Introduzione alla legistica

1
Rodolfo Pagano
Introduzione alla legistica
L’arte di preparare le leggi
Terza edizione
2004
2
INDICE
PARTE PRIMA
ASPETTI GENERALI
1.1.
Scienza e tecnica della legislazione
1.2.
Inflazione ed inquinamento legislativo
1.2.1
inflazione legislativa
1.2.2.
inquinamento legislativo
1.2.3.
effetti dell’inquinamento
1.3.
Modelli di redazione legislativa e principi guida
1.3.1.
Il modello inglese a confronto con quello dell’Europa continentale
1.3.2.
normazione per principi e normazione di dettaglio
1.3.3.
forme e tecniche di intervento legislativo
1.3.4.
principi guida per la redazione normativa
1.3.5
l’interazione tra redazione ed interpretazione
1.4
La legistica in Europa
1.5.
I testi ufficiali di direttive di drafting legislativo
1.6.
Le checklist legislative
1.7.
La valutazione legislativa
1.7.1
nozione e finalità
1.7.2
origine e sviluppo
1.7.2
tipi di valutazione
1.7.4
criteri di valutazione
1.7.5
momento della valutazione
1.7.6
obbligo ed effetti
1.7.7
forme di organizzazione
1.7.8.
leggi a termine e leggi sperimentali
1.7.9.
argomenti pro e contro la valutazione
1.8.
Efficacia delle direttive di legistica
1.9.
Riordino della legislazione
1.9.1.
semplificazione e consolidamento
1.9.2.
strumenti tradizionali del riordino: codice e testo unico
1.9.3.
operazioni di consolidamento
1.9.4.
procedimenti di approvazione dei testi di consolidamento
1.10
Tecnica legislativa e sistemi di informatica giuridica
1.11
Conclusioni
3
PARTE SECONDA
REGOLE E RACCOMANDAZIONI
PER LA REDAZIONE DEI TESTI NORMATIVI
2.1.
2.2
2.3.
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4.
2.3.5.
2.4.
2.5.
2.5.1.
2.5.2.
2.5.3.
2.5.4
2.5. 5
2.5.6.
2.5.7.
2.5.8
2.6.
2.6.1
2.6.2.
2.6.3.
2.6.4.
2.6.5.
2.6.6.
2.6.7.
2.6.8.
2.6.9.
2.7.
2.8.
2.9
Il redattore di testi normativi
La progettazione legislativa: soggetti e procedure
La struttura del documento legislativo
il titolo della legge
il preambolo
la formula di promulgazione
l’articolo e sue partizioni ed aggregazioni
gli allegati
Sistematica delle disposizioni
Il linguaggio delle leggi
la legge come proposizione linguistica
il lessico delle leggi
la grammatica delle leggi
l’ortografia
le ambiguità del linguaggio
le definizioni
le elencazioni
l’eufemismo nella legislazione
Le relazioni tra le norme
il rinvio
le modifiche: tipologia
sostituzione
abrogazione
deroga
proroga e sospensione
norme di interpretazione autentica
norme transitorie
norme provvisorie
L’apposizione di termini nelle leggi
Pubblicazione ed entrata in vigore
Rettifiche di errori
4
PARTE TERZA
PROGETTAZIONE LEGISLATIVA E CODIFICAZIONE
NELL’ORDINAMENTO ITALIANO
3.1
3.2
3.3.
3.3.1.
Progettazione e riordino della legislazione: precedenti
Aspetti e tendenze recenti della produzione normativa.
La progettazione legislativa del Governo.
Strutture addette alla progettazione e soggetti istituzionali
compartecipi: 1) Ministeri; 2) Dipartimento per gli affari
giuridici e legislativi; 3) Ufficio per l’attività normativa ed
amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure;
4) Consiglio di Stato; 5) Conferenza permanente Stato-Regioni;
6) Conferenza unificata.
3.3.2. Adempimenti procedurali: 1) la relazione tecnica; 2) l’analisi
tecnico-normativa (ATN) e l’analisi d’impatto della
regolamentazione (AIR); 3) forme stabili di consultazione di
soggetti non istituzionali
3.4. Vincoli e limiti costituzionali alla progettazione legislativa.
3.5
Le regole ufficiali di redazione legislativa.
3.6. La qualità della normazione in Parlamento:
36.1.
Il controllo di qualità della normazione a livello dei
servizi parlamentari
3.6.2
Il controllo di qualità della normazione a livello
parlamentare: a) Il Comitato per la legislazione b)
l’istruttoria legislativa nelle commissioni permanenti.
3.7. Cenno sulla legistica regionale
3.8. Il drafting legislativo al vaglio della Corte costituzionale
3.9. La formazione di una cultura del buon legiferare condizione per
l’effettiva applicazione delle relative regole.
3.10. Semplificazione e riordino della legislazione:
3.10.1.
Semplificazione;
3.10.2.
Delegificazione;
3.10.3.
Riordino normativo
PARTE QUARTA
DRAFTING E RIORDINO LEGISLATIVO NEI PAESI
EUROPEI
4.1.
4.2
4.3.
4.4.
4.5
4.6
4.7.
4.8
4.9.
Austria
Belgio
Danimarca
Finlandia
Francia
Germania
Gran Bretagna
Grecia
Norvegia
5
4.10
4.11
4.12.
4.13.
4.14.
4.15.
4.16.
Olanda
Polonia
Portogallo
Spagna
Svezia
Svizzera
Unione europea
APPENDICI
Appendice 1 : Elenco testi ufficiali di direttive di legistica
Appendice 2 : Guida bibliografica
INDICI
Indice analitico
Indice dei nomi
6
PARTE PRIMA
ASPETTI GENERALI
Sommario: 1.1. Scienza e tecnica della legislazione 1.2. Inflazione ed inquinamento
legislativo 1.2.1 inflazione legislativa - 1.2.2. inquinamento legislativo - 1.2.3.effetti
dell’inquinamento - 1.3. Modelli di legislazione 1.3.1. Il modello di legislazione
inglese a confronto con quello dell’Europa continentale - 1.3.2.Normazione per principi
e normazione di dettaglio - 1.3.3.Forme e tecniche di intervento legislativo - 1.3.4
.Principi guida per la redazione normativa - 1.3.5. L’interazione tra redazione ed
interpretazione - 1.4. La legistica in Europa – 1.5. I testi delle direttive di drafting
legislativo - 1.6. Le checklist legislative - 1.7. La valutazione legislativa 1.7.1.Nozione
e finalità - 1.7.2 Origine e sviluppo – 1.7.3. Tipi di valutazione – 1.7.4. Criteri di
valutazione – 1.7.5. Momento della valutazione –1.7.6. Obbligo ed effetti – 1.7.7.
Forme di organizzazione – 1.7.8. Leggi a termine e leggi sperimentali – 1.79.
Argomenti pro e contro la valutazione – 1.8. Efficacia delle direttive di legistica – 1.9.
Riordino della legislazione – 1.9.1. Semplificazione e consolidamento – 1.9.2.
Strumenti classici del riordino: codice e testo unico – 1.9.3. Operazioni di
consolidamento – 1.9.4. Procedimenti di approvazione di testi di consolidamento (testi
unici) – 1.10. Tecnica legislativa e sistemi di informatica giuridica – 1.11. Conclusioni
1.1 .Scienza e tecnica della legislazione
Il discorso sul modo di redigere le leggi è in gran parte un discorso nuovo, di questi
ultimi decenni, anche se ricorre, ma in modo marginale, in quel più ampio discorso
intorno alle leggi su cui in passato hanno dissertato filosofi e politici e che dagli stessi
ha preso il nome di scienza della legislazione. Ma è un discorso che attiene più alla
sociologia e alla politica del diritto che al diritto. Al centro degli interessi di questi autori
è in sostanza l’analisi dei rapporti tra le leggi e le società cui esse si applicano. Questo
concetto è chiaramente espresso da Montesquieu : “Elles (le leggi) doivent être tellement
propres au peuple pour lequel elles sont faites,que c’est un très grand hasard si celles
d’une nation peuvent convenir à une autre. Il faut qu’elles se rapportent à la nature et
au principe du gouvernement qui est établi ou qu’on veut établir....Elles doivent être
relatives au physique du pays; au climat glacé, brûlant ou temperé; à la qualité du
terrain, à sa situation, à sa grandeur; au genre de vie des peuples ,laboureurs, chasseurs
ou pasteurs ; elles doivent se rapporter au degré de liberté que la constitution peut
souffrir; à la religion des habitants, à leur inclinations, à leurs richesses, à leurs
moeurs, à leurs manières. Enfin elles ont des rapport entres elles; elles en ont avec leur
origine, avec l’objet du législateur, avec l’ordre des choses sur lesquelles elles sont
établies.”
Conseguentemente l’attenzione è rivolta al come produrre ‘buone’ leggi (tema
politico), rimanendo quasi del tutto in ombra il come redigere bene le leggi (tema
prevalentemente tecnico-giuridico). Cosi Bacone, che a quest’ultimo tema dedica
7
soltanto qualche aforisma. Così lo stesso Montesquieu, il cui capitolo XVI del libro
XXIX De l’esprit des lois,intitolato Choses à observer dans la compositions des lois,
contiene soltanto qualche massima.1 Così il Filangieri nella sua ‘Scienza della
legislazione”2 ed il tedesco Zachariae nella sua Wissenschaft der Gesetzgebung (1806).
Fa eccezione J. Bentham, che in vari scritti ha rivolto una costante attenzione alle
questioni di tecnica legislativa.3
Riflessioni ed indicazioni di tecnica legislativa sono da ricercare nei lavori preparatori
dei moderni codici e nei dibattiti dottrinali da essi suscitati. 4
Osservazioni incidentali in materia di tecnica legislativa si trovano sparse nelle
sentenze degli organi di giurisdizione ordinaria ed amministrativa ed ora anche delle
Corti o Consigli costituzionali.5
Una più ricca messe di indicazioni viene dal Consiglio di Stato in sede
consultiva,specialmente nei paesi come Francia e Belgio nei quali è obbligatorio il
parere di quell’organo su tutti i progetti di legge governativi.6
Ma si tratta di spunti ed osservazioni incidentali che raramente si sono coagulate in un
discorso complessivo sulla tecnica della normazione.
E’ in relazione alla progressiva percezione delle crescenti ricadute negative di una
legislazione inflazionata, inquinata, disorganica, in difficoltà a regolare la complessità
sociale indotta particolarmente dai fenomeni della globalizzazione dei sistemi economici
e finanziari e dai ritmi serrati della innovazione scientifica e tecnologica, che inizia nello
scorcio del secolo appena trascorso un’attenzione ed una riflessione sui modi di
produzione delle norme e sulla loro qualità in termini di chiarezza, coerenza ed efficacia.
Si possono distinguere, schematicamente, almeno due fasi. Nella prima fase (anni 80)
l’attenzione è posta prevalentemente sugli aspetti di più immediata evidenza che
1
Sul punto v. i rilievi di Condorcet,Osservazioni sul XXIX libro dello Spirito delle leggi,riprodotte da Destutt de
Tracy nel suo Commentaire sur L’Esprit des lois (1819).Le osservazioni si concludono con le parole “Queste
osservazioni sono semplici:esse formano una piccola parte di ciò che deve entrare in un’opera sopra la maniera di
comporre le leggi;esse sono necessarie e Montesquieu non si è degnato di occuparsene”.
2
Il Filangieri non si occupa specificamente della tecnica di redazione delle leggi ma ha consapevolezza della
necessità di una valutazione retrospettiva delle leggi allorché, richiamandosi alla magistratura ateniese dei
tesmoteti, prefigura il censore delle leggi, il cui compito è di vegliare sulle leggi, rilevarne per tempo i difetti e
suggerire le correzioni da apportare.
3
V. in particolare il capitolo XXXIII (du style des lois) del Traité de législation civile e pénale,edito a cura di Et
Dumont, Paris 3°ediz. 1830, vol.III, pagg. 424 e ss,; v. anche Normography or the art of inditing laws e Tactique
des Assemblées politiques délibérantes, opera ,quest’ultima, destinata agli Stati Generali di Francia che furono
però convocati prima che lo scritto fosse condotto a termine per cui rimase inedito sino a che lo pubblicò Dumont.
4
Tra i testi risalenti vengono ricordate le “Istruzioni per la commissione incaricata della preparazione del progetto
di un nuovo codice” della zarina Caterina II emanate nel 1767 ( su cui v.G.Tarello,Storia della cultura giuridica
moderna,1976, pagg.554-555,ove si accenna ad una traduzione in italiano del 1769); le “direttive per la
compilazione (Kompilationsgrundsatzes) premesse al Codex Theresianus” non promulgato (cfr.Tarello, op.cit.
pag.250, e Kindermann, Ministerielle Richtlinien der Gesetzestechnik,1979,pag 2) e la raccolta di Fénet dei lavori
preparatori del codice napoleonico (Recueil complet des travaux préparatoires du Code civil, Paris 1836 ) fino ai
lavori per il codice civile tedesco (BGB) del 1896 e quello svizzero del 1907.
5
Per quanto concerne la Corte costituzionale italiana v. A.Cerri, Tecnica legislativa e giurisprudenza
costituzionale,in AA.VV. , Modelli di legislatore e scienza della legislazione, E.S.I.,1987 ; v. anche G. Salerno,
La tecnica legislativa e la chiarezza normativa nella giurisprudenza costituzionale, in Rass Parl.,1997 n.4.
6
Non a caso la prima raccolta di direttive di tecnica legislativa nasce in Belgio in seno al Consiglio di Stato
(1960).Per quanto riguarda l’Italia v. le osservazioni contenute in alcune relazioni quadriennali al Governo del
Consiglio di Stato, relazioni andate in disuso. Sarebbe invece sommamente utile, ai fini del miglioramento
qualitativo della redazione delle leggi, che i più elevati organi di interpretazione della legge potessero trasmettere
periodicamente al Parlamento segnalazioni di disfunzioni , di contrasti interpretativi e di quanto altro riscontrato
nel corso della loro attività.
8
riguardano la qualità della scrittura delle leggi. Ciò è avvenuto sia a livello scientifico7
(ove la tecnica legislativa ha assunto, particolarmente nell’area di lingua tedesca, dignità
di Lehre von der Gesetzestechnik o Rechtssetzungstechnik nell’ambito di una
Rechtssetzungswissenschaft) sia a livello politico ed è sintomatico che in tale periodo, in
tutti i paesi europei e nell’ambito della stessa Unione europea, i pubblici poteri (a livello
statale, regionale, di länder o di cantoni) sentano la necessità di effettuare indagini sul
modo di legiferare (ne è capostipite il Renton Report) e di emanare regole e
raccomandazioni sul drafting legislativo8.
Nella fase successiva (anni ’90) diventa progressivamente evidente che le regole di
redazione a poco valgono se non sono accompagnate da più penetranti interventi incidenti
sugli aspetti sostanziali, di natura politico-istituzionale, concernenti i modi di produzione
legislativa (ridefinizione dei rapporti Governo-Parlamento in materia di produzione
legislativa, riorganizzazione delle procedure parlamentari, programmazione della politica
legislativa con particolare riguardo alla semplificazione, delegificazione e riordino della
legislazione esistente, istituzione di organi di monitoraggio della qualità della
legislazione).
Senza trascurare il drafting formale l’attenzione si sposta sul drafting sostanziale.9 Si
prende cioè consapevolezza che il miglioramento della qualità della legislazione non è
solo un problema di carattere meramente tecnico- giuridico, ma che per le sue
implicazioni sul piano istituzionale, sociale ed economico è anche un rilevante obiettivo
politico, tanto da figurare, per la prima volta, perfino in un trattato internazionale
(Dichiarazione n.39, sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria, allegata al
Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997) e nelle raccomandazioni di organizzazioni
internazionali come l’OCSE, preoccupata delle incidenze economiche negative di una
normazione mal formulata (Raccomandazione adottata dal Consiglio dell’OCSE nel 1995
sul miglioramento della qualità della normazione pubblica e checklist ad essa allegata.
Mentre in tema di drafting formale si può ritenere il campo sufficientemente esplorato e
delineato con regole sostanzialmente omogenee nei diversi paesi europei (rimanendo,
tuttavia, ancora critica la effettiva applicazione delle regole stesse in una con la
formazione professionale del personale dei centri addetti alla progettazione legislativa),
le politiche legislative dirette al miglioramento sostanziale delle leggi, pur nella varietà
delle forme assunte da paese a paese (come specificato nella parte quarta) non hanno
ancora raggiunto assetti stabili e risultati soddisfacenti.
In Europa la prima importante indagine ufficiale compiuta sugli aspetti tecnici e politici
della produzione delle leggi è stata certamente quella condotta tra il 1973 ed 1975 da una
Commissione nominata dal governo inglese su raccomandazione della Camera dei
comuni. Tale Commissione produsse un rapporto (noto come Renton Report dal nome
7
In Italia un dibattito dottrinario fu aperto sulla rivista Il diritto dell’economia da un articolo del suo direttore
intitolato Per la fondazione di una scienza della legislazione (1960), dibattito al quale presero parte illustri
giuristi.
8
Una raccolta di tali testi con commenti introduttivi è nei due volumi Normative europee sulla tecnica legislativa.
Camera dei deputati, 1997.
9
E’ bene precisare che la distinzione tra drafting formale e quello sostanziale ( tra legistica formale e legistica
materiale) è una distinzione di mera utilità discorsiva. Le regole della c.d. legistica formale hanno tutte, chi più chi
meno, rilevanza sostanziale sul contenuto normativo. Basti pensare, ad esempio, agli effetti sostanziali derivanti da
un uso inappropriato della punteggiatura o delle formule del rinvio. Si può anzi affermare che la legistica
materiale è funzionale alla legistica formale in quanto è in larga misura approntamento di istituti e procedure volte
a meglio consentire l’applicazione delle regole e raccomandazioni della legistica c.d. formale. Significativa a
riguardo è da noi l’istituzione nella Camera dei deputati del Comitato per la legislazione il cui parametro di
riferimento per l’adozione dei suoi pareri è la circolare presidenziale del 2001 sulle “Regole e raccomandazioni
per la formulazione tecnica dei testi legislativi” (v. parte terza, par.3.6.2.)
9
del suo presidente), intitolato ‘La preparazione delle leggi’, che fu presentato al
Parlamento inglese nel maggio 1975. 10
Il rapporto contiene un’ampia ed approfondita analisi dello stato e dei criteri di
produzione della legislazione inglese ma costituisce altresì, ancora oggi, un punto di
riferimento per lo studio della materia anche al di fuori del contesto inglese. Inoltre, per
gli anni in cui venne redatto, il rapporto si inseriva nel vivace dibattito apertosi tra i
giuristi inglesi sui problemi giuridici conseguenti all’ingresso della Gran Bretagna nella
Comunità europea.
I temi del drafting e del procedimento legislativo inglese sono stati ripresi e studiati da
una commissione istituita dalla Hansard Society che ha redatto un rapporto (1992), noto
come rapporto Rippon dal nome del presidente della commissione11
Altri significativi e più recenti documenti ufficiali in materia sono il rapporto dal titolo
La insoutenable application de la loi, redatto da una commissione comune (mission
d’information) del Parlamento francese (1995) ; il rapporto del comitato di esperti “Per
la creazione di uno Stato più snello” istituito dal Governo federale tedesco nel luglio
1995; e da ultimo il Mandelkern Report on better regulation, promosso dalla
Commissione U.E..
Come si avrà modo di precisare nella parte terza, in Italia i documenti di analisi più
significativi sono il rapporto Giannini (1979), il rapporto della commissione Barettoni
Arleri (1981, la relazione (provvisoria ) della Sottocommissione Cassese (1984),
documenti, nei quali l’esame è rivolto prevalentemente ai temi della semplificazione
amministrativa e della fattibilità amministrativa delle leggi. Inoltre rapporti sullo stato
della legislazione vengono redatti dal 1998 dal Servizio studi della Camera dei deputati
nell’ambito dell’Osservatorio sulla legislazione.
1.2. Inflazione ed inquinamento legislativo
Inflazione ed inquinamento legislativo è una espressione di comodoper
l’insieme dei fenomeni degenerativi della legislazione.
riassumere
1.2.1 L’inflazione legislativa
Le lamentele sulla abbondanza delle leggi non sono mai mancate.12 Ma oggi tutti
concordano nel dire che la situazione è diventata intollerabile.
Il numero delle leggi e la lunghezza dei testi legislativi sono in continuo aumento. E’ un
fenomeno che non risparmia alcun paese. Ecco in via esemplificativa dei dati relativi ad
alcuni paesi europei.
Italia: la Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti, iniziata nel 1861, anno della
formazione del regno d’Italia, aveva a fine anno 2000 una consistenza intorno ai 1200
volumi. Non so quante siano le leggi e gli atti aventi forza di legge vigenti contenuti in
questi volumi. Non esiste alcuna indagine a riguardo. Fino a qualche tempo fa
circolavano cifre fantasiose. Chi asseriva l’esistenza di 150.000 leggi; altri arrivavano a
200.000; altri ancora favoleggiavano intorno a 300.000 leggi. Si trattava ovviamente di
dati inattendibili sia perché non veniva data alcuna indicazione circa la natura degli atti
compresi sotto il termine generico di legge (soltanto leggi del Parlamento od anche i
decreti legislativi e le leggi regionali? E il riferimento era alle leggi promulgate o alle
10
Renton Report,The Preparation of Legislation,1975. Il testo in italiano è stato pubblicato (1988) dalla Camera
dei deputati con introduzione e note a cura di R.Pagano
11
Il titolo del rapporto è : Making The Law,the report of the Hansard Society commission on the legislative
process,nov.1992.
12
Esse risalgono addirittura alla antichità classica e attraversano tutto l’evo moderno con Bodin (De
Republica,VI,6), Montaigne (Essais,liv..III,chp.XIII), Bacone (De Iustitia), Hobbes (De cive,XIII,5), Montesquieu
(Lettres persanes.Garnier,1950,pag.174;Cahiers. Grasset, pag.119); Rousseau (Fragments politiques ,IV,Lois).
10
leggi vigenti?) né veniva precisato come si era pervenuti alla quantificazione e se tali
cifre si riferivano anche agli atti normativi secondari.13Oggi questi numeri sono stati
ridimensionati, ma permangono, come si preciserà, oggettive incertezze.
Volendo far chiarezza sulla questione occorre innanzitutto tenere distinto il discorso
sulle leggi promulgate (certo) da quello sulle leggi vigenti (incerto).
Per quanto concerne il primo discorso (leggi formali promulgate) i dati controllati e
controllabili sono i seguenti14:
- leggi statali promulgate e pubblicate sulla Gazzetta ufficiale, dalla legge 21 aprile 1861
n. 1 alla legge 7 marzo 2001 n. 51, n. 30.339 (in media 217 leggi l’anno).
- leggi regionali, fino al 20 marzo 2001, n. 35786
La difficoltà di un censimento reale di tutti gli atti normativi primari sta nella incertezza
di individuazione degli atti aventi forza di legge emanati dal Governo sotto forma di
regio decreto prima e di decreto del Presidente della Repubblica poi, ossia di atti aventi
la stessa veste degli atti normativi secondari (regolamenti) o dei veri e propri atti
amministrativi. Tuttavia, mentre per l’individuazione dei decreti del Presidente della
Repubblica aventi forza di legge qualche caso di incertezza può sussistere relativamente
ai decreti emanati nel periodo anteriore alla legge n.400 del 1988, a partire dalla quale
tali atti hanno assunto la denominazione ufficiale di ‘decreti legislativi ’ (divenuti
pertanto più facilmente individuabili), per quanto riguarda i regi decreti le incertezze
sono molto maggiori data l’assenza di un esplicito fondamento statutario circa la potestà
dell’esecutivo di emanare decreti aventi forza di legge.
Anche ammesso di poter sciogliere ogni incertezza sulla natura legislativa di certi atti
normativi emanati dall’esecutivo, è da tenere presente che stiamo parlando, si badi bene,
di leggi “promulgate” (e atti equiparati emanati). Pertanto se dal calcolo delle leggi
statali promulgate si passa a quello delle leggi statali vigenti15, allora il discorso si fa
più complicato. Certamente nessuno può contestare che partendo dalle 30.476 leggi
statali promulgate (lo stesso vale per le leggi regionali) da queste devono essere sottratte,
per ottenere il numero delle leggi vigenti, le leggi esplicitamente abrogate dal legislatore,
le leggi di mera modifica recanti soltanto modifiche testuali a leggi precedenti nonché le
13
Probabilmente queste cifre derivavano da una acritica lettura dell’archivio TITLEX del sistema informativo del
CED della Corte di cassazione che alla data del 20 giugno 1996 comprendeva i titoli di 328.000 atti pubblicati
nella Gazzetta ufficiale a partire dal 1860.Potrà stupire ,ma l’insieme di questi 328.000 titoli si riferiscono a ben
52 diversi tipi di atti (leggi , decreti legislativi, regi decreti, decreti legislativi del Capo provvisorio dello Stato,
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, decreti ministeriali,ordinanze ministeriali, decreti dell’Alto
commissario per l’alimentazione, ecc.).Non si tratta di soli atti normativi, ma anche di atti a contenuto
amministrativo come , per citarne uno,il DPR 22 gennaio 1955 n.89 di “riconoscimento,agli effetti civili,
dell’erezione della parrocchia di San Giovanni Nepomuceno,in frazione Cedarchis del comune di Arta (Udine)”.
La scomposizione dei 328.000 atti per ciascuno dei 52 tipi dà i seguenti risultati (si riportano soltanto i dati relativi
ai principali tipi di atto per un totale di 304.109 unità):
leggi 29.571; regi decreti 75.637; regi decreti legge 10.253; decreti del Presidente della Repubblica 56.568; decreti
ministeriali 127.724; decreti legislativi del Capo provvisorio dello Stato 2.935; decreti legislativi 1421.
14
I dati sono stati controllati sull’archivio elettronico della Corte di Cassazione da cui è stato estratto l’elenco dei
titoli delle leggi statali (soltanto le leggi formali) dal 1861 al marzo 2001.
Nel corso dell’ultima legislatura (XIII, 1996-2001) sono state promulgate 860 leggi (ordinarie e costituzionali) ed
emanati 166 decreti legge e 394 decreti legislativi, di cui 223 di attuazione di deleghe ordinarie (compresi 46
decreti legislativi cosiddetti ‘correttivi’), 132 di attuazione di direttive comunitarie e 39 di attuazione di statuti
regionali.
15
Una rilevazione numerica delle leggi (ed atti equiparati) dello Stato “vigenti” è stata effettuata
dal Servizio studi della Camera dei deputati. La rilevazione, di cui è fornito soltanto il risultato
numerico ottenuto attraverso una elaborazione dei dati contenuti nella banca dati “ Le leggi d’Italia
(De Martino), evidenziava al 6 gennaio 1996 la vigenza di !2.725 leggi o atti equiparati.
11
leggi che abbiano interamente esaurito i loro effetti (ad esempio, leggi di bilancio o leggi
di autorizzazione di singole spese) o le leggi che sono entrate a far parte di un testo unico
(ma quali, se non sono espressamente indicate?). E di fronte a clausole abrogative del
tipo “tutte le disposizioni incompatibili con la presente legge sono abrogate” chi giudica
che precedenti leggi (rectius precedenti disposizioni.16) sono incompatibili e
conseguentemente espunte dall’ordinamento? Certamente non chi procede al calcolo o
alla raccolta delle “leggi vigenti,” dato che neppure il giudice ha questo potere se non
limitatamente al caso concreto in giudizio. E quante leggi non espressamente abrogate
risultano non più vigenti per effetto dell’entrata in vigore di regolamenti comunitari? In
conclusione , per quanto concerne le leggi vigenti si possono fare stime più o meno
attendibili ma non calcoli numerici come per le leggi promulgate
Ovviamente il discorso sul numero delle ‘leggi’ cambia in modo notevole se esso non è
limitato alle leggi statali, agli atti aventi forza di legge emanati dal Governo e alle leggi
regionali, ma si riferisce alle norme giuridiche in generale, vigenti nel paese. Allora nella
stima deve essere compresa (a parte le norme comunitarie cui peraltro corrisponde, in
parte, la ‘caducazione’ di pezzi della legislazione nazionale) la gran massa,
indeterminata, degli atti di normazione secondaria (regolamenti statali, regionali,
comunali,ecc) della cui consistenza non si sa proprio nulla.
Francia: secondo uno studio di quel Consiglio di Stato (v.Rapport public 1991) si è
passati da una media di 80 leggi l’anno nei primi anni della V Repubblica ad una media
di 92 leggi l’anno a partire dal 1982. Lo stock delle leggi in vigore è calcolato in 7.500,
ma occorre però subito precisare che nel calcolo non sono comprese le leggi definite
‘puramente modificative’ nonché le leggi di approvazione di codici, di trattati e
convenzioni internazionali. Non più riferendosi alle sole leggi formali, lo stesso
Consiglio di Stato nel successivo Rapport Public1992 valutava in 130.000 testi lo “stock
normatif” francese senza peraltro specificarne la composizione.
Inoltre un raffronto anche approssimativo con la produzione legislativa annuale italiana
è fuorviante se non si tiene conto che la costituzione francese del 1958 ha attribuito alla
potestà regolamentare del Governo (art. 37) tutte le materie diverse da quelle
espressamente riservate (art.34) alla legge, per cui a ciò che in Italia è regolamentato con
atto del Parlamento (legge), in Francia potrebbe corrispondere un atto normativo del
Governo (regolamento).
Il volume del Journal Officiel in un quindicennio (1976-1990) è più che raddoppiato,
passando da 7070 pagine a 17.141 pagine annue. Quanto alla lunghezza dei testi di
legge, da una media di 93 linee per testo nel 1950 si è raggiunta una media di 200 linee
nel 1970 fino ad una media (1991) che supera le 220 linee.
Regno Unito: la media delle leggi annualmente approvate dal Parlamento è
relativamente bassa ma la lunghezza dei testi tende a crescere. Il volume degli atti
normativi (Acts del Parlamento e Statutory Instruments) contenuti nella Raccolta Public
and General Acts and Measures comprendeva 1158 pagine nel 1965; 2.250 pagine nel
1981; 3.233 pagine nel 1985 ;2391 pagine nel 1990. Al limitato numero di Acts del
Parlamento (65 nel 1965, 72 nel 1981, 76 nel 1985, 46 nel 1990) fa riscontro una
quantità notevole (mediamente oltre 2000 l’anno) di testi di Subordinate Legislation ; si
passa dai 2351 Statutory Instruments del 1951 ai 2945 del 1991 (Rippon Report,1992,
pag.12).
Germania: secondo i dati contenuti nel Manuale delle formalità giuridiche (Handbuch
der Rechtsförmlickeit),edito dal Ministero federale della giustizia,la consistenza della
16
Il discorso sulla vigenza sarebbe più corretto ma al tempo stesso molto più complicato, direi praticamente
impossibile, se fosse fatto non in termini di legge bensì in termini di disposizioni, perché,come è noto, il
fenomeno della abrogazione, tacita o espressa che sia, riguarda prevalentemente non intere leggi ma parti di esse
(articoli, commi, etc.)
12
legislazione federale nel 1991 era rappresentata da 4400 leggi e regolamenti base.
.Poiché la legge-base è un atto che normalmente nel corso degli anni subisce una serie di
modifiche (leggi di modifica) che non sono prese in considerazione nel conteggio, la
cifra sopra riportata non può costituire termine di paragone. Un indice indiretto della
produzione normativa è dato dall’aumento di volume della Gazzetta ufficiale,parte prima
(Bundesgesetzblatt,Teil I) che dal periodo 1961-1965, attestato sulle duemila pagine
annue, passa via via a 2400, a 3000 pagine con punte fino a 3884.
In conclusione si può ragionevolmente affermare che lo stock normativo italiano non è
di molto superiore a quello dei principali paesi europei.
Passando a considerare la durata della vigenza delle leggi, questa è diventata più corta,
sempre più corta. Non più leggi scolpite nel bronzo, ma leggi fatte pour l’éspace d’un
matin. Ecco come F. Vassalli, un giurista testimone di questo mutamento, si esprimeva
in termini accorati : “Le leggi di cui si tratta non sono le leggi che, assistite da vetusta
tradizione,si confondono quasi col modo di essere della nostra vita di genti civili, (leggi)
che vivono ormai nel nostro spirito e ne costituiscono nozioni fondamentali e tralatizi,
matrimonio parentela, debito e credito, proprietà, usufrutto, testamento,
ipoteca,
pena, processo, giudice, prova. Sono leggi che si emanano ogni giorno, leggi spicciole,
leggi variabili, leggi accavallantesi l’una sull’altra, leggi che talora - consapevolmente o
no - vanno anche a toccare quelle mura maestre di cui si è detto; sono leggi le quali
soprattutto mirano ad attuare quel compito che il pubblico potere s’è assunto sempre più
ai nostri giorni, di regolare la nostra vita nelle singole concrete determinazioni : curarci
la salute, assicurarci la vecchiaia.....Questa è la legislazione di oggi poiché oggi tutto o
quasi tutto è materia di pubblica amministrazione”. 17
Queste ultime parole di Vassalli ci portano al cuore del problema, alle cause
dell’aumento della legislazione e del suo mutamento qualitativo
In sintesi queste cause sono individuate in primo luogo nel mutato ruolo dello Stato con
il progressivo passaggio dallo Stato liberale, che garantiva l’eguaglianza formale, il
mantenimento dell’ordine interno e la difesa dall’esterno, allo Stato interventista ed
assistenziale, che si propone l’obiettivo di realizzare una eguaglianza sostanziale, di
correggere le distorsioni del mercato e porre limitazioni a diritti individuali in nome
dell’interesse collettivo, di tutelare le posizioni più deboli, di garantire ai cittadini un
minimo di sicurezza sociale, dalla culla alla tomba secondo un’espressione icastica
riassuntiva dell’ ideologia del Welfare State.
Il mutamento di ruolo dello Stato,che naturalmente ha dietro di se una storia di lotte
sociali correlate all’emergere politicamente di nuove classi e ceti e alla formazione di
partiti di massa, è caratterizzato da una imponente espansione dei cosiddetti pubblici
servizi (poste, ferrovie, scuole, strade, prestazioni sanitarie,ecc.) che hanno comportato
una estensione e moltiplicazione delle regole.
Il passaggio dall’eguaglianza davanti alla legge (eguaglianza formale), alla eguaglianza
nella legge, conduce alla produzione e all’applicazione di misure differenti data la
differenza delle situazioni. Alla legge unica ed identica per tutti i cittadini si
sostituiscono tante leggi o norme di legge quante ne richiedono le diverse situazioni o
categorie di cittadini.
Tra le altre cause di aumento delle norme,che per brevità cito soltanto, sono inoltre da
ricordare:
- la intensificazione delle relazioni internazionali,
- l’accelerato progresso scientifico e tecnologico che determinando nuove situazioni e
nuovi comportamenti sociali richiede nuove regolamentazioni ed il loro continuo
aggiornamento ;
17
F.Vassalli, La missione del giurista nella elaborazione della legge,in scritti Carnelutti, I, Padova,1950
13
- lo sviluppo delle autonomie che comporta una diversificazione delle fonti del diritto ed
una moltiplicazione dei centri di produzione normativa .
L’aumento delle norme è quindi giustificato dalla espansione ed evoluzione dei rapporti
sociali e da nuovi bisogni emergenti nella società. Se così è, perché allora ricorre
frequente la espressione ‘inflazione legislativa ‘sì da essere oggetto di appositi convegni
e di molteplici pubblicazioni?
Se la legislazione aumenta per fronte a nuove esigenze (negli ultimi decenni i
parlamenti hanno dovuto legiferare su materie nuove come energia nucleare,
informatica, ecologia, televisione,ecc) l’aumento in questi casi non è inflazione. Ma
come stabilire il discrimine al di la del quale la proliferazione legislativa si tramuta in
inflazione e come misurare l’inflazione stessa? Non conosco risposte appropriate a
queste domande. Nel caso della legislazione il termine inflazione non esprime un preciso
concetto tecnico, un rapporto tra quantità, come nella scienza economica da cui è
mutuato, ma semplicemente una grande quantità
L’inflazione legislativa è perciò una nozione sfuggente ad una analisi rigorosa. E’ piu
‘sentita’ che misurata o misurabile. Una esemplificazione può essere tratta riflettendo su
quello che accade quando i pubblici dipendenti attuano il cosiddetto sciopero bianco, che
consiste nella applicazione scrupolosa ed integrale di tutte le norme che disciplinano un
dato servizio pubblico. Il servizio amministrativo interessato dallo sciopero (dogane,
poste, trasporti,ecc) ne rimane pressoché paralizzato. Evidentemente vi sono norme di
troppo o semplicemente inutili se le amministrazioni funzionano quando non si
osservano tutte le prescrizioni che le riguardano.
Gli autori del volume collettaneo (L’inflation législative et réglementaire en Europe,
Paris, 1989) quasi tutti hanno inteso per inflazione legislativa un eccesso di legislazione
nel duplice senso di:
a) invasione di regole in settori di attività (particolarmente le attività economiche), che
potrebbero essere più proficuamente e con maggiore efficienza gestite dall’autonomia
dei privati .Da questo genere di considerazioni è nato negli Stati Uniti e si è poi diffuso
in Europa il movimento neoliberista di deregulation;
b) di legislazione minuta, che si disperde in una massa di dettagli mutevoli,la cui
regolamentazione potrebbe essere meglio gestita da organi dell’esecutivo (problema
della delegificazione). Va da se che la delegificazione vale a decongestionare il
Parlamento, ma non a diminuire la massa normativa .
.
1.2.2. Inquinamento legislativo18
Per inquinamento intendo tutte quelle difetti che rendono la legislazione oscura,
lacunosa, contraddittoria, inapplicabile.
Che le leggi siano malfatte è una lamentela costante. Il nostro L. Muratori ne aveva già
fatto oggetto di indagine nell’opera Dei difetti della giurisprudenza (1742).
In tema di ‘difetti’ l’esistenza stessa di una grande massa di norme (leggi, regolamenti,
ecc.) con il loro intrecciarsi e sovrapporsi è già di per se una causa di inquinamento.
Diventa sempre più difficile individuare con certezza la norma applicabile
Vi sono poi ‘difetti’ della legislazione attribuibili a cause strutturali, in quanto traggono
origine dalla struttura dell’ordinamento nel quale il legislatore stesso opera e dal quale è
condizionato. Ad esempio, l’esistenza di una pluralità di fonti normative concorrenti,
senza una chiara ripartizione delle competenze ed un ben definito rapporto tra le fonti
stesse, è causa di incertezze, confusioni e contraddizioni, soprattutto quando incidono su
18
L’espressione ‘inquinamento legislativo’ risale al saggio di A.A.Martino, la progettazione legislativa
nell’ordinamento inquinato’ in Studi parlamentari e di politica costituzionale,1977 n.38
14
realtà complesse non frammentabili tra più centri di progettazione e di produzione
normativa (basti pensare alla normazione sull’ambiente).
Vi sono inoltre “difetti” di efficacia delle leggi dovuti a mancata valutazione della
applicabilità delle leggi stesse per cui esse rimangono in tutto o in parte inattuate
Vi sono infine, ma non ultimi, “difetti” attinenti alla qualità redazionale del testo
legislativo, dovuti a scarsa perizia o attenzione del legislatore-redattore alla terminologia
o all’uso appropriato delle tecniche legislative o ad insufficiente o mancato
coordinamento con il contesto normativo in cui le nuove disposizioni vanno a collocarsi.
Mi limito soltanto ad elencarne alcune manifestazioni tipiche (se ne
tratterà
diffusamente nella parte seconda) quali, ad esempio:
- l’ambiguità semantica che denota una incertezza sul significato da attribuire ad un
termine o a un sintagma ;
- l’ambiguità sintattica che denota una incertezza non dipendente dal significato di una
parola, ma dalla collocazione della parola nella frase o dal modo in cui la parola stessa è
connessa con le altre ;
- la vaghezza della norma determinata dall’uso di termini dal significato indeterminato ;
- l’abrogazione c.d. innominata consistente nell’uso della formula “Tutte le norme
incompatibili con la presente legge sono abrogate.” E’ tra le maggiori cause
dell’inquinamento legislativo ;
- le norme intruse o leges fugitivae. Sono quelle disposizioni che vengono inserite nel
corpo di una legge avente per oggetto una materia del tutto diversa e che sfuggono
all’attenzione anche perché non vi è alcun segnale della loro presenza nel titolo della
legge ;
- la stratificazione di norme. Si verifica questo fenomeno quando nella stessa materia si
sovrappongono nel tempo più disposizioni, le quali coesistono perché non viene
precisata la relazione (di modifica-sostituzione, di abrogazione, di deroga, ecc.) con le
disposizioni precedenti ;
- il ricorso frequente a leggi omnibus . La legge omnibus é una legge che contiene
disposizioni relative ad una pluralità di materie eterogenee. Un esempio eclatante di
legge omnibus è rappresentato in Italia dalle leggi collegate (c.d. ‘collegato’) alla
annuale legge finanziaria19. E’ un male antico se, come ricorda V.Frosini, la legge
romana Caecilia Didia del 98 a. c. poneva il divieto di inserire in una proposta di legge
disposizioni eterogenee ;
19
La legge omnibus o legge arlecchino, che si presenta come legge modificatrice di disposizioni di più leggi,
disorienta il lettore. Può prestarsi a giochi politici poco chiari poiché nel suo calderone può essere facilmente
inserita “una norma per te ed una per me” che favorisce l’approvazione finale, risultando difficile emettere un voto
contrario su tutto. Una tantum, e non come metodo frequente di legiferare, la legge omnibus è tuttavia accettabile
purché i vari ‘pezzi’ che la compongono rispondano ad un rigoroso e coerente disegno complessivo (come la
manovra di bilancio) e sempreché non venga caricata con l’occasione di altre finalità estranee al disegno stesso.
La questione della definizione dei limiti di contenuto delle disposizioni del “collegato” alla legge finanziaria si è
posta in sede parlamentare proprio a fini di correttezza legislativa. Con il “ DPEF 1999-2000” sono state approvate
risoluzioni “ con le quali si impegna tra l’altro il Governo a presentare,in occasione della prossima sessione di
bilancio, un provvedimento collegato che contenga esclusivamente disposizioni finalizzate al conseguimento degli
obiettivi di saldo, i cui effetti finanziari siano quantificati nella scheda tecnica. Esso potrà inoltre contenere :
misure di tipo espansivo finalizzate alle azioni, individuate nelle risoluzioni, di sviluppo dell’economia e di
sostegno dell’occupazione ; norme ordinamentali strumentali rispetto al conseguimento dei saldi ; norme volte ad
assestare la portata di interventi disposti da precedenti manovre . Sono pertanto escluse le misure agevolative prive
di obiettivi rilevanti ai fini della politica economica, le norme ordinamentali prive di effetti finanziari
quantificabili, e le norme a carattere localistico e microsettoriale o micro-ordinamentale. Il collegato di “sessione”
non dovrà inoltre contenere deleghe legislative al Governo per l’introduzione di riforme organiche di settore o per
interventi di riordino anche vertenti su materie indicate nelle risoluzioni”(dal Rapporto sullo stato della
legislazione del Servizio studi della Camera dei deputati , I/1998)
15
1.2.3. Effetti dell’inquinamento
L’insieme di questi difetti, che si moltiplicano col crescere del numero delle leggi,
determinano uno stato di inquinamento dell’ordinamento giuridico. Lo stesso esperto
del diritto si trova oggi davanti ad ostacoli talora insormontabili per penetrare in quella
che è stata definita la “ boscaglia legislativa”, per reperire una norma, per comprendere
la sua collocazione rispetto alle altre norme, per sapere se è ancora in vigore. Con una
certa enfasi, ma efficacemente, è stato detto “Nessun uomo sa precisamente quali norme
in questo momento siano in vigore, nessun legislatore, nessuna autorità, nessun giudice,
nessuno del popolo.”
Lo stato di inquinamento incide in modo negativo :
a) sulla certezza del diritto. La certezza, come possibilità di prevedere le conseguenze
giuridiche della propria condotta, è un valore che sembra scomparso, sebbene
ripetutamente richiamato.20 Dal mondo della sicurezza giuridica garantita dai codici
classici dell’ottocento, ritenuti monumenti di certezza e di valori definiti, cui ben si
correlava la massima ignorantia legis non excusat,si è gradualmente passato in questo
secolo ad un mondo caratterizzato dalla incertezza giuridica. Ne è una spia eloquente
proprio l’affievolimento della assolutezza del principio della inescusabilità della
ignoranza della legge penale che, già da tempo criticato in dottrina, ha cominciato ad
essere intaccato in molti paesi anche sul piano legislativo con la previsione di casi di
esclusione o di circostanze attenuanti in relazione ad assoluta incertezza o inconoscibilità
del dettato legislativo;21
b) sull’equilibrio dei poteri costituzionali (legislativo e giudiziario in particolare),poiché
norme mal formulate,ambigue,vaghe,ecc ampliando lo spazio interpretativo
costituiscono il veicolo di un trasferimento del potere legislativo dal suo titolare al
giudice,organo non elettivo e non politicamente responsabile,che diventa per tale via
l’effettiva fonte del diritto oltre che il dominus della sua applicazione. Optima lex est
quae minimum relinquit arbitrio iudicis (Bacone, Aph. 46, ma già in Aristotele. Reth.I;
così anche Muratori nei Difetti);
c) sulla crescita economica e l’uso efficiente delle risorse di un paese (Su questo aspetto
insiste molto la raccomandazione del Consiglio dell’OCSE del 9 marzo 1995 22);
d) sui costi della giustizia, poiché disposizioni incomprensibili o di incerto significato
aumentano il ricorso al giudice. La moltiplicazione dei processi comporta
l’allungamento dei tempi della giustizia ;
e)sull’osservanza della legge: leggi molteplici, incomprensibili, continuamente
modificate, generano sentimenti di sfiducia sulla loro osservanza ed aprono il varco ad
una applicazione arbitraria delle leggi stesse.
1.3 Modelli di redazione legislativa e principi guida
E’possibile porre rimedio a questo stato di cose? Come deve essere redatta una
legge? A quali modelli ispirarsi?
Alcuni sostengono che voler porre rimedio all’odierno stato di crisi della
legislazione è uno sforzo vano, in quanto la crisi della legge riflette la crisi di
20
Per l’art.2 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo la certezza del diritto è un ‘diritto naturale ed
imprescrittibile’.Per la Corte di giustizia dell’Unione europea è un principio generale del diritto
21
StGB tedesco,art 17; StGB austriaco, §9, al.2; cod.pen.greco, art.31; cod.pen.svizzero,art.20; cod.pen.
norvegese, art.57; cod.pen.danese art.84; per quanto concerne l’Italia v. cit.sentenza della Corte costituzionale 24
marzo 1988 n.364.
22
v.testo nel volume, Le direttive di tecnica legislativa in Europa. Camera dei deputati,1997.
16
governabilità di una società complessa. La tesi ha certamente fondamento, ma non
può essere accettata nella sua assolutezza.
Pur nella consapevolezza che un certo tasso di inquinamento o di disordine legislativo è
ineliminabile, il discorso sui rimedi non può essere disatteso, anche se le soluzioni
proposte, sia sul piano delle riforme politico-istituzionali sia sul piano tecnico-giuridico,
incontrano non pochi ostacoli nella loro applicazione.
In effetti i fattori politico-istituzionali influiscono fortemente, e spesso in senso
negativo, sulla qualità tecnica della legislazione, oltre che ovviamente sulla quantità.
Questi fattori quando sono dati strutturali del sistema costituzionale difficilmente
possono essere modificati e normalmente costituiscono limiti ai tentativi di
razionalizzazione legislativa. Per una semplificazione del concetto si rinvia al paragrafo
1.11.6.
I regolamenti parlamentari sono particolarmente condizionanti sia nell’agevolare sia nel
contrastare la formazione di un testo ben redatto. Come è stato giustamente osservato da
un attento studioso della materia “ in via generale, quanto più progredisce l’iter di un
progetto di legge, tanto maggiori divengono gli ostacoli procedurali ad operare una
revisione tecnica del testo; per converso , quanto più è avanzata la fase di discussione del
provvedimento tanto maggiore è la mobilitazione sia da parte degli operatori interni
all’assemblea legislativa sia da parte dei centri esterni, per il controllo politico e tecnico
del provvedimento stesso”23
Non minor peso sulla qualità tecnica delle leggi hanno fatti o decisioni politiche
contingenti: ad esempio si ha un bel raccomandare che ogni articolo di legge esprima
una sola idea o quantomeno abbia un contenuto omogeneo, quando poi, o per contrastare
l’ostruzionismo parlamentare o per evitare l’incidente di un voto contrario a scrutinio
segreto, il Governo pone la questione di fiducia su un proprio emendamento che
sostituisce tutta una serie di articoli con un solo articolo di 243 commi vertenti su
materie diverse. Si tratta della legge 28 dic. 1995 n. 550, il cui primato è stato
ampiamente superato dalle successive leggi 23 dic.1996 n.662 e n.449 del 199724 e
ultimamente dalla legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350 del 2003) costituita da
quattro articoli per complessivi 498 commi
Egualmente, in un sistema di governo fondato su una coalizione di forze parlamentari
molto variegata, la decisione legislativa non di rado è frutto di compromessi di vario
genere, per cui ad esempio l’ambiguità del testo può risultare determinante per
23
. Vozzi, Il procedimento legislativo,in Lezioni di tecnica legislativa, a cura di S. Bartole. CEDAM,1988.
