara en grundlagsstridig lag, eftersom abstrakt lagprövning i alla de citerade förarbetena tycks definieras just som att en grundlagsstridig lag kan ogiltigförklaras.47 Det som i förarbetena uttrycks vara förbjudet verkar således vara ogiltigförklaring av en grundlagsstridig lag - vilket som visats under avsnitt 4.2 följer redan av själva grundlagsstadgandet - medan möjligheten av abstrakt lagprövning som endast får till följd att en grundlagsstridig lag inte tillämpas förbises. 4.3.2 Förarbetena bakom 11 kap 14 § RF I propositionen om inskrivandet av lagprövningsrätten i RF berörs inte uttryckligen distinktionen mellan abstrakt och konkret lagprövning. Lagprövningen beskrivs - på samma sätt som i propositionen bakom införandet av nya RF48 som att ”en myndighet har rätt - och skyldighet - att i sin rättstillämpande 46 Se SOU 2008:125 s. 364 och SOU 2007:85 s. 25. I prop. 2009/10:80 på s. 146 och i SOU 2008:125 på s. 364 uttalas att det inte är möjligt ”att föra en talan som endast går ut på att en viss författning ska förklaras ogiltig därför att den är grundlagsstridig”, vilket definieras som ”abstrakt normprövning”. I SOU 1987:6 på s. 254 uttalas att det faktum att vi endast har konkret normkontroll i Sverige gör att en lagprövning inte kan ”få till följd att den granskade föreskriften förklaras ogiltig, bara att den inte tillämpas.” 48 Prop. 1973:90 s. 200f. 47 25 verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör”.49 Beträffande frågan om huruvida lagprövning ska utövas ex officio konstateras i propositionen att det inte föreligger någon allmän skyldighet att undersöka ”om de rättsregler som skall tillämpas” står i strid med överordnade föreskrifter,50 och det slås vidare fast att ”[d]en form av judiciell kontroll som är aktuell för vårt lands vidkommande är något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillämpningsverksamhet.”51 Att lagprövningsrätten anses föreligga inom vanlig ”rättstillämpningsverksamhet” och att den antas beröra ”rättsregler som ska tillämpas” skulle möjligen kunna läsas som ett stöd för att endast konkret lagprövning anses tillåten, det vill säga att lagprövning förutsätter ett konkret tillämpningsfall. Med tanke på att distinktionen mellan abstrakt och konkret lagprövning överhuvudtaget inte berörs i propositionen är det dock en för långt dragen slutsats att dessa förarbeten skulle konstituera ett förbud mot abstrakt lagprövning, vilket understryks av att dessa uttalanden är avsedda att beskriva redan gällande rätt, inte att åstadkomma några förändringar i sak beträffande lagprövningsrätten. 52 Att lagprövningsrätten gäller inom myndigheternas ”vanliga rättstillämpningsverksamhet” bör nog snarare läsas som att prövning av en lags grundlagsenlighet endast kan göras av den domstol som annars är behörig att tillämpa lagen i fråga; den tolkningen har i alla fall gjorts i rättspraxis.53 49 Prop. 1978/79:195 s. 40. A.st. 51 A.a., s. 41. Uttalanden av samma innebörd görs i KU:s betänkande (se KU 1978/79:39 s. 11). 52 I prop. 1978/79:195, på s. 42, uttalas att ”[i] likhet med rättighetsskyddsutredningen anser jag att kommitténs förslag i övrigt inte kan sägas bringa lagprövningsfrågan i ett förändrat läge”, och längre ner på samma sida talas om ”lagprövning enligt gällande synsätt” på ett sådant sätt att det framgår att några förändringar i sak inte är avsedda genom lagstadgandet av lagprövningsrätten. 53 I NJA 1987 s. 198, som kommer att behandlas närmare under avsnitt 4.4.2, hänvisade tingsrätten till dessa uttalanden som stöd för att allmän domstol inte var 50 26 Den föregående Rättighetsskyddsutredningen definierar konkret lagprövning som sådan prövning som utövas ”bara på grundval av konkreta tillämpningsfall,” vilket innebär ”att man i ett ärende, där tillämpningen av en lag aktualiseras, prövar om denna är grundlagsenlig.”54 Abstrakt lagprövning definieras av utredningen som att ”en viss myndighet kan, utan anknytning till något konkret tillämpningsfall, pröva huruvida en lag är grundlagsenlig eller ej. Vid nekande svar ogiltigförklaras lagen.”55 Utredningen slår vidare fast att ”en befogenhet till konkret normkontroll anses föreligga” och att ”bara den konkreta normkontrollen haft någon praktisk aktualitet” i Sverige.56 Liksom i senare förarbeten görs alltså även här en sammanblandning av förutsättningarna för och följderna av lagprövning, varför det är oklart om endast konkret lagprövning anses tillåten därför att lagprövning förutsätter ett konkret tillämpningsfall, eller därför att det inte är möjligt för domstol att ogiltigförklara en grundlagsstridig lag. Det stadgande om lagprövningsrätten som på utredningens förslag infördes i 11 kap 14 § RF uppges därtill, liksom i propositionen, bara ge uttryck för redan gällande svensk rätt såsom den utvecklats och klargjorts i både rättspraxis och förarbeten.57 För att hitta stöd för ett eventuellt förbud mot abstrakt lagprövning behöver vi således gå längre tillbaka i förarbetena. 4.3.3 Tidigare förarbeten Den första utredningen att föreslå ett uttryckligt stadgande om lagprövning i RF var Fri- och rättighetsutredningen som definierar lagprövningsrätten på samma sätt som i propositionerna bakom lagprövningsstadgandet respektive behörig att pröva en skatterättslig bestämmelses grundlagsenlighet, eftersom allmän domstol inte är behörig att pröva skatterättsliga frågor i allmänhet. HD kom fram till samma slutsats, dock utan att hänvisa till något förarbetsuttalande. 54 SOU 1978:34 s. 103. 55 A.st. 56 A.st. 57 Se prop. 1978/79:195 s. 42 och SOU 1978:34 s. 108f. 27 nya RF. 58 Denna definition av lagprövningsrätten bekräftas av den efterföljande propositionen, som däremot inte föreslår något lagprövningsstadgande i RF.59 ”Abstrakt normkontroll” innebär enligt utredningen att en lags grundlagsenlighet kan prövas ”helt fristående från något konkret fall”, och förknippas av utredningen med ett system med författningsdomstol. ”Lagprövningsrätt” beskrivs som att vanliga domstolar i de mål som de handlägger utövar en ”konkret normkontroll”, vilket definieras som prövning av en lags grundlagsenlighet ”i anknytning till ett visst mål där tillämpning av lagen aktualiseras”, och att de ”därvid kan sätta åt sidan lagbestämmelser som strider mot grundlag.” Det ”hittillsvarande svenska lagprövningsinstitutet” menar utredningen har en ganska begränsad omfattning i den meningen att en lag får åsidosättas endast om den uppenbart strider mot grundlag.60 Utredningen tycks alltså ta för givet att den lagprövning som utförs av vanliga domstolar med nödvändighet är konkret, medan abstrakt lagprövning förutsätter att det finns ett särskilt organ i form av en författningsdomstol, med uppgift att pröva lagars förenlighet med grundlag. Således tar utredningen för givet att abstrakt lagprövning inte är möjlig enligt svensk rätt - eftersom Sverige inte har någon författningsdomstol - utan att lagprövningen förutsätter att tillämpning av lagen aktualiserats i ett konkret fall. Det tycks alltså som att uppfattningen att svensk rätt endast tillåter konkret lagprövning vilar på den grunden att Sverige inte har någon författningsdomstol. Den möjligheten att vanlig domstol skulle ha rätt att pröva en lags förenlighet med grundlag utan anknytning till något konkret tillämpningsfall tycks däremot inte, mot bakgrund av det som framgår i betänkandet, ha varit föremål för utredningens avvägningar. Att det skulle 58 ”[E]n myndighet har rätt - och skyldighet - att i sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör”, se SOU 1975:75 s. 107f, samt prop. 1978/79:195 s. 40 och prop. 1973:90 s. 200f. 59 Prop. 1975/76:209 s. 91ff. 60 SOU 1975:75 s. 102. 28 föreligga ett förbud mot abstrakt lagprövning går således inte att utläsa ur dessa förarbetsuttalanden. I propositionen bakom införandet av nuvarande RF görs den definition av lagprövningsrätten som återkommit i senare förarbeten.61 Däremot görs ingen distinktion mellan abstrakt och konkret lagprövning, och således finns inte heller här något klart stöd för ett förbud mot abstrakt lagprövning. Inte heller den föregående Grundlagberedningen ger i sitt betänkande något stöd för att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden. I betänkandet görs överhuvudtaget ingen distinktion mellan abstrakt och lagprövningsrätten berörs endast i förbigående. konkret lagprövning, utan 62 Samma sak gäller Författningsutredningen, som i sitt betänkande utgår från att domstolarna äger en lagprövningsrätt i den meningen att de har ”rätt att pröva huruvida stadgande i lag eller annan författning står i överensstämmelse med grundlag”. Utredningen gör ingen distinktion mellan abstrakt och konkret lagprövning, och det finns inte heller något som indirekt indikerar att utredningen anser att lagprövning endast kan ske i anknytning till konkreta tillämpningsfall. 63 I remissbehandlingen av Författningsutredningens förslag görs emellertid vissa uttalanden som indikerar att endast konkret lagprövning ansågs tillåten vid denna tid. Kammarrätten menar att domstolarna inte har möjlighet att ”med generell verkan undanröja en författning” utan att det endast kan ”bli fråga om en in casu utövad prejudiciell prövning.”64 Hovrätten över Skåne och Blekinge menar att det får anses ovedersägligt att ”domstol enligt svensk rätt icke är utrustad med någon konstitutionell befogenhet att pröva lagstiftningsakter”, och att det således inte är möjligt att ”väcka talan vid domstol om ogiltigförklaring av en lag eller författning såsom grundlagsstridig”, men att 61 Prop. 1973:90 s. 200f. SOU 1972:15 s. 106f. 63 SOU 1963:17 s. 155f. 64 SOU 1965:2 s. 62. 62 29 däremot domstolen när den ”avser att lägga en generell regel till grund för sitt beslut måste pröva giltigheten av denna regel.”65 Dessa domstolar ger således uttryck för en uppfattning som tycks innebära att lagprövningen endast kan vara konkret. Uttalandena ger emellertid upphov till samma oklarheter som diskuterades under avsnitt 3.4 och 4.3.1, det vill säga att det görs en sammanblandning mellan förutsättningarna för lagprövning och de rättsliga följderna av densamma. Att lagprövningen endast kan vara konkret verkar vara uppfattningen därför att alternativet skulle vara en möjlighet att ogiltigförklara en grundlagsstridig lag, medan möjligheten av en lagprövning som inte kräver ett konkret tillämpningsfall men som bara får till följd att en grundlagsstridig lag inte tillämpas förbises. Tillsammans med det faktum att flera remissinstanser anser att frågan om lagprövningens innebörd och omfattning blivit otillräckligt utredd av Författningsutredningen,66 är det därför en för långt gången slutsats att dessa uttalanden skulle ge uttryck för den uppfattningen att abstrakt lagprövning vid denna tid ansågs förbjuden. Slutligen bör den så kallade Tingstenska utredningen från 1941 nämnas, där lagprövningsrätten behandlas av Jörgen Westerståhl i en bilaga. Redogörelsen visar att det i doktrinen vid denna tid rådde vitt skilda meningar om lagprövningsrättens innebörd. Detta hade emellertid att göra med vilka typer av föreskrifter som kunde lagprövas och tillåtligheten av formell respektive materiell lagprövning (det vill säga formerna för en lags tillkomst respektive dess innehåll), inte tillåtligheten av abstrakt och konkret lagprövning. Det konstateras att det föreligger en rätt för domstolarna att både formellt och materiellt pröva lagars förenlighet med överordnad föreskrift, men just frågan om tillåtligheten av abstrakt lagprövning blir alltså inte direkt berörd. Frågan verkar inte, att döma av Westerståhls redogörelse, ha varit föremål för någon diskussion vare sig i doktrin eller i praxis. 67 65 A.st. 66 67 A.st. Angående detta stycke, se SOU 1941:20 s. 114ff. 30 Efter denna genomgång av de förarbeten som har behandlat lagprövningsrätten kan det således konstateras att det i dessa inte står att finna något klart stöd för att det skulle råda ett förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt. Frågan blir då om det gör det i rättspraxis. 4.4 Rättspraxis 4.4.1 Unibet-målen I Grundlagsutredningen hänvisades68 som stöd för uppfattningen att abstrakt lagprövning är förbjuden till rättsfallet NJA 2005 s. 764. Detta utgör tillsammans med NJA 2007 s. 718 (som kom efter att HD begärt ett förhandsavgörande av EU-domstolen) det så kallade Unibet-målet.69 I målet hade två spelbolag (Unibet) väckt talan mot staten och yrkat dels att rätten skulle fastställa att en förbudsbestämmelse i lotterilagen (1994:1000) inte skulle tillämpas gentemot bolagen (ett yrkande som även framställdes interimistiskt), dels att rätten skulle fastställa att staten var skadeståndsskyldig för den skada bolagen lidit till följd av denna förbudsbestämmelse.70 Unibet gjorde gällande att talan i målet utgjorde en enligt 13 kap 2 § rättegångsbalken (1942:740) [cit. RB] tillåten fastställelsetalan, eftersom det enligt dem förelåg ett rättsförhållande mellan bolagen och staten som det rådde ovisshet kring till förfång för bolagen. Skälet till detta var att bolagen enligt EU-rätten ansåg sig ha rätt att vidta de åtgärder som enligt svensk rätt var förbjudna, med andra ord menade bolagen att den aktuella förbudsbestämmelsen i lotterilagen stred mot EU-rätten.71 68 SOU 2008:125 s. 364. 69Dessa rättsfall hänvisades även till i förarbetena bakom den nya lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler, som stöd för att abstrakt lagprövning är förbjuden (SOU 2011:69 s. 122 och JK:s remissyttrande 7934-11-80). 70 NJA 2005 s. 764, på s. 764. 71 A.a., på s. 765. 31 Staten, genom JK, menade däremot att förutsättningarna för en fastställelsetalan inte var uppfyllda eftersom det inte fanns ett konkret rättsförhållande mellan staten och Unibet, då Unibet inte blivit utsatt för någon åtgärd från statens sida på grund av bestämmelserna i lotterilagen. I stället menade JK att Unibets talan närmast var att likna vid en begäran om lagprövning enligt 11 kap 14 § RF. Enligt JK kan en sådan prövning ”endast ske i ett konkret ärende där tillämpningen av ett lagbud eller annan författningsbestämmelse aktualiseras.” Sådana menade JK inte var omständigheterna i detta mål, varför det i stället var fråga om en begäran om abstrakt lagprövning som enligt JK alltså inte är möjlig i Sverige. Som stöd för detta hänvisades till rättsfallen NJA 1987 s. 198 och RH 2000:64.72 JK uttalade vidare att det inte varit lagstiftarens avsikt att RB:s bestämmelse om fastställelsetalan ska kunna tillämpas så att man kan få en författnings giltighet prövad och författningen åsidosatt av en domstol under förevändning att författningen etablerar ett rättsförhållande och detta är ovisst, eftersom det skulle ”innebära ett kringgående av lagstiftarens ställningstagande att inte tillåta abstrakt normprövning.”73 Tingsrätten och hovrätten gick på JK:s linje och avvisade fastställelseyrkandet om att förbudsbestämmelsen i lotterilagen inte skulle tillämpas gentemot bolagen, huvudsakligen på den grunden att yrkandet var att betrakta som en begäran om abstrakt lagprövning då det inte förelåg ett konkret rättsförhållande mellan Unibet och staten. Ingen av domstolarna hänvisade till några rättsfall eller förarbeten som stöd för slutsatsen att abstrakt lagprövning är förbjuden.74 Unibet framställde därefter nya interimistiska yrkanden, vilka avslogs av både tingsrätten och hovrätten.75 Unibet överklagade både hovrättens första beslut, och yrkade att HD skulle upphäva detta och återförvisa målet till tingsrätten för prövning av yrkandena i 72 A.a., på s. 767. A.a., på s. 770. 74 A.a., på s. 773-778. 75 A.a., på s. 779ff. 73 32 sak, och hovrättens andra beslut, med yrkande om att HD skulle upphäva detta samt förordna om åtgärder i enlighet med vad Unibet begärt vid tingsrätten. HD beslutade att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen, bland annat om huruvida gemenskapsrätten ställer krav på att en talan om fastställelse av att vissa nationella materiella bestämmelser strider mot EU-rätten måste få föras om denna fråga annars bara kan komma att prövas prejudiciellt.76 I begäran om förhandsavgörande uttalade HD följande: ”Det är enligt nationella regler inte möjligt att väcka talan vid domstol med yrkande att viss författning skall förklaras ogiltig. Möjligheten att enligt 11 kap. 14 § RF pröva om en bestämmelse strider mot en högre norm och, om så skulle vara fallet, låta bli att tillämpa bestämmelsen förutsätter att frågan uppkommer prejudiciellt. Det är alltså inte möjligt att föra en talan som endast går ut på att en författningsbestämmelse inte skall tillämpas gentemot den som vill väcka talan t.ex. därför att bestämmelsen är grundlagsstridig.”77 EU-domstolen kom i sitt förhandsavgörande fram till att EU-rätten inte kräver att enskilda har möjlighet att väcka en fristående talan där själva saken utgör ett yrkande om att den nationella domstolen ska pröva huruvida nationella bestämmelser strider mot en EU-rättslig bestämmelse, förutsatt att den enskilde inom ramen för andra former av effektiva rättsliga förfaranden kan få till stånd en prejudiciell prövning av huruvida så är fallet.78 Med andra ord: EU-rätten ställer inte krav på att abstrakt lagprövning ska vara tillåten enligt nationell rätt, förutsatt att en lagprövning kan komma till stånd prejudiciellt genom andra former av effektiva rättsliga förfaranden. När målet därefter åter togs upp i HD79 anslöt sig domstolen till betänkandet, där följande anfördes: ”Enligt 13 kap. 2 § RB får en talan om huruvida ett visst rättsförhållande består eller inte består föras om ovisshet råder om rättsförhållandet och denna länder käranden 76 A.a., på s. 791 A.a., på s. 782f. 78 Mål C-432/05, punkt 65. 79 NJA 2007 s. 718. 77 33 till förfång. En sådan fastställelsetalan skall avse ett konkret rättsförhållande mellan parterna. Unibets talan i denna del innebär att en viss bestämmelse i lagstiftningen inte skall tillämpas i förhållande till bolagen. Talan avser därför inte något konkret rättsligt förhållande mellan staten och Unibet. Det är i stället fråga om en abstrakt normprövning; en sådan är inte tillåten enligt svensk rätt. Unibets fastställelseyrkanden under punkterna 1.1.1 och 1.2.1 i stämningsansökan kan således inte upptas till prövning enligt svensk rätt.”80 HD menade att bolagen hade möjlighet att få frågan om lotteribestämmelsens förenlighet med EU-rätten prövad inom ramen för andra effektiva rättsliga förfaranden, såsom den skadeståndstalan bolagen väckt vid tingsrätten, och avslog bolagens båda överklaganden. Såväl JK som HD och de lägre domstolarna menar alltså att abstrakt lagprövning är förbjuden enligt svensk rätt. Först bör uppmärksammas att det är något otydligt av vilken anledning JK och HD ansåg att Unibets talan utgjorde en begäran om abstrakt lagprövning, vilket har uppmärksammats i doktrinen. 81 Båda kommer till slutsatsen att det inte är fråga om en tillåten fastställelsetalan enligt 13 kap 2 § RB eftersom det inte föreligger något konkret rättsförhållande mellan Unibet och staten. 82 Utifrån denna omständighet - att det inte föreligger ett konkret rättsförhållande - tycks JK och HD sedan komma till slutsatsen att det i stället är fråga om abstrakt lagprövning. Av detta kan man få uppfattningen att det som gjorde att det ansågs vara fråga om abstrakt, och inte konkret, lagprövning var det faktum att det inte förelåg ett konkret rättsförhållande mellan parterna i målet - och inte det faktum att det inte förelåg ett konkret tillämpningsfall. Det vore i så fall en definition av de 80 A.a., på s. 734. Se Wiklund, s. 920f, där den omständigheten att det är oklart av vilka skäl JK och HD ansåg att det var fråga om abstrakt lagprövning behandlas; om det var för att talan är fristående - det vill säga inte grundad i något konkret tillämpningsfall - eller för att det inte föreligger något konkret rättsförhållande, i den mening som avses i 13 kap 2 § RB, mellan Unibet och staten. 82 Se NJA 2005, på s. 767, och NJA 2007 s. 718, på s. 734. För vidare redogörelse för bestämmelsen om fastställelsetalan, se avsnitt 5.2. 