Con la trasformazione in commi gli articoli del testo originario perdono la rubrica, sicché il reperimento degli
stessi nell’ambito del nuovo maxiarticolo diventa difficile. Allora si detta una disposizione (art.17, comma 29,
legge15 maggio 1997 n.127) con la quale si fa obbligo di ripubblicare la legge con un indice della materia
rubricata per commi con la conseguenza che al testo legale si aggiunge un altro testo che inevitabilmente finisce
per diventare il testo di riferimento. Una cattiva legge – diceva Montesquieu – genera altre leggi.
Per un altro esempio tipico di interferenza della politica (o pretesa tale) sulla redazione tecnicamente corretta, si
riporta un brano dell’intervento, risultato decisivo, del Ministro per la funzione pubblica nella seduta del 31 luglio
1990 della commissione affari costituzionali del Senato. “ ....dobbiamo anche considerare la mole di lavoro della
Camera dei deputati per cui il rinvio (alla Camera) del provvedimento significherebbe attendere per la sua
approvazione la fine dell’anno.E’ una legge in discussione ormai da molto tempo ma che, sia pure con tutti i
difetti, comporterà dei risultati positivi per il cittadino. Quindi è opportuno sacrificare l’esigenza di rifiniture
tecniche ad alto livello (sic) a vantaggio del cittadino che finalmente con questa legge vedrà in parte agevolato il
suo rapporto con le pubbliche amministrazioni.”
Ancora più eclatante è il caso ricordato da Sandulli (Correzione giudiziaria di una legge malfatta,in Giustizia
civile,1960,parte II, pag 85 e seg.) della approvazione della legge di modifica degli articoli 11,12 e 52 del testo
unico 1933 n.1611, sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato. Nella seduta del 14 marzo 1958 della
Commissione giustizia della Camera dei deputati l’allora Sottosegretario Scalfaro sollecitando “per ragioni
politiche” l’approvazione della legge, ammetteva che essa conteneva delle “norme assurde”; ed il relatore Tesauro
dichiarava che la nuova legge è “un atto che certamente non ci onora”.
24
17
l’approvazione della legge, potendo ogni parte politica riconoscersi in un testo in più
sensi interpretabile, appunto perché ambiguo.
1.3.1. Il modello di legislazione inglese a confronto con il modello
dell’Europa continentale
Il modello di legislazione che il redattore delle leggi normalmente ed
inconsapevolmente applica è il modello derivante dalle tradizioni giuridiche del proprio
paese, tradizioni che nella maggior parte dei casi non sono state mai sottoposte ad una
verifica di razionalità (ma soltanto oggetto di tanto in tanto di lamentele) né si sono mai
confrontate con le tradizioni giuridiche degli altri paesi.
Con la formazione della Comunità europea la situazione è venuta mutando. L’esistenza
di una comunità europea con propri organi legiferanti, oltre a costituire luogo di incontro
delle varie esperienze legislative nazionali, è anche il luogo in cui si verifica in una certa
misura una osmosi delle tecniche legislative tra gli addetti alla progettazione delle norme
comunitarie, i quali portano con se le tradizioni dei paesi di provenienza. E poiché le
norme comunitarie (regolamenti) sono direttamente applicabili in tutti i paesi facenti
parte dell’Unione Europea, ciò ha posto non soltanto un problema di armonizzazione
sostanziale di ampi settori delle legislazioni nazionali ma anche di armonizzazione delle
tecniche di redazione e di interpretazione delle degli enunciati legislativi
Finché la Comunità europea era costituita dai paesi continentali, data la loro
appartenenza alla stessa famiglia romano-germanica (secondo la terminologia di
R.David) non sono sorti all’interno dei paesi stessi i problemi che sono stati sollevati in
Inghilterra con il suo ingresso nella Comunità.
Con l’ingresso del Regno Unito, paese di common law, sono venute a confrontarsi, su di
un piano non più soltanto dottrinale ma operativo, due modelli europei di legislazione,
quello inglese e quello continentale.
La redazione del diritto legislativo europeo (dell’Europa continentale) è differente da
quella inglese dato che si basa su una tradizione giuridica derivante in gran parte dal
diritto romano ed ha assunto una forma esemplare nel codice napoleonico il cui stile è
stato ripreso dalle codificazioni europee susseguenti. Lo scopo specifico di questi codici
(non parlo dei contenuti) era quello di limitare le prescrizioni a principi di vasta
applicazione e di praticare una deliberata restrizione alla proliferazione di regole
dettagliate spesso confuse e configgenti. In una parola essi sono figli del razionalismo
illuministico. Un esempio, spesso richiamato, è la disposizione dell’articolo 1382 del
codice civile francese che enuncia il principio ”Qualsiasi atto da parte di un essere
umano che causa danno ad un altro obbliga la persona in colpa a risarcire il danno.”
Mai e poi mai un inglese avrebbe scritto un testo così chiaro ma al tempo stesso così
generico.
In Inghilterra, invece, si è venuto sviluppando nel corso dei secoli quello che potrebbe
essere definito un approccio “casistico” alla legislazione. La legge inglese tende a
prevedere e disciplinare in dettaglio tutti i casi possibili.
La giustificazione di questo approccio è che da una parte è giusto che i soggetti nei cui
confronti la legge si applica siano in grado di rendersi conto di come il parlamento vuole
che la legge sia applicata nelle diverse circostanze e che, dall’altra, vi è il timore di
affidare l’applicazione concreta di un principio generale alla discrezionalità
interpretativa del potere giudiziario o alla legislazione subordinata del potere esecutivo
(statutory instruments).
Pertanto, nella legislazione inglese viene posta maggiore enfasi sulla certezza, mentre
nelle leggi dei paesi continentali e della Unione europea l’accento è posto sulla chiarezza
della enunciazione delle intenzioni e dei principi generali. Alla base di ciò sta, come
vedremo, una diversa concezione del rapporto tra giudice e legislatore.
18
Per rendersi conto di come è visto dagli inglesi il drafting legislativo continentale
rispetto al proprio, è istruttivo rileggere alcune testimonianze che a suo tempo sono state
rese alla Commissione istituita dal governo inglese, su richiesta della Camera dei
comuni, con il compito di indagare sul modo di preparare le leggi (Committee on
Legislation Preparation), la cui relazione è nota come Renton Report.
Nel Memorandum inviato dal Foreign Office alla Commissione si afferma: “La
formulazione delle leggi comunitarie è in gran parte influenzata dalle tradizioni di
tecnica legislativa prevalenti negli altri paesi europei ma che non prevalgono nel Regno
Unito. La tradizione in molti paesi europei è di redigere una legge in termini più generali
di quanto sia usanza nel nostro paese e, di conseguenza di lasciare più spazio alla
interpretazione della legge da parte delle Corti….Data questa diversità di approccio, la
forma ed il linguaggio delle leggi comunitarie non si prestano facilmente ad essere
imitati nel Regno Unito, dove le Corti e gli esponenti delle professioni forensi sono
abituati ad una redazione più precisa e l’interpretazione o la spiegazione seguono più da
vicino il testo della legge”
Nella testimonianza resa da Sir Charles Davis si legge: “Il diritto inglese, essendo per
ragioni storiche così fermamente basato sulla dottrina dello stare decisis ha la tendenza,
secondo me, a raggiungere la certezza – a volte a scapito della logica – e questo si
riscontra non solo nel nostro common law ma anche nella legge scritta del Parlamento.
Questa di solito è redatta con una precisione quasi matematica, con l’obiettivo, non
sempre raggiunto di fornire una risposta completa ad ogni questione che possa sorgere.
Per il diritto comunitario la certezza – in altre parole la capacità di dare risposta ad ogni
questione che possa nascere dall’analisi del testo - è molto meno importante e
l’aspirazione principale sembra essere la formulazione logica di un’idea così che non si
perda mai di vista l’obiettivo principale della legge…Entrambi i sistemi hanno i loro
vantaggi e svantaggi. Nel nostro sistema il traguardo della certezza è a volte raggiunto a
spese di una complessità difficile da capire per il profano. D’altro canto le leggi della
Comunità, le cui finalità sono espresse nelle premesse (preambolo), come richiesto
dall’articolo 190 del Trattato di Roma, con le loro statuizioni generali sono molto più
facili da capire ad una prima lettura, ma soffrono del corrispondente svantaggio che
spesso è impossibile dire dal semplice riferimento al testo, quale sia esattamente la
risposta ad un caso particolare”
Non meraviglia perciò che il primo impatto dei giuristi britannici con la normativa
comunitaria, redatta a loro dire nella forma continentale, è stato traumatico. Due
interrogativi vennero subito sollevati.
Il primo può essere sintetizzato nella seguente domanda: i regolamenti comunitari,che
sono norme direttamente applicabili nell’ordinamento nazionale, come dovranno essere
interpretati dal giudice (inglese)?
La preoccupazione sottesa a questa domanda nasceva dal fatto che nel sistema giuridico
inglese la interpretazione del diritto legislativo (statute law) - concepito come deroga al
common law - è generalmente basata sulla literal rule. In base a tale regola il giudice è
tenuto ad applicare la legge (statute law) come appare dalla sua lettera, attenendosi cioè
strettamente ad una analisi lessicale del testo: ” Le corti inglesi guardano al significato
delle parole della legge e non vanno oltre quelle parole per stabilire l’intenzione del
legislatore. In altri termini le corti presuppongono che il legislatore sapesse esattamente
quello che voleva fare e lo ha fatto e a loro non è richiesto di colmare lacune”.25 Farlo
sarebbe una “pura e semplice usurpazione della funzione legislativa” (Lord Denning)
Alla base di questo atteggiamento delle corti inglesi sta “a sens of the court’s deference
to the sovereignty of parliament, il rispetto cioè della sovranità del parlamento,per cui è stato detto - “Se noi ci allontaniamo dal significato chiaro ed ovvio….noi in verità non
25
v.Renton Report,The Preparation of Legislation (9.13)
19
interpretiamo la legge ma la modifichiamo.…noi facciamo la legge, non la
interpretiamo”.
Il Parlamento, d’altra parte, è poco disposto a lasciare spazio all’interpretazione dei
suoi Acts da parte dei giudici, privilegiando il valore della certezza, che è tanto più alto
quanto più ristretto è il campo dell’interpretazione. Con ciò il Parlamento tende anche a
garantirsi contro un trasferimento involontario ed occulto della funzione legislativa ai
giudici, trasferimento che è tanto più ampio quanto maggiore è la latitudine delle
interpretazioni che l’enunciato normativo consente.
Ora per soddisfare questa richiesta di certezza il Parliamentary Counsel Office (che è
l’ufficio incaricato in via esclusiva della stesura dei progetti di legge governativi ) è
portato a redigere il testo della legge in modo dettagliato, a prevedere e numerare tutti i
possibili casi, a precisare tutte le circostanze, a non lasciare nulla di sottinteso.
In altra delle autorevoli testimonianze raccolte nel Renton Report si legge “i draftsmen
delle nostre leggi si sono dati da fare per esprimersi con la massima esattezza. Essi
hanno cercato di prevedere ogni possibile situazione che possa verificarsi. Essi hanno
sacrificato lo stile e la semplicità. Essi hanno abbandonato la brevità. Sono diventati
prolissi ed involuti...I giudici si sono adeguati. Essi interpretano la legge nel senso della
sua applicazione alle circostanze evidenziate dalle parole stesse. Essi danno una
interpretazione letterale.”26
La literal rule si rivela dunque un canone interpretativo consono ad un modello di
legislazione casistica. Ai giuristi inglesi la normativa comunitaria appariva invece
redatta secondo il modello continentale caratterizzato da statuizioni di principio,
clausole generali, ampie dichiarazioni programmatiche o di scopo. Per questo modello di
legislazione diventa insufficiente, come chiave di interpretazione, la literal rule, poiché
il diverso approccio redazionale richiede il ricorso ad ulteriori e diversi metodi di
interpretazione.27
Pertanto la risposta data alla domanda iniziale è stata netta:” Community legislation is
drafted in the Community stile, and so must be interpreted in the Community way, not in
English way.”28
E’ appena il caso di rilevare che tale principio, che era stato accolto con disfavore al
tempo dell’ingresso nella Comunità, è poi diventato un luogo comune29
L’altro interrogativo correlato al primo era il seguente: il modello legislativo
continentale è un modello da imitare o da respingere?
A riguardo il Renton Report (1975) manifesta (raccomandazione n.13) una apertura, sia
pure cauta, al modello continentale raccomandando una legislazione meno casistica, più
basata su norme generali.
La raccomandazione riaccese i contrasti tra i fautori di un rinnovamento formale e
sostanziale della legislazione inglese ed i fautori della tradizione.
26
v.Renton Report (par. 19.38)
“ Questa differenza di approccio tradizionale tra l’Europa e questo paese nella formulazione della legge ha
anche portato ad una diversità nelle regole di interpretazione applicate dalle Corti. In Europa, dato che la tendenza
è di basarsi di più sui principi generali,è forse naturale che le regole di interpretazione permettano alle Corti di
guardare al di là della legge stessa per stabilire l’intenzione del legislatore.Il giudice ...può ragionare per
analogia...può esaminare i lavori preparatori...” Renton Report, par. 9.12
28
J.Temple Lang, The place of legislation in European Community Law, in Statute Law Review,1989, n.1;v.anche
Tom Rensen, British Statutory Interpretation in the Light of Community and Other International Obligation, ,in
Statute Law Review,1993 n.3; A.Samuels, The Impact of article 177 rulings on English Law, in Statute law
Review,1993 n.2
29
J.A.Usher, Impact of EEC Legislation on the UK Courts, ,in Statute Law Review,1989,n.2. Il Competition Act
1998 (legge sulla tutela della concorrenza) contiene una clausola generale che stabilisce che le singole disposizioni
del testo legislativo debbano essere interpretate conformemente al diritto comunitario.
27
20
Ne sono esponenti W. Dale da una parte e F.Bennion dall’altra.
W.Dale, autore del volume Legislative Drafting : a New Approach, (uno studio
pubblicato nel 1977 su commissione del Commonwealth Secretary General per aiutare i
paesi in via di sviluppo a redigere le loro leggi) è uno dei più convinti sostenitori del
civilian law drafting. Lo studio, che mette a confronto il drafting praticato in quattro
paesi (Regno Unito,Francia,Germania,Svezia) tende a dimostrare la relativa semplicità e
chiarezza del drafting continentale rispetto a quello inglese caratterizzato da frasi ed
articoli troppo lunghi, da eccessiva attenzione ai dettagli e poca ai principi, appesantito
da troppi allegati, infarcito di troppi e fastidiosi rinvii.
Tutto ciò porta ad una lunghezza eccessiva degli articoli e della legge nel suo complesso
come confermano dati statistici..La lunghezza media di un testo di legge è passata da
12,6 pagine nel 1945 a 31,25 pagine nel 1981 e a 42,53 pagine nel 1985.30
Ed una ulteriore e più importante conseguenza è che l’insistenza sul dettaglio non di
rado rischia di far perdere la ratio della legge. L’aveva già notato Rousseau:”...avec la
folle idée de vouloir tout prévoir,(gli inglesi) ont fait de leurs lois un dédale immense où
la mémoire et la raison se perdent également.”
F.Bennion, già Parliamentary Counsel e fondatore della Statute Law Society, pur
essendo un severo critico dello stato insoddisfacente della legislazione inglese, nel
recensire il volume di Dale non riteneva convincenti gli argomenti da questi portati
avanti a sostegno della sua tesi e riassumeva in cinque punti le sue obiezioni all’adozione
nel Regno Unito del sistema continentale di drafting legislativo.31Riprendendo
l’argomento nel suo volume Statute Law (2° ed.1983,pag.25) Bennion adduce
l’argomento per lui principe a favore del modello inglese di legislazione: le leggi inglesi
saranno prolisse, complicate, di difficile lettura, ma tutto ciò è giustificato da un più alto
grado di certezza e di controllo democratico che per tale via è assicurato.
Un esame più pacato ed attento della questione porta a concludere che la
contrapposizione tra il modello di legislazione continentale (comunitaria e nazionali),
caratterizzato da statuizioni di carattere generale e il modello inglese,caratterizzato da
una normazione analitica o di dettaglio, è una rappresentazione schematica poiché il
quadro è più complesso.
Certamente la sensazione di razionalità che generalmente si avverte in un testo
legislativo continentale a confronto con un testo inglese è dovuta, tra l’altro, alla
maggiore attenzione posta, anche in presenza di norme di dettaglio, alla sistematica che
promana da una tradizione codicistica che in Gran Bretagna, nonostante Bentham,32 è
mancata.33
Ciò detto, é da registrare, in primo luogo, un’evoluzione del drafting legislativo
comunitario verso il modello legislativo inglese. Mentre all’inizio erano i giuristi inglesi
a lamentarsi che la legislazione comunitaria fosse modellata sulla legislazione dei paesi
continentali, ora è un organo autorevole come il Consiglio di Stato francese a rilevare il
contrario34.
30
Anne Graham, Well in on the Act-A Government Layer’s View of Legislation, ,in Statute Law Review, Spring
1988, pag.5
31
F. Bennion, Book review of Sir William Dale’s Legislative Drafting, in Statute Law Review,1980
32
Di J. Bentham v. in particolare Traité de législation civile et pénale, Vue générale d’un corps complet de
législation e De la codification, in Oeuvres pubblicate da Dumont , Parigi,1820-1828
33
Sull’atteggiamento dei giudici inglesi nei confronti della codificazione Bennion osserva non senza una punta di
malizia: Since codification reduces the area of their autority,judges have not unnaturally opposed it”.Op. cit. pag.
81
34
E’ notevole che mentre le testimonianze del Renton Report (1975) assimilano la normativa comunitaria al
modello dei paesi dell’Europa continentale, circa venti anni dopo (1993) il Consiglio di Stato francese rileva, al
contrario, che “ le mode de rédaction des textes communitaires emprunte de plus en plus à
l’architecture et à la mètrique anglosaxonne, paragraphe et définitions préliminaires, articles longs et
21
In secondo luogo, l’analisi dei testi mostra che molte leggi dei paesi continentali non
sono meno casistiche e dettagliate di quelle inglesi 35particolarmente in alcuni settori. 36
Una legislazione basata sulla statuizione di norme generali o di principio è più consona
al diritto privato che al diritto pubblico in cui ampi settori (fiscale, penale, ecc.)
richiedono norme puntuali.37
1.3.2. Normazione per principi e normazione di dettaglio
L’aumento della legislazione dettagliata (casistica) nell’Europa continentale più che da
motivazioni di garanzia di certezza del diritto, proprie della tradizione inglese (quale ci è
ampiamente attestata nel Renton Report) , è da far risalire piuttosto alla complessità
crescente della società38 e, soprattutto, al marcato intervento regolatore dello Stato. Il
passaggio nel secolo scorso dallo Stato liberale allo Stato sociale interventista (sia in
versione democratica che in quella totalitaria) ha determinato non soltanto un aumento
del numero dei testi legislativi,ma, come è stato da più parti osservato (ad es.
G.Amato39e P. Delnoy40) , anche un mutamento del tipo di normazione. Da una
normazione per clausole generali valevoli per tutti si passa ad una normazione analitica,
per casi. Prendiamo per ipotesi una norma di questo tipo:”Tutti sono tenuti a pagare un
ticket per le prestazioni sanitarie.” La norma è in linea con il principio dell’eguaglianza
(formale) dinanzi alla legge, proprio degli ordinamenti liberali dell’ottocento. Ma se in
nome di un principio solidaristico e di eguaglianza sostanziale distinguo i casi
dell’indigente, del malato cronico, dell’anziano etc. ed in corrispondenza introduco
esenzioni o graduo, a seconda delle situazioni, la misura dell’importo del ticket, ecco che
opero una discriminazione di casi che si traduce in una normativa analitica che diventa
discriminante, selettiva, e perciò analitica, dettagliata, con conseguente aumento della
lunghezza dei testi legislativi.
“C’est le naufrage - è stato detto - du droit commun, de la règle uniforme et donc de la
loi comme on l’entendait il y a quelque cent cinquante ans.”41
Si verifica inoltre anche un cambiamento dell’uso della legge che da strumento di
regolamentazione preventiva dei rapporti sociali assume sempre più il carattere di
strumento operativo di trasformazione e di governo della società mediante interventi
subdivisés en multiples sous-paragraphes, énoncés des principes, des exceptions aux principes, des
dérogations aux exceptions...”
35
v.la testimonianza del prof. Kahn-Freund nel Renton Report.
Sul punto v.G. Amato,Principi di tecnica legislativa, in ISLE, Corso di studi superiori legislativi. Padova,
CEDAM,1990.
36
37
Renton Report (10.12).
Vale la pena di ricordare che già agli inizi dell’ottocento l’ideologo Destutt de Tracy nel suo Commentaire sur
l’Esprit de Lois (1819) già affermava “...a misura che le relazioni sociali divengono più numerose e più delicate,le
leggi che le regolano divengono necessariamente più complicate”.Ed il suo contemporaneo Portalis nel famoso
Discours préliminaire sur le projet de Code civil ,rispondendo ai fautori della simplicitas antica delle dodici
tavole,osservava. “Le diverses espèces de biens,les diverses genres d’industries,les diverses situations de la vie
humaine demandent des règles differentes.La sollecitude du législateur est obligée de se proportionner à la
molteplicité et à l’importance des objets sur lesquels il faut statuer...nous n’avons donc pas cru devoir semplifier
les lois.”
39
G.Amato,op.cit.
40
P.Delnoy, in Legislation in European Countries (Karpen edit.), Proceeding of Conference EAL in Bad
Homburg 11-13 dic. 1993
41
A.Holleaux, La fin des règles générales,in Bulletin de l’Institut international d’Administration publique,1976,
n.39, pag.424.
38
22
diretti, particolarmente nel campo economico e sociale. La predominanza via via assunta
dal diritto pubblico rispetto al diritto privato ne è una conferma.
Su di un piano generale ci si può chiedere in base a quali principi o criteri viene adottata
una normazione per clausole generali o una normazione analitica
Si è sopra esemplificato che l’attuazione del principio di eguaglianza sostanziale
richiede, per situazioni di fatto differenziate, previsioni normative differenti, cioè una
normazione dettagliata attenta a differenziare almeno i casi tipici.
Un criterio spesso applicato è funzionale ai rapporti istituzionali. Se l’organo
legislativo intende limitare la discrezionalità dell’organo giudiziario o esecutivo
nell’applicazione della legge, ciò si traduce sul piano del drafting in enunciati di
situazioni o casi circostanziati e ben definiti. Alf Ross riconduce l’uso frequente delle
definizioni nelle leggi inglesi ad un non amichevole rapporto tra legislatore e giudice.42
In certi casi la scelta è obbligata poiché è una norma costituzionale che prescrive al
legislatore ordinario quale tipo di normazione adottare, se analitica (ad esempio l’art 13
della costituzione italiana) o di principio (ad esempio l’art.34, quarto comma, della
costituzione francese o gli articoli 76 e 117, comma 3, della costituzione italiana ).
In altri casi il tipo di normazione è determinato dalla materia (diritto penale, diritto
fiscale, ecc) o dagli specifici obiettivi che il legislatore di volta in volta intende
conseguire.
Nella prassi l’applicazione degli anzidetti principi o criteri non sempre avviene in modo
consapevole ed appropriato, anzi talora si verificano delle forzature se non delle vere e
proprie violazioni dell’ordine giuridico. E’ il caso, ad esempio, delle direttive
comunitarie. La direttiva, che per definizione dovrebbe contenere norme generali,
enunciazioni di finalità e di principi, è sempre più formulata come atto di normazione
dettagliata ed i governi ed i parlamenti nazionali si limitano a ricopiarle così come sono.
Gli usi linguistici riflettono ormai questa realtà per cui si parla meno di ‘trasferire’
(transposer, umsetzen) le direttive quanto di “trascriverle” (transcrire, übernehemen)43
Ciò può essere desiderabile nella prospettiva di ravvicinamento o addirittura di
unificazione delle legislazioni nazionali, ma non si può non convenire che ciò non è
conforme al carattere tipico di tale fonte normativa come delineata dal Trattato istitutivo
della Comunità.44
1.3.3. Forme di intervento legislativo
La forma classica dell’intervento legislativo è quella riassumibile nel binomio “comanda
e sanziona” che è consona alla concezione imperativistica della legge e dello Stato
accentratore, regolatore dell’attività economica e dei rapporti sociali.
Come reazione all’eccessivo intervento regolatorio statuale, a partire dagli ultimi
decenni del secolo trascorso, si sono affermate politiche dirette a ridurre il campo di
intervento della legge (c.d. deregolamentazione, dal termine deregulation affermatosi
dapprima nella politica legislativa nordamericana) e di decentramento della potestà
legislativa.
Lo Stato rinunzia a regolare con legge determinate attività a favore della autonomia
privata (deregolamentazione) o attribuisce ad altri soggetti pubblici la regolamentazione
sostanziale di determinate materie (decentramento). A ciò corrisponde da parte dello
Stato una normazione per principi.
42
A. Ross, Le definizioni nel linguaggio giuridico(1958),in Diritto e analisi del linguaggio, a cura di U.Scarpelli.
Milano, Giuffrè, 1976
43
O. Jacot-Guillamard e F.Filliez, Specificité du droit communautaire dans les perspectives du législateur suisse,
in Gesetzgebung huete,1995 n.2,pag.26.
44
cfr. V.Guizzi, Manuale di diritto e politica dell’Unione Europea,1994,pag.221.
23
Altre volte invece, ferma rimanendo la regolazione diretta, la legge diventa flessibile,
meno comando e più strumento di orientamento della condotta. Presentano tale
caratteristica quelle forme di intervento (connesse per lo più alla regolazione delle
attività economiche) in cui la legge ha funzione di promozione mediante la previsione
di incentivi finanziari o sgravi fiscali od altro (o di dissuasione con misure contrarie). In
questi casi la legge, per il conseguimento di un determinato fine di interesse generale,
non comanda al cittadino o all’impresa di tenere una determinata condotta o non vieta
tout court una determinata attività, perché lascia libertà di agire. Se la condotta del
singolo si conforma al fine perseguito dalla legge ne deriva ad esso un vantaggio che
costituisce la molla del suo agire conforme.
1.3.4. Principi guida della redazione normativa
Sotto il profilo tecnico le forme storiche di legislazione non costituiscono un punto di
riferimento appagante, ma offrono elementi per delineare un modello teorico di legge
F. Bacone così concepiva le caratteristiche di una legge ideale:”quae sit intimatione
certa, praecepto iuxta ,executione commoda, cum forma politiae congrua et generans
virtutem in subditis.”
Tradotto in termini moderni ciò vuol dire che la legge deve essere precisa nel disporre
(intimatione
certa),
costituzionalmente
legittima
(cum
forma
politiae
congrua),applicabile senza difficoltà (executione commoda).Più difficile è tradurre,
caricata come è di significato giusnaturalistico, l’espressione praecepto juxta. Potrebbe
essere tradotta nel significato dell’articolo 3 della nostra Costituzione su cui tanto ha
operato la Corte costituzionale. Porterebbe invece lontano il discorso sul valore
pedagogico della legge (generans virtutem). Si deve soprattutto ai giuristi di lingua
tedesca, in particolare di questi ultimi decenni, l’elaborazione di una dottrina della
tecnica legislativa e la enucleazione di una serie di principi-guida per la redazione dei
testi legislativi.45
Attengono alla formulazione linguistica i principi della comprensibilità, della chiarezza,
dell’economia.
Il principio della comprensibilità
costituisce il comun denominatore di tutti gli altri. Come insieme di parole dirette ad un
destinatario la legge è un messaggio, cioè una informazione veicolata attraverso un
mezzo idoneo per cui possiamo avere, ad esempio, un messaggio sonoro, un messaggio
luminoso, un messaggio verbale, che può essere scritto od orale. Negli ordinamenti
giuridici contemporanei le leggi hanno la forma di messaggi linguistici scritti.
La parola messaggio, o meglio il significato corrente della parola messaggio,
presuppone due soggetti e precisamente chi scrive il messaggio (l’emittente) e colui al
quale il messaggio è diretto (il destinatario). Il messaggio è dunque lo strumento
mediante il quale si stabilisce una comunicazione tra due soggetti.
Ma la comunicazione si realizza se il messaggio è conoscibile (accessibile) e
comprensibile. Poiché nell’uso corrente questi due predicati possono essere considerati
intercambiabili, occorre stabilire una distinzione.
Per conoscibilità (accessibilità) possiamo convenire (ponendo una definizione c.d.
stipulativa) di intendere la possibilità per il destinatario di ricevere il messaggio (come
documento fisico) o di conoscerne l’esistenza e la reperibilità.
Sembra ovvio che il messaggio legislativo debba essere portato a conoscenza del
destinatario, ma senza evocare casi estremi per cui in certe epoche o in certi ordinamenti
45
Tra i molti riportati nell’appendice bibliografica v. in particolare R.Walter, Lehre von der Gesetzetechnik, in
Osterreich Juristen Zeitung, 1963, pag 65 ess. ; P. Noll, Gesetzgebung Lehre, Reinbeck,1973
24
sono esistite leggi segrete,46 cioè non pubblicate o la cui pubblicazione non costituiva
condizione necessaria per la loro entrata in vigore, occorre tuttavia riconoscere che siamo
ancora ben lontani dall’aver raggiunto un grado ottimale di diffusione del messaggio
legislativo47
Il tema della conoscibilità così intesa ha dunque per oggetto gli strumenti e le forme
attraverso cui il messaggio legislativo perviene o è reperibile dal destinatario.
Il principio espresso dai brocardi ignorantia iuris non excusat o nemo censetur ignorare
legem per cui la conoscenza della legge è presunta de iure, è inaccettabile dal punto di
vista democratico se non è accompagnato dal massimo sforzo per rendere effettiva la
conoscenza del diritto in termini di accessibilità (nel senso sopra accennato) e di
comprensibilità.
La presunzione che ognuno conosca la legge si accompagna alla presunzione che
ognuno la possa comprendere, ossia che la legge non sia oscura.48
Un testo scritto che, come è stato detto, è fisicamente costituito di “mucchietti di
inchiostro secco sopra un foglio di carta”, è comprensibile quando è suscettibile di
significato, quando cioè ha un senso per chi lo legge49
La comprensibilità del messaggio legislativo, che ha come presupposto un comune
codice linguistico, dipende per un verso dalla sua qualità redazionale e per altro verso
dalla capacità recettiva del destinatario.
La qualità redazionale del messaggio può essere compromessa dall’emittente non
soltanto da difetti di espressione linguistica o da ignoranza del significato tecnico50
giuridico di certi termini , ma anche da inadeguatezze o difetti extralinguistici,
attinenti ad esempio alla struttura o alla sistematica dell’atto normativo (v. parte
seconda).
46
Risolia .M.A, Publicidad de los actos de gobierno, ignorancia de la ley y leyes secretas.
Sotto questo profilo occorre riconoscere che attualmente una politica per la diffusione
dell’informazione giuridica non sembra molto sviluppata. In Italia gli attuali sistemi pubblici di
informazione giuridica, che risalgono ad oltre il secolo scorso, sono del tutto inadeguati allo
scopo. La Gazzetta ufficiale ( ferma restando la sua funzione ex art. 73 Cost.) è uno strumento di
diffusione insufficiente (basti pensare alla limitatezza della sua tiratura) e costoso. L’accettazione
della legge da parte del cittadino è , innanzitutto, un problema di informazione. Se la legge ha un
linguaggio tecnico idoneo soltanto alla comprensione degli uomini di legge, occorre renderlo in
forma accessibile ai più. La pubblicazione di apposite brochures esplicative delle nuove leggi, il
ricorso ai giornali e alle emissioni televisive, la messa a disposizione del testo delle leggi non
soltanto attraverso la gazzetta ufficiale a stampa ma anche ,e gratuitamente, attraverso gli
strumenti telematici possono rappresentare la direzione giusta per una più diffusa circolazione
dell’informazione giuridica. Con l’art.107 della legge 23 dicembre 2000 n. 388) è stato istituito un
fondo di lire 25 miliardi destinati “a promuovere l’informatizzazione della normativa vigente al
fine di facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini nonché di fornire
strumenti per l’attività di riordino normativo”
47
48
Sulla oscurità della legge come esimente da punibilità v. sentenza Corte cost. 24 marzo 1988 n.364, che ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art.5 del codice penale nella parte in cui non esclude dall’inescusabilità
della ignoranza della legge penale l’ignoranza inevitabile.
49
Dire che cosa è il significato, se è una qualità o attributo del testo (iltesto è dotato di significato) od altro (al
testo è attribuito significato) è una annosa questione su cui linguisti e filosofi discutono.
50
V. ad esempio l’articolo unico della legge 8 agosto 1972 n.465, in cui è enunciato che le delibere già adottate
dagli enti pubblici non economici “anche in eventuale deroga alle disposizioni legislative vigenti in materia”
Invece del termine deroga doveva essere usato il termine violazione, poiché una delibera non può derogare ad una
norma legislativa.
25
In relazione al destinatario si pone il quesito se, ai fini della comprensibilità, il
linguaggio della legge debba essere tecnico o atecnico, ordinario o specialistico.
La questione, ricorrente, di quale tipo debba essere il linguaggio delle leggi è di natura
non teorica ma pratica, ossia politica. Le risposte che in merito vengono date si ispirano
a due diversi indirizzi ideologici :
- quello risalente agli illuministi per i quali la comprensione delle leggi deve essere alla
portata di tutti e non appannaggio di pochi e perciò le leggi devono essere scritte in
modo semplice e chiaro (Les lois ne doivent etre subtiles ;elles sont faites pour de gens
de mediocre entendement :elles ne sont point un art de logique,mais la raison simple
d’un père de famille.” (Montesquieu).
- quello ispirato a concetti e preoccupazioni d’ordine scientifico e di certezza del diritto
che hanno guidato le grandi codificazioni dell’ottocento ed inizi del secolo scorso e
secondo cui il linguaggio della legge deve essere rigoroso, univoco, specialistico.
Entrambi gli indirizzi hanno buone ragioni da far valere.51
In via di principio è desiderabile che la legge sia redatta nel linguaggio ordinario per
essere alla portata di tutti52 o quantomeno del cosiddetto cittadino medio. E ciò
soprattutto per le norme dirette alla generalità dei cittadini, in particolare quelle attinenti
ai diritti fondamentali.
Ma il linguaggio ordinario è pieno di insidie semantiche e sintattiche che possono
condurre a pericolose e non volute conclusioni. Inoltre la complessità delle relazioni
sociali comporta la complessità della regola di diritto e ciò rende illusoria l’idea che il
cittadino medio sia sempre nella condizione, senza una formazione giuridica, di
comprendere il testo di una legge dalla sola lettura di essa, indipendentemente dalle sue
connessioni con l’insieme del sistema giuridico.
E’ su questo terreno che prospera “la gloriosa incertezza della legge” cui
goliardicamente si brindava - ricorda Bentham - nelle riunioni conviviali degli avvocati
inglesi.
C’è allora da chiedersi se invece di inseguire l’illusione di una ‘democratizzazione’ del
linguaggio specialistico e di vanamente insistere a voler rendere semplici cose
complesse, non sia preferibile operare su di un altro versante, assicurando ad es. forme
appropriate di divulgazione-guida delle leggi e di assistenza giuridica al cittadino.53
Qualcosa del genere prevede una legge francese (legge 10 luglio 1991 n.647, integrata
dal decreto n.1266 del 19 dic.1991) che non riguarda soltanto l’aide jurisdictionnelle,
istituto esistente presso di noi sotto il titolo di gratuito patrocinio, ma anche la
consulenza giuridica in generale (aide à l’accès au droit e l’ aide à la consultation).
51
Saggiamente ha detto U.Scarpelli : “Può darsi sovente accade per i problemi politici,la soluzione migliore sia in
molti casi una soluzione di compromesso : la via di un moderato tecnicismo che, senza privare le leggi e le scienze
giuridiche dei concetti tecnici indispensabili, sia peraltro compatibile con una sorta di traducibilità del linguaggio
giuridico nel linguaggio comune,e quindi con un buon grado di intelligibilità del diritto e delle operazioni
giuridiche da parte di ogni cittadino ; e si realizzi un prudente equilibrio tra certezza ed adattabilità del diritto,tra
eguaglianza ed equità”.
52
In questo senso un esempio è offerto dalla legge regionale siciliana 30 marzo 1981 n.37 sulla tutela della fauna e
la regolamentazione della caccia,in cui nell’elenco delle specie cacciabili ogni animale è designato oltreché in
italiano e col nome scientifico (in latino) anche con il nome con cui è conosciuto localmente, ad esempio :
beccaccia, scolopax rusticola (nome latino), iadduzzo (nome locale).
53
Ch.A. Morand, Vers une méthodologie de la communication législative, in Gesetzgebung Heute, 1994 n.2, pag
15.
Sulla necessità della divulgazione del messaggio legislativi anche con strumenti più penetranti ed in forme
diverse dalla pubblicità legale, nonché sulla messa in guardia contro il possibile pericolo di distorsione del
messaggio attraverso queste forme,v. M. Ainis, La legge oscura. Bari, Laterza, 1997.
26
In Italia una recente legge prevede tra gli obiettivi della pubblica amministrazione quello
di “illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative al fine di facilitarne
l’applicazione” (legge n150 del 2000, art.1, comma5).
2. Il principio della chiarezza trova attuazione non soltanto nell’uso appropriato dei
termini linguistici. Una norma è chiara anche quando, ad esempio, siano indicati senza
incertezza i destinatari della norma stessa o gli organi preposti all’attuazione e le
relative competenze; siano precisate le conseguenze in caso di inosservanza di un ordine
o un divieto; se una enumerazione di condizioni o di fattispecie è tassativa o
esemplificativa; se le condizioni debbano essere intese in senso cumulativo od
alternativo
3. Il principio dell’economia richiede parsimonia nella regolamentazione e se questa
deve essere effettuata, essa sia formulata con il minor numero possibile di regole e con il
minor numero di parole. Sotto questo profilo i rinvii sono ammissibili quando con essi
sia conseguibile una sostanziale semplificazione del testo dell’ atto normativo senza
nuocere alla sua comprensibilità.
Vi sono poi principi di carattere giuridico che il redattore è tenuto ad osservare nel
redigere le norme. Di questi principi alcuni sono espressi da norme costituzionali o
legislative, altri sono inespressi, ma ritenuti immanenti al sistema desunti in via
dottrinaria o giurisprudenziale. Ai fini della progettazione legislativa hanno particolare
rilevanza:
Il principio di legittimità che esige che la legge (lo stesso vale per gli atti normativi
subordinati) deve collocarsi in un quadro di legittimità costituzionale. La persona o
l’ufficio incaricato della stesura di un progetto di legge e successivamente coloro che
sono abilitati ad approvarlo devono tener presente il vincolo generale di compatibilità
delle norme che vanno a redigere con l’ordinamento costituzionale al fine di prevenire
questioni di illegittimità costituzionale. Come in altre costituzioni, anche nella
costituzione italiana vi sono vincoli specifici al legislatore ordinario e limiti alla sua
competenza legislativa (V. parte terza,3.9.3,lettera c.);
2. Il principio di eguaglianza che richiede che la legge disciplini in modo eguale
situazioni eguali ed in modo diverso situazioni differenti purché la valutazione del
legislatore della diversità della situazione sia ragionevole.54 La discrezionalità legislativa
trova un limite nella ragionevolezza delle statuizioni volte a giustificare la disparità di
trattamento tra i cittadini ( Corte cost. sentenza n. 200/1972);
3. Il principio di irretroattività che esclude che una norma giuridica possa essere
applicata ad atti o fatti verificatisi prima della sua entrata in vigore. Tale principio
espresso nell’ordinamento italiano in via generale dall’articolo 11, comma 1, delle
disposizioni preliminari al codice civile non è però sancito nella Costituzione se non in
materia penale (art. 25), per cui è derogabile dal legislatore ordinario (v. parte seconda,
2.8.)
4. Il principio di sussidiarietà, è sancito nell’ordinamento comunitario dall’articolo 3 B
del trattato dell’Unione europea (Trattato di Maastricht) che stabilisce che “ nei settori
che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio di
sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non
54
“L’art. 3 della Costituzione consente al legislatore di valutare le situazioni obiettive e di adottare le
corrispondenti normative, con il limite di dover disciplinare in modo eguale le situazioni eguali ed in modo
diverso quelle differenti e sempre che in contrario non ricorrano logiche e razionali giustificazioni” Corte cost.
sentenza n.62 del 1972.
27
possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a
motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio
a livello comunitario”55
Il principio di sussidiarietà è stato recepito anche nel diritto interno italiano (art. 4 della
legge 15 marzo 1997 n.59; art.2, comma 5, della legge 3 agosto 1999 n. 265, in materia
di conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle regioni e agli altri enti locali).
Il nucleo essenziale del principio consiste in questo “ che nei rapporti tra entità
istituzionali e sociali di diversa dimensione la preferenza sia da accordare a quelli minori
e che gli interventi delle entità maggiori, in tanto si giustifichino, in quanto rivolti a
sopperire ad eventuali inadeguatezze delle prime56”
1.3.5. L’interazione tra redazione ed interpretazione
La comprensione del messaggio legislativo è piena ed univoca quando il ricevente lo
intende nello stesso modo (nel modo desiderato) dall’emittente. In pratica ci sarà sempre,
più o meno marcato, un divario tra il senso che il legislatore emittente attribuisce, al
momento della formulazione, alle sue parole ed il senso che dalle stesse parole ricava il
ricevente interprete del messaggio legislativo
Perché non si verifichi una interpretazione non desiderata sarà (dovrà essere)
preoccupazione del redattore della legge ridurre per quanto possibile il divario (in cui
opera la discrezionalità del giudice-interprete) col prevedere ed anticipare la
interpretazione (il significato) che ai suoi enunciati normativi (il messaggio legislativo)
potrà dare (da ultimo) il giudice e conseguentemente redigere gli enunciati stessi in
modo che il ricevente (il giudice) sia “guidato” ad adottare l’interpretazione dal
legislatore voluta.
La previsione del redattore sarà fondata sulla conoscenza della disciplina legale
dell’interpretazione e sulle tecniche interpretative generalmente adottate
nell’ordinamento in cui opera. Ma questo niente altro vuol dire che l’interpretazione
influenza la redazione e ne qualifica il tipo di rapporto 57
Il rapporto che si istituisce tra la scrittura e la lettura della legge è un rapporto dialettico
in cui la prima (la scrittura) indirizza e condiziona la seconda (la lettura), la quale a sua
volta condiziona il significato contenuto nella prima.58
Esemplare a questo riguardo è il caso, cui si è già fatto accenno (v. 1.3.1.), della legge
scritta inglese (statutes). Il modello di scrittura della legge inglese è stato fortemente
influenzato dalle tecniche interpretative tradizionalmente applicate dai giudici. La
malcelata ostilità dei giudici nei riguardi del diritto legislativo (concepito come deroga al
common law) ha dato luogo ad una interpretazione strettamente letterale e restrittiva
della legge scritta. La presenza di questo criterio interpretativo nonché un accentuato
formalismo dovuto a preoccupazioni di certezza e prevedibilità giuridica, ha condotto ad
una redazione legislativa notoriamente dettagliata e prolissa, che ben si prestava ad una
55
Nel trattato di Amsterdam (2 ottobre 1997) un apposito protocollo detta le disposizioni per l’applicazione dei
principi di sussidiarietà e di proporzionalità.
56
T.E. Frosini, Profili costituzionali della sussidiarietà in senso orizzontale, in Rivista giuridica del Mezzogiorno,
a. 2000 n.1
57
Annota P. A. Côté (Méthode législative et directives d’interprétation) : « A un niveau très général, les directives
d’interprétation fixent ce qu’on pourrait appeler le « climat » des relations rédacteur –interprète. Climat de
confiance ou de méfiance ? Climat d’affrontement ou de collaboration ? Le rédacteur e le lecteur vont-ils se
comprendre à demi-mot ou bien faudra-t-il tout dire ? L’interprète acceptera-t-il de combler les lacunes de la loi ?
S’attachera-t-il à la lettre ou plutôt à l’esprit ? Chaque système de droit répond à sa manière à ces questions e les
réponses données exercent une influence décisive sur le style législatif. »
58
V. Frosini, La lettera e lo spirito della legge.Giuffrè,1994, p.49
28
interpretazione strettamente letterale che a sua volta, come in un circolo vizioso, ha
costretto il redattore a voler tutto prevedere.
La conoscenza dei canoni della interpretazione giuridica correntemente applicati nel
proprio ordinamento è, perciò, indispensabile per il redattore della legge, perché, proprio
in base a come si presume possa essere interpretata, la nuova disposizione dovrà essere
“costruita” per far valere la interpretazione che è nella intenzione del legislatore. Come è
stato efficacemente osservato,“ le législateur ne peut dominer l’interprétation; celle-ci se
fait sans lui : s’il en est capable, il peut tout au plus prévoir à quelles interprétations telle
ou telle locution, telle ou telle systématisation va ouvrir la porte. Le législateur, s’il veut
faire partager ses choix à l’interprète doit parler la langue de l’interprète, c’est-à-dire
qu’il doit connaître (connaître à l’avance, donc prévoir) la langue de l’interprète »59
In tal modo i canoni della interpretazione giuridica sono piegati dal legislatore a
strumenti di tecnica legislativa.
1.4. La legistica in Europa
1.4.1 In tutti gli Stati contemporanei esistono regole relative alla formazione delle leggi.
Tale regolamentazione è generalmente stabilita, nei suoi tratti fondamentali, con norme
costituzionali vincolanti lo stesso legislatore ordinario e riguarda essenzialmente i
seguenti aspetti:
1) l’attribuzione della competenza legislativa e relativi limiti;
2) il procedimento di esame ed approvazione delle leggi;
3) la fissazione (talora) di principi o linee direttive della disciplina legislativa di certe
materie.
Tutto il resto è integrato dalla normazione subcostituzionale. Negli Stati a democrazia
parlamentare la disciplina dettagliata della materia di cui al punto 2) è rimessa
esclusivamente ai regolamenti parlamentari.
Lo stato di crisi della legislazione, aggravatosi per le ragioni sommariamente indicate
nei paragrafi precedenti, ha progressivamente imposto ai Parlamenti e ai Governi
l’adozione di politiche della normazione consistenti:
-per la normativa futura, nella adozione di regole di redazione dei testi normativi e di
revisione dei procedimenti parlamentari di istruttoria legislativa;
-per la normativa vigente, nella semplificazione e riordino della stessa.
L’emanazione da parte dei pubblici poteri di regole e direttive ufficiali per la corretta
redazione dei testi normativi è stato il primo rimedio per far fronte alla situazione di
crisi Si tratta, ovviamente, di misure dagli effetti limitati, dato che proprio per la loro
natura tecnica sono sottoposte a tutti i condizionamenti della politica, ma che comunque
non possono essere sottovalutate.
L’ampiezza e l’intensità di tali misure variano da paese a paese.Variano anche le forme
organizzative della progettazione legislativa (a livello governativo) che è accentrata in
un unico organo in Gran Bretagna, mentre è policentrica (decentrata secondo le
competenze dei ministeri) nei paesi dell’Europa continentale, ma con diversa
graduazione del coordinamento formale e sostanziale da paese a paese.60
Per indicare la materia trattata da questo genere di testi e dalla relativa letteratura si è
affermato dapprima in Austria, non solo in dottrina ma anche nella legislazione, il
termine legistik, termine che si è poi diffuso nel resto dell’Europa, anche se nell’area
59
R. Sacco, Codification: valeurs et langage, in Actes du colloque international de droit civil comparé. Montréal,
1-3 ottobre 1981, p.103
60
Questi aspetti sono trattati nella parte terza (Italia) e quarta (altri paesi europei)
29
linguistica francese il corrispondente termine légistique non era sconosciuto.61In Italia il
termine “legistica” è di recente adozione senza peraltro aver soppiantato il tradizionale
sintagma “tecnica legislativa”.
Un posto a sé ha la Gran Bretagna, ove il neologismo non é stato recepito e dove non
esistono testi ufficiali di regole di drafting analoghi a quelli dei paesi del continente. Ciò
non è casuale. Il termine legistik tradisce, come termini analoghi (ad es. linguistik), una
vocazione all’approccio teorico-sistematico.
In effetti mentre la letteratura giuridica tedesca tende a ‘sistemare’ la legistica
nell’ambito di una teoria generale della legislazione variamente denominata
(Gesetzgebungtheorie o Gesetzgebungslehre o la più ampia Rechtssetzungslehre), quella
anglosassone, meno orientata alla teorizzazione e più pragmatica, pone l’accento sul
come fare (know how). Di qui la ricca fioritura di manuali di legislative drafting, in cui
prevalgono considerazioni e consigli pratici.62
Quanto alla mancanza in Gran Bretagna di testi ufficiali di regole o raccomandazioni di
drafting legislativo, ciò è da attribuire certamente all’accentramento del drafting
legislativo governativo (da cui trae origine la quasi totalità delle leggi approvate dal
Parlamento) nel Parliamentary Counsel Office, nel quale si sono formate e vigono
prassi e regole interne, anche scritte (“Handling a Bill”), ma senza carattere di
ufficialità.
1.4.2 Definizioni correnti di legistica
Ricorrono diverse definizioni o frammenti di definizione della tecnica legislativa o
legistica. Mi limito a ricordarne alcune che, se pur sostanzialmente convergenti,
singolarmente evidenziano un aspetto piuttosto che un altro della legistica ovvero ne
allargano o restringono il campo.