81 34 båda typerna av lagprövning som inte har stöd i någon tidigare praxis eller förarbeten. Den rimliga tolkningen av JK:s och HD:s uttalanden får dock snarare anses vara att det i och för sig inte var fråga om en tillåten fastställelsetalan på grund av frånvaron av ett konkret rättsförhållande. Då ett sådant emellertid inte förelåg, var det enligt HD och JK i stället fråga om lagprövning enligt 11 kap 14 § RF. Men att denna ansågs vara abstrakt och inte konkret, berodde inte på frånvaron av ett konkret rättsförhållande, utan på frånvaron av ett konkret tillämpningsfall. Även om uttalandena är något oklara, tycks den rimliga tolkningen således vara att JK och HD ansåg det vara befintligheten av ett konkret tillämningsfall som avgör huruvida en lagprövning är abstrakt eller konkret.83 Det är emellertid även oklart vad JK och domstolarna egentligen grundar uppfattningen att abstrakt lagprövning är förbjuden på. JK hänvisar som stöd för uppfattningen till rättsfallen NJA 1987 s. 198 och RH 2000:64, som kommer att behandlas nedan under avsnitt 4.4.2. Därtill menar JK att det är ett ”lagstiftarens ställningstagande” att abstrakt lagprövning ska vara förbjuden. Som visats ovan under avsnitt 4.2 och 4.3 finns det emellertid inget klart stöd i vare sig RF eller i dess förarbeten för att ett förbud mot abstrakt lagprövning skulle föreligga. Det uttalande HD gör om att lagprövning förutsätter att frågan huruvida en bestämmelse strider mot högre norm förutsätter att frågan uppkommit prejudiciellt84 är det som åberopades av Grundlagsutredningen som stöd för 83 JK uttalar att en lagprövning enligt 11 kap 14 § endast kan ”ske i ett konkret ärende där tillämpningen av ett lagbud eller annan författningsbestämmelse aktualiseras” (NJA 2005 s. 764, på s. 767), och HD uttalar att lagprövning ”förutsätter att frågan [om lags förenlighet med grundlag] uppkommer prejudiciellt” och att det inte är ”möjligt att föra en talan som endast går ut på att en författningsbestämmelse inte skall tillämpas gentemot den som vill väcka talan t.ex. därför att bestämmelsen är grundlagsstridig. (NJA 2005 s. 764, på s. 782f). Dessa uttalanden indikerar att det är befintligheten av ett konkret tillämpningsfall och inte ett konkret rättsförhållande, som är den avgörande skillnaden mellan abstrakt och konkret lagprövning. 84 NJA 2005 s. 764, på s. 782f. 35 uppfattningen att det råder ett förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt (se avsnitt 4.3.1).85 Några rättsfall eller förarbetsuttalanden till stöd för denna slutsats anger HD emellertid inte, utan domstolen tycks ha utgått från att detta är gällande svensk rätt. Det märkliga med detta uttalande är vidare att HD från den omständigheten att 11 kap 14 § RF inte tillåter lagprövning som får till följd att en lag ogiltigförklaras, verkar sluta sig till att lagprövning kräver att frågan uppkommit prejudiciellt och att abstrakt lagprövning därför inte är tillåten, även om denna bara skulle få till följd att lagen inte tillämpas gentemot den som väcker talan. Det finns således även här en sammanblandning av förutsättningarna för lagprövning och de rättsliga följderna av densamma, likt den som ovan uppmärksammats (avsnitt 3.4 och 4.3): 11 kap 14 § RF innebär att det inte är möjligt för domstol att ogiltigförklara en lag som strider mot grundlag däremot följer det inte av stadgandet, såsom visats under avsnitt 4.2, och inte heller av förarbetena, såsom visats under avsnitt 4.3, att det inte skulle vara möjligt att få till en lagprövning utan anknytning till ett konkret tillämpningsfall, med andra ord att abstrakt lagprövning skulle vara otillåten. Inte heller HD:s uttalanden efter det att EU-domstolen meddelat sitt förhandsavgörande ger något stöd för uppfattningen att abstrakt lagprövning är förbjuden enligt svensk rätt, utan detta tycks tas för givet.86 Det är således inte fråga om att HD i dessa fall för första gången anser sig slå fast att abstrakt lagprövning inte är tillåten, utan det är ett förbud domstolen anser redan föreligga enligt gällande rätt.87 Sammanfattningsvis ger dessa rättsfall således inte något klart stöd för att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden enligt svensk rätt. Dels är det oklart vad HD och JK avser med abstrakt lagprövning, och vad de således anser är förbjudet. Dels, och oavsett detta, syftar inte HD:s uttalanden i denna fråga till 85 SOU 2008:125 s. 364. 86 Se NJA 2007 s. 718, på s. 734. 87 Se a.st. samt NJA 2005 s. 764, på s. 782f. 36 att skapa ett förbud mot abstrakt lagprövning, utan uttalandena tycks bara vara avsedda att återspegla vad som av domstolen redan anses vara gällande rätt, det vill säga att abstrakt lagprövning är förbjuden. Målen leder emellertid vidare till ett par andra rättsfall - RH 2000:64 och NJA 1987 s. 198 - som anförs av JK som stöd för uppfattningen att abstrakt lagprövning är förbjuden. Dessa behandlas därför härefter. 4.4.2 Rättsfall som Unibet leder vidare till I RH 2000:64 yrkade ett bolag att Falu kommun skulle förpliktas att betala ersättning till bolaget för skada som en planändring medfört genom att denna inskränkte bolagets användning av en fastighet, och att denna ersättning skulle beräknas på det sätt som föreskrevs i 17 kap 8 § då gällande plan- och bygglagen (1987:10). Kommunen bestred yrkandet med hänvisning bland annat till den så kallade begränsningsregeln i samma paragraf. Bolaget gjorde gällande att denna regel inte var förenlig med dåvarande 2 kap 18 § RF och/eller EKMR. Fastighetsdomstolen beslöt att mellandom skulle meddelas i denna sistnämnda fråga. I domskälen konstaterar fastighetsdomstolen att det är fråga om lagprövning enligt 11 kap 14 § RF, och uttalar därvid att ”lagprövning skall göras i ett konkret ärende och av den som enligt allmänna regler har att pröva sakfrågan”, varför domstolen hade möjlighet att pröva den i mellandomen aktuella frågan. Domstolen kom därvid fram till att begränsningsregeln stod i uppenbar strid med 2 kap 18 § RF, och att regeln därför inte fick tillämpas i det aktuella målet. Kommunen överklagade mellandomen till hovrätten som undanröjde domen, eftersom det som skett i fastighetsdomstolen enligt hovrätten var en abstrakt lagprövning. Hovrätten menade att prövningen skett utifrån ett generellt perspektiv då frågan om lagrummets grundlagsenlighet prövats skild från omständigheterna i den tvist som underställts domstolens prövning, och utan att det stått klart att en tillämpning av begränsningsregeln skulle bli aktuell i målet. Hovrätten anförde därefter följande: 37 ”Den normkontroll som bl.a. domstolarna skall utöva och som uttrycks i bestämmelsen om lagprövning i 11 kap. 14 § RF skall enligt förarbeten och doktrin vara konkret. Det är endast i ett ärende där tillämpningen av ett lagbud eller annan författningsbestämmelse aktualiseras som en domstol får pröva om bestämmelsen är grundlagsenlig (se SOU 1978:34 s. 103 och prop. 1978/79:195 s. 41 samt Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996, s. 671). Vilka möjligheter det finns att via mellandom åstadkomma en abstrakt lagprövning behandlas under avsnitt 5.3. Här räcker det att konstatera att hovrätten kom fram till att det i målet var fråga om en abstrakt lagprövning, eftersom en lagbestämmelses grundlagsenlighet prövats utan anknytning till en konkret tillämpningssituation, och detta ansågs av hovrätten vara förbjudet enligt svensk rätt. Först kan konstateras att inte heller detta rättsfall i sig självt ger något klart stöd för att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden. Dels är det fråga om ett hovrättsavgörande, vilket inte kan tillmätas samma tyngd som ett avgörande från någon av de högsta domstolarna. Alldeles bortsett från detta faktum är emellertid rättsfallet ett svagt stöd, eftersom det ovan citerade uttalandet om lagprövning endast avser att ge uttryck för redan gällande rätt, såsom den kommit till uttryck i förarbeten och doktrin. De uttalanden i förarbetena som hovrätten anför ger dock som vi sett ovan under avsnitt 4.3.2 inte något klart stöd för slutsatsen att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden. I det uttalande i doktrinen domstolen hänvisar till uttalas att lagprövning enligt svensk rätt endast aktualiseras när det i ett konkret fall finns anledning att kontrollera om en föreskrift överensstämmer med en norm av högre rang, och att det således inte finns möjlighet att väcka fastställelsetalan om en bestämmelses grundlagsenlighet. Som stöd för detta hänvisas till NJA 1987 s. 198 och RÅ 1994 not. 277.88 88 Se Nergelius, Rättighetsskydd, s. 671ff. 38 I det sistnämnda av dessa rättsfall begärde en privatperson prövning av huruvida en tilläggsdebitering av fordonsskatt som beslutats av Vägverket stred mot förbudet mot retroaktiv lagstiftning i dåvarande 2 kap 10 § 2 st. RF. HFD (då Regeringsrätten) uttalade att prövning enligt 11 kap. 14 § RF ”endast [får] göras när fråga om föreskriften skall tillämpas har uppkommit i ett mål eller ärende som vederbörande organ enligt gällande regler har att avgöra.”89 Då talan i detta fall inte hade koppling till något konkret fall där debitering av fordonsskatt beslutats, utan istället gick ut på att utan samband med prövning av ett sådant ärende få till stånd en prövning av föreskrifternas förenlighet med grundlagen, avvisade domstolen talan. Någon grund för slutsatsen att abstrakt lagprövning är förbjuden enligt svensk rätt hänvisar domstolen inte till, och rättsfallet kan inte i sig anses konstituera ett förbud mot abstrakt lagprövning eftersom uttalandet i lagprövningsfrågan endast syftar till att beskriva vad som av domstolen ansågs vara gällande rätt. Det finns även två andra notisfall från HFD, där domstolen gör uttalanden av samma innebörd.90 Det förstnämnda fallet – NJA 1987 s. 198 – är samma rättsfall som JK hänvisade till i Unibet. I målet hade ett bolag väckt talan mot staten och bland annat yrkat att domstolen med stöd av 11 kap 14 § RF skulle fastställa dels att staten var förpliktad att återbetala viss skatt som bolaget erlagt, dels att bolaget fortsättningsvis inte var förpliktigat att erlägga sådan skatt, på den grunden att lagstiftningen om skatterna stred mot ett antal stadganden i RF, däribland dåvarande 2 kap 18 §. Staten yrkade att käromålet skulle avvisas, i första hand på grund av att ett bolag endast i samband med prövning i ett enskilt skatteärende kan begära 89 RÅ 1994 not. 277. RÅ 2000 not. 133, där domstolen uttalar att ”[f]rågan om lagligheten av ett regeringsbeslut att anta eller ändra en förordning kan komma under Regeringsrättens prövning endast i den ordningen att domstolen i ett mål, som gäller tillämpningen av förordningen i ett enskilt fall, tar ställning till om förordningen eller den eller de föreskrifter i förordningen som beslutsmyndigheten har tillämpat är förenliga med föreskrifterna i en överordnad författning (s.k. lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen)”, samt RÅ 1994 not. 654. 90 39 prövning av om skattelag strider mot grundlagsregler samt att någon prövning från allmän domstols sida över huvud taget inte kan komma i fråga eftersom allmän domstol inte är behörig att pröva skatteärenden. I andra hand invände staten att förutsättning att föra fastställelsetalan enligt 13 kap 2 § RB inte förelåg, eftersom frågan huruvida angivna skattelagar ska anses tillämpliga beträffande bolagets skyldighet att erlägga skatt inte rör ett visst rättsförhållande. Bolaget invände att det inte rörde sig om lagprövning utan om tolkning i ett enskilt fall av 2 kap 18 § regeringsformen, eftersom vad som tagits ut eller kunde komma att tas ut av bolaget inte utgjorde skatt utan var att hänföra till expropriation eller annat sådant förfogande som detta grundlagsstadgande avsåg.91 Tingsrätten anförde att lagprövning enligt 11 kap 14 § RF endast kan göras i samband med prövning i ett enskilt fall, och att den lagprövningsrätt som enligt förarbetena till RF är aktuell enligt svensk rätt är sådan som sker inom ramen för varje myndighets vanliga rättstillämpningsverksamhet. 