G.Amato : “La tecnica legislativa è l’insieme delle regole che servono a scrivere una
legge chiara,semplice,capace di inserirsi nell’ordinamento e di sfruttarne allo stesso
tempo potenzialità e sinergie,applicabile infine in conformità agli scopi di chi l’ha
voluta”.63
G.U.Rescigno :” Le tecniche legislative.....hanno come oggetto e scopo la buona
redazione del testo,la migliore possibile nelle condizioni date.64
G. Cornu,:”Science de la composition des lois ; plus spécialement étude systématique
des méthodes de rédaction des textes de loi”.65
P.Delnoy :” La légistique dont il est ici question concerne la redaction de tout type de
règle écrite émanant directement ou indirectement d’un organe normatif étatique.....Le
“Légistique formelle” è il titolo di una brochure del 1960 del Bureau de coordination del Consiglio di Stato
belga. “Science politique et légistique” è il titolo di un articolo di R.Ruttiens-Mansart ,in Res Publica, 1960.
62
Ad es. G.Thornton nel suo Legislative Drafting non si pone il problema di definire l’oggetto del suo studio né
tantomeno di collocarlo nell’ambito di una Gesetzgebungstheorie; R. Dickerson nel suo volume Legislative
Drafting, pag. 19 (ed. 1977) si preoccupa di segnalare perfino le pubblicazioni (working library) che il draftsman
(USA) deve avere sottomano nell’espletamento del suo lavoro
63
G.Amato op. cit.pag.48
64
G.U.Rescigno,voce ‘Tecnica legislativa ‘dell’Enciclopedia Giuridica (Treccani). Va precisato che l’autore
articola il problema della buona configurazione di una legge in quattro campi che nel loro insieme costituiscono
“le tecniche legislative”:
- il primo campo è costituito dalla redazione e scrittura del testo.Ad esso più propriamente va riferito il
neologismo ‘legistica’;
- il secondo campo è costituito dall’analisi delle procedure di formazione ed approvazione del testo normativo;
- il terzo campo è costituito dall’attività di analisi ex ante di un progetto di legge per verificarne preventivamente
le sue possibilità di successo ( c.d. analisi di fattibilità);
- il quarto campo è costituito dall’attività di analisi ex post dello stato di cose susseguente ad una legge per
verificarne i risultati (évaluation législative)
65
G. Cornu, Vocabulaire juridique, voce Légistique.
30
légiste est la personne qui ne dispose pas du pouvoir normatif,mais fait des suggestions
au législateur relativement à la manière de concevoir la règle sur le plan du fond et celui
de la forme et l’éclare sur le processus à suivre pour donner force juridique à cette
règle..66
C.Wiener : “légistique)...une science de la préparation et de la gestion des normes : elle
tend à déterminer des règles de rédaction des textes qui favorisent leur interprétation,leur
combinaison et leur codification;elle cherche aussi à standardiser les formules pour
faciliter l’informatisation;elle se penche enfin sur les modalités d’application pour lever
les incertitudes et sur l’ensemble de l’ordonnancement pour le rationaliser.”67
P.Salvador Coderch :” La tecnica legislativa trata de la composición y redacción
(drafting) de las leyes y disposiciones juridicas.” “..La tecnica legislativa se define por
su metodologia y no por la homogeinedad de los instrumentos de que hace uso; ès un
saber aplicado y de origen multidisciplinar y se aplica a cualquier Ley con
independencia de su contenido concreto”.68
U.Karpen :” If methodology has to with contents,technics looks at the form of
legislation.How to formulate,to construct,to arrange a law? How to draft parts,segments
of a law? How to make use of references and fictions? How to use which language?”69
H. Schäffer: “Was ist Gesetzestechnik? Und welche Rolle spielen in ihr legistische
Richtilinien?Gesetzestechnik (im engeren Sinn) hat es nicht mit dem die Gesellschaft
gestaltenden Inhalt der Gesetze zu tun,sondern-nach einem berühmten Wort von Rudolf
Ihering -mit der Beschaffenheit der Gesetze ‘ganz abgesehen von ihren Inhalt’”70
Riassuntivamente si può affermare che la legistica è intesa, in un senso più ristretto,
come scienza (sapere) delle tecniche legislative e del loro uso appropriato, ed in un senso
più ampio come scienza della progettazione legislativa, inclusiva sia degli aspetti formali
che di quelli sostanziali.71
1.5. I testi di direttive di drafting legislativo
66
P.Delnoy, Le dévelopment d’une
méthodologie de la création du droit écrit, in Gesetzgebung
Heute,1993n.2,pag.61
67
C.Wiener, Crise et science de la législation en France, in AA.VV. La science de la legislation. P.U.F 1988
68
P.Salvador Coderch, in Gretel : Curso de tecnica legislativa. Cuadernos y debates n.14.
69
U.Karpen, in Legislation in European Countrie.Proceeding of Conference EAL in Bad Homburg 11-13
dec.1993.Per Karpen la Gesetzgebungstechnik è uno dei cinque aspetti in cui si articola la Gesetzgebungslehre
70
H. Schäffer,”Che cosa è la tecnica legislativa?...La tecnica legislativa (in senso stretto) non si occupa del
contenuto delle leggi ma tratta- secondo una nota frase di Jhering - dello stato delle norme ‘nonostante il loro
contenuto’. Riconoscibilità e qualità formali delle leggi formano dunque l’oggetto di queste procedure o istruzioni
designate come tecnica legislativa”, in Uber Wert und Wirkungsmöglichkeiten von Legistischen Richtlinien,in
OJZ,1991, n.1
71
Una concezione “larga” della legistica é espressa da I. M. Woehrling (L’évolution du rôle du droit dans l’action
administrative, in Revue française d’administration publique,1983,n.26, pag.146):”.La légistique est la discipline
qui étudie l’activité de production normative et qui définit les techniques adaptées à la gestion de cette production.
Cette science nouvelle tend à déterminer les meilleurs modalités d’élaboration,de rédaction, d’édiction et
d’application des normes. Elle se penche sur les perspectives d’utilisation des méthodes nouvelles aptes à favoriser
la mise à jour des normes, la recherche des normes applicables, la codification et la combinaison des normes, leur
diffusion, leur interprétation et leur disparition. La légistique comporte également la mise au point de techniques
de “nettoyage” des sources du droit de façon à éliminer l’incertitude sur les textes applicables, à faire disparaître
les textes anciens devenus inutiles et à synthétiser les dispositions en viguer. Relèvent également de son objet la
recherche d’une standardisation des formulations de sortes à faciliter la rédaction et l’interprétation des textes: elle
étudie enfin les régles de rédaction de textes et procéde de façon générale à l’ étude et à l’élaboration de toutes les
techniques de nature à rationaliser l’activité normative.”
31
Il diverso modo di intendere la legistica percorre anche i testi ufficiali di direttive di
drafting legislativo72 .Questi testi, benché abbiano molti aspetti in comune, presentano
anche diversità di contenuto, di origine, di estensione e di valore giuridico.
1.5.1 - Estensione: i documenti che contengono i testi delle direttive hanno una
estensione che varia da paese a paese:dai 18 paragrafi delle direttive statali italiane (più
ampio è il testo delle direttive regionali: 85 paragrafi ed allegati), ai 37 paragrafi delle
direttive spagnole,ai 149 paragrafi delle direttive austriache,ai 163 paragrafi (più
formulario) delle direttive belghe,ai 346 paragrafi delle direttive olandesi fino ai 578
paragrafi (134 pagine) delle direttive federali tedesche .73
Che alcune direttive siano estremamente sintetiche ed altre estremamente dettagliate, ciò
è espressione di diversità di approccio. C’è l’approccio di chi ritiene preferibile un testo
maneggevole con poche indicazioni essenziali, lasciando spazio alla cultura, alla
sensibilità e alla esperienza dei redattori di adottare la soluzione più idonea al caso
concreto senza ingabbiarli in formule prestabilite.
C’è al contrario l’approccio di chi ritiene che una rigorosa e dettagliata
predeterminazione delle vie da seguire porta ad una redazione ordinata ed uniforme,
necessaria in presenza di una pluralità dei centri di progettazione legislativa nonché in
relazione all’uso dei computers il cui ausilio è ormai ampiamente apprezzato, anzi
irrinunciabile (v. par. 1.10)
C’è poi da considerare la fonte ed i destinatari delle direttive (in relazione alla efficacia
v. par. 1.8.) I primi testi italiani nascono inizialmente nell’ambito delle Assemblee
legislative (Parlamento e Consigli regionali) ed hanno per destinatari formalmente i
parlamentari ma sostanzialmente i funzionari delle Assemblee. Per l’ambito in cui
operano tali direttive non hanno ovviamente riferimenti alla fase (preparlamentare) di
formazione del progetto di legge, come in altri paesi (ad es. Germania e Francia), i cui
primi testi di regole di legistica hanno origine governativa e sono diretti agli uffici
ministeriali.
Inoltre c’è da rilevare che alcune direttive sono ancora alla loro prima edizione con
carattere sperimentale, mentre altre sono state più volte revisionate ed ampliate e talora
anche con mutamento della fonte. Ad esempio, le direttive austriache del 1970 costituite
di 119 paragrafi, erano state elaborate dal Servizio costituzionale (Verfassungsdienst)
della Cancelleria federale e diffuse mediante propria circolare, mentre quelle del 1979 (
scese a 103 paragrafi) e quelle attuali (1990 ), salite a 149 paragrafi, sono state emanate
con decreto del Consiglio dei ministri.
1.5.2 - Contenuto e forma delle direttive.
Tutte le direttive ufficiali prendono in considerazione gli aspetti che costituiscono per
così dire il nocciolo duro della legistica:
a) struttura del documento normativo e sistematica delle disposizioni;
b) linguaggio e scrittura del testo (aspetti morfologici, sintattici, semantici e pragmatici);
formulari.
c) dinamica normativa (trattamento delle modifiche, abrogazioni, deroghe, rinvii, ecc).
Alcune direttive toccano ulteriori items in parte già disciplinati da documenti normativi
di rango superiore (regolamenti governativi, regolamenti parlamentari, leggi,
costituzione). In particolare :
72
V. elenco nell’ appendice n.1
Il raffronto è soltanto indicativo.Nel numero delle pagine sono compresi anche gli indici e talora le avvertenze o
le introduzioni;inoltre non sono comparabili i corpi tipografici,generalmente minori proprio nei testi più lunghi.
Quanto ai testi francese, svizzero e dell’Unione europea, essi seguono un diverso criterio di numerazione dei
paragrafi.
73
•
32
- procedure di formazione dei progetti di legge e coordinamento dell’attività normativa;
- questioni di diritto transitorio;
- pubblicazione ed entrata in vigore;
- criteri e procedure per il riordino della legislazione
I testi delle direttive sono formulati parte in forma imperativa, parte in forma
discorsiva. In quasi tutti i testi si alternano norme sulla normazione, proposizioni
interpretative o di commento a norme legislative, formulari. In alcuni testi (Austria,
Svizzera, Germania, Unione europea) le direttive sono corredate di esempi (più o meno
numerosi) che sono anche formulari suggeriti. Tipico è il testo belga che è diviso in due
parti di eguale dimensione, di cui la seconda è una raccolta di sole formule.
1.5.3. Molte delle regole e raccomandazioni sono comuni a tutti i testi delle direttive:
sarebbe lungo annotarle tutte. Se ne citano soltanto alcune e con riserva di trattarne più
diffusamente nella parte seconda :
a)evitare il più possibile la tecnica delle modifiche non testuali e delle abrogazioni
implicite.
E’ la regola più importante anche se non sempre è di facile o possibile attuazione. E’ la
più importante perché la sua inosservanza contribuisce fortemente alla indeterminatezza
dell’ordinamento giuridico e quindi alla mancanza di certezza del diritto. Dalla sua
inosservanza deriva inoltre l’impossibilità di realizzare e mantenere aggiornato un
sistema informatizzato di documentazione della legislazione vigente. (v.successivo par.
1.10)
E’di non sempre facile o possibile attuazione perché agiscono in senso contrario:
- la difficoltà di conoscere tutte le norme previgenti, stante la situazione di grave
disordine del corpo legislativo;
- la tendenza a presentare la disposizione modificatrice come autosufficiente, senza cioé
dover far ricorso per la sua immediata comprensione alla disposizione che viene
modificata. In altri termini si formula una disposizione autonoma senza preoccuparsi di
come ed in quale misura essa modifica una precedente disposizione, rimettendo ciò
all’interprete.
b) evitare in un testo di legge norme ‘intruse’ o leges fugitivae. Come già ricordato
(par.1.2.2.), sono state da G.U. Rescigno denominate ‘intruse’ quelle norme che non
hanno alcuna relazione con l’oggetto della legge in cui sono inserite. Si tratta di una
prassi giuridicamente legittima ma tecnicamente scorretta di legiferare.74 Paragonando
74
Corte cost. sentenze 108/1987 e 422/1994 . Il fenomeno è tutt’altro che raro. Eccone degli esempi :
- nella legge 27 dicembre 1985 n.816 di modifica delle indennità degli amministratori locali, l’art.25 introduce per
la prima volta nell’ordinamento italiano il principio dell’accesso alla documentazione amministrativa ;
- nel decreto legge 13 luglio 1992 n.335 concernente l’aumento dell’organico del personale della polizia
penitenziaria e il trattamento dei detenuti ammalati di Aids, un articolo riapre i termini per la iscrizione nei registri
dei revisori contabili;
- nella legge 8 ottobre 1997 n.352 recante disposizioni sulla tutela dei beni culturali, l’art. 12 detta disposizioni
sulla fabbricazione di vernici spray e commina sanzioni per i contravventori ;
- nel decreto legge 10 marzo 1993 n.56,recante disposizioni circa la missione umanitaria in
Somalia,l’articolo 3 reca una disposizione sull’imposta di consumo sul gas metano,senza alcun collegamento
funzionale con le altre norme ;
- l'art. 10 del decreto legge 3 agosto 1995 n. 323 dal titolo: «Disposizioni urgenti in favore degli enti locali in
materia di personale e per il funzionamento delle segreterie comunali e provinciali, nonché delle giunte e dei
consigli comunali e provinciali»., contiene disposizioni in materia di prescrizione dell'azione di responsabilità
per danni nei confronti dei pubblici dipendenti (non dei soli segretari comunali e provinciali), aggiungendo a
tale scopo, un comma all'art. 1 della legge 14 novembre 1994 n. 20 che riguarda l'ordinamento della Corte dei
Conti. Che l'argomento non avesse alcuna rispondenza né con il titolo del decreto legge n. 323 né con il suo
contenuto appare evidente, oltre che dalla disomogeneità dello specifico argomento rispetto al tutto, dal fatto che
33
un progetto di legge nel suo iter parlamentare ad un treno passeggeri in partenza verso la
stazione di destinazione, è comprensibile la tentazione di aggiungere in una stazione
intermedia (spesso in commissione) un carro merci (la norma intrusa) che sosta in
binario morto. Poiché si tratta di una tattica parlamentare non sempre evitabile, in talune
direttive si raccomanda che del contenuto della norma intrusa sia almeno fatto cenno nel
titolo della legge.
Disposizioni particolari del tutto estranee all’oggetto della legge creano difficoltà di
reperimento della norma, difficoltà che soltanto una efficiente banca dati legislativi può
attenuare.
c) assicurare la uniformità terminologica nei testi di legge vertenti sulla stessa materia,
sia per prevenire incertezze interpretative sia per considerazioni relative all’uso dei
computers.
1.5.4. Altre regole o raccomandazioni sono proprie di singoli testi, ad esempio:
a) la citazione nel titolo di una legge di modifica dell’ultima modifica subita da un testo
base (Germania).La direttiva consente di ricostruire agevolmente la catena delle
modifiche; ciò presuppone una legislazione ordinata o comunque ben repertoriata.
b)la ‘refonte’ del testo dopo dieci modifiche (U.E). Ulteriori modifiche possono essere
proposte soltanto sotto forma di un progetto che sostituisca interamente il precedente
testo;
c) la fissazione della lunghezza massima degli articoli e del numero dei commi
(Austria). (La questione viene esaminata nella parte seconda cui si rinvia).
d) il rispetto della codificazione esistente (Francia).
Le direttive francesi (circolare del Primo ministro del 30 maggio 1996 relativa alla
codificazione dei testi legislativi e regolamentari e la più generale circolare del 30
gennaio 1997, punto 1.1.4.3.) tendono a preservare la codificazione (codici o testi unici)
prescrivendo che progetti di legge di modifica o di integrazione relativi a materie
codificate siano presentati al Parlamento sotto forma di modifica testuale dei relativi
codici.
1.6.. Le checklist legislative
Le checklist legislative sono state i primi - elementari - strumenti con cui i Governi
hanno affrontato il discorso sulla verifica della necessità, adeguatezza, efficacia ed
efficienza della legislazione, ossia la tematica teorizzata oltralpe sotto il nome di
évaluation législative, di cui al successivo paragrafo 1.7.
il tema trattato dalla norma intrusa è stato oggetto di svolgimento, pochi giorni dopo, da altro decreto legge, il n.
353 del 1995, recante misure urgenti sull'ordinamento della Corte dei conti, sede questa sicuramente più
appropriata ;
- l'art. 13 del decreto legge 11 luglio 1995 n. 286, contenente norme sul personale del Ministero delle finanze,
sostituisce un comma dell'art. 22 della legge 29 dicembre 1993 n. 580, che ha riordinato le camere di commercio,
industria e agricoltura ;
- l'art. 7 del decreto legge 21 luglio 1995 n. 294, in materia di prezzi delle specialità medicinali e in materia
sanitaria detta norme sulla configurazione giuridica della Croce rossa, dilatando oltre misura il concetto di affinità
di materia (la Croce rossa opera anche in campo sanitario) ;
- l'art. 5 del decreto legge 22 agosto 1995 n. 348, recante interventi a favore del settore portuale e
marittimo,all’articolo 5 dispone in tema di «Assistenza alle popolazioni del Ruanda» ;
- l'art. 8 del decreto-legge 23 ottobre 1996 n. 543 sull'ordinamento della Corte dei conti, (convertito),
disciplina (art. 8) i poteri del segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, già oggetto dell'art. 19
della legge n. 400 del 1988 sull'ordinamento della Presidenza ;
- l'art. 2 della legge 31 luglio 1997 n. 259 (tributi relativi alle dichiarazioni di successione) detta norme sul
finanziamento dei partiti politici.
34
Le checklist sono liste di domande prestabilite per il controllo di regolarità di una data
attività o procedura.
La tecnica delle checklist applicata ai progetti di legge trae origine dalle procedure poste
in atto dalle industrie di costruzione di macchine complesse il cui collaudo e la cui
periodica manutenzione sono programmate secondo una predeterminata sequenza di
operazioni volte a verificare la funzionalità e lo stato di efficienza delle varie parti che
compongono una data macchina (G.U. Rescigno).
Le checklist legislative hanno la funzione di promemoria e guida per l’analisi
(preventiva) di fattibilità delle leggi.
In Europa le prime checklist legislative sono state compilate a partire dalla seconda metà
degli anni ’70 da parte di alcuni Länder tedeschi. Da allora esse sono state adottate dai
Governi di vari paesi europei.
Una delle più note checklist, che tra l’altro ha influenzato decisioni di revisione del
Regolamento della Camera dei deputati italiana, è la checklist (1995) suggerita
dall’OCSE ai paesi membri.75
Le checklist per la loro origine non sono ricollegabili al drafting legislativo in senso
stretto tant’è che del loro contenuto non vi è traccia nei primi testi di direttive di
drafting. Esse riflettono un diverso ordine di idee che non è quello giuridico-formale ma
politico- sostanziale.
Per i tempi in cui sono apparse e per il loro contenuto riflettono anzitutto indirizzi
orientati alla politica di deregulation. Non a caso tutte le checklists esordiscono con la
domanda: è proprio necessaria una legge ?
Per altro verso esse riflettono, in un contesto di crescenti difficoltà di bilancio dello Stato
assistenziale, preoccupazioni circa l’utilizzo efficiente delle risorse pubbliche. Di qui
l’altra domanda fondamentale : la legge assicura un ragionevole rapporto tra costi e
benefici ?
In sostanza le checklist, che sono indirizzate agli addetti alla progettazione legislativa
governativa, raccomandano o impongono agli stessi di effettuare determinati controlli
e valutazioni preventive dei progetti di legge.
Diverse per il contenuto sono le checklist costituenti promemoria per il controllo degli
aspetti giuridici e redazionali del testo normativo (struttura, sistematica, linguaggio e
legittimità dell’atto normativo). Queste, formate in un secondo tempo, traducono le
direttive ufficiali di drafting legislativo in una serie di domande cui dovrà rispondere la
persona o l’ufficio responsabile della verifica del progetto di legge. Si tratta di
documenti di origine privata od ufficiosa rispetto all’altro tipo di checklist che sono di
emanazione diretta dei governi e generalmente adottate con deliberazione del Consiglio
dei ministri.76
75
L’elenco delle checklist ufficiali (europee e dell’OCSE) è riportato nell’appendice 1, mentre il testo delle stesse
(in italiano).è consultabile in Le direttive di tecnica legislativa in Europa. Camera dei deputati, vol. II,1997.
La checklist dell’OCSE si compone di 10 domande,accompagnate ciascuna da un’ampia nota di commento :
1. Il problema è definito correttamente ?
2. L’intervento dei pubblici poteri è giustificato ?
3. La normazione rappresenta la forma migliore di intervento pubblico ?
4. L’intervento normativo risponde ai requisiti di legittimità ?
5. Quale è il livello di governo più appropriato per intervenire ?
6. I benefici derivanti dall’intervento normativo ne giustificano i costi ?
7. La ripartizione degli effetti in seno alla società è trasparente ?
8. La regolamentazione risulta chiara, trasparente ed accessibile ai destinatari ?
9. Tutte le parti interessate hanno avuto la possibilità di far conoscere il loro punto di vista ?
10. Come è assicurato il rispetto della regolamentazione ?
76
In Italia non esiste una checklist legislativa a carattere ufficiale
35
Va tuttavia precisato che negli ultimi anni si è verificato un processo di unificazione dei
contenuti dei due tipi di checklist, in linea con la elaborazione dottrinale del concetto di
legistica comprensivo degli aspetti formali e sostanziali (v. ad es. l’ultimo testo delle
direttive tedesche di drafting legislativo nel “Manuale delle formalità giuridiche”
L’utilità delle checklist è posta bene in luce da G.U.Rescigno :
- servono ad eseguire il controllo secondo uno schema sistematico ;
- evitano la variabilità e la casualità nel processo di elaborazione e scrittura del testo ;
- favoriscono una procedura ed un linguaggio comune tra gli addetti alla stesura del
testo.
La formazione di una checklist deve essere commisurata agli ambiti di interesse da
controllare. La checklist in uso presso l’ufficio legislativo che deve preparare un
progetto di legge da sottoporre al consiglio dei ministri sarà parzialmente diversa da una
checklist per uso di chi opera in una commissione parlamentare. Pertanto possono
rinvenirsi tipologie di checklist differenziate per grado di approfondimento, per ambiti di
competenze, per obiettivi specifici.
Nella pratica le checklist incontrano limiti alla loro applicazione per la quantità delle
domande che contengono ed i tempi ristretti per darvi risposta, o per l’insufficienza da
parte delle strutture di conoscenze specifiche o per indisponibilità dei dati necessari, o
per il loro carattere debolmente vincolante.
Una buona checklist deve essere maneggevole, cioè non troppo analitica né troppo
sintetica.
1. 7. La valutazione legislativa (analisi degli effetti)
1.7.1 Nozione e finalità
La valutazione legislativa è un concetto che si è fatto strada in questi ultimi anni. Da
secoli lo studio del diritto è stato inteso come studio dell’interpretazione ed applicazione
della legge alla fattispecie concreta. E’ significativo che un’opera del Muratori dedicata
prevalentemente ai difetti della legislazione sia intitolata Dei difetti della giurisprudenza
(1742). Del resto in Italia le facoltà universitarie di diritto sono ufficialmente denominate
facoltà di giurisprudenza.
Ciò esclude dal campo di interesse del giurista il discorso, ritenuto estraneo al diritto,
sulla genesi e sugli effetti delle leggi. La valutazione legislativa si inserisce in questo
spazio finora poco esplorato.
In senso generale per valutare s’intende stimare o misurare qualche cosa in relazione ad
un criterio. Riferito alla attività legislativa la valutazione consiste nel calcolare gli effetti
prevedibili o reali (constatati) di un atto legislativo, nella misura in cui essi sono
identificabili ed isolabili.
La espressione valutazione legislativa è da poco entrata nell’uso italiano ove sono invece
note da tempo le espressioni attuabilità amministrativa delle leggi (rapporto
Giannini,1979) ed in senso più lato fattibilità e applicabilità delle leggi (rapporto
Barettoni Arleri,1981). Tali espressioni non ricoprono l’universo della valutazione
legislativa, ma soltanto aspetti che si riferiscono al momento di predisposizione e di
formazione dell’atto legislativo. Ciò non è senza motivo, sia perché storicamente
l’argomento della valutazione legislativa è stato affrontato e sviluppato dalla dottrina
italiana nell’ottica del rapporto Giannini sia perché è stata sempre scarsa o praticamente
inesistente nell’esperienza italiana il controllo sull’attuazione delle leggi e ancor meno
l’analisi degli effetti delle stesse.77
77
Cultore ed anticipatore in Italia degli studi sulla fattibilità o ‘copertura amministrativa’ delle leggi è R. Bettini
che ha dedicato vari saggi all’argomento.
36
La valutazione legislativa trova la sua collocazione nell’ambito della legistica. Al
termine legistica, si è visto (par.1.4.2), vengono attribuiti significati ora ampi ora ristretti
G.U. Rescigno, operando una distinzione tra le tecniche legislative, riserva il termine
legistica all’attività di redazione e scrittura dei testi normativi.78 In questa accezione la
legistica si occupa della forma espressiva di un dato contenuto normativo, della struttura
del documento normativo, della sistematica delle disposizioni, della tecnica delle
modifiche, dei rinvii, etc. Storicamente è questo il primo significato con cui si è
affermato in Europa il termine ‘legistica.’
Altri autori attribuiscono al termine legistica un significato più ampio (comprensivo
sostanzialmente delle tecniche legislative di cui parla Rescigno), come disciplina che
studia l’attività di produzione normativa al fine di migliorarne i metodi di elaborazione,
di redazione, di approvazione e di applicazione. Tra questi Ch. A. Morand che distingue
la legistica in due branche: la legistica formale o comunicazionale che si occupa della
trasmissione dei messaggi linguistici e la legistica sostanziale che si interessa della
genesi e dell’impatto delle leggi e che costituirebbe appunto l’oggetto proprio della
valutazione legislativa.79 Si tratta ovviamente di una distinzione
puramente
classificatoria poiché nella realtà forma e sostanza non sono scindibili. Ogni operazione
sul testo linguistico incide in qualche misura sulla sostanza normativa.
Fine della valutazione legislativa è, sul piano tecnico-giuridico, il miglioramento della
qualità della produzione normativa, la sua semplificazione e razionalizzazione e, sul
piano politico, la verifica della rispondenza degli effetti dell’atto legislativo all’obiettivo
politico perseguito.
1.7.2. Origine e sviluppo
La valutazione legislativa è una novità in senso relativo. Sconosciuto il nome ma non la
cosa, che da sempre è in qualche modo e con strumenti vari praticata ,essendo attività
connaturata alla produzione normativa.
Quel che finora è mancato e tuttora manca è l’analisi sistematica e permanente condotta
con metodi scientifici, fondata cioè non soltanto su intuizioni, impressioni o audizioni
di soggetti o corpi sociali. Con ciò non si pretende di fare della legge un prodotto
scientifico ma di fornire una migliore base informativa alla decisione legislativa.
Perché si avverte soltanto ora ed in modo acuto questa esigenza che possiamo anche dire
di razionalizzazione della produzione normativa ?
Alcune considerazioni ci aiutano a comprendere le ragioni del sorgere e dello sviluppo
della valutazione legislativa.
E’una constatazione comune che le società contemporanee sono caratterizzate da una
eccessiva presenza di regole giuridiche e da una scarsa qualità tecnica delle stesse.
Di fronte all’allarmante fenomeno della inflazione e dell’inquinamento legislativo
alcune domande sono diventate particolarmente pressanti : come si preparano i progetti
di legge ? Con quali informazioni ? Attraverso quali analisi e controlli ? Una volta che
le leggi sono promulgate e pubblicate che cosa succede ?Le leggi sono applicate ?
Producono gli effetti preventivati ? Raggiungono lo scopo desiderato ?
Sono
domande certamente non nuove né sul piano scientifico né su quello della prassi
legislativa.
78
G.U. Rescigno, voce Tecnica legislativa in Enciclopedia giuridica Treccani. Vedi nota 49
Ch.A.Morand,L’évaluation législative ou l’irrésistible ascension d’un quatrième pouvoir in ContrÔle
parlementaire et évaluation. La documentation française,1995.
79
37
La novità è che oggi esse non rimangono oggetto di occasionali commenti fine a se
stessi, ma vengono inserite in un discorso globale sulla qualità della produzione
normativa che in questi anni si è imposto sia alla scienza giuridica, che fino a pochi
anni fa aveva ignorato o sottovalutato il problema, sia ai pubblici poteri che sono stati
indotti ad effettuare indagini sullo stato della legislazione e sul modo di legiferare e ad
emanare regole e direttive a riguardo.
Tralasciando il discorso sulle cause che sono all’origine della patologia della legge,80 un
pur breve accenno deve essere fatto all’humus specifico da cui la valutazione legislativa
ha tratto alimento e sviluppo.
La prima considerazione da tenere presente è che con il mutato ruolo dello Stato, cioè
con il passaggio dallo Stato liberale di tipo ottocentesco allo Stato sociale, interventista
ed assistenziale, si è verificato non soltanto un’accelerazione della produzione legislativa
ma anche un cambiamento di finalità nell’uso della legge, che da strumento di
regolamentazione preventiva dei comportamenti (legge generale ed astratta) ha assunto
sempre più spesso il carattere di strumento specifico (legge provvedimento) di
trasformazione della società mediante interventi diretti dello Stato, particolarmente nel
campo economico e sociale. La legge è finalizzata al conseguimento di uno specifico
risultato, che solo la giustifica. La verifica del conseguimento del risultato diventa
pertanto essenziale.
Questo tipo di discorso si allarga fino a mettere in discussione l’idoneità della stessa
legge o di una data tipologia di leggi a raggiungere certi risultati (e qui il tema si salda
con quello della deregulation). In effetti, specialmente nel campo delle attività
economiche al tradizionale tipo di legge “comanda e sanziona” può sostituirsi più
efficacemente una legislazione promozionale che indirizza nel senso desiderato facendo
leva su incentivi o disincentivi (agevolazioni o contributi finanziari, sgravi o
inasprimenti fiscali ,ecc) oppure una legislazione che, lasciando libertà di iniziativa
economica, si limita a fissare standards di qualità dei prodotti o dei servizi.
La seconda considerazione è che con l’ampliamento e l’aumento del numero delle
prestazioni di servizi da parte dello Stato-provvidenza è cresciuta enormemente la spesa
pubblica e ciò richiede, a meno di addossarla al debito pubblico (cosa da noi
puntualmente accaduta), l’applicazione agli interventi legislativi di criteri di razionalità
economico - finanziaria. S’impone pertanto la verifica della efficienza della legge
attraverso l’analisi costi-benefici.
La presa di coscienza di questi problemi, in particolare di ciò che accade dopo la
pubblicazione della legge, ha aperto un discorso di grande interesse scientifico e politico.
E’ un discorso che tocca un campo non ancora sufficientemente esplorato nonostante gli
studi sulla effettività del diritto da parte della sociologia del diritto e comunque non
ancora calato nella pratica se non in forme da considerare tuttora sperimentali.
Come osservava già qualche anno fa lo svizzero Luzius Mader81, uno dei primi ad
occuparsi organicamente di questo argomento, se ormai esiste un largo consenso, non
soltanto a livello scientifico ma anche da parte delle istanze politiche ed amministrative,
sulla necessità di una osservazione più attenta degli effetti delle leggi e di una migliore
informazione del legislatore su questo aspetto della sua attività, mancano ancora, per la
messa in opera della valutazione, strutture, metodi e procedure ben definite. Tuttavia è
da precisare che, rispetto a quando scriveva Mader (1985), dei progressi in questa
direzione sono stati fatti in alcuni paesi europei.
80
81
Su cui M. Ainis, La legge oscura. Laterza,1997.
v. L. Mader, L’évaluation législative. Payot, Lausanne,1985,da cui ho tratto alcuni spunti.
38
1.7.3. Tipi di valutazione
La valutazione legislativa può essere effettuata sia prima (valutazione preventiva o ex
ante) sia dopo (valutazione retrospettiva o ex post) la emanazione dell’atto legislativo. I
due tipi di valutazione sono concettualmente distinti, ma interagiscono l’uno con
l’altro.82 Ad una valutazione ex ante che precede o accompagna l’iter di approvazione di
una legge nuova subentra la valutazione ex post della legge entrata in vigore, che può
portare a delle misure di revisione o di adattamento della legge stessa. La valutazione
retrospettiva è uno strumento indispensabile per orientare la direzione ed il senso di una
progettata revisione di una legislazione.
Occorre ora precisare le finalità e le caratteristiche particolari dei due tipi di valutazione
La valutazione preventiva ( ex ante)
La valutazione preventiva tende a calcolare le possibilità di successo dell’intervento
legislativo, le resistenze possibili alla sua accettazione, gli effetti indesiderati che può
provocare, e a mettere a confronto i vantaggi rispettivi dell’intervento e del non
intervento legislativo (Morand). Sostanzialmente la nozione di fattibilità, a noi più
familiare, si identifica con quella di valutazione preventiva. 83
Ritengo preferibile il termine fattibilità sia per la sua maggiore forza espressiva sia
soprattutto perché rimarca una potenzialità che non è riferita soltanto alla idoneità di un
testo normativo a produrre o meno certi effetti ma anche alla possibilità stessa di venire
ad esistenza (ad es.un testo non è fattibile perché non ci sono i numeri in Parlamento per
approvarlo).Inoltre la c.d. valutazione ex ante intesa come valutazione preventiva degli
effetti di un testo normativo presuppone per definizione un testo formato su cui è
effettuata l’analisi destinata eventualmente a modificarlo. Invece il concetto di fattibilità
oltre a ciò prende in considerazione anche il momento della ideazione o proposta che è
anteriore alla stesura di un testo.84
82
L’analisi di fattibilità presuppone il controllo sulla attuazione, altrimenti è cieca o approssimativa in modo
pericoloso. L’analisi di fattibilità, se non è seguita dal controllo sulla attuazione, è a sua volta inverificabile e
quindi per definizione inutile. (Rescigno, IterLegis,1997,60)
83
Alcune definizioni di fattibilità o analisi di fattibilità :
“L’analisi di fattibilità può definirsi come un’indagine tecnica volta a verificare preventivamente,per termini
interni (giuridico-testuali) ed esterni (mezzi esplicitamente impiegati)e, per il contesto entro cui è destinato ad
inserirsi, a realizzare gli obiettivi e a conseguire i risultati voluti e perseguiti esplicitamente o implicitamente da
tale testo”(Rescigno)
“Valutazione della idoneità e della adeguatezza di una proposta di legge a raggiungere gli obiettivi perseguiti ed i
risultati sperati “(Biagioli)
“Si intende una descrizione preventiva delle condizioni già esistenti o da costruire che rendono probabile il
raggiungimento degli obiettivi e dei risultati previsti dal progetto esaminato “ (Rescigno, Iter legis, 1997)
“Analisi di fattibilità come analisi ex ante circa la idoneità di una proposta di legge di essere applicata
evidenziandone i prevedibili effetti.” (Giachi, Iter legis,1997,128)
84
Applicabilità e attuabilità presuppongono un prodotto legislativo già compiuto, di cui si tratta di valutare
appunto se, così com’è, è attuabile o applicabile; fattibilità presuppone uno stadio ancora anteriore, nel quale si
deve valutare non tanto e non solo se la legge è applicabile, ma se è possibile e opportuno produrre tale legge
(Rescigno)
39
Lo spettro dell’analisi di fattibilità è più o meno ampio a seconda della nozione di
fattibilità che si assume. Questa si riferisce soltanto agli aspetti sostanziali del testo od
anche a quelli formali ? Invero gli effetti positivi o negativi di un testo normativo
possono dipendere non soltanto dai contenuti del testo (le norme) ma anche dalla
modalità tecnica con cui sono espressi. Una modifica legislativa redatta in forma non
testuale od una abrogazione c.d.innominata è una modalità tecnica che può produrre
effetti negativi poiché introduce nell’ordinamento un elemento di incertezza giuridica
con tutti i riflessi (effetti ulteriori) che ciò comporta sul piano economico, sociale ed
anche politico.85 Non a caso la Commissione Barettoni Arleri incaricata di indagare sulle
cause che compromettono l’attuabilità amministrativa delle leggi avvertiva la necessità
di allargare per connessione il discorso sulle cause di possibile inattuazione o di difficile
e parziale attuazione delle leggi a fattori attinenti alla tecnica di progettazione
legislativa.86
Assumendo quindi il concetto di fattibilità nella accezione più ampia, l’analisi di
fattibilità comprenderà i seguenti profili generali :
- impatto amministrativo o verifica della praticabilità amministrativa del progetto di
legge, ossia l’accertamento della idoneità della pubblica amministrazione a dare
attuazione alla legge. Come già indicato nella relazione Barettoni Arleri questo tipo di
analisi si articola nella verifica della :
idoneità delle procedure amministrative con particolare attenzione al fattore “tempo”87 ;
idoneità, sotto il profilo delle competenze e delle attrezzature degli uffici ed organi
esistenti o da istituire ;
idoneità del personale sotto l’aspetto numerico e della qualificazione professionale88.
- impatto sull’ordinamento giuridico ossia valutazione della nuova normativa in
relazione :
a norme costituzionali
a norme comunitarie
a trattati internazionali
a principi fondamentali dell’ordinamento
- impatto economico-finanziario,ossia valutazione dei costi per lo Stato, gli enti locali,
le imprese, i cittadini o categorie di cittadini (costi non soltanto in termini finanziari89).
- impatto sociale, ossia valutazione degli effetti sul tessuto sociale ( ad es.impatto
sull’occupazione)
85
La definizione legislativa, il cui uso è frequente nella legislazione inglese è una tecnica a valenza politica poiché
sottintende la volontà di limitare la discrezionalità del giudice nella interpretazione della legge. Così pure la
tecnica della normazione per principi o clausole generali amplia la discrezionalità del giudice o la facoltà
regolamentare dell’esecutivo nel dare attuazione al precetto legislativo.
86
A riguardo la relazione evidenzia che “il problema dell’analisi relativa all’attuabilità amministrativa delle leggi,
pur nella sua prevalente intima connessione con quello delle tecniche di amministrazione, non si esaurisce in esso,
ma attiene anche al problema della tecnica legislativa....Anche se il problema attiene prevalentemente alla
preventiva verificazione della capacità di carico delle strutture e delle tecniche esistenti, la Commissione ha
ritenuto di estendere la propria area di riflessione anche a taluni profili della tecnica di progettazione legislativa “
87
Ad esempio un intervento per l’attuazione di opere pubbliche a seguito di calamità naturali come un terremoto
può essere ritardato dalla lentezza delle procedure amministrative previste per l’appalto di opere pubbliche.
88
Ad esempio, si stabilisce la esecuzione di certe operazioni mediante l’uso dei computers ma non si prevede un
adeguata formazione del personale esistente al nuovo compito.
89
Ad esempio in termini di procedure e formalità amministrative cui sono sottoposte le imprese
40
Il termine impatto preso isolatamente indica l’incidenza globale ossia l’insieme degli
effetti di una misura legislativa. Ma è estremamente difficile se non impossibile
analizzare tutti i possibili effetti di una legislazione. La valutazione dovrà concentrarsi
inevitabilmente sugli aspetti di volta in volta ritenuti rilevanti, operando quindi una
scelta. Nella circolare del primo ministro francese sullo studio d’impatto che deve
accompagnare i progetti di legge governativi sono prese in considerazione le seguenti
categorie di effetti: vantaggi attesi ; incidenze sull’occupazione ; impatto su altri interessi
generali come la tutela dell’ambiente ; incidenza finanziaria ; impatto in termini di
formalità amministrative ; impatto sull’ordinamento giuridico ; effetti indiretti e
involontari non desiderati.
Le tecniche di analisi variano a seconda del profilo di fattibilità preso in esame
La fattibilità intesa nella accezione più stretta come valutazione preventiva degli effetti
sostanziali cerca di prefigurare o anticipare le conseguenze possibili di un testo
normativo mediante una rappresentazione fittizia della realtà ottenuta con particolari
tecniche di cui la principale è la tecnica della simulazione. Questa suppone la
costruzione di un modello matematico che riproduce gli elementi essenziali della
situazione reale. Data la molteplicità dei dati e delle variabili da gestire, la tecnica della
simulazione si è sviluppata soprattutto con l’avvento dei calcolatori elettronici. Con i
computer oggi è possibile realizzare e sono realizzati modelli di simulazione di ogni
genere, esempio tipico la simulazione degli effetti su “famiglie tipo” di proposte di
variazione della legislazione vigente in materia di sicurezza sociale e tassazione del
reddito.
La simulazione è particolarmente utile per effettuare l’analisi comparativa delle
alternative che si presentano al legislatore. Vorrei ricordare a questo proposito una
simulazione effettuata anni addietro presso il Servizio informatica della Camera dei
deputati, allorché si incominciò a discutere della introduzione del sistema elettorale
maggioritario Si trattava di simulare sulla base dei dati delle ultime elezioni gli effetti
che sul “colore” della rappresentanza politica avrebbe avuto il passaggio dal sistema
elettorale proporzionale a quello maggioritario. I risultati apparvero cosi devastanti per i
piccoli partiti che si comprende perché è stato poi adottato un sistema ibrido.
Il test :un’altra tecnica è quella del test; si ipotizza che il progetto di legge sia stato già
approvato e se ne prova l’applicazione a casi concreti.
Quale è il grado di affidamento di queste tecniche ? Di per se si tratta di tecniche
collaudate. La difficoltà sta nella disponibilità di dati statistici aggiornati ed affidabili
(quanti disoccupati ? come dislocati ? ecc.) o di appropriati indicatori economici e
sociali.
Un metodo, del tutto diverso dai precedenti, di saggiare preventivamente gli effetti di
una emananda legge , è quello di sperimentarne gli effetti reali con una legge di portata
limitata nel tempo o anche nel territorio (legge sperimentale).
Infine, anche i sondaggi di opinione e le consultazioni si possono considerare, ma con
larghi margini di approssimazione, tra le tecniche di valutazione preventiva
La valutazione retrospettiva
La valutazione retrospettiva consiste nel verificare gli effetti reali delle misure adottate.
41
Essa si distingue dal controllo di legittimità o di regolarità formale nell’applicazione
della legge come pure dal controllo parlamentare attuato con i consueti strumenti e
finalizzato ad un giudizio politico sull’operato dell’esecutivo.90
Non sono vere e proprie valutazioni legislative, ma possono recare utili elementi di
valutazione i rapporti sullo stato di attuazione di questa o quella legge che una tantum o
annualmente il Governo è tenuto a presentare al Parlamento.91 Non sembra invece
rientrare propriamente nell’ambito della nozione di valutazione legislativa il controllo
degli adempimenti per l’attuazione delle leggi che per mancata o ritardata emanazione
di norme esecutive rimangono inapplicate o tardivamente applicate.92
Quanto alla realizzazione della valutazione retrospettiva occorre in primo luogo tener
presente che la difficoltà maggiore consiste nell’isolare l’effetto proprio prodotto
dall’intervento legislativo E’ infatti possibile che certi effetti siano determinati o
influenzati da fattori diversi dall’intervento legislativo (ad es. una congiuntura
economica internazionale). In altre parole potrebbe non sussistere un rapporto di
causalità tra l’effetto constatato e la legge.
Nella ricerca degli effetti sono utilizzati metodi di comparazione, quali:
comparazione con un gruppo di controllo : si ricercano gli effetti di una misura
legislativa comparando la situazione di un gruppo di soggetti toccato dalla misura con
quella di un altro gruppo non toccato ;
comparazione prima e dopo la emanazione della norma: la ricerca degli effetti è
effettuata comparando la situazione prima e dopo l’adozione del provvedimento
legislativo. Questo metodo è di attuazione più difficoltosa del precedente poiché manca
di un parametro di riferimento certo. Gli effetti potrebbero dipendere da cause non
risalenti o parzialmente risalenti alla legge in considerazione.
comparazione tra aree territoriali : comparazione degli effetti delle stesse misure
legislative in diverse zone territoriali del paese (geografiche o amministrative)
1.7.4 Criteri di valutazione
La legge può essere valutata in base a criteri di effettività, di efficacia, di efficienza.
Il criterio dell’effettività consiste nel comparare i comportamenti o le situazioni reali con
il modello normativo per stabilire il tasso di osservanza o di inosservanza della legge.
La valutazione della effettività riguarda in linea di principio tutti i tipi di norme
legislative, ma il problema non si pone allo stesso modo per tutti i tipi di norme. Gli
90
V. da ultimo il documentato intervento di V. Di Ciolo, Vecchi e nuovi strumenti parlamentari per la verifica
dello stato di attuazione delle leggi in Iter Legis,anno III n.5 (1997).
91
Queste relazioni presentano una varietà di forme e di criteri di redazione, e rare sono quelle consapevolmente
orientate alla valutazione .Tra queste è da segnalare la Relazione sullo stato della sicurezza stradale, presentata al
Parlamento il 6 agosto 1998 ai sensi dell’articolo 1 del decreto legislativo n.285 del 1992, nella quale è esplicito il
proposito di svolgere una funzione valutativa e propositiva : “ La Relazione al Parlamento sullo stato della
sicurezza stradale non intende essere solo un resoconto sullo stato di fatto e sulle linee evolutive della sicurezza
stradale e dell’impatto socio-economico e ambientale dell’attuale modello di mobilità ma anche uno strumento
attraverso il quale vengono evidenziati al legislatore (nazionale e regionale) nodi problematici, esperienze,linee di
possibile intervento, al fine di rendere disponibile una base conoscitiva utile per la definizione di regole,di
standard e di azioni in grado di rimodellare il sistema della mobilità verso configurazioni coerenti con i criteri di
sostenibilità e di sicurezza”.
92
Nel Rapport d’information francese (Ass.Nat., X législ.,Rapport n.2172) intitolato L’insoutenable application
de la loi si legge (pag. 11) che le leggi francesi trovano applicazione con ritardi notevoli dalla data della loro
pubblicazione . Per le leggi votate nel triennio 1988-1990 le norme di esecuzione (décret d’application) sono
intervenute per il 30% nell’arco di sei mesi, per il 60% in un periodo compreso tra i sei mesi e i due anni, e per il
10% in un termine superiore ai due anni.
42
studi sulla effettività prendono in considerazione soprattutto il comportamento dei
singoli o di gruppi in relazione a norme imperative (ingiunzioni e proibizioni)
Il criterio dell’efficacia consiste nella comparazione tra il risultato realmente raggiunto
ed il risultato voluto o l’obiettivo perseguito. Un punto critico preliminare di questa
analisi è la individuazione dell’obiettivo che non sempre risulta chiaro dal testo
normativo . Il criterio dell’efficacia solleva inoltre la questione della adeguatezza degli
strumenti di regolazione , cioè se non sia più appropriato a risolvere un certo problema
uno strumento diverso dalla legge.
Il criterio dell’efficienza consiste nel confrontare i risultati dell’intervento legislativo
con le risorse impiegate. L’intervento legislativo è considerato efficiente se un
determinato risultato è ottenuto con un minimo di mezzi oppure se dati certi mezzi è
conseguito il massimo livello di risultati. L’analisi costi-benefici è lo strumento per
determinare il saldo attivo o passivo. Ciò presuppone la possibilità di quantificare,
possibilmente in termini monetari, i vantaggi e gli svantaggi di un intervento legislativo.
Ma l’utilizzo di questo metodo mentre costituisce una prassi corrente nel settore privato
(conto profitti e perdite),presenta difficoltà notevoli di applicazione alle decisioni
legislative. I costi di una decisione legislativa come anche i benefici possono avere
incidenza diretta non soltanto sul bilancio statale ma anche sulla collettività nel suo
insieme o parte di essa. Inoltre certi tipi di costi e di benefici, specie quelli di beni
immateriali, sfuggono ad ogni tentativo di misurazione o di quantificazione.
1.7.5. Momento della valutazione
La formazione di una legge dalla sua ideazione fino alla sua approvazione in un testo
definitivo passa attraverso varie fasi procedimentali di cui sono attori soggetti
istituzionalmente diversi. E’ dall’apporto di questi soggetti che la legge assume forma e
contenuto. Ora non è indifferente il momento in cui viene effettuata la valutazione
preventiva (analisi di fattibilità) di un testo , il cui scopo è quello di ‘calibrare’ meglio il
testo stesso. Teoricamente la valutazione dovrebbe seguire ad ogni variazione del testo.
Ciò naturalmente non è possibile né necessario. Si possono però individuare almeno due
momenti critici che, per i progetti governativi, sono prima del loro esame ed
approvazione in sede di Consiglio dei ministri e, successivamente, nel corso della
istruttoria dei progetti stessi presso le Commissioni parlamentari. Ma in quale momento
dell’istruttoria ?