92 Domstolen avvisade därför bolagens talan på den grunden att allmän domstol inte är behörig att pröva skattefrågor; sådana frågor faller med andra ord inte inom ramen för deras vanliga rättstillämpningsverksamhet.93 Hovrätten fastställde tingsrättens domslut, varefter bolaget yrkade att HD skulle återförvisa målet till tingsrätten för avgörande i sak. HD lämnade besvären utan bifall och anförde följande beträffande lagprövningsrätten enligt 11 kap 14 § RF: ”Dessa regler innebär att prövningen skall göras i ett konkret ärende av den myndighet som enligt allmänna regler har att pröva ärendet i fråga. --Det är inte förenligt med den ordning regeringsformen förutsätter för prövning av en lags grundlagsenlighet att frågan om en skattelags grundlagsenlighet skulle prövas 91 Angående detta stycke, se NJA 1987 s. 198, på s. 199. Se s. 200 i domen, där hänvisning görs till prop. 1978/79:195 s. 41. Dessa förarbetsuttalanden utgör som beskrivits under avsnitt 4.3.2 inte något klart stöd för att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden. När tingsrätten här hänvisar till dessa uttalanden tycks det göras som stöd för uppfattningen att lagprövning ska ske av den domstol som annars är behörig att tillämpa den aktuella lagen, inte som stöd för att abstrakt lagprövning är förbjuden. 93 NJA 1987 s. 198, på s. 200. 92 40 av en allmän domstol, som inte har att ta befattning med skattetvister, endast till följd av att part påstår att det inte är fråga om en skatt utan om något annat. Har riksdagen beslutat genom lag om föreskrifter angående uttag från enskilda och angivit att det är fråga om skatt får därav anses följa att frågan om lagens grundlagsenlighet skall prövas av förvaltningsdomstol och inte av allmän domstol.”94 Både tingsrätten och HD hävdar alltså att lagprövning enligt gällande rätt kräver att det föreligger ett konkret tillämpningsfall, det vill säga att abstrakt lagprövning inte är möjlig. Anledningen till att talan av samtliga domstolar avvisades eller lämnades utan bifall tycks emellertid inte vara att den lagprövning som begärdes av bolaget var abstrakt, utan att allmän domstol inte är behörig att pröva skatterättsliga frågor. Med andra ord, att prövning av en viss lags grundlagsenlighet måste göras av den domstol som är behörig att tillämpa lagen i fråga. Att det är detta som är den relevanta slutsatsen av detta rättsfall understödjs av ett senare fall från HD.95 NJA 1987 s. 198 ger således stöd för slutsatsen att lagprövning bara kan företas av den domstol som annars är behörig att tillämpa den aktuella lagen, men inte något klart stöd för slutsatsen att abstrakt lagprövning är förbjuden. Och så inte heller RH 2000:64, som var det andra av de två fall JK hänvisade till i Unibetmålet. Det finns dock även ett par andra rättsfall som berör frågan om abstrakt lagprövning och som här bör behandlas, i syfte att undersöka om det i dessa går att finna stöd för att det skulle föreligga ett förbud mot abstrakt lagprövning. 94 A.a., på s. 201. NJA 1998 s. 656 II, där Vellinge kommun väckte en fullgörelsetalan mot staten vid allmän domstol och yrkade förpliktande för staten att utge medel som kommunen betalat enligt ett antal lagar om kommunal skatteutjämning, på den grunden att dessa lagar stred mot RF. HD hänvisade till NJA 1987 s. 198 som stöd för uppfattningen att en behörighet för allmän domstol att pröva ett förvaltningsrättsligt beslut inte kan tillskapas enbart genom att käranden åberopar att den tillämpliga lagen strider mot grundlag, och avvisade således talan på den grunden att allmän domstol saknade behörighet eftersom lagprövning ska göras av den domstol eller myndighet som annars är behörig att pröva den aktuella frågan. Det kan noteras att ett liknande fall kom ett par år senare, men då i ett resningsärende (RÅ 2000 ref. 19). 95 41 4.4.3 Andra rättsfall som berör frågan om abstrakt lagprövning I RÅ 1989 not. 42 hade en privatperson yrkat hos länsskattemyndigheten att kommunalskatt som en kommun betalat i skatteutjämningsavgift skulle återbetalas till kommunen. Myndigheten beslutade att endast överlämna skrivelsen till finansdepartementet för eventuell åtgärd, och efter överklagande av detta beslut vidtog regeringen, med beaktande av 11 kap 14 § RF, ingen åtgärd. Privatpersonen yrkade på överprövning av regeringens beslut hos HFD (då regeringsrätten), som inte tog upp ansökan till prövning och anförde följande: ”Bestämmelserna i 11 kap 14 § regeringsformen innebär att en domstol eller ett annat offentligt organ, som finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, inte får tillämpa föreskriften. Grundlagsenligheten av en föreskrift kan således prövas i ett ärende där föreskriften avses tillämpas. Finner domstolen eller organet att föreskriften är grundlagsstridig tillämpas den inte. Däremot ger bestämmelserna inte stöd för särskild talan om ogiltighetsförklaring av en författningsbestämmelse på grund av dess påstådda oförenlighet med en grundlagsbestämmelse (se Petrén-Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, s 307– 308).” Även här tycks det ske den sammanblandning av förutsättningarna för lagprövning - om det krävs ett konkret tillämpningsfall eller ej - och lagprövningens rättsliga följd, det vill säga om den endast är att lagen inte tillämpas eller om den är att lagen ogiltigförklaras, som beskrivits i det föregående. Detsamma gäller det doktrinuttalande som domstolen hänvisar till.96 De möjligheter domstolen tycks anse finnas är således antingen att lagprövningen kräver ett konkret tillämpningsfall, eller att det är möjligt för domstol att ogiltigförklara en grundlagsstridig lag. Med andra ord förbises 96 Se Petrén & Ragnemalm, s. 307f, där konkret lagprövning definieras som sådan prövning som utövas inom ramen för ordinär rättsskipning eller förvaltning och som får till följd att en lag som strider mot grundlag inte tillämpas, medan abstrakt lagprövning definieras som att det är möjligt att föra en särskild talan om ogiltighetsförklaring av en grundlagsstridig lag. 42 möjligheten av en lagprövning som inte kräver ett konkret tillämpningsfall det vill säga abstrakt lagprövning - men som bara får till följd att en grundlagsstridig lag inte tillämpas gentemot den som väckt talan. Inte heller detta rättsfall utgör således något klart stöd för att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden. Ett annat fall som berör abstrakt lagprövning är RÅ 1980 1:92. Målet handlade om huruvida Riksskatteverket kunde meddela förhandsbesked i ett taxeringsmål om en fråga som endast rörde grundlagsenligheten av en författning. Ett bolag (f.d. Kockums aktiebolag) hade övertagits av staten genom avtal, och i samband därmed instiftades ny lagstiftning, ”lex Kockum”, som innebar att bolag som avyttrats till staten inte hade rätt att utnyttja förluster i enlighet med förlustutjämningsförordningen. Bolaget hävdade att denna lagstiftning (som bestod av två lagar) inte uppfyllde den allmänna principen, som ligger bakom grundlagarna, om att lagar ska ha en generell utformning, eftersom den tog sikte på just detta bolag. Bolaget begärde därför förhandsbesked från Riksskatteverket i enlighet med då gällande förordning (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor, av innebörd att bolaget hade rätt att tillgodogöra sig avdrag enligt förlustutjämningsförordningen, trots tillkomsten av ”lex Kockum”. Både Riksskatteverket och HFD (då Regeringsrätten), dit bolaget överklagade, kom fram till att lagarna hade en tillräckligt generell utformning, och att bolaget därför inte hade rätt till avdrag. Det intressanta här är att domstolen tycks ha gjort något som liknar en abstrakt lagprövning. Två av regeringsråden var skiljaktiga, då de menade att Riksskatteverket inte har möjlighet att meddela förhandsbesked om huruvida vissa lagar strider mot grundlagen, och att ansökan om förhandsbesked därför bort avvisas. Det ena regeringsrådet, Mueller, menade att eftersom bolagets ansökan gällde förhandsbesked om grundlagsenligheten av vissa lagar, aktualiserade ansökan en tillämpning av lagprövningsrätten i 11 kap 14 § RF. Mueller menade att det 43 av förarbetena bakom denna bestämmelse97 framgår att fråga endast är om en lagprövning ”inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillämpande verksamhet”, men att det däremot inte avser något ”fristående lagprövningsinstitut”. Mueller menade därför till skillnad från majoriteten att Riksskatteverket inte haft möjlighet att lämna ett förhandsbesked i frågan om grundlagsenligheten av vissa lagar, eftersom myndigheten då har gått utöver den lagprövningsrätt som avses i 11 kap 14 § RF. Med en så vidsträckt tillämpning av lagprövningsrätten i ärenden om förhandsbesked i taxeringsfrågor, menade Mueller, ”skulle riksskatteverket i realiteten komma att fungera som ett slags författningsdomstol beträffande samtliga - även t ex civil rättsliga - författningar vilkas tillämpning kan påverka en taxeringsfråga.” De förarbetsuttalanden Mueller anför ger som ovan visats (avsnitt 4.3.2) inget klart stöd för att det skulle finnas ett förbud mot abstrakt lagprövning. Samtidigt verkar det alltså som att majoriteten i regeringsrätten godtagit, och genomfört, en abstrakt prövning av lagars grundlagsenlighet: lagarna var inte aktuella att tillämpa i detta konkreta fall, utan bolaget ville bara få fastställt att de inte skulle komma att tillämpas.98 Utöver de rättsfall som hittills har berörts tycks det inte finnas något där frågan om tillåtligheten av abstrakt lagprövning uttryckligen behandlas. I de flesta fall i praxis där lagprövning har förekommit har frågan om tillåtligheten av abstrakt lagprövning inte behandlats, och i merparten av fallen har lagprövning gjorts utan att domstolen uttryckligen sagts att det är det den gör.99 97 Prop. 1978/79:195 s. 41 och KU 1978/79:39 s. 13. I det ovan behandlade rättsfallet RH 2000:64 verkar hovrätten emellertid mena att så inte var fallet, då den med hänvisning till detta fall skriver att ”[e]n annan sak är att en domstol till följd av att parterna vitsordat sakförhållanden eller av annat skäl som enda fråga haft att bedöma grundlagsenligheten av en författningsbestämmelse som skall tillämpas i ett konkret fall”. Faktum kvarstår dock: i detta fall företog regeringsrätten en prövning av lagars grundlagsenlighet, utan att tillämpning av dessa lagar var aktuell i det konkreta fallet. 