Istruttiva sembra a riguardo la prima esperienza, nella Camera dei deputati italiana, del
Comitato per la legislazione istituito con l’articolo 16 bis del Regolamento. Tale
Comitato ha il compito di esprimere il parere alle competenti commissioni permanenti
che ne facciano richiesta “sulla qualità dei testi con riguardo alla loro omogeneità, alla
semplicità, chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché all’efficacia di essi per
la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente.” In base a tale articolo la
richiesta di parere al Comitato deve essere inoltrata dalla competente commissione
permanente “non prima della scelta del testo adottato come base per il seguito
dell’esame.”
Essendo stato il Comitato investito del parere sul disegno di legge n.3433,relativo alla
disciplina generale dell’attività teatrale, scelto dalla commissione di merito come testo
base tra le proposte di legge ad esso abbinate, il relatore, nella seduta del 31 marzo 1998,
formulava sul testo una serie di osservazioni, condivise da altri componenti del Comitato
stesso. Al che il rappresentante del Governo, dando atto dello scrupoloso esame
condotto sul testo base e pur manifestando la disponibilità del Governo a tenerne conto,
osservava che tale esame poteva essere vanificato, stando ad informazioni pervenutegli,
dalla presentazione nella commissione di merito di circa 700 emendamenti.Ciò induceva
43
il presidente del Comitato a dichiarare che decorso un periodo ragionevole di verifica
dell’utilità del nuovo organo da lui presieduto, si dovrà procedere “alle innovazioni
opportune che in ipotesi collochino l’intervento del Comitato in una fase anche
successiva a quella della individuazione del testo base, che consenta di esaminare un
testo legislativo ‘più maturo’.”93
Mentre nel caso della valutazione preventiva è rilevante stabilire il momento più idoneo
per effettuare la valutazione (la sua inidoneità può vanificare, in tutto o in parte, il lavoro
di analisi del testo del progetto), nel caso della valutazione a posteriori si tratta invece di
stabilire un appropriato lasso di tempo di attuazione della legge prima di procedere alla
valutazione degli effetti, perché altrimenti, se il periodo è troppo ristretto la valutazione
potrebbe risultare falsata dalla raccolta di dati insufficienti o parziali, e , se troppo
ampio, diventa tardiva la eventuale correzione della legge.
1.7.6. Obbligo ed effetti della valutazione legislativa
Esiste un obbligo di valutazione legislativa? In nessun paese è sancito l’obbligo per il
legislatore di valutare gli effetti delle leggi che esso emana né di dare seguito ai risultati
della valutazione. Tuttavia sono da registrare degli orientamenti in tal senso A questo
riguardo è da ricordare, per la sua forza espansiva in ordinamenti similari, il principio
affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale tedesca. La Corte ha ritenuto
che, quando vi è incertezza sugli effetti che una legge può produrre sull’esercizio dei
diritti fondamentali della persona o sul rispetto di principi costituzionali, il Parlamento
federale può legittimamente legiferare a condizione che la legge sia valutata ad intervalli
regolari ed emendata in funzione delle constatazioni fatte, pena l’annullamento della
legge stessa. 94
1.7.7. Forme di organizzazione della valutazione legislativa
Fermo il principio di libertà della ricerca scientifica, la valutazione degli effetti di una
legge può essere demandata ad un soggetto (organo, ufficio, ente) istituzionalmente a ciò
preposto oppure essere stabilita di volta in volta. .
Istituzionalizzazione non significa però valutazione legislativa generalizzata che sarebbe
superflua, costosa e comunque di difficile attuazione sul piano organizzativo. Se nella
fase della progettazione (anteriore all’esame dell’organo legislativo) la valutazione
generalizzata può avere una ragion d’essere per quanto concerne i progetti di legge
governativi, nella fase della istruttoria parlamentare basta considerare l’elevato numero
di progetti di legge d’iniziativa parlamentare, la maggior parte dei quali destinati a
rimanere “giacenti,” per concludere che la valutazione dovrebbe essere applicata
selettivamente. E’ sui progetti selezionati (con un criterio che può essere quello della
loro iscrizione all’ordine del giorno delle commissioni parlamentari) che si pone la
questione se alla valutazione si debba procedere obbligatoriamente o su richiesta .
La creazione di strutture permanenti di valutazione richiede una serie di scelte e di
cautele da cui dipende in buona parte la qualità intrinseca della valutazione stessa. Una
distinzione di ruoli appare necessaria : tra chi procede alla valutazione e chi decide
sull’esito della valutazione, tra momento tecnico e momento politico. Ad esempio, la
pubblica amministrazione, che in molti casi è la ‘proponente’ di fatto della normativa
93
Camera dei deputati, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, 31 marzo 1998, pag. 5
Si rinvia alla parte quarta (Germania) per ulteriori indicazioni circa la giurisprudenza costituzionale tedesca in
materia.
94
44
nonché il soggetto che vi dà applicazione, è nelle condizioni migliori per valutare
preventivamente e successivamente gli effetti della nuova normativa. Tuttavia, non si
può non rilevare che in questi casi l’amministrazione è giudice e parte in causa. Essa
tenderà, anche inconsapevolmente, a mettere in evidenza gli aspetti positivi ed in ombra
quelli negativi, a porre l’accento sulle misure adottate per la sua applicazione piuttosto
che sui risultati ottenuti e sulla regolarità e legittimità delle misure stesse piuttosto che
sulla loro efficienza.
Per brevità, ma anche per la difficoltà di dare una risposta soddisfacente, mi limito a
formulare sotto forma di domande alcune indicazioni generali per la messa in opera di
una struttura di valutazione.
La prima domanda riguarda la collocazione della struttura di valutazione : nell’ambito
dell’esecutivo o del legislativo ? O in entrambi ?
Una seconda domanda riguarda la sua natura: organo politico oppure struttura interna o
esterna all’organo politico ?
Una terza domanda riguarda l’iniziativa : obbligatoria o facoltativa ? ex officio o su
richiesta ?
Un’ulteriore domanda riguarda la natura del rapporto di valutazione : rapporto
confidenziale o pubblico ? parere obbligatorio e/o parere vincolante ?
E’ evidente che dal tipo di risposte date a queste domande dipendono diverse possibili
forme organizzative della valutazione
Nell’ambito parlamentare le poche realizzazioni in materia mostrano la preferenza per la
istituzione di un organo politico, come il Comitato per la legislazione (Italia) e l’Ufficio
parlamentare per la valutazione della legislazione (Francia), entrambi composti
esclusivamente di parlamentari e con competenze più orientate alla valutazione
preventiva (e quindi alla progettazione) nel caso italiano e alla valutazione retrospettiva
degli effetti della legge nel caso francese.
1.7.8. Leggi a termine e leggi sperimentali
Le leggi una volta promulgate hanno vocazione a durare nel tempo, un tempo
indeterminato che può durare l’éspace d’un matin, come certi regolamenti comunitari, o
addirittura dei secoli. In Italia sono ancora vigenti alcune norme sulla espropriazione
per pubblica utilità che risalgono al 1865. In Inghilterra è tuttora vigente, tra le altre, una
legge fondamentale come il Bill of Right del 1688. In Francia solo da qualche anno sono
state abrogate delle ordinanze di Colbert
Il principio della durata indeterminata delle leggi non esclude che vi siano delle leggi a
termine, ossia di leggi autoabrogative che scadono automaticamente allo spirare di un
termine stabilito dalle stesse leggi.
Quel che interessa è sapere se esse costituiscono una tipologia particolare. Non riesco ad
immaginare una Carta costituzionale che porti la data della sua scadenza.95 Lo stesso
dicasi delle leggi che regolano i comportamenti ed i rapporti tra privati come il codice
civile. Invece lo stesso non direi delle leggi-provvedimento e delle leggi sperimentali.
La legislazione a termine (sunset legislation), di origine nordamericana, non a caso
trova ambito di applicazione nelle leggi di approvazione di programmi o di piani di
investimenti che esigono un rendiconto dei risultati, prima di approvare un eventuale
nuovo programma.
95
Contrariamente a Jefferson che pretendeva determinare in 19 anni la durata massima di una costituzione per
consentire ad ogni nuova generazione di rifarsi l’ordinamento politico a seconda dei propri desideri ed interessi.
La nota è tratta da Racioppi e Brunelli, Commentario allo Statuto del Regno. Torino, 1909, vol. I, pag..51. Si dà
invece il caso di costituzioni che si autodefiniscono transitorie (ma senza una scadenza) che finiscono per rimanere
permanenti , come la costituzione (Grundnorm) tedesca del 1949
45
Diversa è la legge sperimentale, legge provvisoria, che ha lo scopo di raccogliere dati
reali - e non fittizi come nel caso della simulazione - sulla incidenza di una nuova
normativa o importante riforma legislativa, e di testare le effettive reazioni dei
destinatari prima di assumere decisioni definitive. Il legislatore da qualche tempo vi
ricorre (per quanto raramente), ad esempio, quando si trova di fronte ad una particolare
difficoltà a decidere perché si tratta di affrontare questioni delicate che suscitano nella
società una forte conflittualità, come in vari paesi sono state le leggi sulla interruzione
volontaria della gravidanza.
La legge sperimentale è anche uno strumento per acquisire progressivamente un
consenso al momento incerto.
In generale tutte le leggi possono essere considerate sperimentali poiché nel tempo sono
soggette ad adattamenti o cambiamenti in funzione delle circostanze e degli scopi. La
legge sperimentale in senso proprio è caratterizzata da una precisa data di scadenza, da
eventuali limiti territoriali di applicazione e da una espressa clausola di valutazione, i cui
risultati saranno determinanti per confermare o no con una nuova legge la scelta
legislativa o per confermarla a determinate condizioni.
Sulla legittimità delle leggi sperimentali, in quanto possono creare situazioni di disparità
di trattamento tra soggetti toccati dalla sperimentazione e soggetti non toccati, si sono
avanzati dubbi. Il punto non è la disparità di trattamento in relazione alla disparità di
condizioni, ma la disparità a parità di condizioni. Ricordo il caso del decreto-legge
riguardante la sperimentazione della c.d. “cura Di Bella.”96
In Francia, il Consiglio costituzionale ha ritenuto in alcune sue pronunce non contrarie
alla Costituzione le leggi sperimentali purché siano rispettate determinate condizioni.97
Per la loro finalità e per il tempo certo di scadenza le leggi sperimentali si distinguono
da altre leggi temporanee come le leggi di emergenza intese a governare, per un tempo
limitato ma incerto nella scadenza, situazioni di anormalità come calamità naturali,
terrorismo, ecc.
1.7.9. Argomenti pro e contro la valutazione legislativa
La valutazione legislativa presenta degli aspetti ambivalenti sicchè il giudizio sulla
sua utilità non è scevro da cautele.
Sono argomenti pro:
- l’apporto della valutazione legislativa alla qualità dei testi è certamente positivo. Essa
fornisce al legislatore un aiuto alla decisione particolarmente benefico poiché si oppone
alla improvvisazione e contribuisce a ridurre l’area dell’incertezza ;
- la messa in opera di questo dispositivo consente di valutare e di scegliere con
maggiore consapevolezza tra le alternative ;
- la valutazione legislativa è una necessità e segna un progresso nelle materie in cui
dominano i dati quantitativi :
Sono argomenti contra :
- la valutazione legislativa è onerosa e lenta ;
96
V.sentenza Corte costituzionale n.185 del 26 maggio 1998
“Considérant qu’il est meme loisible au législateur de prévoir la possibilité d’expériences comportant des
dérogations aux règles ci-dessus définies de nature à lui permettre d’adopter par la suite, au vu des résultats de
celles-ci, des règles nouvelles appropriées à l’évolution des missions de la catégorie d’établissements en cause ;
que toutefois il lui incombe alors de définir précisément la nature de ces expérimentations, les cas dans lesquelles
celles-ci peuvent etre entreprises, les conditions et les procédures selon lesquelles elles doivent faire l’objet d’une
évaluation conduisant à leur mantien, à leur modification, à leur généralisation ou à leur abandon ;...” Decisione
DC 93-322 del 28 luglio 1993 in J .O. del 30 luglio 1993,pag.10750. V. anche DC 93-333 in J.O. 26 gennaio 1994
pag.1379.
97
46
- l’identificazione degli effetti propri di una legge (imputabilità delle trasformazioni
constatate alle norme oggetto di valutazione) presenta sempre margini più o meno ampi
di incertezza;
- i tempi lunghi della valutazione legislativa mal si adattano ai tempi corti della politica ;
- la valutazione legislativa tende a privilegiare il momento tecnocratico a scapito di
quello democratico ;
- una legislazione fondata su di un processo continuo di adattamento by trial and error
mette in forse la certezza del diritto.
1.8. Efficacia delle direttive di legistica
Le direttive di legistica trovano applicazione ? E’ migliorata la qualità della
legislazione? Non mi risulta che ci siano, almeno in Europa, indagini a riguardo che
consentano di dare una risposta adeguata, paese per paese.
Sulla efficacia delle direttive influiscono vari fattori. Occorre però distinguere tra la fase
preparlamentare di formazione del progetto di legge e la fase parlamentare di esame ed
approvazione del progetto stesso.
Fase preparlamentare: la efficacia dipende innanzitutto dalla fonte da cui le direttive
traggono origine. Salvo qualche eccezione (Italia), tutte le direttive esistenti sono
emanazione del potere esecutivo ed hanno assunto la forma di circolari del Primo
ministro (Francia, Belgio, Olanda) o di deliberazione del consiglio dei ministri od organo
corrispondente (Austria, Spagna, Portogallo, Svizzera). Nel caso della Germania il
Regolamento generale dei ministeri federali nella sua parte speciale (GG.OO.II)
disciplina la procedura di formazione dei progetti di legge governativi, detta inoltre
alcune regole per la redazione dei progetti (regole che pertanto assumono un maggior
valore cogente rispetto a quelle contenute nelle circolari) e attribuisce al Ministero della
giustizia la facoltà di chiarirle o integrarle.
Nella Comunità europea, il Servizio giuridico della Commissione ha redatto delle
direttive di drafting destinate ad uso interno (prima versione,1985), ma ad esse si è fatto
riferimento anche in documenti politici del Parlamento europeo.98 Successivamente, con
l’accordo interistituzionale del 22 dicembre 1998, sugli orientamenti comuni relativi alla
qualità redazionale della legislazione comunitaria, le tre istituzioni dell’Unione hanno
approvato un testo di criteri di redazione legislativa.99
Le circolari governative vincolano alla loro osservanza i funzionari statali o federali (in
particolare gli addetti agli uffici legislativi) in virtù del rapporto gerarchico tra ministro e
funzionario. Come verrà più dettagliatamente esposto nelle parti terza e quarta nelle
quali viene esaminata la situazione dei singoli paesi, oltre alle circolari vi sono, in tutti i
paesi in cui la progettazione legislativa governativa è decentrata, strutture di
coordinamento, più o meno accentuato, ai fini di un controllo non soltanto formale dei
progetti. Tali strutture sono per lo più poste alle dipendenze del Premier o Presidente del
Consiglio dei ministri (Austria, Italia, Francia) o,per quanto attiene all’esame della c.d.
“forma giuridica”, del ministero della giustizia (Olanda, Finlandia, Germania). In
98
Nella risoluzione approvata dal Parlamento europeo nel maggio 1989 (G.U. 26 maggio) si legge:”(Il
parlamento europeo) ritiene auspicabile che nella redazione dei testi normativi le tre istituzioni coinvolte
utilizzino dei criteri di legistica comuni quali sono definiti dal manuale in uso presso il Consiglio e la
Commissione e dal formulario sugli atti dell’Assemblea utilizzato dai servizi del Parlamento europeo”.
99
Nei “ considerando “ dell’Accordo si precisa al n.3 : “ Gli orientamenti dovrebbero guidare le istituzioni
comunitarie quando adottano atti legislativi nonché coloro che, in seno alle istituzioni comunitarie, prendono parte
all’elaborazione e alla redazione degli atti legislativi, che si tratti dell’elaborazione del testo iniziale o dei vari
emendamenti apportati durante il procedimento legislativo” ; e al n. 7: “ Gli orientamenti sono da considerare
strumenti ad uso interno delle istituzioni e non sono giuridicamente vincolanti.”
47
Francia ed in Belgio un controllo tecnico-giuridico è operato dal Consiglio di Stato in
sede di espressione del parere che è obbligatorio su tutti i progetti di legge governativi.
Le direttive belghe traggono origine proprio dalla ‘Sezione legislazione ’ del Consiglio
di Stato come raccolta di osservazioni o rilievi formulati nel corso della funzione
consultiva.
Ciononostante operano contro una effettiva e scrupolosa applicazione delle direttive
nella fase preparlamentare:
- l’inadeguatezza numerica (e talora di formazione professionale) del personale addetto
al drafting;
- l’urgenza (politica) della redazione del progetto ;100
- la necessità di ricorrere a formule di compromesso ( per il gioco dei rapporti tra
maggioranza e minoranza parlamentare o dei rapporti interni ai Governi di coalizione),
che finiscono per rendere ambigui o incoerenti gli enunciati normativi.
Fase parlamentare: nell’ambito parlamentare le circolari governative ovviamente non
hanno alcuna efficacia e neppure i regolamenti governativi .
Il controllo della correttezza ‘legistica’ dei testi legislativi in itinere generalmente
rientra nelle funzioni dei presidenti dei parlamenti, che hanno come ‘vigilantes’ le
strutture burocratiche dei parlamenti stessi. L’estensione, l’intensità e la efficacia di tale
controllo varia da paese a paese.
Proposte di strutture ad hoc affiancate al legislatore per la espressione di pareri in
materia di tecnica legislativa o più in generale di fattibilità delle leggi, quando sono state
avanzate, hanno ricevuto un «fin de non recevoir»101
Questo genere di proposte sono destinate a cadere sul nascere poiché il legislatore è
sensibilissimo anche ad ogni parvenza di limitazione delle sue funzioni sovrane
(specialmente quando sono di fatto esautorate) ed è comunque mal disposto a seguire un
parere di un organo esterno o a mostrare pubblicamente di disattenderlo. Alla base di
questo atteggiamento vi è anche una giusta intuizione e cioè che non è possibile
tracciare una linea netta di demarcazione tra contenuto e forma di una norma.
Occorre perciò puntare sulla progressiva autoeducazione del legislatore e sulle strutture
interne al corpo legislativo. Queste dovrebbero avere funzione di «sensori» della
macchina legislativa.
Il problema è di come vincolare il legislatore al rispetto delle regole di drafting. Per
l’Assemblea le circolari interne del Presidente sono certamente una autorevole
esortazione, ma nulla di più. Anche una legge che recepisse le direttive di drafting non
sarebbe una soluzione del tutto soddisfacente in quanto tale legge potrebbe essere
tacitamente derogata dal legislatore stesso.
Da oltre un decennio in alcune leggi italiane appaiono disposizioni recanti la clausola
di modificazione o abrogazione espressa, tali ad esempio :
100
Dell ‘influenza del fattore tempo ci da una testimonianza diretta l’allora capo dell’ufficio legislativo del
ministero di grazia e giustizia Antonio Brancaccio : “ ..Un grave inconveniente che incide sulla qualità della
produzione legislativa è dato, poi, dalle frequenti richieste di preparazione di leggi in tempi brevissimi. Il primo
esempio che mi viene alla memoria è molto significativo : per la preparazione del decreto legge sulle frodi
valutarie fu assegnato al mio ufficio un termine che, mi pare, non superava le quarantotto ore. In questo termine
brevissimo fu necessario acquisire dati normativi ed anche di fatto molto complessi, sicché la redazione del testo
del provvedimento non poté non risentire della fretta con cui si era dovuto agire”in Studi parlamentari e di politica
costituzionale,1977 n.38,pag.61.
V.anche la testimonianza del Renton Report (8.3.)
101
In Italia, la proposta più importante (con finalità più ampie di quelle qui considerate) è stata quella formulata
dalla Commissione di studio Barettoni Arleri di istituzione di un Ufficio di fattibilità delle leggi (UFL) con il
compito di fornire pareri nel corso della procedura parlamentare;la proposta non ha avuto seguito.
48
- la legge 8 giugno 1990 n.142 sulle autonomie locali, il cui art.1, comma 3, recita : “Le
leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai principi della presente legge se
non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni” ;
- la legge 12 gennaio 1991 n.13, sugli atti da emanarsi con decreto del Presidente della
Repubblica, che all’articolo 1, comma 2, recita: “l’elencazione degli atti di competenza
del Presidente, contenuta nel comma 1, è tassativa e non può essere modificata,
integrata, sostituita o abrogata se non in modo espresso” ;
- la legge 11 febbraio 1994 n.109,in materia di lavori pubblici, il cui art.1, comma 4,
recita : “Le norme della presente legge non possono essere derogate, modificate o
abrogate se non per dichiarazione espressa con specifico riferimento a singole
disposizioni102” ;
- la legge 8 agosto 1995 n. 335, di riforma del sistema pensionistico, che all’art. 1,
comma 2, dispone che “ le successive leggi della Repubblica non possono introdurre
eccezioni o deroghe alla presente legge se non mediante espresse modificazioni delle sue
disposizioni.”
- la legge 8 marzo 1999 n.50 (legge di semplificazione), all’articolo 7, comma 6, recita “
Le disposizioni contenute in un testo unico non possono essere abrogate, derogate,
sospese o comunque modificate se non in modo esplicito, mediante l’indicazione precisa
delle fonti da abrogare,sospendere o modificare”103
Con questo tipo di enunciati il legislatore italiano ha lodevolmente incominciato a farsi
carico delle preoccupazioni per il guasto che all’ordinamento creano le modifiche non
testuali e le abrogazioni implicite. Infatti le clausole di abrogazione o di modifica
espresse tendono a garantire la certezza del diritto vigente
Più di recente, la legge 27 luglio 2000 n. 212, recante disposizioni in materia di statuto
dei diritti del contribuente, nei primi articoli detta qualche regola di legistica (regole
sulla redazione delle regole) con specifico riguardo al settore della legislazione fiscale.104
Tutte queste disposizioni delle leggi succitate hanno come destinatari i titolari della
iniziativa legislativa e l’organo legislativo. Ma esse si impongono ai primi (per i quali
costituiscono prescrizione da osservare nella redazione del testo della iniziativa
legislativa), e non al secondo per il quale non costituiscono un vincolo (Parliament may
not bind its successors), ma un invito, un promemoria a non allontanarsi da una corretta
tecnica legislativa funzionale alla chiarezza del testo e alla certezza delle norme.
Pertanto le disposizioni suddette danno una risposta insufficiente al problema che
intendono risolvere perché altro non sono che raccomandazioni che il legislatore rivolge
a se stesso. Non garantiscono contro una deroga tacita al divieto di abrogazione o di
modifica tacita. Senza una copertura costituzionale, sembra azzardato sostenere che una
legge che modifichi implicitamente una legge recante la clausola di modifica espressa
possa essere inapplicata dal parte del giudice.
Non lo strumento della legge, ma altre vie sono da seguire per far valere il rispetto di
regole di drafting da parte del legislatore. Essenziale è la formazione di una cultura del
drafting normativo. Questa cultura può essere durevolmente acquisita dai componenti
l’organo legislativo se è immanente al sistema di regole (i regolamenti parlamentari) cui
i parlamentari soggiacciono in sede di formazione della legge. Infatti, a parte le norme di
rango costituzionale, i regolamenti parlamentari, più che le leggi, appaiono idonei a
dettare norme vincolanti in procedendo, ad esempio, fissando come condizione di
ricevibilità o di procedibilità dei progetti di legge il rispetto di predeterminate condizioni
102
La formula ricalca un lontano ed unico precedente : l’art.1,comma 2, della legge 7 gennaio 1929
n.4.
103
L’intero articolo7 è stato successivamente abrogato
Per alcuni rilievi critici su tali articoli cfr. G. Rizza, Statuto del contribuente, autovincoli legislativi. Certezza
del diritto, in Quaderni costituzionali, 2003/4, p. 837 ss
104
49
o requisiti formali nella formazione del testo, sempreché non rendano, di fatto,
impraticabile l’esercizio del diritto di iniziativa legislativa. Nella direzione auspicata
vanno alcune iniziative assunte in Italia, dal Senato con l’art.76 bis del proprio
regolamento e, particolarmente, dalla Camera dei deputati con le modifiche al proprio
regolamento entrate in vigore a partire dal 1° gennaio1998 (v. terza parte). Giova qui
ricordare che, relativamente ai testi unici, l’art. 92, comma 2, del progetto di revisione
della seconda parte della costituzione italiana, predisposto dalla commissione
parlamentare per le riforme costituzionali (Presidente l’on. D’Alema), recitava :” I
regolamenti delle Camere prevedono l’improcedibilità dei disegni di legge che
intervengono nelle materie già codificate senza provvedere in modo espresso alla
modifica o integrazione dei relativi testi.”
.
1.9. Riordino della legislazione :
1.9.1. Semplificazione e consolidamento
.Ordine e disordine sono i due poli entro cui oscilla la legislazione di un paese. Come
non c’è un ordine assoluto così non c’è un disordine assoluto.
L’ordine richiama i concetti di sistemazione razionale, di unità, di coerenza e di
chiarezza della legislazione, mentre all’opposto il disordine richiama i concetti di
casualità, di frammentazione, di incoerenza e di oscurità della legislazione.
Quando il pendolo oscilla verso l’acme del disordine la società richiede misure che
riportino un certo ordine o comunque un disordine tollerabile.
Le decisioni intorno al riordino della legislazione rientrano nella sfera della politica
(legislativa), mentre il discorso intorno ai ‘modi’ di riordinare è un discorso di tecnica
legislativa.
Sebbene distinte, semplificazione e consolidamento della legislazionesono concetti
strettamente connessi nella loro pratica attuazione.
La semplificazione legislativa consiste nella eliminazione di ogni superfetazione di
norme (generalmente di stampo burocratico), nella riduzione delle prescrizioni di
procedure complesse e defatiganti mediante la eliminazione di formalità eccessive, la
riduzione di autorizzazioni e di controlli non indispensabili, la riduzione dei tempi
lunghi dei pareri di organi molteplici e pletorici, l’accorpamento dei procedimenti
relativi ad un medesimo oggetto, ecc. La semplificazione è essenzialmente
semplificazione amministrativa ed è particolarmente avvertita nel settore del diritto
dell’economia a seguito della globalizzazione dei mercati in un regime di libera
concorrenza.
Sebbene i confini siano sfumati,la semplificazione non si identifica con i concetti di
riforma legislativa e di deregulation, perché nel primo caso non comporta la riforma di
un istituto giuridico in quanto tende, semmai, alla ‘snellezza’ della sua regolamentazione
e nel secondo caso si apparenta ma non è deregulation, cioè dismissione dell’intervento
normativo pubblico.
Con il termine consolidamento (o codificazione formale) s’intende il risultato
dell’operazione di sostituzione di una pluralità di leggi o atti aventi forza di legge,
stratificatesi nel tempo sulla stessa materia, con un unico testo che senza apportare
modifiche di sostanza alla normativa vigente in quella materia restituisca ad essa
chiarezza e coerenza.
La semplificazione comporta necessariamente la modifica della legislazione vigente ; il
consolidamento invece tende a conservare la legislazione esistente liberandola, con una
50
operazione di pulizia (bereinigung), da quelle sovrapposizioni ed incrostazioni
accumulatesi nel tempo che rendono incerta la individuazione delle norme vigenti
Il consolidamento favorisce la semplificazione e, reciprocamente, la semplificazione
favorisce il consolidamento. Entrambe le attività possono essere ricomprese sotto la
denominazione comune di riordino della legislazione.
1.9.2. Strumenti tradizionali del riordino: codice e testo unico
La redazione di un codice o di un testo unico di consolidamento presenta caratteristiche
e richiede operazioni di redazione che solo parzialmente coincidono con quelle relative
alla redazione di una singola legge e, dove coincidono, spesso assumono una diversa
valenza. Basti pensare alla rilevanza che assume la sistematica nella redazione di un
testo unico rispetto alla redazione di una singola legge.
Le direttive di tecnica legislativa emanate in vari paesi105 sono piuttosto carenti di regole
o raccomandazioni specifiche relative alle tecniche di codificazione o di consolidamento
o di semplice “pulizia”della legislazione (Rechtsbereiningsgesetze). Una eccezione, e
con norma costituzionale, troviamo in Austria (art.49a della costituzione).
Sono invece relativamente frequenti le norme organizzative e di procedura di
approvazione dei testi codificati dettate da nuove costituzioni (Spagna, Grecia) o da
leggi ordinarie (Belgio, Regno Unito, Italia) o da regolamenti (Germania) o da circolari
(Francia)
Questi testi sono citati nell’appendice n.1.
Strumenti classici di riordino della legislazione sono i codici e i testi unici. Codice e
testo unico sono termini che non designano concetti equivalenti.
Mentre il testo unico è ancorato prevalentemente al rispetto delle regole esistenti, il
codice è rivolto prevalentemente alla creazione di nuove regole, intese ad affermare
un nuovo assetto giuridico rispondente a mutate condizioni sociali o politiche, e si
pone quindi in una posizione di sostanziale rottura con il precedente ordinamento,
anche se ne conserva elementi di continuità.106Momento esso stesso del divenire
storico, il codice non può né fa tabula rasa del passato
“ Testo unico” è un binomio usuale in Italia ma non ricorrente in altre lingue. Nel
diritto francese è d’uso un unico termine, la parola code, per indicare sia un codice sia
quello che noi chiamiamo testo unico. Viene denominata codification l’attività di
formazione di un code. Tuttavia i giuristi francesi distinguono tra codification au sens
strict du mot quando vogliono riferirsi ad una attività di unificazione e riforma
sostanziale della legislazione vigente, e codification formelle consistente nella “mise en
ordre d’une série de textes legislatifs dans un document d’ensemble.”107 Per esprimere
quest’ultimo concetto da qualche tempo è invalsa l’espressione codification à droit
105
Per il testo di queste direttive v. Le direttive di tecnica legislativa in Europa. Camera dei deputati,1997.
Esemplare sotto questo aspetto è il codice napoleonico, approvato con la legge “sur la réunion des lois civiles
en un seul corps, sous le titre de Code civil”del 30 ventoso, anno XII (21 marzo 1804) il cui articolo 7 dichiarava:
“A compter du jour ou ces lois seront exécutoires, les lois romaines les ordonnances, les coutumes générales ou
locales, les règlements cessent d’avoir force de loi générale ou particulière dans les matières qui sont l’objet des
dites lois composant le présent Code ».
107
G. Cornu nel Vocabulaire Juridique distingue tra ‘codification réelle’ e ‘codification formelle’ ; A. Viandier
in Recherche de legistique comparée (pag. 37) chiama codification “la confection d’un ensemble systématique de
disposition novatrices fondées sur des principes communs” e consolidation “la compilation de dispositions
existans sans modification de fond”
106
51
constant.108Tale tipo di codificazione corrisponde, di norma, alla nostra formazione di un
testo unico.
Nel diritto inglese le parole codification e consolidation esprimono significati nettamente
distinti. Codification, di rara attuazione e mai di carattere generale109, è concetto che
implica una riforma sostanziale del diritto che coinvolge anche il common law ed il
diritto consuetudinario, mentre il termine Consolidation si riferisce unicamente allo
statute law, ossia al diritto legislativo, e consiste nella raccolta, coordinamento e
sistemazione formale delle leggi vigenti senza apportarvi modifiche di sostanza. Mentre
la Consolidation “non incide sul valore vincolante delle sentenze emesse prima dell’atto
di consolidamento in ordine a disposizioni di legge poi in essa incorporate, la
Codification all’opposto chiude con il passato ed apre un nuovo capitolo normativo con
l’effetto di togliere forza vincolante alle sentenze relative alle norme riformate.”110
La differenza tra codice e testo unico, tuttavia, diventa qualitativamente impercettibile
quando l’autorità (Governo) investita della formazione di un testo unico ha anche il
potere di modificare la sostanza delle norme vigenti. Allora la distinzione tra codice e
testo unico sembra svanire e gli stessi termini finiscono per diventare sinonimi111:
tuttavia i testi unici sarebbero, rispetto alle grandi tematiche dei codici classici, dei
microcodici o testi coordinati di legislazione relativi ad ambiti ristretti del diritto (testo
unico o codice della strada, testo unico delle leggi elettorali, ecc.).
E’ opinione generalizzata che oggi non vi sono condizioni politiche e sociali analoghe
a quelle da cui sono scaturite le grandi codificazioni del passato. Anzi l’attuale dovrebbe
definirsi, secondo la nota tesi di N.Irti, l’età della decodificazione, caratterizzata dalla
formazione di legislazioni speciali che hanno via via eroso la compattezza dei codici
classici, in particolare del codice civile dal quale sono fuoriusciti istituti importanti
come il diritto di famiglia, il diritto del lavoro, il diritto delle locazioni, il diritto della
proprietà intellettuale, che sono venuti a formare dei microsistemi indipendenti, dotati di
propri principi e a cui si applicano criteri propri di interpretazione. Il diritto del codice
civile da centro del sistema giuridico di un paese tende sempre più a divenire un diritto
residuale, di principi. 112
A queste considerazioni va aggiunto che sul piano tecnico è di ostacolo alla attuazione
della codificazione nel senso classico il passaggio, con l’affermarsi di comunità
autonome, da un tipo di legislazione unitaria, accentrata in un unico legislatore, ad una
legislazione ripartita tra più legislatori (c.d.legislazione concorrente) statali e regionali,
federali e federati. Storicamente l’idea di codice è infatti correlata al legislatore unico ed
esclusivo.
Oggi l’espressione “riordino della legislazione”, pur non escludendo il concetto di
riforma sostanziale del diritto, è generalmente associata al concetto di
consolidamento.
Il consolidamento ha trovato ampio spazio di sviluppo nei paesi di common law
rimasti fuori dal movimento delle grandi codificazioni dell’Europa continentale,
ma è comunque praticato anche in quelli di tradizione codicistica.
108
L’espressione è stata introdotta nei rapporti della Commissione superiore di codificazione ed adottata nella
circolare del Primo ministro sulla codificazione del 30 maggio 1996 (v. parte quarta, par. Francia).
109
V. parte terza, nota 40
110
G.Criscuoli, Introduzione allo studio del diritto inglese.Giuffrè,Milano,1981,pag.16
111
L’articolo 1,comma 1, della legge 13 giugno 1991 n.190 ha delegato il Governo “..ad adottare disposizioni
aventi valore di legge intese a rivedere e riordinare... la legislazione vigente...riunendola in un testo unico
denominato ‘codice della strada’.”
112
N. Irti , L’età della decodificazione,Giuffrè,1979.
52
1.9.3. Operazioni di consolidamento
Quali operazioni di coordinamento può effettuare il redattore di un testo di
consolidamento della legislazione vigente senza innovarne la sostanza? E’ possibile
tracciare una linea netta di confine al di qua della quale non si innova e oltre la quale
si modifica la sostanza della legislazione? Che cosa s’intende con la espressione
“sostanza della legislazione”? Il redattore del testo di consolidamento opera sugli
enunciati normativi e/o sul significato degli enunciati? Ecco una serie di domande cui
non è facile dare una risposta adeguata.
All’autore della codificazione formale si richiede di non introdurre una nuova regola
con un nuovo enunciato e di non modificare il significato (la regola) di un enunciato
esistente. Egli può operare sull’enunciato sempreché il significato rimanga il
medesimo.
Tuttavia, il consolidamento non può consistere - se non si vuole che perda la sua ragion
d’essere - soltanto nel risultato di una meccanica operazione di aggiornamento di testi a
seguito di modifiche testuali e di abrogazioni esplicite come, ad esempio, è il caso (con
riferimento all’ordinamento italiano su cui v. la parte terza ) del testo unico delle
disposizioni penali per il controllo delle armi, approvato con il DPR 19 agosto 1948
n.1184, che era la riproduzione testuale del decreto legislativo 5 febbraio 1948 n.100 e
delle modifiche testuali (ivi comprese le aggiunte e le abrogazioni) introdottevi dalla
legge 23 luglio 1948 n.97, che autorizzava il Governo “a pubblicare in testo unico le
disposizioni della presente legge e del decreto legislativo 5 febbraio 1948 n.100” ;
oppure del testo unico delle norme sulla circolazione stradale approvato con il DPR 15
giugno 1959 n.393, emanato a seguito della legge 26 aprile 1959 n.207, che recando
modifiche (testuali) al precedente testo unico (DPR 27 ottobre 1958 n. 956) autorizzava
(art.2) la emanazione di un nuovo testo unico.
Nella formazione degli anzidetti testi unici, ciascuno dei quali doveva riunire due soli
atti legislativi (di cui quello anteriore aveva subito da parte dell’atto posteriore soltanto
modificazioni testuali o abrogazioni espresse), non si ponevano problemi di
coordinamento se non puramente formali (ad es. la rinumerazione degli articoli per
effetto delle abrogazioni introdotte. 113
Ma questi sono eventi rari, poiché nella maggior parte dei casi si tratta di coordinare più
testi di legge in cui si sovrappongono disposizioni non accompagnate da una espressa
113
L’operazione non si diversifica da quella per la formazione dei testi ‘coordinati’ o ‘aggiornati’ di cui all’art. 10
del T.U. 28 dic. 1985 n.1092, anche se in quest’ultimo caso i testi pubblicati hanno carattere soltanto notiziale.
L’espressione ‘testo coordinato’ è adoperata dal citato testo unico in riferimento ai decreti-legge, il cui testo sia
modificato dalla legge di conversione. In questi casi viene disposto (art.11, comma 1) che il Ministero di grazia e
giustizia predisponga per la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale,anche in un giorno immediatamente successivo
a quello della pubblicazione della legge di conversione,il testo del decreto integrato con le modifiche (testuali)
introdotte dal Parlamento,le quali sono stampate in modo caratteristico (corsivo). Inoltre l’art. 7 del Regolamento
di esecuzione del testo unico (DPR 14 marzo 1986 n.217) dispone che la ripubblicazione nella Raccolta ufficiale
della legge di conversione comprenda anche il testo coordinato.
L’espressione ‘testo aggiornato’ ricorre nel secondo comma del citato articolo 11 del testo unico 1985 n.1092,in
relazione ad una legge od altro atto normativo che abbia subito “diverse e complesse modifiche” per cui è data
facoltà al Ministro competente d’intesa con la Presidenza del Consiglio (art.9 del regolamento di esecuzione del
t.u.) di predisporre per la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale un '‘testo aggiornato’ nel quale le modifiche
apportate sono stampate in modo caratteristico e ne è specificata la fonte.
Mentre nel caso del decreto-legge modificato la pubblicazione del ‘testo coordinato’è un obbligo,la pubblicazione
del ‘testo aggiornato’ è invece rimessa ad una valutazione di opportunità. Per il resto le due diverse denominazioni
sono sinonime in quanto si riferiscono allo stesso genere di attività.
53
dichiarazione del tipo di relazione (modifica, abrogazione, ecc.) che si stabilisce - e in
quale misura - tra vecchie e nuove disposizioni. In altri termini la funzione del
coordinamento viene meno se non include necessariamente il potere-dovere di dirimere
antinomie insorgenti tra i testi, esplicitando le modifiche non testuali o le abrogazioni
implicite. Il coordinamento richiede un’attività eminentemente interpretativa ma non si
esaurisce in esso E perché questa attività non sia arbitraria, essa deve svolgersi secondo
criteri di logica generalmente accettati, in armonia con le regole e gli usi linguistici
operanti nella comunità ed in conformità alle prescrizioni legali sulla normazione. E’
qui, soprattutto nella interpretazione circa la esistenza o meno di incompatibilità, che la
linea di confine tra conservazione dell’esistente ed innovazione può diventare
evanescente. Ciò spiega la necessità di un atto abilitante, quando non sia lo stesso
legislatore a provvedere direttamente alla formazione di un testo unico
Le operazioni per "riunire e coordinare in un testo unico" (senza innovare la sostanza
della normativa vigente), disposizioni legislative relative ad una data materia e residenti
in una pluralità di testi emanati in epoche diverse, prescindono dalla natura giuridica del
testo unico e dal soggetto che lo emana.
Che a redigere un testo unico di mero consolidamento sia un soggetto privato o il
Governo per delega del Parlamento, le operazioni da compiere sono le stesse. La
differenza sta che nel primo caso il testo prodotto non ha alcuna efficacia giuridica, se
non persuasiva, mentre nel secondo caso è vincolante erga omnes. Ma ciò non significa
affatto che quest’ultimo testo risulti più ‘esatto’ di quello di origine privata.
Ciò precisato, nell’ambito della codificazione formale sono individuabili (come
da tempo esemplifico nei corsi della Scuola di scienza e tecnica della legislazione
dell’ISLE, con riguardo in particolare alla legislazione italiana) tre categorie di
operazioni comportanti anche modifiche testuali, concernenti :
• la sistematica
• il linguaggio (aspetti morfologici,sintattici e semantici)
• le relazioni tra le norme (dinamica delle norme)
In via esemplificativa tali operazioni consisteranno:
a) con riguardo alla sistematica:
•nell’introdurre eventuali nuove partizioni di livello superiore all’articolo (
sezioni,capi,titoli,parti) a seconda della molteplicità dei testi da coordinare e
della complessità e ampiezza della materia;
•nel dare, se necessario, nuova collocazione e numerazione agli articoli e ai
commi;
nel riformulare gli eventuali rinvii in relazione alla sistematica assunta dal
testo unico;
nell’escludere dal testo unico le norme “intruse” eventualmente presenti nelle
leggi oggetto del consolidamento;
nel fondere disposizioni ripetitive o aventi identico valore normativo
(ridondanza).
b)
con riguardo al linguaggio :
• nel correggere errori materiali di stampa;
• nella normalizzazione della grafia;
• nella esplicitazione, ove manchi, di sigle;
• nella normalizzazione delle forme di citazione;
• nell’aggiornamento delle denominazioni di organi, istituzioni, ecc.mutate
nel tempo;
• nella eliminazione di ambiguità insorgenti da un uso non appropriato di
congiunzioni o disgiunzioni e della punteggiatura,
54
•
c)
nell’assicurare omogeneità terminologica al testo
con riguardo alle relazioni normative:
• nell’aggiornamento del testo delle disposizioni in conformità ad
abrogazioni espresse o modifiche testuali sopraggiunte (ivi compresi gli
esiti di referendum abrogativi);
• nella eliminazione, tenendo conto della interpretazione giurisprudenziale,
di disposizioni anteriori incompatibili o divenute prive di oggetto;
• nella eliminazione dal testo di articoli, commi o frasi, ecc dichiarati
illegittimi dalla Corte costituzionale;
• nella eventuale riformulazione di enunciati normativi per adeguarli ai
dispositivi delle cosiddette sentenze “interpretative”della Corte
costituzionale;
• nella riformulazione degli enunciati per esigenze di raccordo o per
esplicitazione di modifiche avvenute in forma non testuale.
1.9.4. Procedimenti di approvazione di testi di consolidamento (testi
unici)
L’atto del consolidamento (il testo unico) produce l’effetto sostitutivo dei
singoli testi legislativi che ne sono oggetto soltanto se esso stesso ha forza
di legge. Un testo unico ha forza di legge se è emanato direttamente
dall’organo detentore del potere legislativo o da chi ne è, nelle dovute
forme, da esso delegato, ove la delega legislativa sia dall’ordinamento
consentita.
Poiché i Parlamenti rifuggono, per vari motivi, dall’affrontare direttamente il lavoro di
elaborazione di un testo unico, tale onere generalmente ricade sull’esecutivo, anche se
l’iniziativa può partire dal Parlamento stesso con il conferimento di apposita delega.
Il Governo ha due strade da poter seguire: predisporre il testo unico e presentarlo al
Parlamento sotto forma di progetto di legge. Questa strada è ardua da percorrere per i
tempi lunghi e gli esiti incerti delle vicende parlamentari, a meno che non siano previste
speciali procedure parlamentari di esame e di approvazione di tali testi.
L’altra strada è quella della presentazione di un disegno di legge (di richiesta ) di delega
legislativa alla emanazione di un testo unico. 114
I procedimenti di approvazione dei testi di consolidamento della legislazione variano da
paese a paese, soprattutto per la diversità degli ordinamenti costituzionali115 Essi
114
In questo contesto non vengono presi in considerazione i cosiddetti testi unici spontanei ,cioè quelli adottati dal
Governo al di fuori di una delega o autorizzazione legislativa, poiché sono elementi di complicazione e di
confusione invece che di semplificazione e chiarezza dell’ordinamento. E’ infatti accaduto che testi unici non
aventi forza di legge non soltanto sono stati ammessi al sindacato della Corte costituzionale, ma sono stati più
volte anche oggetto di modifiche testuali da parte del legislatore ingenerando la convinzione di trovarsi di fronte
ad un testo con forza di legge. Tali, ad esempio, il testo unico sulla elezione degli organi delle amministrazioni
locali (DPR 16 maggio 1960 n. 570),modificato dalla legge 1960 n.962,dal decreto legge 3 maggio 1976 n.161 co
nv. in legge 14 maggio 1976 n.240, dalla legge 23 aprile 1981 n.154, dalla legge 18 genn.1992 n.16 , dalla legge
25 marzo 1993 n.81, dalla legge 13 ottobre 1993 n. 415, dalla legge 23 febbraio 1995 n.43, dal decreto legge 16
marzo 1995 n.72 ; o il testo unico sull’ordinamento scolastico della provincia di Bolzano (DPR 10 febbraio 1983
n.89), modificato con il decreto legislativo 24 luglio 1996 n.434.
Testo unico non legislativo è da considerare anche il” T.U. delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi,....”,
approvato con il DPR 28 dicembre 1985 n.1092, poiché la legge abilitante è stata approvata in commissione
anziché in assemblea come da art. 72 Cost.
115
vedi parte quarta per quanto concerne le forme organizzative ed i procedimenti di approvazione adottati in
singoli paesi europei.
55
possono essere classificati in due categorie nell’ambito delle quali si presentano modalità
diverse di attuazione :
1)
di approvazione diretta da parte del Parlamento:
• secondo il procedimento normale di approvazione delle leggi
(Francia)
• secondo un procedimento semplificato stabilito dalla costituzione
(Grecia)
• secondo un procedimento speciale regolato dalla legge (Gran
Bretagna)
2)
di approvazione indiretta (preventiva) da parte del
Parlamento
• mediante legge di delega concessa di volta in volta (Italia, Spagna)
• mediante una specifica autorizzazione o mediante una
autorizzazione permanente comportante una particolare procedura da
osservare (Belgio).
Secondo l’estensione si può distinguere:
a) un consolidamento generale della legislazione
• attuato una tantum con la compilazione di una ‘Raccolta
sistematica’ di tutta la legislazione (Svizzera, Germania);
• attuato gradualmente secondo un programma pluriennale di
codificazione (Francia).
b) un consolidamento tendenzialmente permanente, attuato secondo
necessità e priorità rilevate da un apposito organismo (Gran Bretagna)
c) un consolidamento tematico, cioè di leggi relative ad una specifica materia o a un
settore legislativo determinati di volta in volta (Italia, Grecia, Spagna). In Italia,
tuttavia, il principio della programmazione introdotto dall’abrogato articolo 7
della legge 8 marzo 1999 n. 50, è ora previsto dall’articolo 20 della legge 15
marzo 1997 n.59 come sostituito dall’articolo 1 della legge 29 luglio 2003 n.
229.
La preparazione materiale dei testi è affidata ad appositi organi permanenti in Francia,
Gran Bretagna, Spagna ; ad una commissione speciale nominata di volta in volta in
Grecia. Nessun organo ad hoc è previsto in Italia, Germania, Svizzera, che si avvalgono
delle strutture ministeriali con partecipazione o meno di esperti esterni. In Belgio vi
provvede l’Ufficio di coordinamento del Consiglio di Stato.
Circa il valore giuridico dei testi consolidati, quelli direttamente approvati dal
Parlamento, con procedura ordinaria o speciale (Francia, Grecia, Gran Bretagna), sono
ovviamente leggi a tutti gli effetti e sostituiscono i testi legislativi precedenti.
Hanno forza di legge i testi consolidati emanati a seguito di delega legislativa (Italia,
Spagna). Sono inoltre vincolanti i testi delle ripubblicazioni (Wierderverlautbarung)
delle leggi effettuate in Austria a norma dell’art.49a della costituzione.
Benché emanati in virtù di una autorizzazione parlamentare non hanno forza di legge
i testi consolidati emanati in Belgio (in applicazione della legge 13 giugno 1961) ed
in Germania (in attuazione di una Bekanntmachungserlaubnis).
.
1.10. Tecnica legislativa e sistemi di informatica giuridica
56
1.10.1. Vi è una stretta relazione tra tecnica legislativa ed ottimizzazione dei sistemi di
informatica giuridica, poiché l’adozione di una data tecnica legislativa in luogo di
un’altra può influire in modo positivo o negativo sulla validità ed efficacia di risposta di
una banca dati giuridici
A sua volta una banca dati giuridici (norme e sentenze) risulta di grande aiuto al
legislatore (e per esso al redattore di progetti di testi legislativi), facendogli risparmiare
faticose ricerche ed evitare di ricadere in tecniche legislative errate o dannose, come, ad
esempio, il frequente ricorso alla formula della abrogazione innominata.