99 Se Åhman, s. 72. 98 44 4.5 Sammanfattning av kapitlet I detta kapitel har frågan om huruvida det finns ett konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning behandlats. Som visats under avsnitt 4.2 kan ett sådant förbud inte utläsas direkt ur lagprövningsstadgandet i 11 kap 14 § RF. Inte heller i de förarbeten eller i den rättspraxis som har behandlat frågan om abstrakt lagprövning finns, som visats under avsnitt 4.3 respektive 4.4, något tydligt stöd för att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden enligt svensk rätt. Skälen till att något klart stöd för ett sådant förbud inte står att finna, är dels att de förarbeten och rättsfall som direkt uttalar att abstrakt lagprövning är förbjuden tar för givet att så redan är fallet enligt gällande rätt, varvid det ursprungliga stödet för en sådan hållning inte står att finna i några andra förarbeten eller rättsfall. Dels att det är oklart vad som i dessa förarbeten och rättsfall egentligen menas med abstrakt lagprövning, och således vad det är som anses vara förbjudet, eftersom det upprepade gånger sker en sammanblandning mellan förutsättningarna för och de rättsliga följderna av lagprövning. Det finns således inte något klart konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt, vare sig genom själva lagprövningsstadgandet i RF, förarbeten eller rättspraxis. För att en sådan i praktiken ska vara möjlig, krävs det emellertid processuella möjligheter att få till stånd en prövning av en lags förenlighet med grundlag, utan att tillämpning av lagen aktualiserats i ett konkret fall. 45 5. Finns det ett förbud mot abstrakt lagprövning enligt vanlig lag? 5.1 Inledning I detta kapitel är syftet att undersöka vilka hinder mot, och vilka eventuella möjligheter till, abstrakt lagprövning som finns enligt vanlig lag. Detta kommer att göras genom att undersöka ett antal lagrum som vart och ett ställer upp sådana hinder alternativt ger sådana möjligheter. 5.2 Fastställelsetalan Abstrakt lagprövning innebär, som visades under avsnitt 3.3, att det är möjligt att föra en fastställelsetalan om att en lag strider mot grundlag och därför inte ska tillämpas gentemot den som väckt talan. Det finns som visats i kapitel 4 inget klart konstitutionellt förbud mot en sådan ordning. Emellertid föreligger hinder mot detta enligt vanliga processuella regler. Bestämmelsen om fastställelsetalan finns i 13 kap 2 § RB, som lyder: ”Talan om fastställelse, huruvida visst rättsförhållande består eller icke består, må upptagas till prövning, om ovisshet råder om rättsförhållandet och denna länder käranden till förfång. Beror sakens prövning av frågan, huruvida visst rättsförhållande, som är stridigt mellan parterna, består eller icke består, må ock talan om fastställelse därav upptagas. Är i lag eljest stadgat, att fastställelsetalan i visst fall må upptagas, vare det gällande.” Ett av rekvisiten för att en fastställelsetalan ska kunna föras, är alltså att det är fråga om ett ”visst rättsförhållande”. Detta brukar förstås som att yrkandet ska avse ett konkret rättsligt förhållande mellan parterna och korrespondera mot en konkret rättsföljd av betydelse mellan dem. En fastställelsetalan kan således inte avse endast innebörden av gällande rätt, exempelvis huruvida en viss lag 46 överensstämmer med grundlag.100 Det går med andra ord inte att utverka en fastställelsedom om att en lag är grundlagsstridig och därför inte ska tillämpas gentemot den som väckt talan, eftersom talan då inte gäller huruvida ett visst rättsförhållande består eller inte består. Det finns således processuella hinder i vägen för abstrakt lagprövning. Något uttryckligt förbud mot sådan lagprövning finns emellertid inte i 13 kap 2 § RB, utan det förbud som kan utläsas e contrario ur denna bestämmelse tar sikte på rättsfrågor i allmänhet, och endast inom det civilrättsliga området. Även om detta lagrum således lägger hinder i vägen för att abstrakt lagprövning ska kunna ske, kan det inte anses innebära att det råder ett generellt förbud mot sådan prövning.101 Denna slutsats förstärks av det faktum att det avgörande vid tillämpning av 13 kap 2 § RB, och det som gör att abstrakt lagprövning inte går att åstadkomma genom detta lagrum, är just huruvida det är fråga om ett konkret rättsförhållande, inte huruvida det föreligger ett konkret tillämpningsfall, vilket är det avgörande vid bestämmande av lagprövning som abstrakt eller konkret. 5.3 Mellandom En annan processregel av intresse är 17 kap 5 § RB, om mellandom, vars andra stycke lyder: ”Om det är lämpligt med hänsyn till utredningen, får särskild dom ges över en av flera omständigheter, som var för sig är av omedelbar betydelse för utgången, eller över hur en viss i målet uppkommen fråga, som främst angår rättstillämpningen, skall bedömas vid avgörande av saken.” År 1990 ändrades denna bestämmelse, så att mellandom kan ges även över frågor som ”främst angår rättstillämpningen”. I propositionen anförde departementschefen att detta begrepp främst inkluderar rena rättsfrågor, men 100 Se t.ex. Ekelöf, s. 111; Andersson, s. 19f samt Fitger, Sörbom, Eriksson, Hall, Palmkvist & Renfors, kommentaren till 13 kap 2 §. 101 Andersson, s. 23. 47 även en del frågor som står på gränsen mellan sakfrågor och rättsfrågor. Anledningen till att ordet ”rättsfråga” inte togs in i lagtexten var att det begreppet inte ansågs ha någon klar definition, då det inte förekommer i den svenska processrättslagstiftningen utan bara i doktrinen, och det inte heller finns någon internationellt godtagen innebörd av begreppet.102 Huruvida en viss lag är förenlig med grundlagen är ett exempel på en rättsfråga, och regeln om mellandom i 17 kap 5 § RB synes således skapa en möjlighet till abstrakt lagprövning. Med andra ord borde det vara möjligt att få en dom över om lag är förenlig med grundlag, utan anknytning till ett konkret tillämpningsfall. Detta tycks dock, mot bakgrund av det ovan behandlade rättsfallet RH 2000:64, inte vara fallet, vilket tagits upp i doktrinen.103 Hovrätten tycks här ha menat att just eftersom den aktuella rättsfrågan var en lagprövningsfråga, var det inte möjligt att göra den till mellandomstema. Med andra ord verkar hovrätten mena att 17 kap 5 § RB möjliggör separat prövning av rättsfrågor, förutom sådan som medför att mellandomsprövningen blir till en abstrakt lagprövning, eftersom det skulle strida mot ett förbud mot sådan lagprövning.104 Hovrätten tycks alltså ha menat att mellandomsinstitutet inte kan användas för lagprövning enligt 11 kap 14 § RF när lagprövningen är abstrakt, utan lagprövningen måste även i detta fall ha anknytning till ett konkret tillämpningsfall eftersom den annars skulle strida mot ett förbud mot abstrakt lagprövning.105 Men som visats under avsnitt 4 finns det inget klart stöd för att ett sådant förbud skulle föreligga konstitutionellt, och ordalydelsen i 17 kap 5 § RB 102 Prop. 1989/90:71 s. 43f. Se Andersson, s. 23f samt Fitger, Sörbom, Eriksson, Hall, Palmkvist & Renfors, kommentar till 17 kap 5 §. 104 Se Andersson, s. 23f. 105 Ett exempel på där en konkret lagprövning skett via mellandom är rättsfallet NJA 2000 s. 132, där mellandom gavs av HD (med stöd av 56 kap 13 § RB) av innebörden att en bestämmelse i skattebetalningslagen, som var aktuell att tillämpa i tingsrätten, i viss mån stred mot retroaktivitetsförbudet i RF. 103 48 öppnar upp för just abstrakt prövning av rena rättsfrågor, såsom lagprövningsfrågor. 13 kap 2 § RB ger i och för sig stöd för att det inte är möjligt att föra en fastställelsetalan om lags förenlighet med grundlag, men å andra sidan kan inte heller detta lagrum, som beskrivits under avsnitt 5.2, anses innebära att det råder något generellt förbud mot abstrakt lagprövning. Således är det fortfarande svårt att förstå vad ett sådant påstått förbud mot abstrakt lagprövning egentligen grundas på.106 5.4 Laglighetsprövning Ett rättsinstitut som talar emot att det skulle råda ett generellt förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt är den laglighetsprövning som regleras i 10 kap kommunallagen (1991:900) [cit. KomL]. I 10 kap 1 § KomL framgår att varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten. Grunderna för denna laglighetsprövning anges i 10 kap 8 § KomL, där det framgår att ett överklagat beslut ska upphävas bland annat om det strider mot lag eller annan författning. Här ges således en möjlighet för enskilda att angripa kommunala beslut, däribland bindande kommunala föreskrifter, om dessa strider mot lag eller annan författning, utan att det krävs att föreskriften ska tillämpas i ett konkret fall. Med andra ord ges här en möjlighet till abstrakt lagprövning. I förarbetena bakom kommunallagen från 1977 och den nuvarande från 1991 finns inget som talar emot denna slutsats,107 och att detta är möjligt har även kommenterats i doktrinen.108 Två rättsfall där sådan abstrakt lagprövning skett är RÅ 1981 2:14109 och RÅ 1981 2:15,110 eftersom prövningen av vissa föreskrifters förenlighet med högre 106 Se Andersson, s. 23ff. Prop. 1975/76:187 s. 194ff och prop. 1990/91:117 s. 131ff. 108 Petrén, Rättigheter, s. 17f. 109 I detta fall åstadkom ett antal kommunmedlemmar prövning av huruvida då gällande bestämmelser om skolplikten i skolförordningen (1978:588) var grundlags107 49 föreskrifter i dessa fall gjordes utan att de bestämmelser som prövades var aktuella att tillämpa i ett enskilt fall. Att sådan prövning av bindande föreskrifter är möjlig enligt kommunallagen verkar märkligt, om det vore så att det råder ett generellt förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt. 5.5 Förhandsbesked i skattefrågor Ytterligare en lag som öppnar upp för abstrakt lagprövning är lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor. Enligt 5 § kan en enskild få förhandsbesked avseende sökandens skattskyldighet eller beskattning om det är av vikt för sökanden eller för en enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning. Syftet med denna bestämmelse är inte att ge en möjlighet till abstrakt lagprövning, men det finns likväl inga hinder mot att en enskild i sin ansökan om förhandsbesked gör gällande att en viss skatterättslig bestämmelse inte ska tillämpas på grund av dess grundlagsstridighet.111 Här öppnas således för en abstrakt prövning av lagars förenlighet med grundlag, eftersom det går att få till stånd en prövning där själva saken utgörs av frågan huruvida en viss lag överensstämmer med grundlag och således ska tillämpas gentemot sökanden eller inte. Ett sådant fall är det ovan behandlade RÅ 1980 1:92, där domstolen såsom redogjorts för verkar ha utfört just en abstrakt lagprövning, vilket två skiljaktiga regeringsråd ansåg inte bort ha varit möjligt (se avsnitt 4.4.3). Ett annat exempel är det nyligen avgjorda fall där en enskild ansökte om förhandsbesked beträffande vilken brytpunkt som skulle tillämpas vid enliga (bland annat i förhållande till bestämmelsen om rörelsefrihet i dåvarande 2 kap 8 § RF), vilket både länsstyrelsen och HFD (då Regeringsrätten) kom fram till var fallet. 