“ Mentre in passato l’uso di una tecnica di redazione piuttosto di un’altra non produceva
apprezzabili mutamenti nell’uso del codice, del repertorio legislativo o della raccolta di
giurisprudenza, oggi il prestare attenzione a questi accorgimenti rende più agevole o più
fruttuosa la ricerca sull’elaboratore. Vi è dunque un reinforcement skinneriano che
conferisce nuova forza a queste regole per la redazione dei testi legislativi”116
Infatti una tecnica di redazione delle leggi che lasci poco spazio alle ambiguità della
lingua, che sia attenta alla coerenza del testo, che non indulga all’uso delle abrogazioni
implicite o delle modifiche non testuali migliora la qualità e di conseguenza
l’affidabilità di un sistema di informatica giuridica. Questo a sua volta agevola il
compito del legislatore aiutandolo ad essere più preciso, meno ambiguo (quando non lo
sia di proposito) nella redazione della norma. Ad esempio:
- la possibilità di reperire agevolmente le norme, anche le più antiche, vertenti sulla
stessa materia consente di individuare le norme che si intendono abrogare con la nuova
normativa ovvero di evitare di fare riferimento, come talora è accaduto, a norme
abrogate;
- la possibilità di accertare le modifiche (abrogazioni parziali, sostituzioni ecc.) subite
nel tempo da un testo legislativo, può far valutare l’opportunità di riformulare l’intero
testo anziché continuare a fare riferimento al testo originario di cui è rimasto magari in
piedi soltanto il titolo;
- in occasione di modifiche o abrogazioni da apportare ad una legge sarà facilitato il
compito di accertare quali eventuali disposizioni di altre leggi fanno rinvio alle parti
della legge oggetto di modifica o di abrogazione;
- sarà più agevole il controllo del linguaggio legislativo ed assicurare l’uniformità
terminologica per la possibilità di verificare in quali leggi e con quale significato uno
stesso termine è stato precedentemente utilizzato;
- ultima, ma di non minore valore sostanziale, è la possibilità di richiamare dagli archivi
del sistema la giurisprudenza per conoscere se e come una legge, che si intende
modificare o novare, è stata nel tempo interpretata ed applicata.
Finora il legislatore raramente, e comunque con difficoltà, è stato in condizioni di fare
ciò per la mancanza di uno strumento a sua disposizione agile, tempestivo ed
appropriato.
Questo strumento oggi esiste, ancora imperfetto ma perfettibile, ed è costituito dai grandi
sistemi di informatica giuridica (comprendenti dati legislativi, giurisprudenziali e
dottrinali), realizzati dalla mano pubblica in vari paesi europei117
Se la perfettibilità dei sistemi di informatica giuridica dipende dalla rimozione degli
ostacoli posti da una tecnica legislativa difettosa od inadeguata, il cambiamento di tale
tecnica legislativa (su cui pesano vari condizionamenti a cominciare da fattori politici) è
d’altra parte legato anche alla possibilità di disporre di validi sistemi di informatica
giuridica.Viene così a crearsi un «circolo virtuoso» per cui gradualmente, in un gioco di
116
M.G. Losano, Diritto e informatica, in Tecnologia domani , a cura di A. Ruberti. Bari, Laterza, pag.270.
Sugli indirizzi politici prevalenti in Europa in materia di formazione e gestione di banche dati giuridici v.
R.Pagano, Elementi di informatica legislativa, in AA.VV., Corso di studi superiori legislativi 1988-1989. Cedam,
1990, pagg. 546-563.
117
57
reciproca influenza, si consegue un miglioramento nella redazione delle leggi (in termini
di chiarezza e di certezza delle norme) ed un perfezionamento del sistema informativo
computerizzato.
Di questo rapporto simbiotico non vi è cenno nelle varie Direttive.118Fanno eccezione le
direttive federali tedesche (Manuale delle formalità giuridiche) nelle quali il sistema
informativo della legislazione tedesca Juris é più volte richiamato come strumento
essenziale ed irrinunciabile per l’applicazione di una corretta tecnica legislativa
(paragrafi16-20,184,413,468) ma anche, e direi soprattutto, per la semplificazione ed il
riordino della legislazione. Senza le precise ed analitiche indicazioni del citato Manuale
e la disponibilità del sistema Juris gli atti giuridici della riunificazione della Germania (Il
Trattato dell’Unione del 31 agosto del 1990, l’Accordo del 18 settembre 1990 tra la
Repubblica federale di Germania e la Repubblica democratica tedesca per l’attuazione e
interpretazione del Trattato nonché la legge del 23 settembre 1990 di ratifica del
Trattato) non si sarebbero potuti approntare in tempi ristrettissimi come l’avvenimento
richiedeva.119
1.10.2. Il rapporto tra modo di redigere le leggi ed uso del computer deve essere
considerato anche sotto un altro aspetto, in funzione cioè della realizzazione di sistemi
automatizzati o assistiti dal computer per la formazione e l’applicazione o gestione in
senso lato del diritto.
Non si tratta, in questi casi, di utilizzare il computer per conservare e ricercare un
documento o per recuperare dalle sue memorie uno specifico enunciato legislativo
(sistemi di information retrieval), ma di utilizzare il computer come supporto per la
redazione di testi normativi, per la formazione di atti applicativi di una norma, per
realizzare sistemi di consulenza giuridica (sistemi esperti), per simulare gli effetti della
introduzione di una nuova norma in fase di progettazione della norma stessa.
Complessivamente queste applicazioni rappresentano la frontiera più promettente
dell’informatica giuridica. Considerate singolarmente esse attualmente presentano stadi
diversi di sviluppo: alcune sono già operative, altre sono in via di sperimentazione più o
meno avanzata.
Di queste applicazioni qui interessano particolarmente i sistemi di aiuto alla redazione
dei testi normativi e, per la dimensione del fenomeno e la rilevanza politica, i sistemi di
gestione automatica (in senso lato) del diritto, in particolare l’automazione delle attività
e procedure della pubblica amministrazione che, come è noto, sono in gran parte regolate
da norme legislative.
I sistemi del primo tipo generalmente associano ai programmi di videoscrittura d’uso
corrente funzioni speciali di redazione e controllo del linguaggio e della struttura del
testo normativo secondo le direttive di tecnica legislativa. Particolarmente attivo in
questo campo è in Italia l’Istituto di documentazione giuridica di Firenze.120.
L’applicazione del diritto per via amministrativa può essere eseguita da calcolatore
anzichè dall’uomo se le relative norme giuridiche possono essere tradotte in un
algoritmo e pertanto rappresentabili in un programma per computer.121
118
Le Richtlinien austriache del 1979,il cui testo è stato pubblicato nella prima edizione di questa opera,
comprendevano 6 paragrafi (79-84) sulla ‘strutturazione di atti normativi la cui attuazione prevede l’assistenza del
computer’. Le direttive statali italiane alludono alla questione nel paragrafo 16.
119
H.Kindermann, Le regole di tecnica legislativa emanate dal Ministero della giustizia in Germania, in Il diritto
dei nuovi mondi, atti del Convegno promosso dall’istituto di diritto privato della facoltà di giurisprudenza di
Genova 5-7 nov. 1992. Cedam, 1994, pag 646.
120
Su questa tematica e sugli esperimenti condotti in tal senso si rinvia a Biagioli, Mercatali e Sartor, Elementi di
Legimatica. Cedam, 1993 (con bibliogr.).
121
Per algoritmo s’intende un insieme finito di istruzioni o passi procedurali ognuno dei quali univoco, cioè
interpretabile in un solo modo ed eseguibile, idoneo alla risoluzione di uno specifico problema. R. BORRUSO nel
58
Legislazione compatibile con l’automazione vuol dire redazione della norma con
caratteristiche che, senza influire sui contenuti o gli scopi della norma, rendano possibile
l’utilizzazione al meglio del computer per l’applicazione della norma stessa. Va peraltro
precisato che la questione oggi si pone in termini meno rigidi rispetto al passato perché è
il computer (software) che tende ad adeguarsi alle particolarità dell’atto legislativo. Le
condizioni per l’uso del computer in sede di applicazione della norma devono essere
poste sin dal momento della redazione della norma stessa.
Due sono le condizioni principali che occorre considerare:
- le caratteristiche formali che la legge deve possedere;
- le procedure atte ad assicurare che la legge acquisti e mantenga tali caratteristiche
durante il suo iter di formazione.
Circa le caratteristiche che la legge deve possedere non ci sono studi d’insieme che
possano orientare il redattore di testi legislativi e poche e frammentarie sono le
indicazioni contenute nelle regole o raccomandazioni emanate a riguardo.
Si possono, tuttavia, enunciare alcuni principi:
- semplicità delle disposizioni: queste devono essere redatte secondo un ordine logicosistematico. Si devono innanzitutto stabilire in via generale le fattispecie fondamentali; i
casi particolari devono essere presentati come sottodivisioni o specificazioni delle
fattispecie fondamentali;
- univocità delle disposizioni:le clausole che attribuiscono poteri discrezionali, i concetti
giuridici non definiti, i concetti che esigono valutazioni ostacolano l’automazione e
pertanto sono il più possibile da evitare nelle disposizioni che si prevede di voler
applicare con il ricorso al computer;
- unitarietà delle disposizioni: si deve cercare di produrre norme unitarie per una sfera
più ampia possibile di persone. Disposizioni differenti che si riferiscono a situazioni
eguali o simili devono far uso di una sistematica quanto più possibile unitaria.
Alcune indicazioni sono apparse per la prima volta in Austria nelle «Direttive
provvisorie per la redazione di disposizioni giuridiche idonee all’automazione » (1970),
successivamente rifuse nelle Legistiche Richtlinien rielaborate nel 1979 e pubblicate
sotto forma di decreto del Consiglio dei ministri ; in Germania se ne è fatto carico anche
il Governo federale emanando con la decisione del 22 novembre 1973, le Grundsätze fur
die Gestaltung automationsgeigneter Rechts und Verwaltungsvorschriften ( Principi per
la redazione delle disposizioni giuridiche ed amministrative idonee all’automazione).
Dalle poche e sommarie indicazioni sopra riportate si evince che per la sua adattabilità
all’automazione la legge :
a) deve essere strutturata in modo logico-sistematico. Condizione indispensabile per il
calcolo logico degli enunciati è che essi siano rappresentabili come insieme di condizioni
rilevanti che determinano conseguenze normative ;
b) deve essere redatta in un linguaggio sintatticamente corretto e semanticamente
univoco, in modo da evitare ambiguità ed incertezze interpretative ;
c) deve prevedere procedure di attuazione senza o con limitati adempimenti di natura
discrezionale; senza formalità non indispensabili; con indicazione certa dell’effetto
giuridico derivante da scadenza di termini (silenzio-rigetto o assenso tacito); ecc..
Appare chiaro che si tratta in gran parte di caratteristiche o requisiti richiesti da una
«buona» tecnica legislativa, a prescindere cioè da esigenze di automazione.
1.10.3. Non tutte le procedure amministrative sono automatizzabili o è conveniente che
siano automatizzate. Ciò deve essere chiaro già in fase progettuale e non dopo
citato volume, Computer e diritto (Giuffrè, 1988) dedica alla nozione di algoritmo un intero capitolo, la cui lettura
è consigliabile anche per le interessanti annotazioni di carattere giuridico e filosofico (limiti della sostituibilità del
computer all’uomo).
59
l’approvazione della legge. Pertanto nella stesura di una normativa ci si deve porre la
domanda se per la sua esecuzione si farà ricorso al computer o se questo è già utilizzato
per l’applicazione della legge che viene modificata con la nuova disposizione. Modifiche
strutturali apportate da una nuova disposizione ad una normativa già in vigore
comportano quasi certamente la riscritturazione di tutto il precedente software
applicativo. Questo fatto, tuttavia, non può e non deve essere motivo di ostacolo alla
libera esplicazione della volontà politica. Bisogna però valutarne i pro ed i contro.
11. Conclusioni
1.11.1 Di fronte alla moltiplicazione delle fonti del diritto (statali, regionali, provinciali,
ecc) e alla pluralità dei centri di progettazione normativa, la raccolta e la codificazione
delle regole di drafting, desunte in gran parte da prassi non sempre univoche, è stata una
operazione proficua in direzione della razionalizzazione della materia ed ha fornito al
tempo stesso uno strumento-guida per il coordinamento dell’attività di drafting
legislativo decentrato tra più organi o uffici.
Le nuove versioni di alcuni testi delle direttive hanno eliminato parti ridondanti o
focalizzato meglio aspetti in primo tempo trascurati (ad esempio la parte linguistica nelle
direttive austriache). E’aumentato il numero delle direttive, forse anche perché nella
mente degli estensori delle direttive si è via via dilatato il concetto di legistica (v. par.
1.4.2). Comunque in qualche caso si è peccato di eccesso, dimenticando che tali testi
sono destinati all’uso pratico e che pertanto devono essere facilmente dominabili, anche
se in verità alcuni di questi testi sono dotati di ottimi indici analitici.
1.11.2. Manca ancora una chiara delimitazione dell’oggetto della legistica. I testi si
presentano molto disomogenei. Ciononostante costituiscono nel loro insieme un
patrimonio di idee e di esperienze che meriterebbero di essere confrontate ed
analizzate. Un’analisi comparata di tali testi non mi risulta che sia stata compiuta, anche
se non è mancato qualche sporadico e limitato raffronto.122
L’analisi comparata delle direttive di legistica si differenzierebbe dalla “Recherche de
légistique comparée” (opera commissionata dalla Fondazione europea della scienza ed
esemplarmente condotta da A.Viandier) poiché quest’ultima è una ricerca basata sulle
risposte ad un questionario date da esperti di vari paesi e sulla esistente letteratura in
materia, ma non riferita ai testi ufficiali di direttive peraltro allora poco e non tutti
conosciuti.123
1.11.3 Attualmente in ciascun ordinamento vigono leggi nazionali la cui redazione è
conforme o dovrebbe conformarsi alle regole nazionali di drafting, e leggi di emanazione
comunitaria (regolamenti e direttive) la cui redazione si conforma o dovrebbe
conformarsi alle regole di drafting comunitarie.
Un testo comune ‘europeo’ di direttive di legistica è ipotesi realizzabile pienamente
soltanto nel caso della unificazione degli ordinamenti giuridici europei. Tuttavia delle
convergenze sono già riscontrabili tra i testi nazionali e comunitari .
Appare quindi opportuna una rilettura di tali testi in direzione di una unificazione delle
regole per la parte di esse non legate a specifici aspetti ordinamentali. Molte delle regole
possono essere unificate perché comune è il patrimonio culturale ed istituzionale da cui
esse derivano. Disarmonie e soluzioni diverse a problemi identici potrebbero essere
eliminate. Un esempio banale : nelle direttive italiane si legge: “l’impiego di trattini
122
V.ad es.G. Caussignac, Les directives sur la téchnique législative en Allemagne, en Autriche et au
Liechtenstein, in Gesetzgebung heute, 1992 n.2
123
La Ricerca è stata pubblicata dalla casa editrice Springer nel 1988.
60
(tirets) o di altri segni per contraddistinguere partizioni interne di un comma diverse dai
periodi, dalle lettere e dai numeri (cifre) non è consentito” (paragrafo 7, lettera i, delle
Regole e raccomandazioni per la formulazione dei testi legislativi, 2001)
L’uso dei trattini (tirets), escluso anche dalle direttive francesi, è invece ammesso dalle
direttive comunitarie. Si verificherà pertanto nell’ordinamento italiano la presenza di
testi normativi senza tirets e testi con tirets poiché il redattore delle leggi italiane,
dovendo fare un riferimento alle leggi comunitarie (regolamenti e direttive) dovrà in
qualche modo riferirsi, quando occorra, ai tirets124.
E’ da notare, en passant, la diversa formulazione verbale usata dalla direttiva
comunitaria secondo la quale i ‘paragraphes’ possono comportare delle suddivisioni’
soit identifiées par des lettres ou chiffres.......soit introduites par des tirets’.Ora
‘introdurre’ non è ‘identificare’.
Un confronto dei testi servirebbe da una parte a migliorare i testi stessi e dall’altra a
verificare gli elementi di una comune disciplina.
1.11.4. La pubblicazione dei testi ufficiali di direttive di drafting ha avuto anche il merito
di suscitare riflessioni per una considerazione unitaria dei molteplici aspetti della
progettazione legislativa.
Nel contesto di tali riflessioni è stata evidenziata la reciproca interazione tra criteri di
redazione e criteri di interpretazione delle leggi,125tra tecnica legislativa e sistemi
automatizzati di documentazione legislativa,126da cui risalta ancor più l’ importanza
dell’uso di una corretta tecnica legislativa, ed in definitiva il rilievo che essa assume
nell’assicurare la trasparenza del diritto.
La diffusione di corsi o seminari di drafting in sedi istituzionali, la creazione nei
Parlamenti di uffici per il controllo del drafting, la istituzione di cattedre universitarie per
l’insegnamento della tecnica legislativa sono tutti effetti dello sviluppo assunto dalla
cultura del drafting legislativo.127
1.11.5.- Le riflessioni sul drafting però hanno anche evidenziato la insufficienza delle
circolari come efficace strumento giuridico di regolamentazione della materia.128Il
ricorso che finora è stato fatto allo strumento della circolare se da una parte è indice di
un atteggiamento cauto nell’affrontare una materia ancora allo stato fluido, dall’altra
testimonia di una concezione secondo la quale il miglioramento nella confezione delle
leggi può essere conseguito in modo soft, senza cioè che sia modificato il quadro
ordinamentale. Probabilmente è questa una delle ragioni, non secondaria, per cui
nonostante le buone intenzioni le leggi continuano, dappertutto, ad essere mal
confezionate.
1.11.6.- A parte gli aspetti strettamente formali, un dato modo di legiferare è in una
certa misura correlato ad elementi strutturali dell’ordinamento e a valutazioni politiche.
Ancora una volta una conferma ci viene dal Regno Unito.
124
“eviter les tirets dans la rédaction des articles normatifs” è anche una raccomandazione della Commissione
superiore di codificazione francese
125
Renton Report,(19.1) ;R.Guastini, Redazione ed interpretazione dei documenti normativi ,in Lezioni di tecnica
legislativa, a cura di S.Bartole. Cedam,1988 ; A.Viandier, Recherche de légistique comparée, Berlin 1988,
pag.127 e ss; V.Frosini, Lezioni di teoria dell’interpretazione giuridica. Bulzoni editore, Roma, 1993 (V ediz.).
126
Sul punto v. R.Pagano, Elementi di informatica legislativa, in op. cit.
127
Di una certa regolarità e frequenza sono i seminari tenuti in Svizzera, i cui calendari sono pubblicati nel
bollettino LeGes (già Gesetzgebung heute) della Cancelleria federale
128
Analoga considerazione è espressa da E.Vozzi in atti del secondo congresso della European Association of
Legislation, Roma, 24/25 marzo 1995.
61
Allorché il Renton Report fu presentato al Parlamento (7 maggio 1975), esso fu oggetto
di ampia discussione alla Camera dei Comuni (3 nov.1975) e alla Camera dei Lords (10
dic.1975).
L’attenzione dei parlamentari si incentrò sui punti del Report che implicavano maggiori
risvolti politici ed in particolare laddove era scritto: “L’adozione del metodo di drafting
delle nostre leggi per general principles condurrebbe ad una maggiore semplicità e
chiarezza. Ci piacerebbe pertanto vederlo adottare ogniqualvolta sia possibile”.
Sul punto le opinioni furono contrastanti ed il rappresentante del Governo osservò: “Se
questa pratica fosse ampiamente adottata ciò avrebbe rilevanti effetti sulla procedura
parlamentare e sulla organizzazione dei nostri lavori.” A nessuno sfuggiva che
l’adozione di una legislazione di tipo continentale, come veniva chiamata, presuppone
un diverso rapporto tra i poteri . “ Se questa è l’intenzione e la Camera accetta che la
legislazione dovrà in futuro essere breve e di principio (in principle), noi dobbiamo
raggiungere un giusto equilibrio tra certezza e chiarezza. Altrimenti se sacrifichiamo la
certezza, noi daremmo un ampio potere di interpretazione al giudice o un più grande
potere di subordinate legislation ai ministri.”129 Ma la preoccupazione più profonda era
relativa alla discrezionalità del giudice, preoccupazione già manifestata nel ‘700 da E.
Gibbon, lo storico della “Decadenza e caduta dell’impero romano” il quale aveva
osservato: “The experience of an abuse from which our owen age and country are not
perfectely exempt may sometimes provokes a generous indignation, and extort the hasty
wish of exchanging our elaborate jurisprudence for the simple and summary decrees of
a Turkish cadhi.
Our calmer reflection will suggest that such forms and delays are necessary to guard the
person and the property of the citizen : that the discretion of the judge is the first engine
of tyranny and that the laws of the a free people should foresee and determine every
question that may probably arise in the exercise of power and the transaction of
industry.”
E’ significativo che questa citazione di Gibbon (che nella prima parte richiama alla
memoria analoghi giudizi di Guicciardini e di Montaigne) sia stata fatta dal Lord
Cancelliere proprio per rispondere in senso negativo alle interrogazioni parlamentari che
sollecitavano l’attuazione da parte del Governo della raccomandazione n.13 del Renton
Report rivolta ad introdurre nella legislazione inglese il metodo del legiferare per
principi.130
E’ insufficiente spiegare la cattiva qualità della produzione normativa con
l’inosservanza di buone regole di tecnica legislativa .Occorre risalire a cause più
profonde che condizionano l’applicazione delle regole stesse. E come dimostra il caso
inglese appena citato la adozione di una determinata tecnica legislativa è condizionata da
elementi strutturali del sistema politico-costituzionale o da specifiche scelte politiche.131
1.11.7- Una più incisiva applicazione delle regole di richiede la predisposizione di
adeguati strumenti e procedure che ne assicurino l’osservanza. Soltanto un approccio
pragmatico, che tenga conto del contesto politico e costituzionale può suggerire gli
strumenti più congrui, paese per paese.
A questo riguardo è da notare che nei paesi in cui l’iniziativa legislativa governativa è
pressoché l’unica a diventare legge e scarso è l’emendamento parlamentare, il controllo
del drafting dovrà essere assicurato soprattutto nella fase di formazione del progetto di
legge. Invece nei paesi come l’Italia in cui l’iniziativa parlamentare è più vivace ed il
129
House of Lords, Deb. Statute Law, vol. 889, col.173
House of Lords, Debates vol. 412, seduta del 7 agosto 1980.
131
Sul punto cfr. F.Lanchester, Elementi di drafting e procedimento legislativo comparato, in AA.VV. Corso di
studi superiori legislativi 1988-1989, Cedam, 1989.
130
62
diritto di emendamento è ampiamente esercitato, il controllo del drafting dovrebbe essere
assicurato anche e soprattutto nella fase parlamentare. In questa fase la via più efficace
sembra essere quella dell’inserimento nei regolamenti parlamentari di poche ma
essenziali regole di drafting, la cui osservanza costituisca, nelle varie sedi o fasi
parlamentari, condizione di procedibilità dei progetti di legge. Appare necessaria una
istanza di filtro a livello non soltanto burocratico. In questa direzione vanno, ad esempio
la istituzione in Italia, con regolamento parlamentare, del Comitato per la legislazione ed
in Svezia, con norma costituzionale, del Consiglio per la legislazione (cost. capo VIII,
art. 8) 132
1.11.8. Il riordino normativo volto ad assicurare certezza e trasparenza del diritto è
problema non ancora affrontato in modo sistematico o comunque in modo incisivo in
tutti i paesi dell’Unione, anche se il riordino (implicitamente richiesto dall’art 100 B del
trattato di Roma) costituisce premessa indispensabile per l’armonizzazione delle
legislazioni nazionali nelle “materie comunitarie.” Soltanto alcuni paesi (in particolare
Francia e Gran Bretagna ) hanno da tempo organizzato con strutture o procedure ad hoc
il riordino normativo conseguendo risultati apprezzabili. I modelli di riordino ivi posti in
essere rappresentano un utile riferimento. Resta da verificarne l’esportabilità in
relazione a vincoli costituzionali. Una modifica o integrazione costituzionale, se
necessaria, non dovrebbe tuttavia essere esclusa a priori. Si può prendere ad esempio
l’Austria che ha introdotto nella propria costituzione l’art. 49a, in materia di
‘purificazione’ della legislazione, o la Grecia, la cui costituzione disciplina la procedura
di approvazione dei testi unici. (v. parte quarta)
1.11.9 Molte operazioni previste dalle direttive di tecnica legislativa possono essere
automatizzate, in particolare quelle relative al controllo del linguaggio e della struttura
del testo normativo. Altre direttive (relative ad es. ad abrogazioni o rinvii) hanno
bisogno per la loro applicazione di efficienti banche dati legislativi e giurisprudenziali.
S’impone realizzare una più incisiva e coordinata politica di informatica giuridica
particolarmente funzionale all’attività legislativa.
Nella redazione ed approvazione di leggi, la cui applicazione da parte della pubblica
amministrazione dovrà essere gestita mediante computer, dovranno essere salvaguardate
le condizioni che ne rendano meno difficoltosa la programmazione. Ciò richiede una
rimodulazione delle competenze e delle conoscenze dei servizi governativi e
parlamentari di assistenza alla funzione legislativa.
PARTE SECONDA
REGOLE E RACCOMANDAZIONI PER LA REDAZIONE DEI
TESTI NORMATIVI
SOMMARIO: 2.1.Il redattore di testi normativi – 2.2. La progettazione legislativa: soggetti e procedure –
2.3.La struttura del documento legislativo – 2.3.1 Il titolo della legge – 2.3.2. Il preambolo – 2.3.3. La formula
di promulgazione – 2.3.4. La parte dispositiva: l’articolo e le sue partizioni –2.3.5. Gli allegati – 2.4.
Sistematica delle disposizioni – 2.5. Il linguaggio delle leggi – 2.5.1. La legge come proposizione linguistica –
2.5.2. Il lessico delle leggi – 2.5.3. La grammatica delle leggi – 2.5.4. L’ortografia – 2.5.5. Le ambiguità del
linguaggio – 2.5.6. Le definizioni legislative – 2.5.7. Le elencazioni – 2.5.8. L’eufemismo nella legislazione –
2.6 .Le relazioni tra le norme – 2.6.1. Il rinvio – 2.6.2. Le modifiche: tipologia – 2.6.3. Sostituzione – 2.6.4.
Abrogazione – 2.6.5. Deroga – 2.6.6. Proroga e sospensione – 2.6.7. Norme di interpretazione autentica –
132
Su questi aspetti v. parte terza e quarta
63
2.6.8. Norme transitorie – 2.6.9. Norme provvisorie – 2.7. L’apposizione di termini nelle leggi – 2.8.
Pubblicazione ed entrata in vigore – 2.9. Rettifiche di errori
2. 1. il redattore di testi normativi
Tra i soggetti che intervengono nella preparazione delle leggi occorre distinguere il
legislatore, il titolare della iniziativa legislativa, il legista.
Il legislatore è un produttore di regole giuridiche, ossia colui che in virtù e nel rispetto di
regole sovraordinate ha la competenza a porre in esistenza nuove regole. Esso
dispone del potere di dare forza di legge ad un testo.
Certamente il legislatore è anche il redattore delle regole ma più spesso è un coredattore. Le due figure di produttore e di redattore infatti non necessariamente
coincidono, come nel caso di progetti di legge approvati senza modificazioni.
Il titolare dell’iniziativa legislativa è formalmente l’autore e il redattore di un progetto di
legge, anche quando non provvede direttamente alla sua stesura ma si avvale di un
legista, facendo proprio il testo redatto in conformità alle sue indicazioni o recependo un
testo articolato di cui condivide il contenuto.
Il draftsman o legista è un esperto nella redazione di regole giuridiche. Ha un ruolo
ausiliario, ma non quello di un semplice scrivano sotto la dettatura del titolare
dell’iniziativa legislativa, poiché è ben più complesso. A volte assente, quando il titolare
dell’iniziativa provvede esso stesso alla stesura del testo del progetto, altre volte assume
un rilievo incisivo se pur di fatto.
La funzione del legista è stata talora paragonata a quella dell’architetto. Come
l’architetto, che prima di procedere alla stesura del progetto di massima si documenta
sulle esigenze particolari del committente, sulla destinazione dell’edificio da costruire,
sugli spazi disponibili, sui vincoli urbanistici esistenti, sulle caratteristiche dell’ambiente
circostante, così il redattore di un testo legislativo, prima di iniziare a stendere un testo in
forma di articolato secondo le indicazioni del committente (se non è, come sovente
accade, egli stesso il titolare dell’iniziativa legislativa), dovrà circoscrivere il problema
da risolvere, precisarne gli obiettivi, raccogliere i dati giuridici e fattuali necessari,
procedere a consultazioni, accertarsi della compatibilità dell’intervento con l’ambiente
normativo in cui andranno a collocarsi le nuove norme, verificare in via preventiva la
fattibilità dell’intervento che viene proposto, esplorare le possibili alternative.
Certamente non tutto gli sarà chiaro sin dall’inizio; aspetti e collegamenti anche
importanti possono emergere proprio nel corso della stesura delle disposizioni sì da
condurre anche ad una modifica sostanziale dell’idea originaria del proponente.
Finora si è parlato del legista al singolare. La formulazione di una legge è un’opera
che spesso richiede molteplici cognizioni specialistiche ed esperienza nel settore
trattato. Ora il redattore di testi legislativi ( in particolare l’addetto ai c.d. uffici
legislativi o servizi giuridici) è una persona che di solito possiede una specifica
preparazione nel versante giuridico ma non sempre ha cognizioni approfondite della
materia da regolamentare. Può egli preparare una legge bancaria senza un dialogo
con gli esperti del settore ? Il lavoro di redazione di un progetto di legge non può non
essere che un lavoro di équipe, in cui la professionalità del giurista si integra, a
seconda dei casi, con le professionalità dell’economista, dello statistico, del
sociologo e dell’esperto di settore.
Quale rapporto si istituisce tra il legista, tecnico della legislazione, ed il politico
committente (ministro o parlamentare) titolare della iniziativa legislativa)? Sono
prevedibili due tipi di rapporto:
- un primo tipo di rapporto è di separazione: il legista ( un singolo esperto, un
gruppo di lavoro, una apposita commissione) provvede in autonomia alla stesura
del testo tenendo conto delle finalità o delle indicazioni generali ricevute dal
committente;
64
- nel secondo tipo di rapporto, di stretta collaborazione, si apre un colloquio
la
linea di demarcazione tra il ‘descrivere’ del primo e il ‘prescrivere’del secondo.133
La figura del legista, se pure orientata alla cura degli aspetti tecnici del testo
legislativo, è, quindi, in qualche modo compartecipe sostanziale del procedimento
complessivo di formazione dell’atto legislativo (The draftsman as policy maker).
Problema non secondario è come reclutare e formare il legista. A parere di chi scrive
il personale addetto alla progettazione legislativa dovrebbe essere reclutato
nell’ambito delle istituzioni interessate (poiché oltre ad una preparazione giuridica
generale possiede – si presume che possieda – meglio di altri le conoscenze di base
della materia oggetto della regolamentazione di cui conosce i precedenti) e dovrebbe
essere formato attraverso un prolungato tirocinio teorico-pratico sulle tecniche di
redazione dei testi normativi.
Il diritto costituzionale e parlamentare e le relative prassi applicative costituiscono la
base della formazione professionale del legista, la fonte che lo guida e l’orienta nella
interpretazione delle regole e raccomandazioni di tecnica legislativa, le quali, seppure
formulate in modo generale e astratto, non possono prescindere, nell’applicazione,
dal concreto ordinamento in cui operano.
Nella pratica redazionale può risultare di grande aiuto il c.d. diritto comparato in
quanto fornisce al redattore di un determinato progetto di legge la possibilità di
valutare le eventuali soluzioni normative adottate all’estero sulla stessa materia.134
Ovviamente la valutazione non deve essere limitata alla norma in se, prescindendo
cioè dall’ambiente giuridico nel quale è inserita, poiché altrimenti si rischia di
recepire una norma astrattamente soddisfacente ma inapplicabile per il diverso
contesto giuridico in cui andrebbe a collocarsi.
2.2. La progettazione legislativa : soggetti e procedure
Nei sistemi parlamentari l’iniziativa legislativa consiste nel diritto che la Costituzione
(formale o materiale) riconosce a determinati soggetti di presentare alle Assemblee
parlamentari un progetto di legge che, se da una parte costituisce il punto di partenza
della procedura parlamentare per la formazione della legge, dall’altra rappresenta il
punto di arrivo di un percorso, più o meno trasparente e più o meno complesso, di idee e
di aspirazioni provenienti dalla società di cui i titolari dell’iniziativa si presumono
interpreti.
Pertanto si distinguono nettamente due fasi nel procedimento complessivo di formazione
della legge:
- la fase preparlamentare, di ideazione e progettazione della legge;
- la fase parlamentare, di esame ed approvazione del progetto di legge.
La fase parlamentare di esame ed approvazione di un progetto di legge è oggetto di una
attenta regolamentazione da parte delle carte costituzionali, integrate dai regolamenti
parlamentari cui esse di norma rinviano. Invece la fase preparlamentare, di formazione
cioè della iniziativa legislativa, generalmente non gode della attenzione che essa merita.
Eppure è in questa fase che la norma viene strutturata ed assume la sua prima forma. E
talora si dà il caso che questa forma rimane definitiva, limitandosi l'organo legislativo ad
apporvi un formale sigillo di approvazione. A ragione è stato osservato (Brunialti, La
133
In sede parlamentare questo tipo di rapporto si instaura spontaneamente tra parlamentari e funzionari e si
dimostra particolarmente proficuo durante l’esame dei progetti in Commissione referente allorché, ad esempio, si
procede alla stesura di un testo unificato di più progetti di legge.
134
Per una esemplificazione v. Bartil Cottier,L’apport du droit comparé dans la procédure législative:l’exemple
de la loi fédérale sur la trasparence, in LeGes, 2003 n. 3
65
legge nello Stato moderno 135) che la stesura di un progetto di legge è un momento
importante di tutto il lavoro legislativo poiché “un buon progetto di legge assicura in
generale una buona legge.”
Mentre l'iniziativa legislativa parlamentare nel suo formarsi è pressoché libera da
formalità, l’iniziativa governativa (e quella degli altri titolari) si forma attraverso una
procedura.
I progetti di legge governativi prendono avvio su impulso del Governo nella sua
collegialità o dei singoli ministri, i quali si fanno carico di attuare il programma
governativo nonché di far fronte a nuove esigenze emergenti nella società ovvero di
adattare o eliminare effetti non desiderati della legislazione vigente .
Salvo il caso inglese (su cui v. par. 4.7. ) nei paesi europei la elaborazione degli schemi
dei progetti di legge governativi è decentrata presso i vari Ministeri proponenti. .
La preparazione degli schemi di progetti di legge avviene, di norma, nell'ambito dei
gabinetti o degli uffici legislativi dei ministeri interessati, i quali talora si avvalgono
della consulenza di esperti esterni alla amministrazione.
In casi speciali gli schemi di progetti di leggesono predisposti da apposite commissioni
di studio, che riferiscono al ministro che le ha istituite. Spetta poi a questi accogliere o
respingere il testo predisposto o modificarlo e quindi sottoporlo all'approvazione del
Consiglio dei ministri.
Consultazioni e collaborazioni nella fase di preparazione dei testi sono previste in tutti
gli ordinamenti. Alcune sono obbligatorie ed altre facoltative, secondo prescrizioni
che variano da paese a paese. Ad esempio il parere del Consiglio di Stato è
obbligatorio in Francia ed in Belgio su tutti i progetti di legge governativi, mentre è
facoltativo in Italia. In Germania e nei paesi scandinavi è obbligatorio il parere del
ministero della giustizia sulle c.d. “formalità giuridiche”. L’obbligatorietà o meno di
certe consultazioni (come quella del Consiglio di Stato o dei Ministeri della giustizia)
riflettono modi diversi di risolvere il problema della conciliazione, nella formazione
della legge, della competenza tecnica con le esigenze della politica. (Sulle soluzioni
adottate in vari paesi europei si rinvia alla parte quarta).
Le attività prelegislative si possono grosso modo distinguere in attività consultive
interne allo Stato-apparato ed esterne ad esso.
Le consultazioni interne tendono a verificare gli aspetti giuridici (competenze,
compatibilità, coerenza con l’ordinamento, ecc.) o formali (drafting), mentre le
consultazioni esterne allo Stato-apparato tendono principalmente a finalità diverse
che vanno dalla acquisizione di elementi conoscitivi fino alla ricerca di consensi
preventivi anche attraverso mediazioni di interessi confliggenti o accordi con le parti
sociali. Questo tipo di consultazioni (i c.d. istituti partecipativi) se da una parte
costituiscono forme di compartecipazione di varia intensità alla decisione politicolegislativa, dall’altra fanno valere una rappresentatività diversa da quella
parlamentare che può anche presentarsi in forma di contrapposizione, rafforzando
oggettivamente la preminenza del governo in fatto di decisione legislativa. Un
progetto di legge su cui il Governo ha raccolto un largo consenso o che è frutto di
una negoziazione con le parti sociali arriva, come si dice, “blindato” in Parlamento136
2. 3. La struttura del documento legislativo
135
cit.da F.Cocozza, Collaborazioni preliminari al procedimento legislativo. Milano, Giuffrè,1988, pag.12
Per un approfondimento di questa tematica si rinvia ai volumi di E. De Marco, la negoziazione legislativa.
Padova, Cedam,1984 ; F. Cocozza,op. cit.
136
66
Quando si parla genericamente di struttura della legge, il riferimento
può essere alla struttura del documento legislativo o alla distribuzione
logica delle disposizioni (sistematica).
Non vi sono nell’ordinamento italiano e presumo anche in altri ordinamenti delle norme
di legge che espressamente prescrivano come deve essere strutturata una legge o in
generale un atto normativo. In questa materia prevale la prassi. Tuttavia esistono in
vari ordinamenti sporadiche norme che direttamente o indirettamente vi fanno
riferimento per qualche aspetto particolare.
Per quanto concerne l’ordinamento italiano, innanzitutto le norme costituzionali (artt. 72
e 75) da cui si desume che una legge è suddivisa in articoli. 137 E anche disposizioni
di legge ordinaria che stabiliscono le formule di promulgazione e di esecuzione delle
leggi o di emanazione dei decreti normativi da parte del presidente della repubblica
(T.U. 28 dic.1985 n.1092).Tali formule o clausole non fanno parte della legge
(insieme degli enunciati approvati dal legislatore) ma devono essere contenute nello
stesso documento in quanto attestazione dell’avvenuta approvazione della legge
stessa. (v. par. .2.3.3.)
Il documento normativo, sia esso denominato legge, decreto legge,
decreto legislativo, regolamento ecc., comprende le seguenti parti :
- il titolo ;
- il preambolo o premessa (secondo il tipo di atto) ;
- la formula di promulgazione o di emanazione ;
- la parte dispositiva: gli articoli ;
- le sottoscrizioni ;
- gli allegati (eventuali).
2. 3. 1. Il titolo della legge
Il titolo della legge ha una storia particolare per quanto concerne la sua presenza nel
documento legislativo, la sua funzione, il valore giuridico.
Secondo l’attuale normativa italiana (art.22 del T.U. delle disposizioni sulla
promulgazione e la pubblicazione delle leggi,approvato con il DPR 28 dic. 1985 n.1092
e art. 5 del Regolamento di esecuzione DPR. 14 marzo 1986 n. 217) il titolo delle leggi e
degli altri atti normativi è costituito dei seguenti elementi : la data, il numero d’ordine,
l’argomento. Ma prima della data viene l’autoqualificazione o denominazione dell’atto
normativo, ossia la parola ‘legge’ o, secondo il caso, le parole ‘decreto-legge’, ‘decreto
legislativo’, ecc. Esempio di titolo completo: Legge 11 dicembre 1984 n. 839, sulla
pubblicazione degli atti normativi.
La data della legge è quella dell’atto di promulgazione138, mentre il numero d’ordine è
attribuito, al momento della pubblicazione della legge nella Gazzetta ufficiale, da un
ufficio del potere esecutivo (ministero della giustizia, art 16 T.U. e art.4 Reg.). Il numero
è progressivo per anno solare e riprende daccapo nell’anno successivo. La numerazione
è unica per tutti gli atti normativi (leggi, regolamenti, ecc) senza riferimento al tipo di
atto.
137
Per quanto concerne la struttura della legge di delega, la circolare del PCM del 20 aprile 2001 fissa gli elementi
che vi debbono comparire nella premessa.
138
E’ con riferimento alla data di promulgazione che si stabilisce l’anteriorità o la posteriorità di una legge rispetto
ad un’altra e non con riferimento alla data di pubblicazione, sicché la legge promulgata successivamente abroga
quella promulgata prima anche se pubblicata dopo.
67
L’argomento è costituito dalle parole che rappresentano in sintesi l’oggetto della legge
ossia da ciò che nel linguaggio corrente è chiamato titolo.
Mentre il numero d’ordine e la data sono sempre presenti, l’argomento fino a qualche
anno fa era, in non pochi casi, espresso dalla sola citazione del numero e della data di
una precedente legge preceduti da parole come ‘modifica’, abrogazione’, ecc. Titoli
siffatti, definiti titoli muti, sono stati banditi dalle regole di drafting legislativo perché
essi non danno alcuna indicazi sul contenuto della legge venendo così meno ad una
funzione tipica del titolo.139
Prima di accennare alla funzione e al valore giuridico del titolo è forse opportuno
confrontarsi con la situazione esistente in paesi come la Francia e la Gran Bretagna,
ossia in comunità nazionali di più antica formazione e ai cui modelli si fa spesso
riferimento.
In Gran Bretagna ed in generale nei paesi di common law le leggi recano due titoli,un
long title ed un short title. Il titolo lungo, posto in testa alla legge, ha funzione descrittiva
del contenuto e/o della finalità della legge.140 Il titolo breve è finalizzato alla citazione
della legge stessa. Esso fa parte dell’articolato ed è generalmente collocato tra le
c.d.disposizioni generali o finali.
In Francia, nelle prime Assemblee parlamentari della Rivoluzione, il titolo non era
oggetto di discussione né veniva votato per la semplice ragione che esso era stabilito a
posteriori da un organo dell’esecutivo (il Guardasigilli) senza alcun controllo
parlamentare. Un incidente politico sorto a causa dell’apposizione di un titolo che
enfatizzava e travisava il contenuto dell’articolo finale di una legge, è all’origine della
prima e forse unica legge al mondo sul titolo delle leggi : è la legge 19 gennaio 1791,
intitolata “loi relative aux titres des lois”.141
Ancora nella terza Repubblica il titolo delle leggi continuava a non essere oggetto di
discussione né di votazione, ma veniva definito dal segretario generale dell’Assemblea,
il quale l’aggiornava ad ogni lettura in funzione delle modifiche apportate al progetto di
legge. Dopo il voto definitivo del testo, il segretario generale stabiliva il titolo che
doveva servire per la promulgazione sottoponendolo al visto del Presidente
dell’Assemblea.
Sotto la quarta Repubblica si è consolidata la prassi secondo cui il titolo iniziale di un
progetto di legge presentato all’Assemblea diventava implicitamente definitivo se nessun
deputato ne chiedeva la modifica. Le modifiche più frequenti venivano effettuate nelle
commissioni parlamentari, in sede di rielaborazione del testo del progetto da presentare
per la discussione in Aula. Questa prassi, non codificata in un testo scritto, viene seguita
139
Esempio di titolo muto : “legge 23 aprile 1952 n.415. Modificazione dell’articolo 2, secondo comma, della
legge 24 maggio 1951 n.392 e temporanea sospensione della attuazione degli articoli 2 e 7 , secondo comma,
della stessa legge”.
140
Sulla particolare rilevanza del titolo lungo nella procedura parlamentare inglese v. parte quarta, par. 4.7.
141
L’incidente fu sollevato nella seduta dell’Assemblea costituente del 4 gennaio 1791. L’Assemblea aveva
approvato il 27 novembre precedente un ‘décret ‘ relativo al giuramento che dovevano prestare gli arcivescovi, i
vescovi, gli ecclesiastici, i funzionari pubblici. L’ultimo articolo del ‘décret’ prevedeva che chi si rendeva
colpevole di rifiuto di obbedienza ad un ‘décret’ dell’Assemblea sarebbe stato perseguito come perturbatore
dell’ordine pubblico e punito secondo il rigore della legge. Ora i funzionari della municipalità di Parigi incaricati
di stampare ed affiggere il ‘décret’ hanno tratto il titolo dal contenuto dell’ultimo articolo , per cui il testo fu
pubblicato con il titolo : ” ‘Décret’ dichiarante perturbatori dell’ordine pubblico e perseguibili come tali tutti gli
ecclesiastici e funzionari pubblici che rifiutino di prestare giuramento nei termini stabiliti dalla legge”.
L’emozione fu tale che il Guardasigilli si affrettò a presentare le sue scuse e ad offrire le sue dimissioni. Il giorno
successivo (5 gennaio 1791) fu approvata la legge sul titolo delle leggi, che fu promulgata il 19 dello stesso mese.
Per una più ampia informazione sul caso v. Ph. Valette, Traité de la confection des lois. Paris, Jobert édit.,1859.
68
anche attualmente. Se nessuna modifica è proposta ed accolta, il titolo iniziale diventa il
titolo (definitivo) della legge. In caso di modifica in assemblea il titolo forma oggetto di
navette.
In Italia e precisamente nel regno di Sardegna fino al 1861 le leggi ed i decreti venivano
pubblicati nella Raccolta ufficiale senza alcun titolo. Questo appariva soltanto
nell’indice annuale della Raccolta stessa. L’apposizione del titolo in capo ad ogni legge
venne stabilita con uno dei primi atti del Regno d’Italia e precisamente con il regio
decreto 21 aprile 1861 n.2, contenente disposizioni intorno alla Raccolta ufficiale delle
leggi e decreti del Regno d’Italia.
Ma, si badi bene, la disposizione si riferisce ad una attività (la Raccolta delle leggi) che
è successiva ed esterna all’attività parlamentare in quanto rientrante nel campo di
pertinenza dell’esecutivo142.
Sul piano parlamentare vi era piena adesione a questa procedura nella convinzione della
estraneità del titolo al procedimento di formazione della legge.143Tuttavia non sono
mancati dei casi, rari per la verità, in cui il titolo originario del progetto di legge è stato
modificato da parte delle Camere, sia senza votazione sia a seguito di votazione.144
Anche dalla giurisprudenza veniva ripetutamente affermato il carattere extralegislativo
ed extraparlamentare del titoli.
La situazione non mutava nel corso degli anni successivi. Tuttavia, nella normativa del
1932 (R .D. n.1239 del 1932), pur riaffermandosi la competenza dell’esecutivo
all’apposizione del titolo, vi appariva anche una importante precisazione in direzione di
quella che possiamo chiamare la “parlamentarizzazione” del titolo. Recita detto decreto
“Per le leggi l’argomento deve attenersi, per quanto possibile, al titolo ad esse dato nei
relativi progetti di legge dagli atti parlamentari.”
Nel periodo repubblicano in varie sentenze viene ribadito che il titolo non costituisce
parte integrante della legge.145Va tuttavia rilevato che mentre in sede parlamentare sono
142
“In capo ad ogni legge...si indicherà la data e si apporrà l’argomento,ossia una sommaria indicazione della
materia” (art.3 reg.di esecuzione del R.D.21 aprile 1861 n.2).
143
Nella seduta del 7 aprile 1862 si svolge alla Camera il seguente dibattito :
“Presidente : il deputato Gallenga ha facoltà di parlare.
Gallenga : propongo che l’intestazione di questa legge sia ‘Legge postale’ invece di ‘Riforma postale’
De Pretis, ministro per i lavori pubblici : questo non si vota.
Presidente : permetta, le parole, cioè il titolo ‘Riforma postale’ non sono soggette ad alcuna votazione. (atti
parlamentari, pag.209)
Nella seduta del 21 gennaio 1865, avendo l’on. Massari proposto la modifica di una parola del titolo di una legge
in discussione, l’on. De Pretis, anche questa volta, obiettò : io prego l’on. Massari...di osservare che non abbiamo
mai nella discussione e votazione delle leggi né discussa né votata la loro intestazione per modo che questo
sarebbe forse il primo caso. Io prego quindi la Camera a voler passare oltre sopra questa inutile mozione (atti
parlamentari, pagg.7683-84.
Nel 1918, nella relazione sul disegno di legge ‘Concessione del diritto elettorale a tutti i cittadini che hanno
prestato servizio nell’esercito mobilitato’ (atto Senato n. 432 C ) il relatore Scialoja scriveva che dopo le
modifiche apportate dalla Camera dei deputati il titolo “non si conviene al nuovo testo, che più opportunamente
potrà intitolarsi “modificazioni alla legge elettorale 26 giugno 1913, testo unico.” E concludeva: ”Siccome il titolo
della legge non fa parte del testo votato, la correzione di esso non porta per conseguenza il ritorno del progetto alla
Camera dei deputati”
144
E’ interessante notare una evoluzione. Mentre i casi più antichi (seconda metà dell’ottocento) citati da Mancini
e Galeotti nel noto manuale ‘Norme ed usi del Parlamento italiano’ risultano essere modifiche di titolo ‘suggerite’
dal presidente dell’Assemblea senza essere discusse e votate, i casi successivi (primi decenni del secolo scorso)
citati da R. Cerciello nel Nuovo Digesto (voce intitolazione delle leggi) sono casi di votazione sul titolo. Questo
forse spiega perchè nel Regolamento del 1932 n. 1239, si raccomanda (all’esecutivo ) di attenersi al titolo
risultante dagli atti parlamentari.
145
Una rassegna delle massime giuriprudenziali è in L. Bonaretti, Il titolo della legge nel diritto italiano, in Foro
ammin.,1980, pag.2073 e ss.
69
più frequenti i casi di modifica e di votazione del titolo, non risulta invece che
l’esecutivo abbia mai modificato il titolo di un testo di legge trasmesso dal Parlamento
per la promulgazione e la pubblicazione.146 Questa prassi di non modificare il titolo di un
testo trasmesso dal Parlamento è stata consacrata sul piano formale con il DPR 14 marzo
1986 n. 217 (di esecuzione del T.U. n. 1092 del 1985) che esplicitamente dispone che “il
titolo deve essere quello risultante dall’attestazione del Parlamento”. Questa attestazione,
come è noto, è data con il c.d. “messaggio” del Presidente dell’Assemblea .
Non si condivide l’opinione di A. Predieri e di quanti distinguono, sulla base degli atti
parlamentari, tra titolo votato e titolo non votato per presumere l’esistenza di due
categorie di titoli, di cui quella dei titoli non votati non hanno carattere legislativo. In
realtà esiste da tempo una consuetudine che non è in contrasto con l’articolo 72, comma
1, della Costituzione, ma integrativa della procedura ivi prevista (soltanto) per gli
articoli. Tale consuetudine consiste nella tacita approvazione del titolo iniziale del
progetto di legge (o di quello dato dalla commissione parlamentare, generalmente in
sede di elaborazione di un testo unificato di più progetti vertenti su identica materia) che
in Assemblea non è discusso, modificato o votato se ciò non è espressamente
richiesto.Vale la pena di ricordare che simile è la prassi seguita nell’Assemblea
nazionale francese.
E’ dunque ormai pacifico che il titolo ;
- è di derivazione parlamentare ;
- s’intende tacitamente approvato ,quando non vi sia espressa votazione, quello recepito
nel testo inviato in Assemblea dalla Commissione referente ;
- quando il titolo del testo trasmesso dall’altro ramo del Parlamento è oggetto di
modifica con votazione in Assemblea o in Commissione in sede legislativa, ciò
comporta la navette.147
Caratteristiche e funzione del titolo
La funzione principale del titolo è indubbiamente di natura informativa. Per un sistema
tradizionale di documentazione legislativa, il titolo è elemento fondamentale ai fini della
identificazione della legge e di informazione sintetica del suo contenuto. Ciò vale anche
per i sistemi informatizzati sia pure in misura minore. Non è esatto - come alcuni
sostengono - che in un sistema informatizzato l’interesse per il titolo è destinato a
cadere. La ricerca per titoli in prima battuta può in certi casi soddisfare l’interesse
dell’utente.
Comunque è giustificata l’attenzione che le varie direttive di tecnica legislativa pongono
alle caratteristiche che deve possedere un buon titolo. Esso :
a) deve essere completo nei suoi elementi, cioè denominazione dell’atto, data,
numero d’ordine, argomento ;
b) deve essere conciso, ma sufficientemente rappresentativo dell’oggetto della
regolamentazione ;
c) deve contenere (secondo certe direttive) le stesse parole che si ritrovano
nell’articolato ;
d) nel caso di una legge di modifica di una legge base, deve essere ripreso
(secondo le direttive tedesche) il titolo stesso della legge che viene modificata ;
e ) deve essere, per quanto possibile, politicamente neutro.
A commento di queste direttive si può osservare :
146
Numerose sono invece le ‘rettifiche’ del titolo publicate nella Gazzetta ufficiale (v. i casi citati da L.
Bonaretti,op.cit.), ma le rettifiche sono sempre avvenute a seguito ed in conformità a comunicazioni del presidente
della Camera (o del Senato).
147
Un caso diverso, ma caratteristico per la sua singolarità, è la modifica, con apposito articolo di legge, del titolo
di una precedente legge (v.legge 13 novembre 1997 n.395).
70
- con la prima direttiva in sostanza si richiede di evitare titoli muti. Nella legislazione
italiana fino agli anni sessanta del secolo scorso essi sono meno rari di quanto si crede ;
- nella seconda direttiva il richiamo al carattere rappresentativo del titolo vale nel duplice
aspetto della omnicomprensività e della coerenza (tra titolo e testo). La corrispondenza
tra titolo e contenuto dell’articolato qualche volta non è assicurata. Un caso
macroscopico di difformità è rappresentato dalla legge 3 giugno1949 n.320, che nel
titolo porta “Dichiarazione di morte presunta di persone scomparse per fatti dipendenti
dalla situazione politico-militare determinatasi immediatamente dopo l’8
settembre1943”, mentre nell’articolato il riferimento è alla situazione determinatasi “ tra
il giugno1940 ed il 31 dicembre 1945” Si tratta evidentemente di disattenzione o se
vogliamo di sciatteria nel coordinamento. Più grave è il caso in cui il legislatore avverte
la difformità e non provvede. ; 148
- la terza direttiva deve essere interpretata in modo elastico : il titolo in quanto
omnicomprensivo del contenuto della legge può richiedere l’uso di una parola diversa
avente un campo semantico più ampio di quelle adoperate nel testo dei singoli articoli, a
contenuto più ristretto. Supponiamo ad esempio che in testo normativo si disponga nei
singoli articoli circa la coltivazione e la conservazione, rispettivamente, dei pomodori,
delle carote, delle cipolle. etc. il titolo della legge per la sua sinteticità richiederà un
termine diverso che riassuma il tutto, come la parola ‘ortaggi’ o le parole ‘prodotti
ortofrutticoli’;
- la quarta direttiva è molto importante per un sistema informativo
automatizzato poiché una ricerca per parole nel “campo”titolo consente
di ottenere immediatamente in risposta la sequenza delle leggi aventi lo
stesso oggetto. Tuttavia, va osservato che la sola ripetizione del titolo
della legge modificata può essere insoddisfacente. Il punto è se conviene
esplicitare la materia oggetto della precedente legge ovvero specificare
l’argomento particolare trattato dalla legge di modifica. Oppure se non
convenga, a scapito della sinteticità del titolo, esplicitare, ove non
coincidano, entrambi i livelli di informazione ;
- mentre le precedenti direttive sono predisposte in vista della funzione documentaria del
titolo, quella sulla neutralità del titolo può incontrare qualche difficoltà di attuazione,
poiché potrebbe contrastare o in qualche modo incidere sulle valutazioni e
sull’immagine stessa del proponente della proposta di legge o del legislatore stesso. Un
legislatore che si ritiene progressista tenderà a manifestare nel titolo o nel titolo soltanto
la volontà di innovare, mentre un legislatore conservatore o attento a non rompere certi
equilibri tenderà a presentare le innovazioni nella continuità della tradizione. Le sue
formule preferite saranno allora ‘ modifica ‘ ‘norme integrative,’ecc.
Un’altra funzione che talora il legislatore fa assumere al titolo è quella di veicolare le
finalità o le motivazioni che non compaiono nella parte dispositiva della legge 149. In
talune legislazioni esse sono espresse nei preamboli (quando sono previsti).
Una funzione particolare attribuita al titolo è prevista dalla legge 1988 n.400 che
all’articolo 15, comma 4, dispone che “I decreti legge devono contenere misure di
immediata applicazione ed il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e
corrispondente al titolo”. Queste parole “corrispondente al titolo “ dettate nell’intento di
contenere la presentazione di emendamenti estranei per materia hanno un senso se
148
v. R. Bolaffi, Contenuto e titolo dei provvedimenti legislativi, in Riv. Trim. Dir. e Proc. Civ., 1950, I, pag. 16768. Sulla difformità tra titolo e testo v. anche Andreoli, in Foro ital..1948, pag.153.
149
Per esempio il titolo della legge 18 dic.1961 n.1470 “Finanziamenti a favore delle imprese industriali per
l’attuazione dei programmi di riconversione di particolare interesse economico o sociale in vista delle nuove
condizioni di concorrenza internazionale”
71
riferite al momento della conversione del decreto legge, e valore cogente soltanto se
scritte nei regolamenti parlamentari.
Quanto alla questione del valore giuridico del titolo, essa è sorta quando sono stati
portati dinanzi agli organi giurisdizionali casi di contrasto tra il titolo ed il testo degli
articoli. In caso di contrasto tra titolo ed articolato una giurisprudenza costante ritiene
che l’articolato prevale sul titolo, il quale solo in caso di dubbio significato delle norme
potrà avere valore di strumento interpretativo. In questo stesso senso si è pronunciata la
prima volta la Corte costituzionale (Sent. 1968 n.116).
Ma la giurisprudenza ordinaria ed amministrativa ha assunto un diverso orientamento
quando ha ritenuto sufficiente l’indicazione data dal titolo per qualificare una legge
come legge di interpretazione autentica, prescindendo cioè da una indagine sul
dispositivo e perciò implicitamente riconoscendo al titolo stesso valore giuridico.150
A questo indirizzo si è inizialmente attenuta anche la Corte costituzionale che poi,
gradualmente, ha mutato indirizzo, sostenendo a partire dalla sentenza n.233 del 1988
(seguita dalla sentenza n.155 del 1990) che per qualificare una legge come legge di
interpretazione autentica non è sufficiente che essa sia dichiarata tale soltanto dal titolo
(v. par.2.6.7.)
.
2.3.2. Il Preambolo
Nelle leggi generalmente non compare il preambolo secondo la raccomandazione già
formulata da Bacone “quantum fieri potest prologi evitentur et lex incipiat a
jussione”151.Tale raccomandazione è consona alla concezione della legge come comando
del potere sovrano il cui detentore (il monarca nei regimi assolutistici ed il popolo ( la
sua rappresentanza) nei regimi democratici) non è tenuto, in quanto sovrano, a dare
giustificazione dei propri atti.
Tuttavia sulla motivazione delle leggi e sulla collocazione della stessa (nel titolo, nel
preambolo o nell’articolato) vi sono opinioni diverse conseguenti a diversa ideologia
giuridica. Il legislatore europeo è generalmente contrario alla motivazione nel testo della
legge, ma non mancano delle eccezioni.
Nell’ordinamento spagnolo è d’uso premettere al testo dell’articolato delle leggi
organiche o di maggior rilievo un preambolo recante la motivazione della legge152
Nell’Unione europea i regolamenti e le direttive devono, a norma dell’originario articolo
190 del trattato di Roma, essere motivati. La motivazione è appunto espressa nel
preambolo (i c.d.‘considerando’). La mancanza o la discordanza tra la motivazione (che
deve essere adeguata non potendo consistere nella semplice enunciazione che è
150
“ La volontà del legislatore appare chiaramente dal titolo... ; e non vale osservare che il titolo della legge non
vincola l’interprete, il quale è tenuto soltanto ad ottemperare alle sue statuizioni, perché se è possibile che un
complesso di norme concrete e precise abbia la prevalenza su una intitolazione spesso di carattrere classificatorio,
e quindi costituente una enunciazione teorica e dottrinaria, che non rientra nella funzione spettante al potere
legislativo, altrettanto non si può dire del titolo nel quale si qualifica una legge come interpretativa, ciò che
comporta la precisa intenzione del legislatore di dare alla legge stessa un particolare valore e una particolare
efficacia. Il titolo ha in questo caso quindi un preciso significato concreto e manifesta la chiara volontà del potere
legislativo.” Sent. Cons. Stato n.257 del 1959.
v. inoltre la sentenza Cons.Stato sez.VI 27 gennaio 1960 n.22 in Giust. Civ., 1960, II, 170 e Corte cass. 4 gennaio
1978 n.14, in Foro ital., 1978, I, 632.
151
Bacone, Exemplum tractatus de justitia universali (Aphorisma 69).
152
M.Martin Casals, Preambulo y disposiciones directivas, in GRETEL, La forma de las leyes, Bosch casa
editorial, Barcelona 1986.
72
opportuno o necessario adottare le disposizioni) ed il dispositivo è motivo di
impugnazione dell’atto normativo dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità.
Nell’ordinamento italiano, invece, non è richiesta la motivazione (art. 3, comma 2, della
legge 7 agosto 1990 n. 241)153.
Una considerazione a parte meritano i preamboli che compaiono nei Trattati
internazionali ed in alcune Costituzioni.
Nei Trattati il preambolo, sempre presente, contiene le motivazioni per le quali si è
addivenuto alla conclusione del Trattato stesso, l’enumerazione delle Parti contraenti, la
menzione dei plenipotenziari, ecc.
Nelle Costituzioni di Stati federali che nascono come Patto tra soggetti sovrani il
preambolo contiene la motivazione del Patto stesso (costituzione USA, costituzione
della Confederazione svizzera, costituzione della Repubblica federale tedesca).
Nelle costituzioni di alcuni Stati unitari come Francia, Giappone, Spagna il preambolo
contiene con la motivazione anche la enunciazione di una serie di principi ispiratori del
nuovo ordinamento costituzionale.
Nel Regno Unito, che non è dotato di una costituzione formale, il preambolo compare in
alcune leggi a rilevanza costituzionale, nonché nelle leggi di ratifica di trattati
internazionali e in leggi di finanziamento per celebrazioni storiche.
Tra le costituzioni europee non hanno invece preambolo quelle del Belgio, dell’Italia,
della Danimarca, della Grecia, della Svezia.
Caratteristico è il Preambolo della Costituzione francese del 1946 (richiamato dal
Preambolo della Costituzione del 1958) in cui, riaffermata la Dichiarazione dei diritti
dell’uomo del 1789, vengono proclamati una serie di principi politici, economici e
sociali, molti dei quali nella Costituzione italiana del 1948 sono stati collocati, dopo
ampio dibattito in Assemblea Costituente, anziché nel preambolo negli articoli della
prima parte della Costituzione stessa, nella considerazione che solo così avrebbero avuto
effettivo valore cogente. Vi era implicito in questo giudizio il timore che quei principi
potessero rimanere mere dichiarazioni di intenti154. In effetti gli interrogativi che si
pongono rispetto a simili preamboli riguardano il loro valore giuridico: disposizioni
cogenti, criteri interpretativi o semplici manifestazioni d’intenti?155
Diversa dal preambolo vero e proprio è la premessa (costituita dai c.d. “visto”) che
compare sempre negli atti normativi emanati dal potere esecutivo il quale è tenuto a
rendere nota la fonte giuridica che legittima i propri atti normativi sia quelli aventi forza
di legge (nel nostro ordinamento i decreti legislativi e i decreti legge) sia i regolamenti.
I “visto” contengono infatti i riferimenti ai testi normativi di rango superiore che
costituiscono il fondamento della legittimità dell’atto normativo dell’esecutivo nonché
citazioni di proposte, concerti o pareri richiesti per la valida formazione dell’atto stesso.
Esemplificando, nella premessa di un decreto legislativo deve essere fatta menzione
dell’articolo 76 della Costituzione, della legge di delegazione, della deliberazione del
Consiglio dei ministri, degli eventuali adempimenti procedurali (ad es. acquisizione di
153
A favore della motivazione negli atti legislativi si adduce l’argomento (G.U. Rescigno, in
Rivista di diritto costituzionali, 2001, n. 1, p ) che la mancanza della motivazione “comporta,
paradossalmente, un indebolimento del Parlamento (e del legislatore in senso sostanziale) che viene
a dipendere totalmente dalla ricostruzione del tutto libera che altri, Corte costituzionale in testa,
faranno delle ragioni e dei motivi dell’atto normativo.”
154
Sbaglierebbe di grosso chi ritenesse che questa è la situazione della Francia, nel cui
ordinamento la Dichiarazione dei diritti dell’uomo è invece un testo fondamentale, sempre
richiamato in tutti i preamboli delle transeunti costituzioni, direi un testo di diritto positivo
supercostituzionale.
155
In tema v. Javier Tajadura Tajada, Funzione e valore dei preamboli costituzionali, in Quaderni
costituzionali, 2003 n. 3 pag. 509-530
73
pareri) disposti dalla stessa legge di delegazione. Nel caso dei decreti- legge deve essere
data anche la giustificazione della necessità ed urgenza (art. 77 Cost).
2.3.3. La clausola di promulgazione
La promulgazione è l’atto con il quale il capo dello Stato attesta l’avvenuta
approvazione della legge e dà l’ordine alle pubbliche autorità di osservarla e di farla
osservare.
In Italia la clausola di promulgazione consta delle seguenti tre parti :
la attestazione espressa dalla formula “La Camera dei deputati ed il Senato
della Repubblica hanno approvato” ;
- la dichiarazione di volontà “ Il Presidente della Repubblica promulga la
seguente legge” ;
- l’ordine di esecuzione “ la presente legge, munita del sigillo di Stato, sarà
inserita nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E’
fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge dello
Stato”.
La materia è regolata dal citato testo unico 28 dicembre 1985 n. 1092, che nella sezione
prima reca il testo della formula di promulgazione delle leggi ordinarie, il testo delle
varie formule di promulgazione delle leggi costituzionali nonché della formula di
emanazione dei decreti normativi del presidente della Repubblica.
Trattandosi di formule fisse, esse non danno luogo a problemi di drafting. E’, tuttavia,
da ricordare che la formula di promulgazione interviene dopo l’approvazione
parlamentare. Di ciò qualche volta non si sovviene chi inserisce l’ordine di esecuzione
nel testo del progetto di legge.
L’effetto della promulgazione è di rendere la legge pubblicabile.
2.3. 4. La parte dispositiva: l’articolo e le sue partizioni
Salvo il caso degli allegati espressamente richiamati, le prescrizioni del legislatore sono
contenute nella parte dispositiva che è costituita da uno o più articoli.
Generalmente si raccomanda (ma la raccomandazione non sempre è seguita) di evitare
disposizioni prive di contenuto normativo, in particolare:
- enunciati che esprimono auspici o intenzioni,
- disposizioni consistenti in ripetizioni o parafrasi di disposizioni di
rango superiore,
- enunciazioni di finalità della legge
L’articolo costituisce l’unità di base della partizione della legge ed in generale degli atti
normativi, partizione che è presente in tutti gli ordinamenti dei paesi dell’Unione
europea come nel resto del mondo. (Ricordo per inciso che tutti i sistemi di informatica
legislativa hanno assunto l’articolo come unità-documento che è la porzione di testo che
delimita l’area di ricerca).
Non sempre è stato così. Ricorda Bentham che ancora in tempi recenti ai suoi le leggi
del parlamento inglese non erano suddivise in articoli o parti numerate né avevano la
punteggiatura e che le suddivisioni presenti nelle edizioni correnti delle leggi stesse non
corrispondevano agli originali che si presentavano come un testo continuo.
La partizione del testo legislativo in più articoli risponde alla esigenza di divisione
logica degli argomenti e a dare una pausa alla memoria e alla comprensione. Risponde
anche ad una esigenza pratica, quella di un ordinato svolgimento dell’esame
74
parlamentare, che risulta cadenzato dalla successione degli articoli.156 Questa è la
ragione per cui nella fase parlamentare di formazione della legge, l’articolo ha ovunque
un’autonoma rilevanza procedurale.
Non esistono regole, e sarebbe difficile volerle determinare, concernenti i criteri di
suddivisione del testo della legge in articoli. Se una ratio vi è, questa non può che essere
che ogni articolo dovrebbe regolare un particolare aspetto della materia trattata dalla
legge o, come dicono le direttive francesi, “Il est souhaitable de n’énoncer qu’une règle
par article”.
Gli aspetti da considerare in relazione all’articolo sono : la numerazione, la dimensione,
le rubriche, le partizioni interne, le aggregazioni di più articoli.
In generale gli articoli sono numerati in modo sequenziale con numeri arabi.157 Il
numero serve, ovviamente, ad individuare l’articolo ed opera come criterio formale di
distinzione di un articolo da altro articolo. La numerazione dà quindi sicurezza nella
identificazione della disposizione normativa e toglie ogni incertezza nei riferimenti alla
stessa.
Il criterio della numerazione sequenziale presenta delle eccezioni Nella costituzione
italiana le disposizioni transitorie e finali hanno una numerazione a parte espressa con
numeri romani. Nella costituzione svedese, la numerazione sequenziale in cifre arabe
ricomincia ad ogni capitolo in cui è suddivisa la costituzione stessa.
L’esame della legislazione italiana mostra che non sempre il legislatore ha adottato
criteri omogenei di numerazione. Si registrano casi, ora non più ripetuti, di leggi di più
antica data in cui l’articolo non era formalmente distinto dalle premesse o dalla clausola
di esecuzione ovvero contrassegnato non da un numero ma da rubriche come
“disposizione finale” senza numero, etc. Ci sono stati anche dei casi in cu gli articoli non
sono ordinati in una sequenza numerica ininterrotta.
L’apposizione di rubriche o epigrafi premesse al testo dei singoli articoli è una prassi di
data relativamente recente nella legislazione italiana. Attuata in modo sistematico nel
codice civile (1942)158 è stata seguita, ma in modo discontinuo, in leggi successive aventi
carattere complesso od organico. E si è dato anche il caso della coesistenza nel testo di
una stessa legge di articoli con rubrica e articoli senza. A riguardo il buon senso,
recepito nelle direttive di tecnica legislativa, richiede che gli articoli siano tutti con
rubrica o tutti senza rubrica.
Come per il titolo generale della legge, anche per le rubriche si è posto il quesito del
loro valore giuridico e del loro rapporto con il sottostante testo.159Anche in questo caso,
pur essendo le rubriche di sicura provenienza (approvazione) dal legislatore, si
riscontrano posizioni diversificate, che vanno da chi nega che le rubriche facciano parte
integrante della legge160 a chi invece ciò ammette pienamente ovvero riconosce che,
156
In questo senso si comprende la definizione che Bentham dà dell’articolo : ‘s’intende per articolo quella
quantità di materia che si vuole sottomettere tutta in una volta ad una stessa votazione’.
157
Nella codificazione francese à droit constant è stata adottata la numerazione decimale o discontinua (v.Francia
nella parte quarta).
158
I codici dei paesi europei non recano, tranne in Italia e in Portogallo (cod.civ. 1966), articoli rubricati. Sono
rubricate soltanto le partizioni superiori agli articoli.
159
Secondo Messineo (Manuale di diritto civile e commerciale) “Riconosciuta l’utilità pratica di tale espediente
(della rubrica o epigrafe), va avvertito che essa epigrafe in certo senso viene a far parte della norma. Talvolta
serve ad integrarla come accade quando essa vada oltre quello che è il contenuto effettivo del testo che fa seguito
all’epigrafe (es. 871,1003,1265 c.c.) mentre, più di frequente, dice meno di quanto sia il contenuto nel testo (562,
1337, 1579, 1859, c.c.), ma in questo caso è ovvio non potrebbe intendersi nel senso che l’epigrafe limiti la portata
della norma. Né mancano casi nei quali l’epigrafe tradisce il senso della norma (791,1341 c.c.) dove il termine
‘condizione’ è tecnicamente inesatto e vale ‘patti’. “
160
Funzionale a questo ordine di idee è la scritturazione della rubrica in carattere corsivo e talora anche tra
parentesi, come a sottolinearne la separatezza o la estraneità dal dispositivo sottostante.
75
sotto certe condizioni (titoli votati) “ i titoli sono disposizioni dalle quali possono
ricavarsi norme”.161
E’ comunque indubbio che talora la rubrica , essa da sola , è portatrice di una regola di
diritto, come la rubrica “norme comuni” sotto cui sono riunite disposizioni applicabili a
settori distinti di legislazione. E la prescrizione risulta enunciata soltanto dalla rubrica
(per una esemplificazione v. par. 2.4.)
Nel nostro ordinamento le suddivisioni interne dell’articolo prima della emanazione
delle direttive del 1986 non erano ben definite e sul significato stesso dei termini non vi
era accordo. Non infrequente era la confusione nascente ad esempio dall’uso indistinto
dei termini comma, capoverso e, da tempo in disuso, il paragrafo. Oggi nella citazione
delle suddivisioni dell’articolo prevale il termine comma definito come quella porzione
di testo costituita da uno o più periodi o frasi, che inizia con un a capo e termina con un
punto e ritorno a capo. In passato era spesso usato il termine capoverso, ma ne derivava
confusione perché non essendovi numerazione il primo capoverso corrispondeva al
secondo comma e così via.
Il termine “capoverso” permane nelle novelle o modifiche testuali. In questi casi il
comma comprende due parti distinte : l’alinea che reca il dispositivo volto a precisare la
relazione di sostituzione o di integrazione tra il vecchio ed il nuovo testo (ad es nel caso
dell’art. 33, comma 5, della legge 5 agosto 1978 n.468, l’alinea è costituito dalle parole
“Il sesto comma della legge 25 nov. 1971 n. 1041, è sostituito dal seguente :”) cui segue,
a capo, il capoverso, che contiene la parte novellistica (nel caso citato il nuovo testo del
sesto comma “I rendiconti o i bilanci di cui al presente articolo devono essere resi anche
se non previsti dalle leggi speciali”)
Un comma può suddividersi in più periodi o frasi che terminano con il punto senza
andare a capo. All’interno del comma si può andare a capo soltanto in caso di
suddivisione del testo in enumerazioni o elencazioni contrassegnate da lettere o numeri)
ovvero dopo la parte introduttiva (alinea) di una modifica testuale (novella).
Nell’ambito dell’articolo tutti i commi devono essere numerati progressivamente con
numeri cardinali espressi in cifre arabe. Va numerato anche il comma unico di un
articolo.162
161
Predieri, i titoli delle leggi.Osservazioni sul loro procedimento di formazione, in Giur.Cost., 1968, pag.2086.
Per quanto concerne la situazione in altri paesi europei si ricorda quanto segue.
Francia: secondo le direttive contenute nella circolare del Primo ministro del 30 gennaio 1997 (J.O.1 febbraio
1997) un testo di legge complesso si suddivide in ordine decrescente in titoli, capitoli, sezioni ed articoli.
L’antica divisione in paragraphes (con il contrassegno §) è stata abbandonata salvo nel caso di inserimento di
una modifica ad un vecchio testo che porta tale suddivisione.
Gli articoli sono numerati progressivamente con cifre arabe. In caso di aggiunta di un nuovo articolo nel corpo di
una precedente legge, tale articolo prenderà il numero dell’articolo che lo precede seguito da un trattino e dal
numero 1 e così via, se seguono al primo altri articoli aggiuntivi. Esempio, “ dopo l’articolo 23 sono inseriti gli
articoli 23-1, 23-2”. Tuttavia se il testo anteriore alle nuove regole aveva adottato la numerazione con gli avverbi
numerali bis, ter, etc. si continuerà a seguire lo stesso criterio.
Una particolare numerazione è adottata per gli articoli dei codici “ à droit constant”, che corrispondono, grosso
modo, ai nostri “testi unici” con la differenza che essi comprendono norme di vario livello giuridico.(Sulla
numerazione degli articoli dei codici v. parte quarta. 4.5. lettera d).
Fino alla circolare del 20 ottobre del 2000 (in J.O. 31 ott.2000 pag.17802) con la quale è stata raggiunta
un’intesa, vi era disaccordo tra Governo e Parlamento sulla definizione del comma. Per il Governo (ed il
Consiglio di Stato) il comma (alinéa) veniva definito (circolare del Primo ministro del 30 gennaio 1997 cit.)
come la porzione di testo che inizia con un a capo e termina con un punto e ritorno a capo. In questo senso
veniva applicato negli atti normativi dell’esecutivo. Per il Parlamento invece ogni ritorno a capo (à la ligne)
costituisce l’inizio di un nuovo comma che può terminare sia con un punto sia con un punto e virgola o con due
punti o con una semplice virgola. Pertanto nel caso, ad esempio, di un periodo che termina con due punti, cui fa
seguito, andando a capo, un elenco contrassegnato, à la ligne, da numeri o lettere o trattini, ogni numero o lettera
162
76
Le direttive di legistica sono contrarie all’uso dei trattini (tirets) come segni di
sottopartizioni dei commi. Giustamente, perché tutti i trattini, diversamente dai numeri,
sono eguali, di modo che la individuazione della partizione non è immediata.163 La
lunghezza degli articoli, universalmente deprecata, trova nelle direttive austriache la
fissazione di un limite di non più di 3500 battute o caratteri di stampa e di non più di
otto commi per ogni articolo e di non più di venti parole per frase. Può suscitare
perplessità non soltanto il criterio con cui questi limiti sono stati determinati (perché non
più di 8 commi per articolo e non invece non più di 4 commi secondo le direttive
spagnole?) ma anche il fatto stesso di voler tradurre il concetto in una regola precisa.
D’altra parte, come già avvertiva Bentham, non è sufficiente una raccomandazione per
contenere efficacemente la lunghezza degli articoli : “Ma sarà egli sufficiente di
raccomandare in genere la brevità? No; bisogna dare forza di legge al precetto,
dichiarando che non sarà ricevuto alcun progetto di legge che contenga ad esempio più
di cento parole senza che sia diviso in paragrafi (articoli) numerati, nessuno dei quali
ecceda la sopraddetta misura. Questo espediente, per bizzarro che possa parere a prima
vista, è pure il solo che goda di un’assoluta efficacia” 164 e Dumont (che curò la
pubblicazione dell’opera di Bentham dandole una forma discorsiva che i manoscritti non
avevano) chiosava che gli articoli più lunghi del codice napoleonico non eccedono le
cento parole e pochi sono quelli che si avvicinano a questo numero.
Quanto al limite della lunghezza delle frasi giova ricordare, per quanto discutibile,
l’esperienza della legislazione c.d. di Plain Langage, in auge negli anni ottanta in alcuni
States nordamericani. Per contrastare le trappole derivanti da un linguaggio involuto ed
esoterico (ed anche dall’uso di caratteri e corpi tipografici poco leggibili specie nelle
clausole contrattuali delle polizze assicurative), veniva prescritto che la redazione di
alcuni tipi di documenti legali rispondesse ad un prestabilito coefficiente di leggibilità
determinato mediante il ricorso a formule di misurazione ‘oggettiva’, quale in particolare
la formula di Flesch, per cui ad es. nello Stato del Connecticut si stabiliva tra l’altro che
una frase dovesse avere una media inferiore a 22 parole e nessuna frase con oltre 50
o trattino costituisce un comma e non un unico comma, come l’intendeva il Governo e come s’intende da noi.
L’intesa raggiunta è in sostanza un adesione del Governo alla prassi seguita dal Parlamento.
Germania: la legge è divisa in articoli denominati Paragraphen ed in certi casi Artikel. La denominazione di
artikel è d’uso nel caso di leggi di modifica di altre leggi o nel caso di leggi di ratifica ed esecuzione di trattati in
conformità all’articolo 59, comma 2, primo periodo, della costituzione federale.
Il Paragraph è indicato con il simbolo § seguito da cifra araba e può presentarsi suddiviso in più commi (
Absatz, pl. Absätze). All’interno del comma possono essere adoperati come suddivisioni i numeri ( Nummern )
mentre le lettere dell’alfabeto ( Buchstaben ) devono essere utilizzate soltanto come sottoarticolazioni dei
numeri. Pertanto si ha, ad esempio, la sequenza : §5, Abs 2, nr 3.
Nelle leggi più ampie la successione degli articoli può presentarsi ripartita in Parti, Capitoli e Sezioni
Regno Unito: la parte dispositiva dell’ Act del parlamento è suddivisa in articoli denominati sections e ciascun
articolo (section ) può suddividersi in commi (subsections). Gli articoli ed i commi sono numerati con numeri
cardinali. La numerazione dei commi è posta tra parentesi tonde.
Spagna: la parte dispositiva della legge spagnola si divide, quando occorra in libri, titoli,capitoli e sezioni. I libri,
i titoli ed i capitoli sono numerati con numeri romani.
Gli articoli sono numerati progressivamente con numeri cardinali arabi. Essi possono essere suddivisi in commi
(pàrrafos) numerati con cifre arabe. I pàrrafos possono suddividersi in lettere minuscole disposte secondo
l’ordine alfabetico
163
In questo senso è anche la raccomandazione formulata nell’accordo interistituzionale degli organi comunitari
(Parlamento, Consiglio, Commissione) del 22 dicembre 1998, diversamente dalle direttive del 1976 del Servizio
giuridico della Comunità.
164
Bentham-Dumont, La tattica parlamentare, editore Colombo, 1996. Ristampa anastatica da Biblioteca di
scienze politiche diretta da Brunialti, pag 777.
77
parole e che un paragrafo fosse costituito da una media inferiore a 75 parole e nessun
paragrafo superasse 150 parole.
La regola austriaca è positiva se applicata non meccanicamente ma con juicio. Sono
sempre più frequenti (l’esperienza italiana lo conferma) articoli di legge interminabili,
costituiti di decine e decine di commi nei quali annega la ratio dell’intero articolo.
La distribuzione della materia in più articoli con pochi e brevi commi di contenuto
omogeneo, rispetto a pochi articoli eccessivamente lunghi e di contenuto eterogeneo può
allungare i tempi della discussione parlamentare o contrastare il ricorso a certi tatticismi
(legittimi ma aberranti, come quello che ha portato all’approvazione delle già
menzionate leggi 28 dicembre 1995 n.550, e 23 dicembre 1996 n. 662, composta di soli
tre articoli comprendenti rispettivamente 267, 224 e 217 commi), ma ha l’indubbio
vantaggio di rendere più facile la individuazione delle disposizioni e di favorire una
migliore sistematica della legge ed in definitiva la sua comprensibilità.
Mentre l’articolo costituisce l’unità di partizione della legge necessariamente presente
nella parte dispositiva di ogni documento legislativo,165 le altre partizioni della legge di
livello superiore all’articolo (variamente denominate: libro, titolo, capo, ecc.) sono
invece partizioni (eventuali) che rappresentano diversi livelli di aggregazione degli
articoli sulla cui funzione si rinvia al paragrafo 2.4. (sistematica)
Fino a qualche anno fa, cioè fino alla emanazione delle circolari del 1986 dei presidenti
dei due rami del Parlamento e della presidenza del Consiglio dei ministri sulla redazione
tecnica degli atti normativi, le partizioni della legge costituenti aggregazioni di più
articoli venivano usate, salvo nel caso dei quattro codici, senza un criterio omogeneo.
Nei codici è stato adottato in modo sistematico il seguente schema di partizione in
ordine discendente : Libro, Titolo, Capo, Sezione.
Nelle altre leggi lo schema varia da legge a legge ; ad esempio si riscontrano le seguenti
partizioni :
Costituzione : Parte, Titolo, Sezione ;
Legge sui referendum : Titolo (soltanto) ;
Legge sul C.S.M. n.195 del 1988 : Capo (soltanto) ;
Statuto Sicilia : Titolo, Sezione.
Con le circolari sopra ricordate è stato stabilito il numero e la denominazione delle
partizioni superiori all’articolo nonché l’ordine gerarchico e la sequenza necessaria delle
partizioni stesse, per cui non può essere utilizzata una partizione di livello superiore se
non sono utilizzate quelle di livello inferiore. Tali partizioni in ordine decrescente sono :
Libro, Parte, Titolo, Capo (Sezione).
2.3.5. Gli allegati
Gli allegati costituiscono elementi eventuali, ma frequenti e talora indispensabili del
documento legislativo. Essi sono di varia natura e foggia : mappe, tabelle, moduli, ecc.
Hanno la funzione di alleggerire il testo di un articolo ma anche di supplire alla difficoltà
del linguaggio naturale di dare una rappresentazione complessiva ed immediata di un
fenomeno. Si pensi alla scarsa comprensibilità di una mappa trascritta in linguaggio
verbale scritto.
Dal punto di vista giuridico si distinguono due tipi di allegati : gli allegati costituenti
parte integrante della legge e modificabili dallo stesso legislatore e gli allegati che sono
oggetto di deliberazione legislativa (di approvazione o di rigetto) ma non modificabili
nel contenuto dal legislatore ( ratifica di trattati, approvazione di statuti, ecc.).
Il ricorso agli allegati del primo tipo può avere come motivazione :
165
Alcune costituzioni espressamente presuppongono la partizione della legge in articoli : v.cost.
italiana (art. 72,1) ; cost. francese (art.10,2) ; cost. belga (art. 42) ; cost. greca (art.72).
78
- l’esigenza di non inserire nel corpo di un articolo, che ha un andamento discorsivo una
tabella complessa o un modulo, un grafico ecc. ;
- l’esigenza di non appesantire il testo degli articoli con minuziose norme tecniche
proprie dell’attività disciplinata e il cui aggiornamento può essere demandato alla potestà
regolamentare dell’esecutivo.
Per chiarezza sarebbe opportuno chiamare convenzionalmente con nomi diversi i due
tipi di allegati (ad es. allegato il primo tipo e annesso il secondo).
2. 4. Sistematica delle disposizioni
Le regole e raccomandazioni considerate nel precedente numero (2.3.) si applicano a
qualsiasi tipo di atto normativo.
Quando invece si parla di sistematica delle disposizioni occorre distinguere E’ evidente
che nel caso di testi brevi non sorge un problema di sistematica. Ma se il testo normativo
contiene una regolamentazione estesa (una legge base o stammgesetz secondo la
terminologia tedesca), allora la raccomandazione è che la sequenza delle disposizioni
segua un certo ordine.
Sebbene non sia possibile fornire uno schema valevole in ogni caso, vi sono tuttavia
delle costanti da osservare. Così ciò che è generale precede il particolare, l’importante
precede il meno importante, la disposizione sostanziale precede quella procedurale, la
regola generale precede la deroga o eccezione e l’obbligo precede la sanzione.
La ripartizione tra disposizioni generali e disposizioni particolari è bene che sia
effettuata a livelli decrescenti di generalità e in connessione con la ripartizione del
documento normativo in libri, parti, titoli,capitoli, ecc. Vi saranno cioè disposizioni
generali riguardanti l’intera legge e disposizioni generali inerenti ad un dato titolo e
così via.
Si pensi per un attimo alla redazione di una legge complessa o addirittura di un codice o
di un testo unico. In questi casi la sistematica, ossia una logica distribuzione delle norme,
costituisce un elemento essenziale della normazione. Questo concetto si comprende
meglio con un esempio. Consideriamo la struttura del testo unico delle disposizioni sulla
scuola dell’obbligo. Esso ha un ‘Titolo’ avente la rubrica “disposizioni comuni” che
valgono sia per la scuola elementare sia per la scuola media. Ma ha anche ‘Titoli’
rubricati riguardanti, rispettivamente, disposizioni specifiche per la scuola elementare e
per la scuola media.
Ora quello che preme mettere in rilievo è che le disposizioni poste sotto il Titolo
rubricato ‘scuola elementare’ delimitano il campo di applicazione degli articoli compresi
sotto tale titolo e perciò non sono valevoli per la scuola media e viceversa.
Le partizioni di livello superiore costituiscono quindi il comune denominatore delle
partizioni di livello inferiore e degli articoli sottostanti. In altri termini la collocazione di
una norma entro un determinato ‘titolo’ o ‘capitolo’ecc.limita la relativa disciplina alla
fattispecie o alle fattispecie riconducibili allo stesso titolo o capitolo, salvo il caso che
non si tratti di un titolo o capitolo preliminare di “disposizioni generali”.
Ecco dunque che le partizioni superiori all’articolo con le relative rubriche e con le
definizioni (v. par. 2.5.6.) vengono a formare la trama o tessitura della legge.
L’insieme delle disposizioni comprese nella parte dispositiva del documento legislativo
(c.d. articolato) possono essere distinte in tre parti : la parte introduttiva, la parte
principale, la parte finale.
Nella parte introduttiva sono collocate le norme di carattere generale relative all’intera
legge :
a) finalità dell’atto e principi generali della materia disciplinata ;166
166
V. art.1 legge 31 dic. 1996 n. 675 ; o art. 1 dlgs. 12 febbraio 1993 n. 59.
79
b) ambito di applicazione in relazione ai destinatari e alla dimensione spaziotemporale ;167
c) definizioni. La collocazione delle definizioni nella parte introduttiva della legge è
dettata dalla considerazione di avvertire subito il lettore che a certe espressioni o parole
presenti nella legge è attribuito un significato diverso ovvero più o meno ampio di
quello corrente.168
Nella parte principale sono disposte le norme sostanziali e procedurali, le eventuali
disposizioni sanzionatorie, le disposizioni di natura finanziaria.
Nella parte finale sono collocate disposizioni relative all’attuazione, le norme
transitorie, le abrogazioni, le disposizioni sull’entrata in vigore e sulla decorrenza
dell’efficacia dell’intero atto o di singole disposizioni.
2.5. il linguaggio delle leggi
2. 5. 1. La legge come proposizione linguistica
Le leggi, termine che qui viene usato in senso generico per indicare ogni tipo di atto
normativo, assumono, salvo in qualche caso eccezionale, la forma di proposizioni
linguistiche scritte, “ insiemi di parole aventi un significato”169
In questo senso vale l’affermazione che il diritto è linguaggio. A questo punto occorre
però fare delle precisazioni importanti.
La prima precisazione è che affermare che il diritto è linguaggio implica la distinzione
tra proposizioni linguistiche normative ed altre proposizioni linguistiche, perché se è
vero affermare che il diritto è linguaggio è anche vero che non tutto il linguaggio è
costituito di proposizioni normative. Quale è dunque il discrimine, in che cosa una
proposizione normativa si distingue dalle altre proposizioni come ad esempio le
proposizioni descrittive o assertive e le proposizioni poetiche e via dicendo ?
Il primo a formulare una teoria del logos (parola greca che significa discorso o
proposizione linguistica e da cui deriva la parola logica ) è stato Aristotele che ha
fondato la scienza della logica.
In un passo del De interpretatione Aristotele cosi si esprime. “Dichiarativi (assertivi)
sono però non già tutti i discorsi (logoi) ma quelli in cui sussiste una enunciazione vera o
falsa. Tale enunciazione non sussiste certo in tutti : la preghiera, ad esempio, è un
discorso (una proposizione linguistica), ma non risulta né vero né falso”
Dunque secondo Aristotele proposizioni dichiarative (oggetto della logica) sono quelle
di cui si può predicare il vero o il falso. Ad esempio le proposizioni : “ Fuori piove” o
“Maria ha i capelli biondi.”
Per incidens è da notare che quella di Aristotele è una logica binaria perché fondata su
due valori (vero o falso, che possono essere indicati con le cifre 1 e 0), la stessa logica
con cui oggi operano i computers.
Ma la proposizione “Non uccidere” è una proposizione di cui non posso predicare il
vero o il falso. Così pure della proposizione “Tutti i cittadini hanno il dovere di essere
fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi” ( art. 54 Cost.). Questo
genere di proposizioni sono denominate proposizioni prescrittive o deontiche
(deon,dovere) e sono proprie, ma non soltanto, del mondo del diritto.
167
V. art 2 cit. legge n. 675
Nella legislazione inglese le definizioni sono generalmente poste nella parte finale insieme con le norme
sull’entrata in vigore,sull’ambito di applicazione territoriale e sul titolo breve (Common form clauses). Il Rento
Report è però del parere che la sede più appropriata è all’inizio del testo, ma tollera la prassi vigente unicamente
per non rompere con una tradizione consolidata.
169
N. Bobbio, Teoria della norma giuridica, Giappichelli, Torino, pag.78
168
80
E’ appena il caso di osservare che l’enunciato “Nella Costituzione è scritto che tutti i
cittadini hanno il dovere di essere fedeli…etc..” è una proposizione dichiarativa.
La seconda precisazione riguarda la distinzione tra norma e proposizione (o enunciato)
normativo. L’enunciato normativo è il dato testuale, la proposizione linguistica con la
quale si formula la norma; la norma o regola di diritto è il significato dell’enunciato
normativo. In altri termini la stessa norma può essere scritta con proposizioni
linguistiche diverse senza che ne venga modificata la sostanza. Ad esempio l’enunciato
“I comuni o loro consorzi determinano la quota tariffaria per le utenze industriali...” può
anche assumere la formulazione “ La quota tariffaria per le utenze industriali è stabilita
dai comuni o loro consorzi”, fermo rimanendo il significato. La distinzione tra
disposizione e norma assume però particolare rilievo quando, come vedremo, un
enunciato è interpretabile in più di un significato, ossia quando è suscettibile di
significare norme diverse.
Infine sembra superfluo precisare che il testo della legge, in quanto formato di parole, è
soggetto nella sua articolazione alle regole linguistiche operanti nella comunità
.
2.5.2. Il lessico delle leggi
Il lessico delle leggi è costituito di :
a) parole del linguaggio comune che hanno lo stesso significato nel
linguaggio giuridico. Sono di gran lunga le più numerose;
b) parole che pur designando uno specifico concetto giuridico conservano il significato
generico della lingua comune, ad esempio le parole legge, colpa, ecc. ;
c) parole tecniche proprie dell’attività regolamentata (termini di medicina, di ingegneria,
etc.) ;
d) parole che nel mondo del diritto hanno assunto un significato del tutto diverso da
quello che usualmente hanno nel linguaggio comune (attore, veduta, superficie, atti di
emulazione) ;
e)parole usate soltanto per esprimere concetti giuridici (usucapione, comodato, peculato,
prelazione, rogito,etc.).
Nel lessico delle leggi compaiono anche neologismi e parole straniere.
I neologismi sono parole di recente formazione che servono a denominare cose o
concetti nuovi. Possono richiedere una definizione.
Circa i termini stranieri la raccomandazione che viene fatta è di limitarne l’uso ai casi in
cui manca un termine corrispondente nella lingua nazionale. Ma perché non esiste un
termine corrispondente ? Evidentemente perché quel termine esprime un qualcosa, un
quid novi, che ha avuto origine nella comunità linguistica che gli ha dato anche il
nome.170 In questi casi la parola straniera è, nella comunità in cui è stata coniata, un
neologismo ovvero una parola d’uso comune che ha assunto un ulteriore e diverso
significato per esprimere una nuova realtà fisica o spirituale. Ad esempio, rientra in
questa seconda categoria la parola ‘software’, che nei dizionari inglesi meno recenti
indicava genericamente i prodotti leggeri (contrapposti a quelli pesanti come le
ferramenta o hardware), ma non i programmi per computers. Oggi, fuori della comunità
linguistica inglese, la parola software è conosciuta esclusivamente con questo (nuovo)
significato.
Il problema che si pone è se recepire la parola straniera o nazionalizzarla. E’ un
problema di politica linguistica che alcuni paesi sentono fortemente, altri meno. In
questo campo occorre muoversi con prudenza e sobrietà, senza indulgere ad
atteggiamenti liberistici né pesantemente protezionistici. Se il termine straniero è entrato
170
Chi oggi all’estero si oppone alle parole italiane diventate universali nel campo musicale come ‘adagio’,
‘allegro’, ‘andante con moto’, e così via ?
81
nell’uso corrente della lingua parlata, il legislatore vi si adeguerà, eventualmente
dotando il termine stesso di una definizione.
Mentre in Italia si indulge alla ricezione, anche nelle leggi o regolamenti, di parole
straniere (software, insider trading, leasing, joint ventures, ecc.), in Francia, all’opposto,
si persegue una difesa ad oltranza della lingua nazionale mediante décrets o arrétés di
enrichissement du vocabulaire per cui, per fare un esempio, viene decretato il divieto di
usare nei documenti ufficiali il citato termine software, che è rimpiazzato dal neologismo
logiciel appositamente coniato.
Il linguaggio del legislatore non esaurisce il linguaggio giuridico. Accanto al linguaggio
del legislatore vi è quello dei giuristi, ossia di coloro che parlano delle leggi per
interpretarle ed applicarle. Questo linguaggio di secondo livello171non coincide con
quello del legislatore.
Mentre il legislatore attinge abbondantemente al linguaggio ordinario, al linguaggio cioè
con cui correntemente si esprime la comunità di cui il legislatore interpreta le aspettative
e le traduce in norme, il giurista, la cui funzione è di purificazione, di completamento e
di ordinamento del linguaggio delle leggi, tende invece a distaccarsi dal linguaggio
ordinario, ambiguo e indeterminato, e a dotarsi di un linguaggio più rigoroso,condizione
indispensabile per la costruzione di una scienza giuridica, ma anche strumento per
garantire certezza del diritto. 172
Ovviamente il legislatore non può prescindere dal linguaggio del giurista da cui mutua
termini concettuali e definizioni.
Pertanto la raccomandazione che viene fatta al redattore di testi normativi è che nella
scelta dei termini egli presti particolare attenzione al significato che ai termini stessi è
attribuito dalla giurisprudenza e dalla dottrina.
2. 5.3. La grammatica delle leggi
Il discorso legislativo non sfugge alle regole generali della grammatica, ma presenta usi
particolari.
Uso dei verbi:
nelle direttive ufficiali e nei manuali di redazione dei testi normativi viene sconsigliato,
in via generale, la forma verbale passiva o il c.d. ‘si’ passivante, poiché non mettono in
chiaro il destinatario della prescrizione.173
La legge parla in terza persona. La prima persona singolare (Jo el Rey, del monarca
spagnolo) o il plurale ( “noi vogliamo ed ordiniamo”detto pluralis maiestatis), è un
171
Sui livelli del linguaggio ed in particolare sulla distinzione tra linguaggio legislativo e linguaggio dei giuristi v.
Kalinowski, Introduzione alla logica giuridica. (trad) Giuffrè, Milano, 1971, pagg. 9-10 e 66-69. Dello stesso
autore, Dialogue à trois voix sur les langages respectifs du législateur, du juge et de la loi, in Archives de
philosophie du droit (tomo XIX),1974, pagg 63-74. V. anche N. Irti, Introduzione allo studio del diritto privato,
Giappichelli, Torino, 1976, pagg.130 e ss. Cenni per una storia del linguaggio legislativo in Italia in T. De Mauro,
Storia linguistica dell’Italia unita. Laterza, Bari, 1984, pagg. 420 e ss.
172
N. Bobbio, Scienza del diritto e analisi del linguaggi, ora in Diritto e analisi del linguaggio,a cura di U.
Scarpelli.Edizioni Comunità, Milano 1976,pag.307.