110 I detta fall prövades huruvida en bestämmelse i arbetsordningen för kommunfullmäktige, med innebörden att fullmäktiges ordförande under vissa omständigheter kunde frånta en talare ordet, såsom yttrandefrihetsbegränsande meddelats i strid mot dåvarande 2 kap 12 § 1 st. RF. HFD (då Regeringsrätten) kom fram till att så var fallet, varför föreskriften upphävdes. 111 Petrén, Rättigheter, s. 14. 50 beräkningen av statlig inkomstskatt för 2014. Sökanden gjorde gällande att riksdagens beslut om ändrad brytpunkt den 11 december 2013 tillkommit i strid med riksdagsordningen (2014:801) [cit. RO], och att denna nya brytpunkt därför inte fick tillämpas i förhållande till honom på grund av reglerna om lagprövning i 12 kap 10 § RF (som reglerar förvaltningsmyndigheternas lagprövning, men motsvarar lagprövningsregeln för domstolarna i 11 kap 14 § RF). Skatterättsnämnden prövade frågan och kom då fram till att den nya brytpunkten skulle tillämpas, då ordningen enligt RO inte väsentligen åsidosatts.112 HFD undanröjde Skattenämndens beslut och avvisade ansökan, dock inte för att det var fråga om abstrakt lagprövning, utan för att förhandsbesked om inkomstskatt inte kan lämnas för en fråga som enbart rör beräkningen av den skatt som ska betalas, utan måste avse ett förhållande som har betydelse för att fastställa underlaget för att ta ut inkomstskatt.113 Här finns det alltså en möjlighet att få till stånd en prövning av en lags grundlagsenlighet utan att tillämpning av lagen aktualiserats i ett konkret fall, det vill säga abstrakt lagprövning, vilket även det talar emot att det skulle råda ett generellt förbud mot sådan lagprövning. 5.6 Sammanfattning av kapitlet I detta kapitel har visats att det, genom utformningen av bestämmelsen om fastställelsetalan i RB, föreligger hinder i vägen för att få till stånd abstrakt lagprövning. Däremot tycks det inte föreligga något generellt förbud mot abstrakt lagprövning enligt vanlig lag. Detta understryks särskilt av att det i några fall - laglighetsprövning enligt kommunallagen och förhandsbesked i skattefrågor - har skapats möjligheter till just abstrakt lagprövning, vilket vore en svårmotiverad ordning om det var så att det rådde ett generellt förbud mot sådan lagprövning. 112 113 Skatterättsnämndens förhandsbesked 2014-07-03 Dnr 10-14/D. HFD:s beslut 2014-11-24 i mål nr 4383-14. 51 6. Slutsatser och avslutande diskussion 6.1 Inledning I detta kapitel kommer först de slutsatser som kan dras utifrån den föregående framställningen i kapitel 3-5 att sammanfattas. Därefter förs en diskussion kring dessa slutsatser, som är friare till sin utformning än den hittills gjorda framställningen i och med att jag där presenterar mina egna tankar om de frågor som har behandlats i uppsatsen. I detta avsnitt förs även en diskussion de lege ferenda, om hur en lagstiftning som klart och tydligt möjliggör abstrakt lagprövning enligt svensk rätt skulle kunna se ut. 6.2 Slutsatser 6.2.1 Vad menas med abstrakt lagprövning? Med abstrakt lagprövning avses, som visades under avsnitt 3.2-3.3, att prövning av en lags grundlagsenlighet kan ske utan koppling till ett konkret tillämpningsfall. Med andra ord behöver den lag vars grundlagsenlighet ska prövas inte vara aktuell att tillämpa i det aktuella fallet, utan det är möjligt att föra en fristående talan om att en lag ska förklaras strida mot grundlag. Det som skiljer abstrakt lagprövning från konkret är alltså vilka förutsättningarna är för att lagprövning ska kunna ske. Från detta ska, som visades under avsnitt 3.4, frågan om lagprövningens rättsliga följd skiljas. Denna kan antingen vara att lagen ogiltigförklaras/på annat sätt begränsas med generell verkan, eller att den inte tillämpas i det aktuella målet/gentemot den som väckt talan. 6.2.2 Är abstrakt lagprövning förbjuden? I förarbeten, rättspraxis och doktrin råder samstämmighet om att abstrakt lagprövning inte är tillåten enligt svensk rätt. Trots detta är det förvånansvärt 52 svårt att förstå vad denna uppfattning egentligen bygger på. Det går inte, vilket visades under avsnitt 4.2, att mot bakgrund av lagprövningsstadgandet i 11 kap 14 § RF dra slutsatsen att abstrakt lagprövning skulle vara förbjuden, eftersom detta stadgande inte nämner något om att prövning av en lags grundlagsenlighet kräver att lagen är aktuell att tillämpa i ett konkret fall. Det går inte heller, vilket visades under avsnitt 4.3 och 4.4, att mot bakgrund av de förarbeten och den rättspraxis som behandlar frågan om lagprövning dra en säker slutsats av den innebörden. Inte heller i vanlig lagstiftning finns det, vilket visades under kapitel 5, något generellt förbud mot abstrakt lagprövning. Däremot finns det processuella hinder mot att i praktiken få till stånd en sådan lagprövning, i och med att fastställelsetalan endast kan föras i civilrättsliga mål om rättsförhållanden, men däremot inte om att en lag inte ska tillämpas för att den strider mot grundlagen. Samtidigt tycks mellandomsinstitutet öppna upp för en möjlighet till abstrakt lagprövning, men rättspraxis komplicerar den bilden. Det finns även några specifika möjligheter att få till stånd en abstrakt lagprövning, i form av laglighetsprövning enligt kommunallagen och genom förhandsbesked i skattefrågor. Att dessa möjligheter föreligger förstärker slutsatsen att det inte finns något generellt förbud mot abstrakt lagprövning. Om så var fallet borde det rimligtvis inte - om lagstiftningen ska vara konsekvent i meningen inte motsägelsefull - vara möjlig att få till stånd en abstrakt lagprövning enligt vanlig lag i något fall. 6.3 Avslutande diskussion 6.3.1 Vad är det egentligen som anses förbjudet, och varför? Något som bidrar till att komplicera frågan om abstrakt lagprövning är att det ofta i de fall då det i förarbeten, rättspraxis och doktrin uttalas att abstrakt lagprövning är förbjuden, är oklart vad som egentligen avses. Närmare bestämt görs ofta, som visats i det föregående, en sammanblandning mellan å ena sidan 53 förutsättningarna för prövning av lags förenlighet med grundlag – det vill säga om det krävs att lagen ska tillämpas i ett konkret fall eller ej - och å andra sidan prövningens rättsliga följd, det vill säga om den är att lagen ogiltigförklaras/på annat sätt begränsas med generell verkan, eller endast att lagen inte ska tillämpas i det enskilda fallet. Att följden av att en lag konstateras strida mot grundlag inte kan bli att lagen ogiltigförklaras framgår redan av ordalydelsen i 11 kap 14 § RF. Den mening som ”abstrakt” respektive ”konkret” lagprövning här har givits handlar emellertid om förutsättningarna för att lagprövning ska kunna ske, det vill säga huruvida det krävs att lagen ska tillämpas i ett konkret fall eller ej. I förarbeten och praxis förefaller det dock flera gånger som om slutsatsen att abstrakt lagprövning är förbjuden anses följa av att en grundlagsstridig lag inte kan ogiltigförklaras. Med andra ord: det är oklart om det som i praxis och förarbeten anses vara förbjudet är ogiltigförklaring av en grundlagsstridig lag, eller prövning av en lags grundlagsenlighet utan koppling till ett konkret fall, det vill säga abstrakt lagprövning. Med ytterligare andra ord förbises ofta möjligheten av att abstrakt lagprövning är tillåten, men att följden av att en lag står i strid med grundlag endast är att lagen inte tillämpas. Detta belyser det faktum att även viktiga, principiella begrepp, såsom abstrakt respektive konkret lagprövning, kan vara oklara till sin konkreta innebörd. Det finns en god poäng med att inte närmare definiera alla juridiska begrepp i lagtext, utan att preciseringen och utvecklingen av dessa görs genom förarbeten och rättspraxis. Det gör lagreglerna mer kortfattade och lättillgängliga, samtidigt som olika begrepp och rättsinstitut kan utvecklas och anpassas efter nya förhållanden på ett mer flexibelt och effektivt sätt. Baksidan av detta är dock att rättsliga begrepp kan få en något oklar innebörd, och att otydligheter riskerar att lämnas förbisedda och ouppklarade. Detta blir tydligt i fallet med abstrakt lagprövning. Ett begreppspar som abstrakt och konkret lagprövning skulle kunna förväntas ha en tydlig och klart 54 fastslagen innebörd, särskilt om det med sådan säkerhet uttalas att abstrakt lagprövning är förbjuden. Denna uppsats har dock, förhoppningsvis, belyst det faktum att innebörden av dessa begrepp inte alls är så klar som den i förstone kan verka vara, och att det därför ofta är tämligen oklart vad som egentligen avses när abstrakt lagprövning uttalas vara förbjuden. Efter att ha undersökt de förarbeten, rättspraxis och doktrin som behandlat frågan om abstrakt lagprövning blir det bestående intrycket att det påstådda förbudet mot abstrakt lagprövning blivit något som så mycket tas för givet och ses som så självklart, att något behov av att gå närmare in på vad detta förbud egentligen innebär och vad det grundar sig på inte har ansetts föreligga. För att förstå varför det har blivit så, behöver man förmodligen förstå den traditionella svenska synen på maktdelning, domstolarnas roll och hur offentlig makt ska utövas. 6.3.2 Synen på domstolarnas roll Här kan två idériktningar urskönjas, som kan benämnas maktdelningsparadigmet och majoritetsparadigmet.114 Det ska sägas att den uppdelning som görs här är förenklad; i de flesta moderna demokratier finns inslag av dem båda. Men de tydliggör ändå på ett bra sätt de principiella skillnader som finns i synen på vilken konstitutionell roll domstolarna bör ha. Enligt det förstnämnda paradigmet bör den offentliga makten vara uppdelad på olika, inbördes självständiga organ, som har att utöva kontroll gentemot varandra. Rötterna till denna idé är upplysningstidens maktdelningslära, som beskrevs av bland andra John Locke och senare Montesquieu: att den offentliga makten ska vara uppdelad på en lagstiftande, verkställande och dömande makt, för att motverka att något enskilt organ får för mycket makt och därmed stora möjligheter att missbruka densamma. 