173
L. Ph. Pigeon, Rédaction et interprétation des lois. Les Publications du Québec, 1986 (III
édit.), p. 65
« Le passif est à éviter à moins d’une raison tout à fait spéciale. Il est lourd et, ce qui est plus
grave ,il a tendance à introduire une ambiguité. La Règle, formulée à la voix passive, en général
ne précise pas suffisamment à qui le pouvoir est accordé, à qui le devoir est imposé.
Evidemment, on peut toujours se trouver placé en face de considérations pratiques qui dictent
l’emploi de la forme passive. Il n’en reste pas moins que, en règle générale, on doit chercher à
éviter. La voix active précise mieux à qui le pouvoir est accordé, à qui le devoir est imposé » ; v.
anche G.U. Rescigno, Tipi di regole, in Rassegna parl. 1997 p.683.
82
ricordo di regimi monarchici che ancora ricorre nelle formule di atti normativi di alcuni
paesi ;
La legge, benché manifestazione del potere sovrano, non si esprime con la forma
verbale imperativa né questa d’altra parte è la forma appropriata per il discorso
normativo. Come viene confermato nelle Guida alla redazione dei testi normativi
(circolare del 2 maggio 2001 in G.U. n. 101 del 3 maggio 2001, suppl. ord.) la forma più
appropriata è l’indicativo presente. Il modo congiuntivo o il tempo futuro non
raggiungono lo stesso effetto in quanto esprimono l’ipoteticità o la non immediatezza
del precetto.
Pertanto nelle leggi l’enunciato normativo è generalmente formulato con la forma
verbale dell’ indicativo presente senza l’uso del verbo “dovere.” Ad esempio,
l’enunciato ricorrente nel codice penale “Chiunque commette……è punito” significa in
realtà “deve essere punito,” in quanto tale enunciato, apparentemente descrittivo, deriva
la sua valenza deontica dal suo “contenitore” (l’atto legge) o secondo l’espressione di
Egger la“cornice testuale” in cui è incorporato174.
Psicologicamente l’uso dell’indicativo presenta il vantaggio di porre in evidenza
l’attualità della norma, il suo essere vigente nel trascorrere del tempo. Inoltre con
l’apparente assenza della modalità deontica non si mettono in mostra i muscoli del
potere. La regola di diritto si presenta non come una imposizione ma come un fatto
naturale, che rientra cioè nella natura delle cose e quindi è più accettabile (G. Cornu,
271).
D’altra parte soltanto l’indicativo e non altro tempo può essere usato per formulare quel
tipo particolare di regole dette costitutive, quali una la norma attributiva di uno status o
istitutiva di un ente o anche una norma abrogativa come, ad es. disposizione “ è
abrogato l’articolo 5 della legge X” la quale produce direttamente, per il fatto stesso
della sua formulazione, l’effetto abrogativo (nel momento in cui la legge entra in
vigore). La controprova è data dalla formulazione in modalità deontica che appare ictu
oculi aberrante “L’articolo 5 della legge X deve essere abrogato” (da chi? quando?)
I verbi servili sono usati per esprimere l’obbligatorietà o la possibilità di una certa
condotta. Tuttavia nel loro uso si richiede una particolare attenzione.
Il verbo potere può avere il significato di attribuzione di una potestà ( ad A è attribuito il
potere di) o di attribuzione di una discrezionalità (A può fare o non fare alcunché). Altre
volte non introduce una mera facoltà ma esprime un comportamento doveroso in
presenza di determinate circostanze.
Il verbo dovere (e suoi sostituti) se generalmente può, per le ragioni anzidette, risultare
ridondante, in determinati casi esso invece è necessario 175
Altri aspetti peculiari sono:
- il singolare vale per il plurale (“Il lavoratore ha diritto...”Cost.36,1) .
- il genere maschile comprende il femminile. Ma questa convenzione è oggi contestata
in nome della parità di trattamento linguistico tra uomini e donne. 176
174
Sul punto si rinvia a J. L. Egger, “(Pre)scrivere la prescrizione”: ridondanze e ambiguità della legge, in
LeGes- Legislazione & Valutazione, Bollettino della Società svizzera di legislazione e della società svizzera di
valutazione,, 2003/2, p. 149-166.
175
Cfr Egger, op. cit. il quale, portando come esempio l’enunciato dell’art. 260b, cpv. 1 del codice civile svizzero
(RS 210) che recita: “L’attore deve dimostrare che l’autore del riconoscimento non è il padre” osserva :
“L’enunciato dell’esempio non può evidentemente essere riformulato con l’indicativo presente e questo non
perché perderebbe la sua valenza deontica, ma perché l’azione richiesta dalla legge deve essere effettuata dal
soggetto e non può essere presupposta già compiuta nel mondo ideale descritto dalla disposizione. …In questo
caso la disposizione non può limitarsi a “descrivere” lo stato di cose che ne soddisfano l’adempimento, in quanto
l’adempimento qui consiste proprio nell’azione che l’attore è tenuto ad effettuare e il cui svolgimento concreto
resta aperto a tutte le variazioni e possibilità del caso particolare”
83
Sotto il profilo semantico va osservato che la ripetizione monotona dello stesso termine
per indicare la stessa cosa o nozione costituisce un pregio e non un difetto del linguaggio
legislativo. Una variazione terminologica mediante parole od espressioni sinonime,
introdotta per ragioni stilistiche, potrebbe essere interpretata come comportante una
variazione di significato per cui la raccomandazione, di antica data, è di “non servirsi
che di un solo e stesso termine per esprimere una sola e stessa idea.”177 A riguardo vale
la pena di ricordare che in Francia i redattori del nuovo codice di procedura civile si sono
imposti la regola di “utilizzare sempre una stessa parola o una stessa formula
nell’insieme del codice, senza variazioni letterarie” 178
Ancora più criticabile è l’uso nella stessa legge di un termine ora con un significato ora
con un altro. Ad esempio la parola “smaltimento” (dei rifiuti) nel DPR 1982 n.915, su
cui v. sentenza della Corte di cassazione in Foro italiano,1986, parte II-48, pag. 689.
La frase
Per frase s’intende una proposizione linguistica composta di almeno tre elementi
grammaticali : un soggetto (che può essere un nome, un pronome o qualsiasi altro tipo di
parola che venga usata come nome, e anche un’intera frase), un verbo ed un
complemento (‘Alberto legge un libro’). Alcuno di questi elementi può mancare perché
sottinteso (si evince dal contesto) oppure perché vi è implicato un verbo intransitivo
(‘Giacomo parte’) oppure perché si tratta di un verbo impersonale (‘piove’).
Un’altra condizione essenziale perché si abbia una frase è che questa abbia un senso
nella comunità dei parlanti ben pensanti. La frase ‘Il cavallo legge un libro ‘ sarà
grammaticalmente corretta ma semanticamente insensata
Le proposizioni così formate sono frasi singole. Sono dette composte o complesse
due o più frasi singole connesse tra di loro. La connessione è data da un legame che può
essere di coordinazione (connessione di frasi principali) oppure di subordinazione
(unione di due o più frasi in modo tale che una sia principale e le altre dipendenti, dette
anche subordinate o secondarie).179
Il legame di coordinazione è dato dalle congiunzioni copulative (e, né) disgiuntive (o,
oppure..) avversative (ma..), conclusive (quindi, perciò...) esplicative (cioè, ossia...)
correlative (non solo..ma ; né..né).
Il legame di subordinazione si realizza mediante :
-i pronomi relativi ed alcuni avverbi ;
-una congiunzione subordinante di tipo causale (perché), finale (perché,affinché),
temporale (mentre, dopo, prima), ipotetica (se), concessiva (benché, sebbene, malgrado
che, nonostante che..), consecutiva (tanto che, così che..) ;
-la forma verbale del gerundio o del participio passato ;
-alcune preposizioni (per a, da, senza, di ...) che però possono essere seguite solo dal
verbo all’infinito.
Il collegamento tra un periodo e l’altro, quando il soggetto è il medesimo, è talora
effettuato, particolarmente nei documenti amministrativi, con le parole “ il suddetto” “il
sopramenzionato” ecc., parole che sono da bandire nel documento legislativo
normalmente soggetto a inserimenti o spostamenti di articoli o commi. Ciò vale
176
La questione viene affrontata particolarmente nelle direttive di legistica della Germania e dell’Austria. Più
analitiche quelle tedesche (paragrafi da 4 a 49) e più sintetiche quelle austriache, entrambe suggeriscono come
comportarsi a seconda dei casi.
177
J.Bentham, Traité de la législation civile et pénale. Paris ,1820. Tomo 3°, pag.398
178
G.Cornu, La codification de la procedure civile en France,in Revue Jur. et Pol. 1986, pag. 695
179179
F. Sabatini, La comunicazione e gli usi della lingua. Loescher editore,Torino 1991 (ristampa), pag.424 e ss.
cui si rinvia
84
soprattutto nella fase parlamentare di esame di un progetto di legge. E’ preferibile
ripetere il nome del soggetto.
Nell’uso legislativo per periodo s’intende una frase, sia essa singola o multipla,
delimitata tra due punti o tra un punto e un punto e virgola. Quando il periodo termina
con un punto e a capo, il periodo stesso costituisce un comma o l’ultimo periodo di un
comma.
Quando un periodo comprende più frasi subordinate diventa meno facile afferrare il
significato del periodo stesso. Un periodo lungo richiede uno sforzo di comprensione
maggiore di quello di un periodo corto, perché aumenta il numero di parole da
interpretare contestualmente, e cresce il numero dei legami sintattici da decifrare La
lunghezza del periodo è tendenzialmente uno dei parametri della sua intelligibilità.
Quanto più lungo è il periodo tanto meno esso risulta intelligibile poiché aumentano i
rischi di ambiguità.
2. 5. 4. Aspetti ortografici
La punteggiatura ed altri segni affini
Nella redazione di un testo di legge la punteggiatura è uno strumento il cui uso attento
non può essere trascurato pena gravi incertezze di comprensione del testo stesso. I segni
di punteggiatura fanno parte del testo della legge e possono essere oggetto di
emendamento, se la loro collocazione determina un significato della disposizione diverso
da quello voluto. (v.appresso i casi citati a proposito della ambiguità sintattica
determinata dalla punteggiatura)
I segni di punteggiatura servono ad indicare le suddivisioni di un testo scritto. Nelle
leggi i segni più comuni sono il punto, i due punti, la virgola, il punto e virgola , le
doppie virgolette; rari, e non più ammessi dalle regole di drafting, i trattini180 ed il segno
di doppia parentesi ; rarissimi, e presenti soltanto in certi allegati comprendenti
questionari od altro, i punti interrogativi ed esclamativi.
Per molti aspetti l’uso della punteggiatura è soggettivo ; tuttavia esistono criteri di
impiego dei vari segni di interpunzione.
Il punto indica la fine di una frase e, generalmente, segna uno stacco forte da una frase
all’altra.
Il punto e virgola segna una separazione delle frasi meno netta del punto; viene posto tra
frasi che dal punto di vista grammaticale non sono strettamente legate tra loro ma che
per il significato non devono essere troppo separate. Nell’uso legislativo il punto e
virgola ricorre per separare, in un comma, le varie parti di un elenco contraddistinte da
una lettera dell’alfabeto o da un numero ; ovvero per distinguere una serie di oggetti
omogenei da quelli di un’altra serie.181
I due punti nei testi legislativi sono usati al termine di una frase che precede l’inizio di
un elenco ; o per separare nelle novelle l’alinea contenente il dispositivo modificatore
(ad esempio, “ il terzo comma dell’articolo 7 della legge... è sostituito dal seguente :”)
dal capoverso contenente la parte novellistica.
Le doppie virgolette trovano uno specifico campo di applicazione nelle modifiche
testuali aprendo e chiudendo il testo della modifica (la novella).
La virgola è il segno di separazione o pausa più debole. E’ d’uso più vario e soggettivo
e proprio per questo a volte invece di fare chiarezza genera incertezza interpretativa a
causa della sua non appropriata collocazione nella frase.
180
181
v. il paragrafo 2.3.4..
In questo senso vedi , ad esempio, l’art 822 del codice civile
85
Nei casi più comuni la virgola serve per separare la frase principale da una
subordinata (secondaria) quando questa non condiziona strettamente l’affermazione della
principale che ha un senso autonomo (es. “tutti i dati sono trasmessi al centro di calcolo,
dove sono elaborati”) ; invece la virgola non viene generalmente usata quando il nesso
tra le due proposizioni è tale che sopprimendo la secondaria si perde il senso logico della
principale (“è probito attraversare quando il semaforo è rosso”).
Si tratta evidentemente di sensibilità soggettiva ; ma l’uso della virgola deve invece
essere molto attento quando la frase secondaria è inserita nella principale perché può
modificare il senso del discorso. In particolare, la proposizione secondaria non deve
essere racchiusa tra virgole se specifica o restringe la portata di un termine al quale si
riferisce. Si consideri la frase complessa che segue nelle due versioni con e senza
virgole :
“I passeggeri, che si trovavano sul ponte, videro la terra allontanarsi e sparire
all’orizzonte” (tutti i passeggeri) ;
“I passeggeri che si trovavano sul ponte videro la terra allontanarsi e sparire
all’orizzonte”(soltanto quelli che si trovavano sul ponte)182
Infine, la virgola, segno di separazione, ha anche la funzione di congiunzione
sostituendosi in un elenco alla congiuntiva ‘e’.
Il segno della parentesi tonda, aperta e chiusa, è d’uso nelle leggi in casi limitati:
-per racchiudere la sigla di una denominazione previamente data per esteso;
-per racchiudere la rubrica degli articoli Meglio tuttavia senza parentesi, secondo
l’esempio del nostro codice civile.
Il simbolo della parentesi di chiusura è d’uso frequente dopo le lettere o i numeri che
nell’ambito di un comma contrassegnano una elencazione. Sono invece da evitare i segni
di trattino.
Uso delle maiuscole
E’ convenzione universalmente rispettata l’uso della lettera maiuscola all’inizio del testo
e dopo un punto fermo. E’ generalmente usata la maiuscola nel caso di nomi propri di
persona o di località geografiche. Sono inoltre scritte in maiuscolo le sigle.
Quanto al resto gli usi divergono. Alcune direttive di legistica nell’intento di rendere i
testi legislativi graficamente uniformi hanno formulato a riguardo delle specifiche
raccomandazioni alle quali si rinvia
Abbreviazioni e sigle
L’abbreviazione (troncamento della parte finale della parola) di singole parole, così
frequente nei testi antichi e medievali (per risparmio di pergamena o carta) ma protrattasi
anche nei primi testi a stampa (incunabuli) oggi non ha ragion d’essere. Tuttavia nei
testi legislativi compaiono abbreviazioni nelle formule standardizzate di citazione,
particolarmente nei testi legislativi di paesi di lingua tedesca (Austria, Germania,
Svizzera).
Nelle leggi abbreviazione usuale è quella della parola che precede la numerazione degli
articoli : “ art.” al posto di “ articolo”, parola che invece è scritta per intero se compare
nel testo del dispositivo.
D’uso frequente è l’abbreviazione di una stringa di parole (di solito costituenti una
denominazione di una società, di un ente, di una associazione od altro) comunemente
detta sigla.183 Il modo più comune di formazione di una sigla è quello di unire la prima
182
L’esempio è tratto da R. Lesina, Manuale di stile. Zanichelli, 1991, al quale si rinvia.
In Germania, come in Austria, anche i titoli delle leggi recano una sigla. La sigla viene aggiunta tra parentesi
alla denominazione della legge, per esempio : Legge per la promozione del lavoro- Arbeitsförderungsgesetz
183
86
lettera di ciascuna parola costituente la stringa (es. : “Società italiana autori ed editori” =
SIAE).
Le sigle sono ammesse dalle direttive di legistica soltanto se alla loro prima occorrenza
nel testo normativo esse siano previamente esplicitate. Riprendendo l’esempio,si
scriverà, la prima volta, la denominazione per intero seguita dalla sigla posta tra
parentesi : “Società italiana autori ed editori (SIAE).”
Quando invece di una sigla si debba ripetere più volte, nella stessa legge, una
espressione composta di più parole, è ammessa la sua sostituzione con una più breve. In
questi casi si scriverà, la prima volta, l’espressione per esteso seguita dalle parole “di
seguito denominato/a.” Ad. esempio: “La Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome, di seguito denominata ‘Conferenza’ “
Scrittura dei numeri
La maggior parte delle direttive di legistica contengono prescrizioni dirette ad
uniformare la scrittura dei numeri nei testi legislativi.
Le date (giorno,mese,anno) si scrivono in cifre arabe,salvo i mesi che si scrivono in
lettere.
I numeri (in ordine progressivo) degli articoli e i numeri dei commi si scrivono in cifre
arabe. Lo stesso vale per la citazione, nel testo di un articolo, di articoli e commi.
I numeri che contraddistinguono le partizioni superiori all’articolo si indicano con cifre
romane (“Titolo I , Capo III” ).
Nel testo della parte dispositiva i numeri sono scritti in lettere, salvo che siano inclusi in
tabelle, elenchi o siano parte di una citazione. Una regola particolare è nelle direttive
tedesche ed austriache per cui i numeri fino a 12 devono essere espressi in lettere ed i
numeri da 13 in poi devono essere espressi in cifre.
I capitoli di bilancio, le quantità monetarie e delle unità di misura si scrivono in cifre
arabe. Tuttavia, gli importi con molti zeri possono essere scritti in forma mista (“103
miliardi”).
Le frazioni di numeri sono espresse in lettere (“maggioranza dei due terzi”).
2..5. 5. Le ambiguità del linguaggio
Il fatto che le norme giuridiche siano veicolate mediante parole scritte comporta delle
conseguenze :
-l’efficacia delle regole giuridiche è condizionata dai pregi o dai difetti del mezzo
linguistico, ossia dai modi di espressione ;
-ogni operazione compiuta sul testo linguistico è una operazione che in qualche modo
incide sulla norma giuridica poiché questa non ha esistenza separata dalla proposizione
linguistica in cui è incorporata (Tarello).
Data l’inscindibilità di contenuto e forma occorre pertanto molta attenzione, nella fase
di redazione del testo legislativo, agli aspetti linguistici per gli effetti che ne derivano
successivamente in sede di interpretazione.
Le insidie maggiori di natura linguistica cui va incontro un testo legislativo (normativo)
sono l’ambiguità o la vaghezza dei termini o degli enunciati.
Ho accennato alla distinzione che i giuristi fanno tra enunciato normativo e norma.
Certe sentenze della Corte costituzionale ci hanno abituato a questa distinzione. Si tratta
delle cosiddette sentenze interpretative di accoglimento per cui un dato enunciato,
passibile di due (o più) significati diversi, è considerato costituzionalmente illegittimo se
inteso in uno dei significati, mentre è legittimo se inteso nell’altro significato. In altri
(AFG). In questo caso la sigla è uno strumento di ricerca della legge e delle citazioni della stessa nella banca dati
del diritto federale denominata JURIS.
87
termini la Corte mantenendo l’enunciato integro nella sua forma testuale ne elimina
l’interpretazione ritenuta in contrasto con la Costituzione. Le sentenze interpretative di
accoglimento investono non il testo, che rimane intatto, ma particolari interpretazioni da
esso desumibili. 184
Ciò accade per le ambiguità del linguaggio naturale, di cui fa largo uso il legislatore e
nel quale raramente vi è corrispondenza biunivoca tra significato e significante, dato che
le parole possono assumere forme o significati diversi. I fenomeni più frequenti sono la
sinonimia e la polisemia.
Si ha sinonimia quando due o più forme linguistiche sono associate con lo stesso
significato. Ad esempio le parole “imparare” ed “apprendere” possono essere
considerate sinonime. Ma va subito detto che la sinonimia è un fatto di grado, non esiste
una sinonimia assoluta ; è assai raro cioè che due parole possano sostituirsi l’una all’altra
in ogni contesto senza alcun minimo cambiamento di significato. Così, ad esempio, per
riprendere i due verbi anzidetti, consideriamo la frase: ‘ho appreso da tuo fratello che
hai un nuovo lavoro’. Proviamo ora a sostituire ‘ho appreso’ con ‘ ho imparato’ e ci
accorgiamo che la frase non quadra più. Ai fini della redazione di un testo, tra due
parole sinonime è preferibile scegliere quella d’uso corrente.
Si ha il fenomeno della polisemia quando ad una stessa forma linguistica corrisponde
più di un significato. Ma qui le cose si complicano. Prendiamo in esame queste tre
parole: miglio, nipote e pesca.
La parola miglio ha almeno due significati, unità di misura e graminacea. Si tratta di
parola polìsema, omògrafa ed omòfona.
La parola pesca ha anche essa due significati principali, il frutto e l’azione del pescare.
Si tratta di parola polìsema, omografa ma non omofona (pésca e pèsca).
La parola nipote è omografa ed omofona come la parola miglio, ma c’è una differenza
tra le due. Mentre la parola miglio ha due significati distinti,la parola nipote esprime
nella lingua italiana due significati affini ma indistinti perché non distingue la relazione
zio-nipote e nonno-nipote,precisazione che invece troviamo nella lingua francese con
due diversi vocaboli (neveu e petit-fils).
A causa delle ambiguità in esso insite, il linguaggio naturale non è il linguaggio ideale
della scienza che richiede un linguaggio in cui ogni forma o parola ha un unico
significato ed in cui ad ogni significato corrisponde una ed una sola forma. A questo fine
le scienze matematiche hanno fatto ricorso a linguaggi simbolici o artificiali cui è legato
il progresso scientifico.
Poiché le leggi sono formulate in grandissima parte con parole del linguaggio corrente
che raramente hanno significato univoco185, il fenomeno della ambiguità nelle leggi è
inevitabile. Tuttavia il fenomeno non è così esteso come potrebbe sembrare. Nella
concreta realtà esso è ridotto perché il significato di una parola o di un enunciato può
anzi deve essere enucleato considerando la parola (o l’enunciato) nella sua connessione
con le altre parole (o enunciati).
Consideriamo la parola imposta che per un verso è sinonimo di persiana (entro certi
limiti) mentre per altro verso non lo è. E’ il contesto che fa trasparire il significato nelle
due frasi seguenti :
- “Al calar della sera Mario chiuse le imposte”. In questo contesto la
parola imposta ha il significato di persiana, mentre nella frase “Mario ha
versato al fisco le imposte dovute” ha chiaramente il significato di
184
Questo tipo di sentenze ormai è in larga misura sostituito dalle sentenze di accoglimento parziale che, pur
lasciando anch’esse inalterato il testo, investono con dichiarazione di illegittimità costituzionale norme o loro
frammenti che dal testo sono desumibili in via interpretativa.
185
“ (la parola) non è mai univoca, ma fertile terreno di sensi e di accezioni.” N. Irti, Testo e contesto.CEDAM,
1996, pag. 140
88
tributo. Insomma il significato di una parola è palesato dal contesto di
cui fa parte.186
Il fenomeno della polisemia trae origine dal fatto che il numero dei significati è
enormemente più elevato dei segni significanti. La polisemia è perciò un fenomeno
ineliminabile. Si può cercare di contenerlo o di eliminarne gli effetti negativi quando è in
gioco,nel caso degli enunciati legislativi,il valore della certezza del diritto.
D’altra parte il fatto che le parole possano aver più di un significato e che questo possa
variare secondo il contesto, se è un fatto negativo per la scienza, è invece altamente
positivo per esempio per la poesia (che coglie le sfumature di significato) ed in
particolare per le relazioni quotidiane (economia dei segni del linguaggio).
Tuttavia poiché le parole della legge determinano i comportamenti umani occorre che
esse non diano luogo ad ambiguità . “Il legislatore - ammoniva Bentham - deve
scrupolosamente sorvegliare la scelta delle parole. Tali parole tali leggi. Si fanno forse le
leggi altrimenti che con le parole ? Vita, proprietà, libertà, onore, tutto ciò che noi
abbiamo di più prezioso dipende dalla scelta delle parole. ...Le parole della legge
debbono essere pesate come diamanti.”
Nel redigere le leggi “ il est essentiel que les paroles des lois réveillent chez tous les
hommes les mêmes idées”(Montesquieu), ossia che esse non diano luogo a diversità di
interpretazioni.
L’ambiguità può essere semantica se attiene al significato delle parole dell’enunciato,
oppure sintattica se attiene alla sintassi. La vaghezza è sempre semantica in quanto
attiene al significato.
Ambiguità semantica:
denota una incertezza sul significato da attribuire ad un termine o a un sintagma. Ad
esempio nell’articolo 59, comma 2, della Costituzione (che prevede che il Presidente
della Repubblica può nominare cinque senatori a vita) il sintagma “Presidente della
Repubblica” si riferisce all’organo o alla persona? Nel secondo caso il numero
complessivo dei senatori a vita può risultare superiore a cinque elevando il tetto del
quorum di maggioranza con possibili ripercussioni sul rapporto di forze tra maggioranza
ed opposizione. Entrambe le interpretazioni hanno avuto applicazione. La seconda una
volta soltanto durante il settennato del presidente Pertini.
Nell’art.64 Cost. la parola ‘presenti’ quale significato ha ? E’ noto che Camera e Senato
hanno dato due diverse interpretazioni della parola ‘presenti’. Nel Regolamento della
Camera dei deputati la parola “presenti” è così interpretata (art 48) :”Sono considerati
presenti coloro che esprimono voto favorevole o contrario”. Questo significa che ai fini
della determinazione del quorum di maggioranza non sono conteggiati, secondo un
‘antica prassi anteriore alla Costituzione, gli astenuti. E’ una interpretazione che può
apparire poco rispettosa del c.d. “significato proprio” della parola, ma logicamente
corretta, perché altrimenti gli astenuti favorirebbero i contrari. Nel regolamento del
Senato (art.107) i presenti sono coloro che partecipano alla votazione anche dichiarando
di astenersi, per cui la ‘vera’ astensione si attua uscendo dall’Aula.
Gli esempi di ambiguità semantica non sono rari nei testi legislativi. Di qui
l’avvertimento ai redattori di testi normativi per un uso corretto, ed uniforme nel
significato, dei termini nell’ambito sia di una medesima legge sia, se non dell’intero
ordinamento, del medesimo ramo del diritto o almeno del medesimo istituto giuridico.
186
“Soltanto nel contesto della proposizione una parola ha significato” Wittgenstein, Ricerche filosofiche.
Einaudi,Torino, pag.37 (trad.).
89
Ambiguità sintattica:
denota una incertezza non dipendente dal significato di una parola, ma dalla collocazione
della parola nella frase o dal modo in cui la parola stessa è connessa con le altre
(mediante connettivi, punteggiatura, pronomi relativi, ecc.) .Il famoso responso della
Sibilla cumana ‘Ibis redibis non morieris in bello’ è un esempio classico in cui il
significato della espressione cambia profondamente a seconda della posizione della
virgola, prima o dopo l’avverbio ‘non’.
Con riferimento al diritto positivo notevole è il caso citato da Alf Ross in Diritto e
giustizia: il Protocollo di Berlino del 6 ottobre 1945 ha avuto come unico oggetto quello
di sostituire con una virgola un punto e virgola presente nel del testo della Carta del
tribunale militare, contenuta nell’Accordo di Londra dell’8 agosto 1945.187 Un caso più
recente è quello segnalato nella circolare del Primo ministro francese del 30 gennaio
1997 : “La substitution récente par amendement d’un point-virgule à une virgule a
considérablement changé le sens de l’article 17 du code des débits de boissons”
Oltre che alla punteggiatura le ambiguità sintattiche possono essere imputate ad un uso
non accorto della congiuntiva ‘e’, della disgiuntiva ‘o’ e alla collocazione non
appropriata dei pronomi relativi specialmente nella forme invariabili ‘che’, ‘cui’.
Nell’opera sopracitata Alf Ross esamina alcuni casi tipici di ambiguità sintattica come
contributo ad un auspicato studio sistematico del problema che reputa “di grande
importanza per la interpretazione della legge ed in particolare per la redazione delle
leggi”
Vaghezza della norma
Si ha vaghezza quando il significato del termine è indeterminato. Una legge sui giovani
è di incerta applicazione se non si precisa chi è giovane e chi non lo é. In un caso del
genere il legislatore attento ha la possibilità di precisare con una definizione stipulativa
l’età giovanile fissando un limite minimo ed un limite massimo. Diverso è il caso in cui
il legislatore fa volutamente uso di termini od espressioni la cui area di significato non
è determinabile preventivamente per cui è rimessa all’applicatore della legge la
valutazione caso per caso (ad es. ‘la diligenza del buon padre di famiglia’).
Come rileva R.Guastini, ambiguità e vaghezza non vanno confuse: mentre l’ambiguità
richiede una scelta (interpretativa) tra due significati possibili, la vaghezza richiede una
decisione interpretativa circa i ‘confini’ del significato188.
2.5.6. Le definizioni legislative
La definizione legislativa è lo strumento mediante il quale il legislatore tende a
contrastare l’ambiguità o la vaghezza di un termine corrente, rendendo meno incerta
l’attribuzione di significato all’enunciato normativo e pertanto meno variabile
l’interpretazione e più sicure le aspettative (certezza del diritto).
Delle definizioni sono state date molteplici definizioni e fatte varie classificazioni e
distinzioni su cui si rinvia alle opere citate nell’appendice bibliografica (italiana e
straniera) sotto le voci linguaggio e definizioni.
Le principale e più antica distinzione è tra definizioni reali e definizioni nominali. La
distinzione ha riguardo all’oggetto della definizione.
Se questa verte sui segni la definizione è nominale. Essa risponde alla domanda “Che
cosa s’intende per X ?” dove X è una parola.
Se verte sulle cose è reale. Essa risponde alla domanda “Che cosa è X ?”
187
188
A.Ross, Diritto e Giustizia.. Einaudi,1965,pag.120
R.Guastini, Le fonti del diritto e l’interpretazione. Giuffrè,1993, pag.357
90
Si tratta di distinzione gravida di implicazioni filosofiche su cui logici e linguisti da
Aristotele in poi discutono ancora.
Senza inoltrarci in questo periglioso discorso diciamo che il nostro interesse è rivolto
alle definizioni nominali. Con questa precisazione si può affermare che la definizione
legislativa è una proposizione con la quale si stabilisce il significato di una data parola o
sintagma in un dato contesto normativo.
La definizione consta di due parti: il definiendum, che è il vocabolo che viene definito,
ed il definiens, che è costituito di vocaboli dati per noti,i quali definiscono il significato
del definiendum189. Ora se tutti i termini che compaiono nel definiens fossero a loro
volta definiti mediante altre definizioni si innnescherebbe un processo che ad un certo
punto deve pur arrestarsi se non si vuol cadere in un circolo vizioso in cui il
definiendum finisce per diventare esso stesso definiens.
Quando il termine da definire (definiendum) è contenuto nel definiens la definizione è
inutile. E’ una non definizione. In simile errore è caduto il nostro legislatore nell’articolo
1, comma 1, della legge 1997 n.59 (legge Bassanini), quando ha voluto dare la
definizione di ente locale : “Per enti locali s’intendono le province,i comuni, le comunità
montane e gli altri enti locali”
Poiché è impossibile che tutti i vocaboli del linguaggio legislativo siano definiti,
rimangono margini di discrezionalità all’interprete o applicatore del diritto.
Le definizioni si presentano come enunciati e alla stregua di tutti gli altri enunciati
normativi acquistano significato quando sono interpretati. Perciò l’introduzione di una
definizione nel discorso legislativo è vantaggiosa, in termini di riduzione della
discrezionalità dell’interprete, nella misura in cui i termini contenuti nel definiens
suscitano di fatto meno controversie di quanto ne suscitano i termini contenuti nel
definitum .190Come scrive Tarello “Una delle distinzioni che più frequentemente la
dottrina contemporanea pone è, con riguardo al definiendum, quella tra i termini che
appartengono al linguaggio ordinario o a linguaggi tecnici non giuridici e quelli che
appartengono al linguaggio dei giuristi. Ai primi si ascrivono ad esempio termini come
“albero”, “vino”, “alta tensione; ai secondi termini come “contratto”, “proprietà”,
“assegno bancario”. I primi esprimono cose, i secondi qualificano cose. I primi sono
chiamati dal Ross termini colloquiali o del linguaggio non specificamente giuridico ed i
secondi termini sistematici.”
Le definizioni del legislatore non sono, e comunque non dovrebbero essere mai,
definizioni ‘lessicali’, ma definizioni ‘stipulative’ o ‘esplicative’ queste ultime dette
anche ‘ridefinizioni’.191
Sono lessicali le definizioni che descrivono il significato che una data parola ha o ha
avuto in un certo contesto o in una data epoca. In altri termini, partendo dalla analisi
degli usi di una parola ne viene indotto il significato. A questa funzione adempiono i
comuni vocabolari.
Si ha definizione ‘stipulativa’ quando si attribuisce un significato nuovo ad una parola
già esistente o quando si definisce un termine nuovo significante un oggetto fino allora
sconosciuto. Definendo in modo stipulativo una parola già in uso si prescinde, talora
completamente, dal significato con il quale essa viene comunemente adoperata. Non si
registrano cioè le consuetudini linguistiche ad essa relative ma ci si limita ad attribuire
189
A volte nel codice civile il definiendum è la parola della rubrica. V. ad esempio, gli articoli 833 (atti di
emulazione) e 2265 (patto leonino). Quando invece la rubrica è rappresentata dalla generica dizione
“nozione,”allora il definiendum si trova nel testo dell’articolo. Ad es. “art.1813 . nozione. il mutuo è il
contratto....”
190
Tarello, L’interpretazione della legge. Giuffrè, 1980, pag.155.
191
Questa terminologia è adottata da Robinson, Copi, Scarpelli, Belvedere, Lantella.
Kalinowski usa rispettivamente i termini : definizioni analitiche, sintetiche, stipulative. A quest’ultima
terminologia si richiama N.Irti in Introduzione allo studio del diritto privato.Torino, 1976
91
convenzionalmente un certo significato diverso da quello corrente, ad es.gli atti di
‘emulazione, di cui all’art.833 cc).192
Le definizioni ‘esplicative’ o “ridefinizioni” sono un qualcosa di intermedio tra le due
precedenti. Con esse si precisa o si integra il significato di un termine, pur rimanendo
aderenti ai significati correnti.
In altri termini non si attribuisce ad una parola un nuovo e diverso significato, ma si
delimita e precisa, convenzionalmente, il significato che la parola ha già, al fine di
renderla meno vaga o ambigua.
Un esempio del genere è costituito dalla definizione della parola ‘visibile’ come data dal
n.10 dell’articolo 1 della legge 5 maggio 1966 n.276:” la parola ‘visibile’ quando
applicata ai fanali significa visibile in una notte scura con atmosfera chiara”(da
A.Martino, Le definizioni legislative).
In conclusione con la ridefinizione o definizione esplicativa non ci si svincola dall’uso
comune della parola (come nella definizione stipulativa) ma neppure ci si limita a
registrare passivamente i significati usuali (come nella definizione lessicale). In sostanza
sia la definizione stipulativa che la ridefinizione costituiscono una direttiva linguistica o
un comando ad interpretare un certo termine nel significato esplicitato con la definizione
stessa.
Forme e modi di presentazione delle definizioni legislative.
Nei testi legislativi le definizioni sono generalmente presentate come enunciati distinti
dagli altri enunciati (normativi) ed in appositi articoli. Talora definizione ed enunciato
normativo sono strettamente combinati come nell’art.2265 c.c. (patto leonino).193In
questo articolo senza la parola ‘nullo’ avremmo una semplice definizione. Con la parola
‘nullo’ l’enunciato assume carattere precettivo.
Gli stilemi con cui il legislatore introduce le definizioni sono anche essi vari.Talvolta la
definizione è preceduta da una esplicita rubrica ‘definizioni’ o ‘nozione’ (nei codici). Il
tipo di definizione che viene introdotta è segnalato da particolari espressioni.
Con l’espressione ‘per x s’intende’ o ‘ x designa’ oppure ‘x significa’ generalmente si
introducono definizioni nominalistiche o terminologiche di carattere stipulativo o
esplicativo.Con l’espressione del tipo ‘ x è’ si introduce una definizione concettuale,
essenzialistica .
La tecnica definitoria, già sperimentata nel Digesto194, è secondo un’opinione diffusa, di
uso raro nei paesi di civil law (cioè nell’Europa continentale) e frequente invece nei
paesi di common law.
Tale opinione, cui si accompagna l’idea che formulare definizioni non è compito del
legislatore e che le definizioni non hanno valore vincolante, innanzitutto deve essere
rettificata per quanto riguarda i codici che contengono infatti numerose definizioni.195
Ma anche nei Trattati o Convenzioni internazionali le definizioni sono frequenti.
L’utilizzazione della tecnica delle definizioni in questo campo s’impone a causa delle
diversità linguistiche dei contraenti e della eterogeneità dei sistemi giuridici, al fine di
stabilire enunciati di regole aventi identico significato in tutti i paesi interessati.
192
“Art.883.Atti di emulazione-Il proprietario non può fare atti i quali non abbiano altro scopo che quello di
nuocere o recare molestia ad altri.”
193
“Art.2265-Patto leonino. E’ nullo il patto con il quale uno o più soci sono esclusi da ogni partecipazione agli
utili o alle perdite.”
194
Una sezione del Digesto (libro 50, titoloXVI) è intitolata De verborum significatione, che è anche
il titolo di opere esegetiche di glossatori e post glossatori.
195
Alf Ross, Le definizioni nel linguaggio giuridico, op. cit. p.211. Per quanto riguarda le definizioni
nel codice civile italiano si rinvia a A. Belvedere, Il problema delle definizioni nel codice civile.
Milano, Giuffrè, 1977.
92
Si è già detto che l’esistenza di una Comunità europea con propri organi legiferanti
costituisce luogo di incontro delle varie esperienze legislative nazionali : luogo dove si
verifica in certa misura una osmosi delle tecniche legislative tra gli addetti alla redazione
delle norme comunitarie,i quali portano con se le tradizioni dei paesi di provenienza.
Così la tecnica delle definizioni legislative, tipicamente inglese, è ampiamente utilizzata
nella normativa comunitaria e si fa strada nelle legislazioni nazionali continentali in cui
le definizioni apparivano quasi esclusivamente nei codici.
Le legislazioni nazionali europee vuoi per il tecnicismo di nuove materie (energia
atomica, informatica, biotecnologie, telematica, etc.) vuoi per la necessità di
omogeneizzare la terminologia di normative con contenuto a vocazione sopranazionale,
ricorrono più che nel passato alle definizioni.
Metodi di definizione
Il metodo di definizione più diffuso, specialmente nel codice civile e ne vedremo la
ragione, è quello aristotelico e degli scolastici detto per genere prossimo e differenza
specifica. Presupposto dell’uso di questo modo di definire è che il genere sia noto o sia
definito altrove dallo stesso legislatore. Prendiamo ad es.l’art. 1470 c.c. che definisce la
vendita : La vendita è il contratto...”.Il genere è il contratto; la differenza specifica (il
definiendum), la vendita.
Altri modi di definizione sono :
- per enumerazione delle specie consistente nell’elencare i singoli membri della
definizione. La enumerazione può essere tassativa (art 822,demanio pubblico) o
esemplificativa (art.892,distanze per gli alberi) ;
-per descrizione delle caratteristiche essenziali del definiendum (definizione del fiasco
toscano, art 4 del DPR 12 febb.1965 n.162).196
La definizione legislativa come interpretazione autentica
Vi è un qualche rapporto tra definizione legislativa ed interpretazione autentica nel senso
che la prima è una forma di interpretazione contestuale che viene apposta per prevenire o
limitare l’insorgenza di contrasti interpretativi, mentre la legge interpretativa dichiara il
significato di una parola o di una espressione di una precedente legge mediante una
definizione e tende ad eliminare un contrasto interpretativo effettivo o virtuale. Ma il
punto di contatto si arresta qui perché generalmente si assume che la legge interpretativa
dispone sul significato della sola legge interpretata e non va oltre di essa, mentre si
presume che la definizione legislativa valga oltre, almeno per le successive leggi di
modifica della legge contenente la definizione.
Uso delle definizioni
Il discorso finora sviluppato non sarebbe compiuto se non venisse data risposta ai
seguenti quesiti:
- è compito del legislatore definire?
- le definizioni legislative sono vincolanti?
- conviene definire o è meglio non definire?
Secondo un’opinione radicata nel campo civilistico non dimentica dell’adagio “ Omnis
definitio in iure civili periculosa est” il definire non costituisce attività normativa, ma
196
“ per fiasco toscano s’intende un recipiente in vetro costituito da un corpo avente approssimativamente la
forma di un ellissoide di rotazione raccordato secondo il suo asse maggiore a un collo allungato, nel quale
l’altezza totale non sia inferiore a 1,2 e non superiore a tre volte il diametro del corpo, rivestito in tutto o in parte
con sola o paglia o altro materiale vegetale naturale da intreccio. Il fondo può essere anche piano o leggermente
concavo”(da Tarello, op. cit.pag.213)
93
attività scientifica sottoposta al controllo di verità e di falsità. Il legislatore ha funzione
precettiva e non cognitiva. Questa distinzione è nettamente affermata da Portalis,
relatore del progetto del codice civile napoleonico :“Les lois sont des volontés.Tout ce
qui est définition, enseignement, doctrine est du ressort de la science. Tout ce qui est
commandement, disposition proprement dite est du ressort des lois.”
Questi rilievi possono avere fondamento se rivolti alle definizioni c.d.reali o
essenzialistiche. Ma ove si consideri la natura e la funzione delle definizioni stipulative e
delle ridefinizioni, questa opinione è da respingere. Concettualmente si può distinguere
nel testo legislativo l’enunciato normativo dalla definizione, ma la definizione
costituisce parte integrante dell’enunciato normativo di cui chiarisce il senso o delimita il
campo di applicazione. Non è qualcosa di separabile dalla norma, poiché essa qualifica il
modo di essere della norma stessa. Senza la definizione quella norma sarebbe un’altra
norma.(v.art.892 ,1, c.c., alberi alto fusto)
Chi aderisce alla tesi che non è funzione del legislatore definire è portato a considerare le
definizioni come ‘ parti non vincolanti della legge.’ Questo è proprio il titolo di un
saggio del 1886 di un noto romanista (Eisele).
Ma per la richiamata funzione delle definizioni come prescrizioni circa l’uso di un
termine o come descrizione di una fattispecie (codice penale) sono vincolanti per
l’interprete. Senza la definizione di luci e vedute dell’art.900 del codice civile le
disposizioni dei successivi articoli 901-907 assumono un diverso significato
Se convenga o no definire dipende dagli indirizzi di politica legislativa o dagli scopi
particolari che il legislatore si prefigge.
Una definizione bene apposta - è stato detto (Scarpelli) - eviterà molte controversie che
l’imprecisione di un termine altrimenti cagionerebbe in sede di interpretazioneapplicazione.
Pur guardando con favore all’uso delle definizioni, occorre tuttavia una certa cautela
nell’uso delle stesse. Nel procedere alla formulazione di una definizione il legista dovrà
innanzitutto verificare (e qui sono d’ausilio i sistemi di informatica giuridica v. par. 1.9.)
se non esistano nell’ordinamento altre definizioni riferite allo stesso termine o oggetto;
inoltre dovrà chiedersi:
- se la definizione che egli dà di un termine vale anche per lo stesso termine ricorrente in
leggi anteriori, operando come interpretazione autentica ;
- se non sia il caso di restringerne l’applicazione alla legge de qua con una formula del
tipo “ ai fini della presente legge s’intende...” ;
- se con l’uso di tale ultima formula non si corre il rischio di dare più definizioni dello
stesso termine.
Se il legislatore desidera comprimere l’area di discrezionalità dell’applicatore deve
essere più preciso nelle sue enunciazioni e le definizioni servono a questo.Vi è quindi un
risvolto politico nell’uso delle definizioni
Se invece il legislatore al valore della certezza e della prevedibilità antepone quello
della equità e della flessibilità della norma si guarderà dal definire certi termini per
lasciare maggiore spazio di intervento a chi applica la norma.
Le nozioni cosiddette ‘fluide’ o vaghe come ‘buon costume’ o ‘buon padre di famiglia’
o ‘ordine pubblico’ svolgono un ruolo irrinunciabile nella vita del diritto.
Il giudizio sulla opportunità delle definizioni nelle leggi non può prescindere dalla
considerazione del ruolo che le definizioni stesse giocano sotto due profili:
- come tecnica di redazione del testo normativo,
- come strumento di sistemazione delle regole giuridiche.
Sotto il primo aspetto, posta la definizione di un termine, ciò consente al redattore del
testo:
94
a) di reiterare l’uso dello stesso termine senza doverne ripetere gli elementi descrittivi. Si
attua in tal modo una economia di parole che si risolve in fluidità del discorso normativo
e concisione di stile;
b) di collegare, utilizzando il metodo aristotelico di definizione per genere prossimo e
differenza specifica, una data fattispecie ad un genus più ampio già definito (la permuta
è il contratto....) di cui viene ad assumere la relativa disciplina giuridica (annullabilità,
risoluzione, ecc.).
Con il procedimento di cui alla lettera b) viene in evidenza il secondo aspetto.
Attraverso le definizioni di concetti giuridici con il metodo aristotelico si forma un
reticolato di norme connesse le une alle altre secondo un ordine sistematico. La funzione
sistematica che le definizioni svolgono nei codici ne giustifica la presenza numerosa. In
una ricerca sul Code civil francese ne sono state individuate 105 e di esse 102 sono
definizioni concettuali. Circa tre quarti di queste definizioni non sono isolate, ma
collegate tra di loro in un insieme che contribuisce all’architettura del codice.
Normalmente le definizioni dei codici hanno dietro di sé un ampio retroterra di
elaborazione dottrinale e giurisprudenziale che ne assicura una certa stabilità nel tempo.
Il 90% delle definizioni del Code civil sono definizioni che datano dal codice
napoleonico e non sono state mai modificate197
2.5.7. Le elencazioni nelle leggi.
Nella formulazione degli enunciati normativi frequente è il ricorso alla
tecnica della elencazione. Con questa tecnica, consistente nella
specificazione ed enumerazione di casi (art.1014 c.c.) o di requisiti
(art.1325 c.c.) o di condizioni (artt. 2891, 2901 c.c.), si tende a
precisare e meglio ordinare il discorso normativo.
Ciascun membro dell’elenco, costituito da una o più parole o da una intera frase
(subordinata),è introdotto da un numero cardinale progressivo (artt.87, 463, 1014, c.c.) o
da una lettera secondo l’ordine alfabetico. Non è infrequente tuttavia che l’enumerazione
alfanumerica manchi (art. 822 c.c.) ed i singoli membri dell’elenco sono allora separati
da una virgola o, a seconda dei casi, dalle congiunzioni “e” oppure “o”.
A titolo di esempio con una elencazione possono essere indicati i requisiti necessari che
configurano una fattispecie giuridica ( art.1212, 1325 c.c.) oppure possono essere
specificati i casi in cui una certa regola si applica (art.1203 c.c.) o non si applica (art. 75,
comma 2, cost.)
Le elencazioni possono essere cumulative o disgiuntive.
Sono cumulative le elencazioni per cui una data fattispecie o un dato atto si realizza solo
se vi è la compresenza di tutti i membri dell’elenco (art.1202, 2518, 2891 c.c.).
Sono disgiuntive le elencazioni per cui una data fattispecie o un dato atto si realizza in
presenza anche di uno solo dei membri dell’elenco (art.235, 463, 1203, 2878 c.c.).
A fronte di una elencazione disgiuntiva, all’interprete si pone il problema di capire se
l’elenco è tassativo o esemplificativo.
A titolo di esempio è tassativa l’elencazione dei casi di disconoscimento di paternità di
cui all’articolo 235 c.c. (v. anche 1471 e 1203 c.c.). Il carattere tassativo risulta dalla
premessa che introduce l’elenco : ”Il marito può disconoscere il figlio concepito durante
il matrimonio soltanto nei casi seguenti.”
197
J.L. Bergel, Typologie des definitions dans le code civil, in Cahiers de méthodologie juridique
n.1, Les definitions dans la loi et les textes réglementaires, pubblicato dalla Revue de la recherche
juridique-droit prospectif, 1986-4.
95
E’ esemplificativa l’elencazione dei frutti naturali di cui all’articolo 820, comma 1, c.c.
In questo caso, ed in tutti i casi in cui un elenco è preceduto da una definizione
legislativa, l’elenco stesso è introdotto da parole “come” ,“quali. etc.”
”Sono frutti naturali quelli che provengono dalla cosa...come i prodotti agricoli, le legna,
i parti degli animali...”
E’ anche esemplificativa l’elencazione di cui all’articolo 126, comma 2, del regolamento
della Camera dei deputati, in cui l’elenco è introdotto dall’inciso “ in particolare”.
Quando mancano i segnali costituiti dalle parole sopra sottolineate o da espressioni
analoghe per funzione, diventa più arduo riconoscere la natura della elencazione. Spetta
al redattore del testo normativo prevenire l’insorgenza del problema interpretativo.
2.5.8. L’eufemismo nella legislazione
L’eufemismo è la tecnica linguistica (o come dicono i linguisti, la figura retorica)
consistente nel sostituire una parola o espressione considerata sconveniente, spiacevole o
offensiva con altra ritenuta gradevole. Con il ricorso all’eufemismo si tende a
minimizzare o ad edulcorare situazioni, fatti o qualità negative o ritenute tali, mediante
espressioni o parole accettabili da parte del destinatario del messaggio linguistico.