114 Angående den följande diskussionen, se t.ex. SOU 2008:125 s. 376ff; Nergelius, Grundlagsmodeller, s. 114ff; Holmström, s. 132ff; Peczenik, s. 10ff samt Bengtsson, s. 230ff. 55 I ett sådant system är det inte ett problem, utan en förutsättning, att domstolarna kan begränsa de folkvaldas utövande av offentlig makt. Det kanske främsta och tydligaste exemplet på denna domstolarnas konstitutionella roll är lagprövningsrätten, genom vilken domstolarna kan ogiltigförklara eller underlåta att tillämpa lagar som de folkvalda beslutat om. Kopplat till detta är behovet av en stark konstitution som genom dels formella regler om den offentliga maktens utövande, dels materiella regler om medborgerliga fri- och rättigheter, begränsar de offentliga organens möjligheter att besluta om de lagar och andra föreskrifter de för tillfället önskar. Det andra, majoritetsparadigmet, betonar majoritetsstyre och folksuveränitet framför maktdelning och konstitutionalism. Tanken är att eftersom all offentlig makt i ett demokratiskt system ska utgå från folket, blir det problematiskt att överföra offentlig makt till icke folkvalda organ. En långtgående möjlighet för domstolarna att utöva lagprövning blir därmed tveksam, eftersom det innebär att domstolarna ges möjlighet att sätta åt sidan lagar beslutade i demokratiskt ordning. Snarare än att ses som en positiv, eller rentav nödvändig, rättsstatlig funktion, blir domstolanas lagprövningsrätt ur detta perspektiv en problematisk, eller rentav skadlig, inskränkning av den demokratiska styrelseformen. Detta sistnämnda synsätt har länge varit det dominerande i Sverige, vilket är något som märkts inte minst i de olika utredningar som behandlat lagprövningsinstitutet115 och som beskrivits ovan under avsnitt 4.3. Det fram till år 115 I Fri- och rättighetsutredningens betänkande sades att en ”judiciell överprövning av riksdagens beslut inte får bli ett reguljärt inslag i det politiska livet” eftersom detta skulle innebära en oacceptabel överföring av politisk makt till domstolarna (SOU 1975:75 s. 102) och lagprövningsrätten var tänkt som en säkerhetsanordning att använda endast i sällsynta fall (SOU 1975:75 s. 108). Resonemang av samma innebörd återfinns i den efterföljande propositionen (prop. 1975/76:209 s. 91ff). När betänkandet skickades på remiss ville LO rentav ha ett uttryckligt förbud mot lagprövning, då ett sådant system ansågs strida mot den demokratiska principen om folkstyre (prop. 1975/76:209 s. 91). I propositionen bakom införandet av lagprövningsstadgandet i RF betonades att lagprövningsrätten måste utformas på ett sådant sätt att det inte ger upphov till förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet, varför tanken på ett system med en svensk författningsdomstol saknar varje aktualitet, och likaså vikten av att domstolarna genom sin lagprövningsrätt inte 56 2011 gällande uppenbarhetsrekvisitet är ett tydligt utslag av denna syn på domstolarnas konstitutionella roll, genom att detta kraftigt begränsade domstolarnas möjligheter att underlåta att tillämpa grundlagsstridiga lagar. Ett annat utslag av detta paradigm är det faktum att domstolarna fram till samma år inte hade någon konstitutionell särställning gentemot förvaltningen, utan reglerades under samma kapitel som förvaltningsmyndigheterna i RF, och att förvaltningsmyndigheterna har haft, och fortfarande har, samma rätt och skyldighet som domstolarna att utöva lagprövning. Ett tredje är den försiktighet och lojalitet mot statsmakten som rättspraxis länge har präglats av, där domarnas främsta uppgift har ansetts vara att verkställa de politiska intentioner lagstiftningen bygger på. 116 Likaså har grundlagens ställning varit svag i Sverige i jämförelse med många andra länder. Snarare än att ses som ett kontrakt mellan medborgare och stat, innehållandes rättigheter medborgare kan gå till domstol för att utkräva, har den setts som en instruktion till lagstiftaren att hålla sig till. Mot denna bakgrund är det inte särskilt oväntat eller märkligt att idén om att det råder ett förbud mot abstrakt lagprövning enligt svensk rätt fått ett så starkt fäste, även om det är svårt att se vad ett sådant förbud skulle grundas i. Lagprövningsrätten är den kanske mest konkreta formen för konstitutionell begränsning av de folkvaldas möjligheter att stifta de lagar de vill. Den abstrakta lagprövningen är därtill mer långtgående än den konkreta, eftersom den inte kräver att ett konkret tillämpningsfall föreligger för att en lags grundlagsenlighet ska kunna prövas. Det är därför sannolikt att den abstrakta lagprövningen öppnar upp för större möjligheter för domstolarna att pröva lagars grundlagsenlighet. Än mer långtgående blir förstås lagprövningen om domstol dessutom har möjlighet att ogiltigförklara en grundlagsstridig lag - och inte bara att underlåta får någon ställning som politiska maktfaktorer (prop. 1978/79:195 s. 41). Folkstyrelsekommittén menade att det vore olyckligt om utrymmet för lagprövning vidgades eftersom det skulle kunna leda till rättsosäkerhet och skada förtroendet för rättsordningen (SOU 1987:6 s. 258). 116 Se t.ex. Nergelius, Grundlagsmodeller, s. 114f och Peczenik, s. 11ff. 57 att tillämpa den - eller om ett särskilt organ med uppdrag att utföra lagprövning i form av en författningsdomstol inrättas. Den abstrakta lagprövningen har förvisso inget nödvändigt samband med en ett system med författningsdomstol eller en möjlighet för domstol att ogiltigförklara grundlagsstridiga lagar. Den rättsliga följden av lagprövningen är som vistas en annan fråga än den om huruvida lagprövningen är abstrakt eller konkret, och den abstrakta lagprövningen kan lika väl utföras av vanliga domstolar som av en författningsdomstol. Inte desto mindre har den abstrakta lagprövningen som visats i denna uppsats regelmässigt förknippats med en möjlighet för domstol att ogiltigförklara lagar, liksom med ett system med författningsdomstol.117 Givet den starka skepsis mot överföring av makt till domstolarna som varit den rådande i Sverige är det därför inte märkligt att den abstrakta lagprövningen så konsekvent har kommit 117 Författningsutredningen avvisar tanken på en sådan, ”för svensk och nordisk rättstradition främmande ordning” (SOU 1963:17 s. 156), Fri- och rättighetsutredningen menar att ”en ordning med en författningsdomstol eller något annat liknande organ för regelmässig prövning av lagbeslut inte kan godtas,” eftersom lagprövningssystemet inte får innebära en överföring av politisk makt till domstolarna (SOU 1975:75 s. 102f), och samma synpunkter kommer till uttryck i den efterföljande propositionen (prop. 1975/76:209 s. 91). Rättighetsskyddsutredningen ”delar den gängse uppfattningen, att ett system med författningsdomstol eller dylikt inte är aktuellt hos oss” (SOU 1978:34 s. 109) och efterföljande proposition menar att ”tanken att införa ett system med författningsdomstol för kontrollen av grundlagsreglernas efterlevnad [saknar] varje aktualitet”, eftersom ett sådant system skulle leda till förskjutningar i det politiska maktsystemet och dessutom är främmande för svensk rättstradition (prop. 1978/79:195 s. 41). Även Folkstyrelsekommittén avvisade tanken, bland annat därför att en sådan ordning kunde leda till ökad rättsosäkerhet, lägre förtroende för rättsordningen och en maktställning för domstolarna som inte är lämplig i ett demokratiskt samhälle (SOU 1987:6 s. 258). Frioch rättighetskommittén avvisade tanken på ett system med författningsdomstol bland annat för att ett sådant vore svårt att förena med kravet på att politisk makt inte får överföras till icke politiska organ (prop. 1993/94:117 s. 63f (bilaga 1)). Propositionen bakom grundlagsreformen 2011, slutligen, uttalade att det inte finns skäl att inrätta en författningsdomstol och koncentrera normprövningen i efterhand till en sådan, eftersom ”den nuvarande ordningen, med lagprövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ, [är] väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagprövningen åsyftar” (prop. 2009/10:80 s. 142). 58 att avvisas som förbjuden och oförenlig med det svenska demokratiska systemet. Samtidigt håller inställningen till domstolarnas konstitutionella roll, och synen på enskildas rättighetsskydd - där domstolarna spelar en väsentlig roll - på att förändras, inte minst till följd av Europarättens inflytande. Detta kommer till uttryck inte minst i det faktum att uppenbarhetsrekvisitet avskaffades 2011, och att distinktionen mellan rättsskipning och förvaltning samtidigt tydliggjordes och underströks betydligt mer än tidigare, genom att regleringen av domstolarna och övriga myndigheter delades upp på två olika kapitel i RF. I ljuset av denna utveckling kan en acceptans av abstrakt lagprövning även enligt svensk rätt ses som ett naturligt steg. Det finns som ovan visats inget klart förbud mot sådan lagprövning, men däremot processuella hinder i vägen för att den ska kunna företas. Tillsammans med att det faktum att domstolarna i viss mån utövar makt och har en viktig konstitutionell roll att fylla tycks ha blivit allt mindre kontroversiell, finns det ett antal goda skäl till att undanröja dessa hinder. 6.3.3 Möjliggör abstrakt lagprövning enligt svensk rätt Det finns som ovan visats inte något klart konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning, även om den allmänna uppfattningen är att det gör det. Man kan därför fråga sig hur lämpligt det är att stora hinder ändå ligger i vägen för sådan lagprövning i form av processuella regler. Det finns visserligen ett par specifika fall där abstrakt lagprövning är möjlig enligt vanlig lag laglighetsprövning enligt kommunallagen respektive förhandsbesked i skattefrågor - men någon generell möjlighet att få till stånd en abstrakt lagprövning finns inte, till följd av processuella hinder. Då, så som visats, det inte finns något tydligt konstitutionellt förbud mot abstrakt lagprövning, är det en något märklig ordning att sådan förhindras till följd av vanliga processuella regler. 59 Därtill kan man fråga sig om den kvalitativa skillnaden mellan abstrakt och konkret lagprövning verkligen är särskilt stor, även om den ofta framställs så. En sak vore om abstrakt lagprövning innebar att domstol hade möjlighet att ogiltigförklara en lag, och/eller krävde att en författningsdomstol inrättades. Detta skulle innebära en stor förändring jämfört med dagens system, där domstol inte har möjlighet att ogiltigförklara lagar och där lagprövning utförs av ordinarie domstolar (och förvaltningsmyndigheter). Det finns emellertid inte, som visats i det föregående, något nödvändigt samband mellan abstrakt lagprövning och möjlighet för domstol att ogiltigförklara grundlagsstridiga lagar och/eller ett system med författningsdomstol. Dessa sistnämnda frågor är i och för sig viktiga och intressanta, men inte direkt relevanta för frågan om abstrakt lagprövning ska vara möjlig. Och det är nog just för att abstrakt lagprövning, så som ovan visats, ofta förknippas med någon eller båda av dessa system, som sådan lagprövning ses som en så mycket mer långtgående form av lagprövning än den konkreta. Om skillnaden mellan abstrakt och konkret lagprövning i stället, och enbart, handlar om vilka förutsättningarna är för att lagprövning ska kunna ske, blir gränsen mellan de båda formerna av lagprövning snarare en fråga om grad än om art. I så fall är det fullt möjligt att tänka sig en abstrakt lagprövning, som inte får till följd att en lag ogiltigförklaras om den strider mot grundlag, utan endast att den inte tillämpas gentemot den som väckt talan. Det skulle således, med en sådan förändring, bli möjligt att inte bara grunda ett fullgörelse- eller fastställelseyrkande om något på den omständigheten att en lag strider mot grundlag, vilket i dag är möjligt, utan även att åstadkomma en lagprövning genom att föra en fastställelsetalan om att en lag strider mot grundlag och därför inte ska tillämpas mot den som väckt talan. En sådan ordning presenteras i Grundlagsutredningens expertgruppsrapport om olika former av abstrakt lagprövning, som ett exempel på hur det svenska systemet med lagprövning skulle kunna reformeras.118 118 Se SOU 2007:85 s. 96f. 60 Med en sådan ordning skulle således någon som anser sig vara påverkad, eller kan komma att påverkas, av en lag kunna föra en fristående talan om att den lagen strider mot grundlagen, och därför inte ska tillämpas gentemot honom eller henne. En sådan ordning skulle således kräva att reglerna om fastställelsetalan i 13 kap 2 § RB ändrades på så sätt att fastställelsetalan kan föras även om att lag strider mot grundlag, och inte endast om huruvida ett visst rättsförhållande består eller inte består. Motpart gentemot den som väckt talan om grundlagsstridighet skulle då lämpligtvis kunna vara JK. Ett mer långtgående alternativ skulle givetvis vara att en särskild författningsdomstol inrättas, med uppgift att pröva lagars förenlighet med grundlag och kanske även med befogenhet att ogiltigförklara grundlagsstridiga lagar. Men detta är som sagt inte på något sätt nödvändigt för att abstrakt lagprövning ska vara möjlig och är en fråga som ligger utanför gränsen för vad som har behandlats i denna uppsats. Här har i stället ambitionen varit att undersöka det påstådda förbudet mot abstrakt lagprövning, och, då någon klar grund för att ett sådant förbud skulle föreligga inte har kunnat hittas, föreslå hur en ordning skulle kunna se ut där abstrakt lagprövning klart och tydligt möjliggörs. 6.4 Avslutning Alla juridiska frågor är i grunden politiska, då de juridiska reglerna är medel för politikerna att förverkliga sina idéer om hur människor bör bete sig och hur samhället bör se ut. Det kan handla om vad som bör vara straffbart, hur starkt konsumentskyddet ska vara eller vad företag ska kunna göra för att marknadsföra sina varor. Eller så kan det handla om vilka ramar statens egna organ ska hålla sig inom, och vilka förhållanden som ska råda mellan dem. Lagprövningen är en sådan fråga, då den handlar om under vilka förutsättningar och med vilka följder som domstolar ska kunna underkänna de regler som politikerna har bestämt ska gälla. De jurister som har att utveckla rätten - domarna och rättsvetenskapsmännen - kan göra sitt för att de juridiska 61 reglerna ska vara logiskt sammanhängande, tillämpningsbara och begripliga. Men den grundläggande frågan om vilka reglerna ska vara är inte juridisk, utan politisk. Och det gäller inte minst de regler som har att göra med under vilka förutsättningar reglerna ska kunna underkännas - det vill säga lagprövningen. Denna har länge varit en politiskt kontroversiell fråga. Det har funnits de som i syfte att åstadkomma en tydligare maktdelning och stärkt rättighetsskydd velat utöka lagprövningsrätten, och de som velat hålla den inom snäva ramar. Det senare perspektivet har länge varit det starkare, men detta håller möjligen på att förändras. Jag har i denna uppsats undersökt vad som menas med abstrakt lagprövning, och huruvida denna verkligen är förbjuden. Det har visat sig vara frågor vars svar är betydligt mer oklara än vad man i förstone hade kunnat tänka sig. Frågan om lagprövning är svår, då den ytterst handlar om demokratins och rättsstatens former och begränsningar. Men just därför är den, eller bör vara, en central politisk fråga, som varken kan eller bör överlämnas till juristerna att besvara. Det är domstolarna, och således jurister, som har att utöva lagprövning. Det är viktigt att de kan göra det, för att balansera lagstiftarens makt och för att upprätthålla respekten för konstitutionen och den normhierarki det rättsliga systemet bygger på. Men formerna för hur och när lagprövningen ska kunna ske, bör politikerna via lagstiftningen ge ett klarare svar på än vad som är fallet i dag. 62 7. Källförteckning Litteratur Tryckt material Andersson, Torbjörn, Abstrakt lagprövning – en aspekt på Unibetmålet, Heckscher, Sten & Eka, Anders (red.), Festskrift till Johan Hirschfeldt, Iustus Förlag AB, Uppsala, 2008, s. 19-31. Bengtsson, Bertil, Om domstolarnas lagprövning, SvJT 1987 s. 229-247. Eka, Anders, Hirschfeldt, Johan, Jermsten, Henrik & Svahn Starrsjö, Kristina, Regeringsformen – med kommentarer, Karnov Group, Stockholm, 2012. Ekelöf, Per Olof, Rättegång: Andra häftet, 8 u., Norstedts Juridik AB, Stockholm, 1996. Ekelöf, Per Olof & Edelstam, Henrik, Rättegång: Första häftet, 8 u., Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2002 Holmström, Barry, Demokrati och juridisk kontroll, Demokratiutredningens forskarvolym I, SOU 1999:76. Nergelius, Joakim, Konstitutionellt rättighetsskydd: svensk rätt i ett komparativt perspektiv, 1:1 u., Fritzes Förlag AB, Stockholm, 1996 [cit. Nergelius, Rättighetsskydd]. Nergelius, Joakim, Grundlagsmodeller och maktdelning, Demokratiutredningens forskarvolym I, SOU 1999:76. Nergelius, Joakim, Svensk statsrätt, 3 u., Studentlitteratur, Lund, 2014 [cit. Nergelius, Statsrätt]. 63 Peczenik, Aleksander, Lagstiftningen, domstolarna, rättsmedvetandet och rättsvetenskapen, Demokratiutredningens skrift nr 23, SOU 1999:58. Petrén, Gustaf, Domstols lagprövningsrätt, SvJT 1956 s. 500-509 [cit. Petrén, Lagprövningsrätt]. Petrén, Gustaf, Vägar för medborgarna att hävda sina rättigheter, Rättsfonden (utg.), Om våra rättigheter II, Rättsfonden, Borås, 1983, s. 9-18 [cit. Petrén, Rättigheter]. Petrén, Gustaf & Ragnemalm, Hans, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 12 u., Liber förlag, Stockholm, 1980. Regner, Göran, Lagprövning på 2000-talet, Moëll, Christina, Persson, Vilhelm & Wenander, Henrik (utg.), Festskrift till Hans-Heinrich Vogel, Juristförlaget i Lund, Lund, 2008, s. 395-407. Wiklund, Ola, Juridisk nationalism och lagprövning – hinder för gemenskapsrättens genomslag i svensk rätt, SvJT 2007 s. 910-926. Åhman, Karin, Normprövning: Domstols kontroll av svensk lags förenlighet med regeringsformen och europarätten 2000-2010, 1:1 u., Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2011. Elektroniskt material Bengtsson, Bertil & Strömbäck, Erland, Skadeståndslagen. En kommentar, Zeteo ”zeteo.nj.se”, version 1 februari 2013. Fitger, Peter, Sörbom, Monika, Eriksson, Tobias, Hall, Peter, Palmkvist, Ragnar & Renfors, Cecilia, Rättegångsbalken, Zeteo ”zeteo.nj.se”, version oktober 2014. Offentligt tryck 64 Propositioner Prop. 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. Prop. 1975/76:187 om kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. Prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen. Prop. 1978/79:195 om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m.m. Prop. 1989/90:71 om några processrättsliga frågor. Prop. 1990/91:117 om en ny kommunallag. Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag. Offentliga utredningar SOU 1941:20 Betänkande med förslag till ändrad lydelse av § 16 Regeringsformen. SOU 1963:17 Sveriges statsskick. SOU 1965:2 Sammanställning av remissyttranden över författningsutredningens förslag till ny författning. SOU 1972:15 Ny regeringsform, ny riksdagsordning. SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen. SOU 1978:34 Förstärkt skydd för fri- och rättigheter. SOU 1987:6 Folkstyrelsens villkor. SOU 1999:58 Löser juridiken demokratins problem? SOU 1999:76 Maktdelning. Demokratiutredningens forskarvolym I. SOU 2007:85 Olika former av normkontroll. Expertgruppsrapport. SOU 2008:125 En reformerad grundlag SOU 2011:69 Olagligt statsstöd Utskottsbetänkanden KU 1978/79:39 med anledning av propositionen 1978/79:195 om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m.m. jämte motioner. Rättsfall Högsta domstolen 65 NJA 1928 s. 125 NJA 1948 s. 188 NJA 1949 s. 468 NJA 1954 s. 532 NJA 1987 s. 198 NJA 1992 s. 337 NJA 1998 s. 656 II NJA 2000 s. 132 NJA 2005 s. 764 NJA 2007 s. 718 Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare regeringsrätten) RÅ 1980 1:92 RÅ 1981 2:14 RÅ 1981 2:15 RÅ 1989 not. 42 RÅ 1994 not. 277 RÅ 1994 not. 654 RÅ 2000 ref. 19 RÅ 2000 not. 133 HFD:s beslut 2014-11-24 i mål nr 4383-14 Hovrätterna RH 2000:64 Tingsrätterna Eskilstuna tingsrätts dom 2010-03-02 nr T 2417-03 och 2418-03 Justitiekanslern JK-beslut 2014-06-17 dnr 4243-13-40 m.fl. JK:s remissyttrande 7934-11-80 (statsstöd) Skatterättsnämnden Förhandsbesked 2014-07-03 dnr 10-14/D 66 EU-domstolen Mål C-432/05, Unibet (London) Ltd & Unibet (International) Ltd v. Justitiekanslern, ECR I, 2007, s. 2271. Författningar Grundlag Regeringsformen (1974:152)119 Vanlig lag Kommunallag (1991:900)120 Lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor Lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler Rättegångsbalk (1942:740) Skadeståndslagen (1972:207) 119 Omtryck SFS 2011:109 120 Omtryck SFS 2004:93 67