A volte l’eufemismo può essere esercizio di ipocrisia da ambo le parti (emittente e
destinatario), consapevoli invece della vera sostanza delle cose come ad esempio nel
caso dell’espressione “paesi in via di sviluppo” in luogo di “paesi sottosviluppati,” anche
se si potrebbe sottilmente argomentare che con quest’ultima espressione si certifica un
destino mentre con la prima si esprime una speranza. Analogamente in una legge
francese del 1982 il termine chomeurs (disoccupati) è sostituito dalla espressione
“lavoratori privi di impiego.”
Altre volte l’eufemismo può essere dettato da ironia ovvero essere, invece, l’espressione
di un sincero desiderio di non recare dispiacere al destinatario.
Altre volte ancora quello che può apparire un eufemismo è invece una consapevole
scelta che ripudia parole o locuzioni che la storia ha caricato di significato ghettizzante
(lo storpio, lo zoppo, il lebbroso, ecc.). Oggi nessuno scriverebbe , come in una legge
piemontese del 1859: “Provvidenze per i miserabili”
Ci sono, poi, parole che evocano paure ancestrali e allora si preferisce non pronunciarle
ricorrendo ad espressioni indirette (‘un male incurabile’).
Anche il linguaggio delle leggi non è esente dal fenomeno dell’eufemismo. Le ragioni
di ciò possono essere ricondotte a due ordini di considerazioni.
Da una parte vi sono designazioni di fatti o azioni sulla cui commissioni od omissione
vi sono forti e contrastanti valutazioni nella società per cui il legislatore volendo
giungere ad un risultato di compromesso accettabile tende a mascherare la cosa (aborto,
divorzio, contraccettivi, condono) ricorrendo a locuzioni meno evocative del fatto
reale.198 L’ironia della sorte è che la vox populi finisce per designare quelle leggi
proprio con il nome che il legislatore ha evitato di pronunciare.
Dall’altra vi sono denominazioni di attività o qualifiche che la mutata sensibilità sociale
(la pari dignità sociale) non accetta più, anche se la sostanza rimane la stessa, ad es. la
espressione “operatore ecologico” in luogo di “spazzino.”La figura, inserita in un nuovo
circuito (l’ecologia), ne risulta nobilitata.
198
Nell’articolo 15 della legge 1977.n.10 in luogo di ‘confisca’ è usata la espressione “acquisizione gratuita” ;
nella legge che introduce il divorzio questa parola non compare nel testo della legge, così pure sono accuratamente
evitate le espressioni “condono edilizio” e “condono fiscale” nelle leggi che ciò ammettono. Altra parola non
pronunciata nella relativa legge è la parola”aborto”.
96
2. 6. Le relazioni tra le norme
Ogni nuova norma con il fatto stesso di venire ad esistenza si colloca in un certo
rapporto con le norme del preesistente sistema normativo.
Questo rapporto sarebbe indeterminato o non facilmente determinabile se il legislatore
non si avvalesse della tecnica dei riferimenti. Con i riferimenti il legislatore stabilisce,
esplicita, delimita una certa relazione tra la nuova norma e le norme preesistenti.
La relazione è determinata e al tempo stesso documentata dal tipo di riferimento che va
dal rinvio puro e semplice (inteso, ad esempio, a fruire di una definizione legislativa già
esistente) fino alla abrogazione di norme preesistenti.
Pertanto possiamo affermare che per riferimento normativo s’intende ogni citazione
espressa che una disposizione fa di un’altra legge o disposizione di legge al fine di
richiamarla, sostituirla, abrogarla, derogarla, sospenderla o interpretarla.
Il riferimento è caratterizzato da due elementi: la citazione dell’atto normativo (nome
numero e data e quando occorra nome e numero della sua partizione interna) e il verbo
che denota il tipo di prescrizione (è abrogato, è modificato, è prorogato, etc)
Poiché nel tempo viene a stabilirsi tra le norme un fitto intreccio di riferimenti da cui
risulta difficoltoso districarsi, la politica e la tecnica dei riferimenti richiedono un’attenta
considerazione.
Per politica dei riferimenti intendo la valutazione dell’opportunità dell’uso dei
riferimenti e per tecnica dei riferimenti il modo della loro attuazione.
Sotto il primo profilo (opportunità dei riferimenti) è da riconoscere che un uso esteso e
ripetuto nel tempo dei riferimenti finisce per risultare contrario alla chiarezza delle
norme e ad una facile reperibilità dei testi. Può infatti accadere che “ di aggiornamento in
aggiornamento (cioè di trapianto in trapianto) si finisca per perdere l’esatta cognizione
della portata di una certa legge, alla quale - in quanto ritenuta la principale regolatrice di
una data materia - si seguita nelle successive a far riferimento, a rinviare, quando poi
magari risulta che essa è stata ampiamente modificata, ovvero che ne rimane in vita solo
il titolo e qualche articolo o addirittura che è stata espressamente abrogata o è da
ritenersi tale per incompatibilità”199
Riguardo alla tecnica dei riferimenti sembra superfluo osservare preliminarmente che
condizione per effettuare un riferimento è conoscere lo stato della legislazione esistente.
Nel redigere un riferimento è necessario che la citazione indichi esattamente e senza
equivoci le disposizioni oggetto del riferimento. Ciò avviene riportando gli elementi
formali distintivi dell’atto normativo sopra ricordati (numero e data, numero della
partizione interna) Tuttavia un riferimento può essere considerato corretto anche senza il
dato formale quando l’atto normativo richiamato è universalmente noto e individuato
con le sole parole del titolo (rectius dell’”argomento” del titolo) ad es. “codice civile” o
“codice penale”.
Invece quando il legislatore fa uso di espressioni generiche come il riferimento alla
“normativa vigente” esso crea una situazione di indeterminatezza dell’ordinamento e la
comprensibilità si oscura. E si oscura anche quando sembra chiara, ma non lo è affatto,
con l’inusuale rinvio ad un “combinato disposto”200
199
M. Zingales, Tecnica legislativa e certezza del diritto, in Nuovi studi politici, n.3, 1979, pag. 67.
Per un rinvio a norma abrogata si veda l’articolo 9 della legge n. 792 del 1984 che contiene un rinvio alla legge
n.706 del 24 dicembre 1975 abrogata con l’articolo 42 della legge 24 novembre 1981 n.689.
200
Legge 15 maggio 1997 n.127, art. 17, comma 26. “E’ abrogata ogni diversa
disposizione di legge che preveda il parere del Consiglio di Stato in via obbligatoria. Resta
fermo il combinato disposto dell’articolo 2, comma 3, della legge 23 agosto 1988 n.400,e
dell’articolo 33 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio
decreto 26 giugno 1924 n. 1054.”
97
I riferimenti posti dal legislatore non esauriscono la materia dei collegamenti tra le
norme. Vi sono , e sono indeterminabili a priori, i collegamenti che vengono posti di
volta in volta dal giudice o dall’organo dell’esecutivo ai fini dell’applicazione di una
disposizione (il c.d. “combinato disposto”)
Premesso che l’argomento qui trattato si riferisce ai riferimenti posti dal legislatore, le
figure più note sono il rinvio, la sostituzione o modifica in senso stretto, l’abrogazione,
la deroga, la proroga, la sospensione, l’integrazione, l’interpretazione autentica.
Ciascuna di queste figure esprime una regola tipica e costante
2.6. 1. Il rinvio
Le direttive di tecnica legislativa ed i manuali di drafting legislativo dedicano ampio
spazio alle forme e tecniche di rinvio.201
Si ha rinvio quando “un atto normativo intende appropriarsi di un contenuto prescrittivo
che è stato formulato in un atto diverso, il quale non viene toccato in nulla da tale
richiamo”202
Dalla definizione data discende che non costituisce rinvio in senso proprio:
- quando il riferimento ad altro atto normativo viene fatto non per fare propria una
prescrizione, ma per informare, ad esempio, che s’intende dare attuazione ad un dato
articolo della Costituzione;
- non è rinvio in senso tecnico il rinvio che la Costituzione fa a leggi costituzionali o
alla legge ordinaria per la disciplina di una data materia. In questi casi non si tratta di far
proprio un contenuto prescrittivo formulato in un altro atto normativo, ma si istituisce
una riserva di competenza normativa. Il che significa che la disciplina di una determinata
materia può essere dettata soltanto dalla fonte cui è fatto rinvio203.;
- non sono rinvii ma semplici citazioni di carattere informativo gli enunciati che non
prescrivono nulla ma indicano dove è reperibile una data disposizione.
I rinvii sono variamente classificati e denominati. I rinvii interni od esterni ed i rinvii
fissi o mobili sono le coppie più note.
Sono interni i rinvii ad altra parte (articolo o sue partizioni o aggregazioni) della stessa
legge. Circa i rinvii interni, quando questi si riferiscono ad articoli o commi
immediatamente consecutivi, sono da evitare locuzioni del tipo “articolo (o comma)
precedente”o “articolo (o comma) seguente” ; si deve invece citare sempre il numero
dell’articolo (o del comma) a cui è fatto rinvio, poiché può accadere che in sede di
approvazione del testo del progetto di legge si inserisca tra i due articoli o commi
adiacenti, a seguito di emendamento, un altro articolo o comma che rende improprio il
riferimento, se per disattenzione od altro non viene corretta la citazione del rinvio. Un
caso del genere si è verificato in una legge italiana e la questione ha dato luogo, per gli
effetti conseguenti ad una sentenza (sent. 185/1992)della Corte costituzionale.(V. anche
par.3.8.)
Sono esterni i rinvii ad altra legge dello stesso legislatore o di altri legislatori dello stesso
ordinamento o a leggi di altri ordinamenti.
201
174 V. in particolare : H. Müller, Handbuch der Gesetzgebungstechnik. Berlin, 6 ed.
1995 ; Hans-Ulrich Karpen, Die Verweisung als Mittel der Gesetzbungstechnik (Neue
Kölner rechtswissenschaftliche Abhandlungen, Hrsg. von der rechtsswissenschaftlichen Fakultät
der Universität zu Köln, Heft 64), Berlin, Walter de Gruyter, 1970 ; P. Salvador Cordech, Las
remisiones, in Gretel, La forma de las leyes. Bosch casa editorial, 1986 ; v. anche A. Papa, Alcune
considerazioni sulla tecnica del rinvio nella produzione normativa, in Rass.Parlam. 1991.
202
G. U. Rescigno, L’atto normativo. Bologna, Zanichelli, 1998, pag.176
203
Sulla funzione e sui vari tipi di riserva v. T.Martines, Diritto costituzionale. Giuffrè, 1990 (VI ed.), p.464 e ss.;
R. Guastini, Le fonti del diritto e l’interpretazione. Giuffrè,1993, p.114 e ss.; G.U.Rescigno, L’atto normativo.
Zanichelli, 1998,p. 165 e ss.
98
E’ detto rinvio materiale o fisso il rinvio a una data disposizione nel testo vigente al
momento dell’entrata in vigore della legge rinviante o a una determinata data, per cui le
modificazioni successive apportate alla disposizione richiamata non hanno rilevanza per
l’atto rinviante.
E’detto rinvio formale o mobile il rinvio ad una disposizione nel testo vigente al
momento dell’applicazione della legge rinviante. In altri termini il rinvio formale è un
rinvio alla fonte normativa e perciò a tutte le successive modificazioni che la
disposizione a cui è fatto rinvio può subire nel tempo.
Il rinvio materiale o fisso va possibilmente evitato in favore di una normazione diretta a
meno che questa non disturbi l’economia o l’armonia del testo o sia inevitabile come nel
caso di mappe, tabelle ecc. Diversamente dal rinvio mobile, il rinvio fisso può avere
come oggetto anche una norma non più in vigore oppure una regolamentazione privata
(ad esempio le normative tecniche), poiché il legislatore conosce il contenuto della
norma da richiamare e perciò può decidere se farla propria. Ma in questi casi è
necessario che della norma richiamata sia indicata anche la sua reperibilità.
Il ricorso alla tecnica del rinvio (esterno) è oggetto di contrastanti giudizi. In senso
negativo si rileva che :
- il rinvio spezza la continuità del discorso normativo e riduce la comprensibilità
immediata del testo rinviante, poiché il contenuto regolativo del testo stesso può essere
desunto soltanto con una lettura contestuale di un altro testo ; il disagio aumenta quando
i rinvii sono molteplici e a più testi ; si complicano nel caso dei cosiddetti rinvii a
cascata ;
- il rinvio complica la interpretazione delle disposizioni . A riguardo è da osservare che
la disposizione richiamata richiede una doppia lettura : la prima per desumerne il
significato (la norma) nel contesto della legge che la comprende e la seconda per
valutarne la compatibilità con le norme del testo rinviante ;
- il rinvio può prestarsi a nascondere o rendere poco trasparente la sostanza di una
disposizione.
In senso positivo si rileva che la tecnica del rinvio :
- semplifica il testo rinviante e rende più fluido il discorso normativo giacché
risparmia la ripetizione di enunciati già esistenti ;
- consente di utilizzare un enunciato già interpretato e sperimentato;
- rende meno ridondante l’ordinamento e ne favorisce la sistematica;
- evita possibili scogli nel dibattito parlamentare facendo riferimento ad una norma già
esistente.
In conclusione l’uso del rinvio richiede un apprezzamento prudente : i rinvii devono
essere effettuati soltanto quando portano alla semplificazione dei testi senza
comprometterne la comprensibilità.
La tecnica del rinvio è uno strumento comodo per il redattore del testo di un progetto di
legge, ma scomodo sia per il legislatore (nella fase di esame e di approvazione del
progetto) sia per l’utente finale della legge, entrambi costretti a ricercare e consultare un
altro od altri testi. Per attenuare questo inconveniente si raccomanda che nella
formulazione del rinvio, la norma rinviante dia almeno sinteticamente conto dell’oggetto
del rinvio in modo che il lettore possa comprendere il senso della disposizione senza
dover necessariamente consultare la disposizione citata.204 Ad esempio, non la
204
Esempio negativo : art.14 della legge 31 dic.1996 n.675, sulla tutela dei dati personali :
“art 14 - 1.I diritti di cui all’articolo 13,comma 1, lettere c) e d), non possono essere esercitati nei confronti dei
trattamenti di dati personali raccolti :
a) in base alle disposizioni del decreto-legge 3 maggio 199, n.143, convertito con modificazioni dalla legge 5
luglio1991n.197, e successive modificazioni,
99
formula”si applicano gli articoli ed y della legge...” ma “per i termini di scadenza si
applicano gli articoli x ed y della legge...”
Come il titolo, così anche la disposizione di rinvio non deve essere muta.
Come rendere identificabile un rinvio fisso o mobile ? La questione non è di poco
momento, poiché la mancanza di un preciso criterio discriminante può suscitare
problemi interpretativi in cui possono essere coinvolti interessi anche rilevanti, come nel
caso oggetto della sentenza della Corte costituzionale n.292 del 1984.
Quando la legge o disposizione che viene richiamata non ha subito alcuna modifica è
indifferente chiedersi se il rinvio è fisso o mobile, ma il redattore del testo deve farsi
carico della eventualità che in futuro la disposizione richiamata venga modificata.205
La volontà di fare un rinvio fisso deve pertanto essere chiaramente espressa. Le formule
utilizzabili (ma finora non utilizzate nel nostro ordinamento) possono essere le
seguenti :
“nella versione vigente al”, seguita dalla data a cui s’intende far
riferimento ;
“nella versione vigente al momento dell’entrata in vigore della presente
legge” ;
“nella versione vigente dopo la modificazione apportata da”, seguita
dalla citazione del provvedimento di modifica
Il rinvio mobile, che è di gran lunga il più frequente, è caratterizzato, secondo le direttive
austriache e tedesche, dalla citazione della legge cui è fatto rinvio seguita dalla formula
“nella versione di volta in volta vigente.” 206. A questa formula sembrerebbe
corrispondere in buona sostanza la formula italiana “e successive modificazioni.”
Tuttavia, in caso di mancanza di tale formula non si può senz’altro presumere (quando la
legge cui è fatto rinvio abbia avuto delle modifiche) che il rinvio sia fisso.
Per fare chiarezza, per fugare ogni incertezza, è auspicabile una norma legislativa
sull’interpretazione che stabilisca in via generale che i rinvii sono sempre mobili
(formali), salvo espressa indicazione contraria. Si eviterebbe così l’ambiguità
dell’espressione “ e successive modificazioni”
Nel caso del rinvio formale resta comunque la complicazione determinata dalle
modificazioni tacite (come sovente viene praticato dal nostro legislatore), che rendono
incerta la individuazione della disposizione oggetto di rinvio, ponendo ardui problemi di
interpretazione. Questa è una ulteriore ragione della preferenza, come si dirà appresso,
da accordare alla tecnica della modifica espressa.
b) in base alle disposizioni del decreto legge 31 dicembre 1991 n.419, convertito con modificazioni dalla legge18
febbraio 1992,n.172 ,e successive modificazioni ;
c) (omissis)
205
Un caso interessante è segnalato da G.U. Rescigno: “La legge costituzionale n. 3 del 1993 ha
modificato l’articolo 68 della Costituzione del 1948; in particolare ha tolto ai parlamentari la immunità
per cui essi non possono essere sottoposti a procedimento penale senza previa autorizzazione della
Camera di appartenenza. L’articolo 3 della legge costituzionale n. 1 del 1948 disponeva, e secondo lettera
continua a disporre, che ai giudici della Corte costituzionale si applicano le medesime immunità dei
parlamentari. Si chiede: oggi ai giudici della Corte si applicano le immunità dei parlamentari quali
risultavano dall’originario art. 68 cost. così come vigeva nel 1948 (anno in cui la legge costituzionale n.1
operò il rinvio) oppure si applicano le immunità dei parlamentari quali risultano dall’attuale articolo 68?
Più sinteticamente il rinvio contenuto nell’articolo 3 della legge cost n. 1 del 1948 è un rinvio formale o
materiale?” (L’atto normativo., Zanichelli, 2003, pag. 177)
206
Questa e le altre formule sopra citate sono correntemente usate nei paesi di lingua tedesca. E’ bene tenere
presente che la efficacia di tali formule si basa sull’osservanza di un’altra regola, quella della modifica testuale
senza la quale diventa problematico stabilire quale è “la versione di volta in volta vigente.”
100
2.6. 2 .Modificazioni della legge : tipologie
Per ‘modifica’in senso lato s’intende ogni nuova disposizione che in qualche modo
incide sul dato testuale o comunque sul contenuto di un precedente atto normativo.
Ricorrono allora le figure della sostituzione, della abrogazione, della integrazione e della
deroga.
Comunemente il termine modifica o modificazione (o il verbo corrispondente) è usato
per indicare una sostituzione. In questo senso specifico si ha ‘modifica’ quando la nuova
disposizione toglie dal testo precedente determinate parole (o segni) e le sostituisce con
delle nuove (modifica testuale).
Si ha integrazione quando la nuova disposizione aggiunge al precedente testo nuove
parole o segni.
Si ha abrogazione quando la nuova disposizione elimina una precedente disposizione
(costituita da un insieme di parole aventi significato compiuto). Quando invece si tratta
di eliminare spezzoni di frase o singole parole o cifre, fermo il concetto, il termine più
appropriato è ‘soppressione.’
Si ha deroga quando la nuova disposizione prescrive una regola che fa eccezione ad una
precedente norma che rimane immutata nel suo tenore letterale.
A differenza dei tipi di modifiche summenzionate, le figure della proroga e della
sospensione non toccano il tenore letterale o il contenuto delle disposizioni ma
riguardano la sfera temporale di efficacia delle stesse.
2.6.3. Sostituzione
Limitando per ora il discorso alle modifiche in senso stretto o sostituzioni, la prima
regola da osservare è che le stesse abbiano per oggetto una norma di pari efficacia o
livello giuridico. In altri termini sono da evitare atti lesivi della sfera di competenza
riservata ad altre fonti del diritto ed in particolare il malvezzo di modificare in modo
frammentario con legge disposizioni contenute in regolamenti e perfino in decreti
ministeriali per cui si verifica che in tali atti ‘galleggiano’ frasi o addirittura singole
parole con forza di legge.Ad esempio, il DPR n. 495 del 1992, recante il Regolamento di
esecuzione del codice della strada, all’articolo 37 reca : “ La pubblicità non luminosa per
conto terzi è consentita sui veicoli adibiti al trasporto di linea e non di linea alle
seguenti condizioni...” ove le parole “e non di linea” sono state aggiunte con atto con
forza di legge (art.14 del dlgs n. 422 del 1997). 207 Gli esempi sono molteplici.208
Le modifiche (sostituzioni) possono essere testuali e non testuali.
La modifica è testuale quando determina un cambiamento del testo letterale di una
disposizione. Detto in altri termini è testuale quando parole o segni di un previgente atto
normativo sono sostituiti con altre parole o segni.
La modifica è materiale (non testuale) quando comporta un mutamento del contenuto
normativo di una disposizione senza incidere sul testo letterale, ad es. una norma di
interpretazione autentica
La modifica è esplicita quando la disposizione modificativa indica espressamente la
modificazione effettuata e cita singolarmente le disposizioni modificate ; altrimenti è
implicita. Ovviamente una modifica testuale è sempre esplicita
Le modifiche non testuali sono distinguibili in modificazioni tacite e modificazioni
innominate : si ha modificazione tacita quando la disposizione modificativa non avverte
207
Contro questo modo di procedere si sono espressi i Presidenti della Camera e del Senato con le circolari del
10 gennaio 1997, che prevedono l’inammissibilità di emendamenti che configurano una tale situazione.
208
Alcuni casi sono riportati da A .Celotto, La frammentazione dell’atomo, in Rassegna Parlamentare,1997
n.2.pag.471 e ss.
101
(o non sa) che essa introduce una modifica in un testo previgente, mentre nel caso della
modificazione innominata la disposizione dichiara la modifica ma non cita
espressamente le disposizioni che vengono modificate209.
La modifica non testuale è una tecnica che produce sempre un enunciato di senso
compiuto rispetto a quello derivante da una modifica testuale (quando questa è costituita
da uno spezzone di frase o addirittura da una singola parola), ma produce anche il grave
inconveniente di far coesistere nell’ordinamento due enunciati normativi, l’anteriore ed
il posteriore, essendo rimessa al giudice la valutazione (con efficacia limitata al singolo
caso in giudizio) della sussistenza dell’effetto abrogativo o modificativo della
disposizione posteriore su quella anteriore.
Tutti i testi di direttive di tecnica legislativa manifestano pertanto preferenza per il
metodo della modifica testuale anche se l’emendamento testuale può dare luogo ad un
testo incomprensibile per il lettore (lo stesso per il legislatore di fronte al progetto), il
quale per capire il senso della modifica è costretto a tenere sotto occhio anche il testo
della legge o delle leggi che vengono emendate. Ciò accade soprattutto quando la
modifica consiste nella sostituzione di una sola parola o cifra oppure di più parole senza
senso compiuto. In questi casi, al fine di rendere comprensibile il senso della modifica
testuale, le direttive di legistica di alcuni paesi (Belgio, Francia, Italia, Svizzera)
esplicitamente dispongono che se la modifica consiste nell’inserimento, sostituzione o
soppressione di singole parole o cifre, il testo della modifica non deve limitarsi
all’inserimento, sostituzione o soppressione di dette parole, ma deve essere formulato in
modo da operare la sostituzione dell’intera parte (comma, periodo, lettera) comprendente
quelle parole o cifre.210 Il suggerimento non sembra tuttavia idoneo ad evitare la doppia
consultazione, perché mentre si guadagna in comprensibilità del testo si perde però la
cognizione immediata della modifica apportata (parola o cifra sostituita).211Inoltre si
espone alla discussione parlamentare e alla emendabilità l’intera parte e non soltanto la
singola parola o cifra, oggetto della modifica.
Ma i vantaggi della modifica testuale rispetto a quella non testuale consistono
soprattutto :
- nell’evitare la frammentazione di una regolamentazione in una serie di atti successivi
che restano tutti formalmente in vigore, impedendo di fare chiarezza e pulizia nel corpo
legislativo ;
- nell’automatismo della sostituzione, poiché non si richiede una valutazione della
incompatibilità tra la vecchia e la nuova formulazione. Si tratta di una norma costitutiva
(‘il comma x è sostituito dal seguente :..’). La sostituzione si realizza nel momento in cui
è pronunciata e vale erga omnes. Nel caso della modifica non testuale invece l’effetto
sostitutivo si realizza a seguito di un accertamento giudiziale di incompatibilità tra la
vecchia e la nuova norma e con effetto limitato al singolo caso in giudizio.
Poiché l’emendamento testuale ha l’indiscutibile pregio di eliminare dal corpus
legislativo, per il solo fatto della sua esistenza, l’enunciato precedente, ciò consente a
209
Es. art.1, comma 8, legge 9 agosto 1986 n.467 : “I riferimenti temporali all’inizio e al termine dell’anno
scolastico, contenuti nelle disposizioni vigenti, sono modificati sostituendo le rispettive date con il 1 settembre e il
31 agosto”
210
Nel parlamento inglese l’inconveniente viene superato (con riguardo al legislatore che deve decidere e non
all’utente finale) con la Keeling schedule (v.parte terza : Gran Bretagna).
211
Una soluzione pratica al problema è data dal DPR 28 dic. 1985 n.1082,che dispone (art.10,comma 2) che
“quando una legge ovvero un decreto o altro atto avente contenuto normativo disponga la soppressione, l’aggiunta
o la sostituzione di un o più parole nel corpo di una preesistente espressione normativa, il Ministero di grazia e
giustizia provvede alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, in calce al provvedimento modificato, anche
dell’intera norma nel nuovo testo risultante dalle modifiche apportate, le quali sono stampate in modo
caratteristico”
.
102
chiunque, con tutta sicurezza, la preparazione di un testo aggiornato, operazione che può
essere resa automatica con l’utilizzo del computer.
La modifica ad una modifica di un testo base va riferita a quest’ultimo .
L’accumularsi nel corso degli anni di un certo numero di modifiche parziali al testo
originario (o testo base) può essere considerato un fenomeno fisiologico mentre un pari
numero di modifiche in un tempo limitato è sintomo di una qualche anomalia nella
concezione e redazione della legge. Nell’uno e nell’altro caso ne soffre il destinatario in
termini di accessibilità e di comprensibilità del testo vigente. Opportunamente viene
raccomandato che dopo un certo numero di modifiche parziali (10 secondo le direttive
U.E.),la successiva sia presentata nell’ambito di una refonte complessiva dell’intero
testo.
Quando una legge modifica norme contenute in più articoli di una stessa legge è
preferibile collocare le modifiche in un solo articolo, di cui ogni comma emenda un
articolo della legge. Se invece la legge di modifica riguarda articoli di più leggi, è bene
formulare articoli distinti per ogni legge oggetto di modifica.
L’attuazione di una modifica può incidere, indipendentemente dal suo contenuto
normativo, sulla struttura dell’atto, come l’ordine degli articoli, dei commi,ecc. In questi
casi è prescritto di non modificare la numerazione esistente al fine di non sconvolgere i
richiami agli articoli fatti da altre leggi. Pertanto nel caso di articoli aggiuntivi che si
inseriscono tra un articolo e l’altro, essi devono essere contrassegnati con gli avverbi
numerali latini bis, ter, etc. Lo stesso vale per i commi, a meno che la natura
dell’aggiunta consenta che questa possa essere posta di seguito alla fine di un comma,
senza cioè creare un nuovo comma.
2 6.4. Abrogazione
Il fenomeno abrogativo è un postulato di ogni ordinamento giuridico, un principio
indefettibile indipendentemente da ogni prescrizione di diritto positivo. Una legge
immutabile, sempre la stessa, perennemente vigente, è nell’ordine divino e non in quello
umano incessantemente cangiante212
Nell’ordinamento italiano una legge cessa di essere in vigore a seguito
di :
- abrogazione ;
- annnullamento (sentenza della Corte costituzionale
dichiarativa di illegittimità
costituzionale) ;
- scadenza del termine di vigenza disposto dalla stessa legge (c.d. legge a termine).
In termini generali l’abrogazione “ è quell’effetto giuridico per cui una regola giuridica
valida elimina definitivamente dall’ordinamento una precedente regola giuridica
valida”213
Nel nostro ordinamento l’istituto dell’abrogazione
è specificatamente trattato
nell’articolo 15 delle disposizioni preliminari al codice civile che prevede tre modi o
forme di abrogazione delle leggi :
a) l’abrogazione espressa,
b) l’abrogazione tacita,
c) l’abrogazione per nuova disciplina dell’intera materia.
212
“Ces deux sortes de lois (divine e umane) différent par leur origine, par leur objet et par leur nature...La nature
des lois humaines est d’être soumises à tous les accidents qui arrivent, et de varier à mesure que les volontés des
hommes changent ; au contraire la nature des lois de religion est de ne varier jamais.” Montesquieu, de l’Esprit
des Lois, livre XXVI, chap. II : de lois divines et de lois humaines.
213
G. U. Rescigno, Corso di diritto pubblico. Bologna, Zanichelli, 1996/97, pag.182
103
L’abrogazione è espressa quando la disposizione abrogatrice identifica
inequivocabilmente il suo oggetto, ossia una legge (o altro atto normativo) o una singola
disposizione o parte di una disposizione. ( ad es. :“E’ abrogato l’art.1,comma 15, della
legge 16 giugno 1998 n.352“). Tale è anche l’abrogazione mediante referendum
popolare.
Tale non è invece la c.d. “abrogazione innominata” che è rappresentata
dalla formula “Sono abrogate tutte le norme incompatibili con la
presente legge”, poichè non sono esplicitamente indicate quali sono
queste norme. La formula è una chiara ammissione del legislatore di non
essere in grado di fare un preciso riferimento214
Con l’abrogazione espressa il legislatore elimina (vedremo subito il limite di significato
da attribuire a questa parola) dal sistema normativo un intero atto normativo
(abrogazione totale) o una parte dello stesso, che può essere un articolo, un comma, una
frase (abrogazione parziale). Non detta una nuova disciplina, ma si limita a sopprimere
una regolamentazione o una disposizione esistente senza sostituirla con una nuova.
Tuttavia, una nuova regolamentazione può derivare proprio come conseguenza dell’
abrogazione. Consideriamo ad esempio una norma del tipo : “Non è consentita la caccia
alle allodole.” Con l’abrogazione (la soppressione) dell’avverbio “non” risulta una
normativa del tutto diversa dalla precedente. Ma a parte questo esempio fittizio, che però
rende immediatamente comprensibile ciò che si vuole significare, basta ricordare la
esperienza dei referendum abrogativi cosiddetti manipolativi che attraverso
l’abrogazione di frammenti di disposizioni contenute in una o piu leggi vertenti sulla
stessa materia realizzano con le disposizioni di risulta una normativa alternativa,
innovativa della preesistente regolamentazione, per cui il referendum abrogativo diventa
in effetti un referendum propositivo.
Si ha abrogazione tacita di preesistenti norme di legge quando esse risultano
incompatibili con quelle di una nuova legge o quando la nuova legge regoli “l’intera
materia” già regolata dalla precedente legge.
Il fenomeno della abrogazione tacita nella legislazione nazionale oggi si dilata per effetto
della emanazione dei regolamenti comunitari.
Vi sono differenze notevoli tra i due tipi di abrogazione (espressa e tacita) sì da dubitare
che si tratti della stessa figura, nonostante la previsione legislativa (art. 15 preleggi) :
mentre nel caso della abrogazione espressa il legislatore dispone direttamente la
fuoriuscita dall’ordinamento di una precedente disposizione (con tutti i suoi possibili
significati), nella considerazione della sua inopportunità a continuare ad esistere o della
ravvisata incompatibilità con la nuova regola (per cui l’incompatibilità viene eliminata
alla radice), nel caso della abrogazione tacita, sussistendo sia la nuova che la precedente
disposizione, la valutazione della incompatibilità è stabilita di volta in volta dall’organo
dell’applicazione, in definitiva dal giudice. Ma è possibile che altri giudici interpretino la
disposizione precedente non incompatibile con quella successiva.215 Poiché ciò
214
M. S. Giannini, “ La formula di rito: ‘è abrogata ogni disposizione contraria alla presente
legge o con essa incompatibile’ non vale quale abrogazione espressa, come invece ritengono
molte decisioni di giurisprudenza. Essa oggi imperversa, benché tante volte deprecata dalla
dottrina. Ma in sé non vale come abrogazione, né espressa né tacita. Problemi relativi
all’abrogazione delle norme giuridiche. Annali della facoltà di Giurisprudenza dell’Università
di Perugia, 1942
215
E’ pur vero che nel nostro ordinamento la Corte di cassazione ha la funzione di assicurare
l’uniforme interpretazione della legge (art.65 R D 1941 n.12), ma ciò non toglie che un giudice
inferiore possa motivatamente dissentire o che la stessa Corte muti avviso.
104
determina uno stato di incertezza circa il diritto vigente, si spiega la raccomandazione di
tutte le direttive di legistica di ricorrere sempre, per quanto possibile, all’abrogazione
espressa ;
un’altra diversità tra le due forme di abrogazione è che l’abrogazione espressa
diversamente da quella tacita opera in modo automatico. Si attua nel momento stesso in
cui la norma entra in vigore. Come nel caso già accennato della modifica testuale, la
norma che dispone l’abrogazione è una norma costitutiva, che non prescrive un
comportamento, ma produce immediatamente un effetto.
L’abrogazione tacita invece è conseguente ad un eventuale giudizio di
incompatibilità rilevata in sede di applicazione della norma ;
2) l’abrogazione espressa opera a livello testuale nel senso che
colpisce l’enunciato
con tutti i suoi possibili significati ;
l’abrogazione tacita opera a livello di norme, colpisce cioè le norme
ricavate dalla interpretazione degli enunciati (Guastini) i quali
continuano a sussistere ;
3) l’abrogazione espressa oltre che singole disposizioni può investire
l’intero
atto
normativo,
quella
tacita
solo
singole
disposizioni (G.U.Rescigno);
4) l’abrogazione espressa ha efficacia erga omnes, quella tacita vale
per il singolo caso giudicato ;
5) Il giudice non ha un vero e proprio potere di abrogazione ma
soltanto quello di disapplicare la norma incompatibile, anche se la
costanza della disapplicazione diventa di fatto una abrogazione.
L’effetto abrogativo
Perché si produca l’effetto abrogativo la disposizione abrogatrice deve :
- essere cronologicamente posteriore (lex posterior derogat priori) ;
- avere specifica competenza a disciplinare gli oggetti regolati dalla legge o disposizione
di legge da abrogare ;
- essere di rango pari o superiore a quello della disposizione da abrogare.
La legge o disposizione di legge abrogata non fuoriesce del tutto dal sistema giuridico.
Essa è eliminata (si estingue) quanto ai rapporti successivi alla sua abrogazione, ma
continua ad essere applicabile ai rapporti sorti sotto la sua vigenza .Questo concetto è
stato espresso chiaramente dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 49 del 20 aprile
1970 : “l’abrogazione non tanto estingue le norme, quanto piuttosto ne delimita la sfera
materiale di efficacia e quindi l’applicabilità ai fatti verificatisi sino ad un certo
momento del tempo, che coincide, per solito e salvo sia diversamente disposto dalla
nuova legge, con l’entrata in vigore di quest’ultima.” Pertanto l’abrogazione non toglie
completamente efficacia alle norme abrogate ma ha piuttosto l’effetto di ridurre la loro
sfera di efficacia (cfr.anche sent.n.63 del 1970). Ne consegue non solo che una norma
abrogata può trovare applicazione giudiziale (relativamente ai rapporti sorti sotto la sua
vigenza) ma anche che su di essa possa essere sollevata dal giudice la questione di
legittimità costituzionale.
Gli effetti della legge abrogatrice operano, di regola, ex nunc. Il momento corrisponde
all’entrata in vigore della legge abrogante, ma può anche essere subordinato ad un
evento futuro.
L’abrogazione è irretroattiva, ma si danno casi di retroattività della legge abrogatrice e di
ultrattività della legge abrogata ( Sent. C.C. 19/1970 ; 175/1974 ; 7°/ 1983.)
Occorre ora esaminare gli effetti di alcuni casi particolari di abrogazione da tenere
presenti in sede di formulazione di una iniziativa legislativa :
105
a) abrogazione referendaria : il referendum abrogativo è un istituto di democrazia
diretta previsto dall’articolo 75 della costituzione e disciplinato dalla legge 25 maggio
1970 n. 352. L’approvazione di un referendum di abrogazione di una legge o di singola
disposizione di legge realizza un effetto abrogativo (ex nunc) pari a quello della
abrogazione espressa disposta con legge. Tuttavia la peculiarità dell’abrogazione
referendaria è nella resistenza che oppone al ripristino da parte del legislatore ordinario
della legge o disposizione di legge dal referendum abrogata.
Su che cosa si fonda il divieto di ripristino ? Ed entro quali limiti temporali sussiste, non
essendo ipotizzabile una lex perennis ? I due quesiti sono strettamente connessi.
Circa il primo quesito la risposta è che il divieto non discende da una esplicita norma
positiva, ma da principi di diritto costituzionale. Il potere sovrano appartiene al popolo
(art. 1 cost.) di cui il parlamento è il rappresentante. La manifestazione di volontà del
popolo (corpo elettorale) non può essere disattesa poiché si determinerebbe una frattura
tra popolo, detentore della sovranità, e la sua rappresentanza politica che può essere
sanata soltanto con il ricorso alle urne. Ove si verificasse una divaricazione tra la volontà
popolare espressa con il referendum e la volontà parlamentare contraria alla prima, la
legge di ripristino può essere censurata dalla Corte costituzionale.216
Circa il secondo quesito è ragionevole ritenere, per le considerazioni anzidette, che il
divieto di ripristino si estenda fino al termine della legislatura nel corso della quale è
avvenuta l’abrogazione referendaria, venendo cioè a cessare il divieto con il rinnovo
della rappresentanza politica che ristabilisce una presunzione di idem sentire tra corpo
elettorale e parlamento. Una conferma indiretta a questo argomentare viene, a nostro
parere, dall’articolo 38 della legge 25 maggio 1970 n. 352, ove si dispone che “nel caso
che il risultato del referendum sia contrario all’abrogazione di una legge, o di un atto
avente forza di legge o di singole disposizioni di essi,…non può proporsi richiesta di
referendum per l’abrogazione della medesima legge o atto avente forza di legge o delle
disposizioni suddette….prima che siano trascorsi cinque anni”
b) abrogazione ed annullamento per illegittimità costituzionale
L’abrogazione va tenuta distinta dal fenomeno, affine quanto agli effetti, della
dichiarazione di illegittimità costituzionale di leggi o atti aventi forza di legge ad opera
della Corte costituzionale. La differenza sta in ciò : mentre l’abrogazione opera ex nunc,
l’annullamento costituzionale, essendo fondato sulla invalidità della norma, opera ex
tunc. Questo concetto è limpidamente espresso dalla Corte nella sentenza 49/1970
c) abrogazione di norma abrogativa e reviviscenza : secondo la dottrina prevalente e la
giurisprudenza l’abrogazione di una norma abrogatrice non comporta la reviviscenza
delle norme primamente abrogate salvo che il legislatore disponga in tal senso.217 Di
diversa opinione è chi osserva (Pugliatti, Sorrentino) che se una disposizione C,
abrogando la disposizione B abrogatrice di A, non produce la reviviscenza di A, la
disposizione C sarebbe inutiliter data, essendo priva di qualsiasi effetto. Sembra a
riguardo doversi distinguere il caso in cui B e C oltre l’abrogazione espressa rechino
nuove norme, dal caso in cui B e C siano abrogazioni ‘secche’ e nulla più. Solo in questo
caso si avrebbe reviviscenza (con effetto ex nunc).
Quando invece la disposizione abrogatrice sia a sua volta non già abrogata ma annullata
per illegittimità costituzionale, allora la norma abrogata riacquista efficacia, come
sentenzia la Corte costituzionale : “dichiarata l’illegittimità di norme abrogative,
216
Il legislatore “conserva il potere d'intervenire nella materia oggetto di referendum senza limiti particolari che
non siano quelli connessi al divieto di far rivivere la normativa abrogata (Corte cost. sent. n. 33 del 1993.)
217
Cons.di Stato, sez VI, sent.15 aprile 1987 n.254 ; TAR Toscana, sez I, 21 giugno 1995 n.343
106
ridiventano operanti le norme abrogate dalle disposizioni caducate dalla pronuncia di
incostituzionalità218”
2. 6. 5. Deroga
La deroga introduce una eccezione ad una normativa generale che rimane immutata nel
suo tenore letterale.
La deroga è caratterizzata dalla sopravvenienza di una norma di specie (norma
derogante) rispetto ad una preesistente norma di genere e dalla contemporanea vigenza
di entrambe le norme secondo il rapporto lex generalis e lex specialis che si istituisce tra
di esse.219
Proprio per il rapporto che si instaura, la legge di deroga deve indicare la legge di
riferimento non con la formula generica “in deroga alle leggi vigenti” ma con una
formula precisa come “ in deroga alla legge X “. Inoltre dato il carattere di eccezione
della deroga, la sua portata deve essere determinabile in modo inequivoco.
Si hanno due tipi di deroga:
- la deroga che stabilisce che la disposizione che viene derogata non
si applica in determinate condizioni;
- la deroga che stabilisce per una determinata fattispecie una
disciplina incompatibile con quella indicata nella disposizione
derogata.
La deroga si distingue dalla sospensione perché mentre quest’ultima è necessariamente
soggetta ad un termine, anche se incerto nel quando, la deroga è tendenzialmente a
tempo indeterminato (deroga permanente) Se non lo è, allora assume anche il carattere di
sospensione (deroga provvisoria220)
Con l’abrogazione della norma derogante, la norma derogata riespande la sua efficacia
alle fattispecie che ne erano state escluse.
Non di rado accade di incontrare nei testi di legge la statuizione di regole accompagnate
contestualmente da eccezioni formulate con espressioni generiche come “salvo in casi
eccezionali” o da espressioni come “di norma .“ Tali locuzioni sono da evitare perché
inficiano la regola nel momento stesso in cui la si pone.
2. 6. 6. Proroga e sospensione
Come già detto, la proroga e la sospensione non incidono sul tenore letterale o sul
contenuto delle disposizioni, ma attengono alla sfera temporale di efficacia delle stesse.
Le due figure sono caratterizzate dalla ‘temporaneità’. Non possono essere a tempo
indeterminato perché altrimenti la prima (la proroga) varrebbe come modifica
permanente e la seconda (sospensione) come una forma di abrogazione mascherata.
La ‘proroga’ prescrive che la disposizione X (o l’intero atto Y) che doveva cessare nella
sua vigenza il giorno G cesserà invece o nel termine T o all’avverarsi della condizione C.
La norma di proroga può riguardare sia un ulteriore periodo di applicabilità, in toto o in
parte, di un atto normativo a termine, sia il differimento di un termine relativo ad una
specifica disposizione contenuta in un atto normativo a carattere permanente.
218
(sent.107/1974 e 108/1986).
v. G.U. Rescigno,voce deroga , in Enciclopedia del diritto.Giuffrè.
220
esempio: DM 10 febbraio 1990 , art 15 “In deroga al divieto di cui all’allegato III, punto 22, sono ammessi
all’importazione da tutti i paesi terzi, i frutti di pomodoro, melanzana e peperone nel periodo 1 dicembre – 31
marzo”
219
107
La proroga deve risultare con una formulazione che espressamente la qualifichi come
tale. Non deve cioè essere presentata sotto forma di modifica testuale (ad esempio con
una formula del tipo : “all’art. 2 della legge x le parole ’31 marzo 1998’ sono sostituite
dalle parole ’31 dicembre 1998’ ” perché questa è una modifica nella forma ma una
proroga nella sostanza. Inoltre e’ opportuno che venga richiamato sinteticamente
l’oggetto della proroga se questo non si ricava dal contesto. Il lettore che trovasse in una
legge omnibus una formulazione come nell’esempio dato, può soltanto presumere che si
tratti di una proroga ma comunque non gli risulta che cosa viene prorogato. Senza
l’indicazione dell’oggetto, anche chi non è ad esso interessato è inutilmente costretto ad
effettuare ulteriori accertamenti. Pertanto per riprendere l’esempio, supposto che si tratti
di condono fiscale, è più corretto formulare la disposizione come segue : “la data per la
presentazione della domanda di condono fiscale di cui all’art. 2 della legge x è prorogata
al 31 dicembre1998.” Questo modo di formulare la proroga è uno dei casi in cui la
modifica espressa non testuale è da preferirsi alla regola generale della modifica
testuale.
Quando il termine da prorogare è già scaduto, il legislatore talora ricorre alla
espressione “differimento del termine”. Ma la legge (o disposizione) relativa si
differenzia da quella che proroga un atto non ancora scaduto, perché essa deve avere
valore retroattivo per poter coprire il periodo rimasto ‘scoperto’, a meno che non tratti di
un termine posto al Governo per l’emanazione di un atto normativo..
La ‘sospensione’ prescrive che, per un periodo determinato o fino a nuova disposizione
o fino all’avverarsi di una determinata condizione, la disposizione X (o l’intero atto Y)
non deve essere applicata. Resta formalmente in vigore,ma non è efficace nel periodo
indicato (ad es. “L’esecuzione degli sfratti è sospesa nel periodo 10 dicembre 1997-30
gennaio 1998”).
2. 6.7. norme di interpretazione autentica
Per interpretazione autentica si intende in senso stretto l’interpretazione compiuta dallo
stesso autore (come persona fisica) del documento interpretato, ad esempio
l’interpretazione che in successione di tempo il testatore dà di alcune clausole o parole
del proprio testamento. Da questa definizione, di origine privatistica, discende il
corollario che l’interpretazione non è autentica quando non proviene dall’identico
soggetto.
Applicata alle leggi tale definizione poteva ritenersi valida quando la legge di
interpretazione era emanazione dello stesso soggetto fisico, l’imperatore o il sovrano
titolare esclusivo del potere legislativo. Ma poiché le leggi possono vigere oltre la
esistenza fisica del sovrano che le ha emanate, si è cominciato, nell’età di mezzo, a far
leva sulla continuità ed identità dell’organo, a prescindere cioè dal titolare del momento.
Negli ordinamenti contemporanei, in cui la potestà legislativa risiede in organi collegiali
e, talora , è distribuita tra più organi, si ricorre alla finzione giuridica della identità della
funzione legislativa, in quanto produttrice di atti normativi aventi la stessa efficacia (
forza di legge).
Pertanto è detta interpretazione autentica l’interpretazione che di una precedente legge o
disposizione di legge dà il legislatore (inteso in senso lato) con una successiva legge o
atto equiparato. Ne discende che nel nostro ordinamento una legge (in senso formale)
può interpretare autenticamente un decreto legislativo o un decreto legge e, viceversa,
un decreto legge o un decreto legislativo (in quanto atti aventi forza di legge) possono
interpretare autenticamente una legge. 221
221
In senso contrario al ‘viceversa’ F. Pergolesi (Diritto costituzionale. Cedam, 1963, p.28.
108
L’ammissibilità, sotto il profilo costituzionale, delle leggi di interpretazione autentica è
riconosciuto dalla Corte costituzionale che non ritiene ipotizzabile una riserva di
interpretazione a favore del giudice (sent. n.6/1988).
Il nocciolo del dibattito sulle leggi di interpretazione autentica verte, non da oggi, sul
punto se esse abbiano carattere innovativo o semplicemente dichiarativo, ossia se si
tratta di leggi che innovano il diritto introducendo una regola nuova o se si limitano a
chiarire il significato (implicito) di una precedente disposizione di legge con
conseguente efficacia retroattiva (salvo in materia penale. V. par. 3.8.)).
Secondo un risalente insegnamento la retroattività delle leggi interpretative è
conseguenza necessaria della loro natura dichiarativa o ricognitiva di un significato
preesistente nella disposizione interpretata, per cui la legge interpretativa che si limiti ad
interpretare una precedente legge non violerebbe il principio generale di irretroattività in
quanto non dispone nulla di nuovo che non fosse implicito nella legge interpretata. Ma i
sostenitori di questa tesi, ponendo l’accento sul momento dichiarativo
dell’interpretazione autentica, sembrano dimenticare quello precettivo, di imposizione
erga omnes del significato prescelto, in relazione al quale, in quanto elemento
innovativo, non può non porsi la questione del limite della sua efficacia retroattiva.
Nel rinviare agli scritti citati nell’appendice bibliografica per l’approfondimento
dell’argomento che per la sua complessità non può essere trattato in questa sede, si
vuole qui soltanto formulare, in linea con lo scopo di questa pubblicazione, un paio di
raccomandazioni al redattore di testi legislativi per un ricorso prudente e non
disinvolto222o pretestuoso 223 alla legge di interpretazione autentica.
La prima raccomandazione è quella di porsi la domanda se la legge in progettazione
abbia effettivamente carattere interpretativo. E’ scorretto configurare e contrabbandare
come legge di interpretazione autentica una legge che, qualificandola come tale, mira, in
realtà, a dettare disposizioni innovative destinate ad operare retroattivamente. Non
poche volte il legislatore si è avvalso di questa tecnica per evitare una espressa
dichiarazione di retroattività, ad esempio per contrastare (per lo più su suggestione
dell’amministrazione finanziaria), con effetto ex tunc, linee giurisprudenziali non
gradite o per rimettere in termini l’amministrazione stessa. E’ il caso, noto per le sue
ampie conseguenze, dell’articolo 28 della legge n.449 del 1997, che interpreta come
ordinatorio il termine di cui all’art.36 bis del DPR n. 600 del 1973, o quello, sempre in
La prassi ci mostra che numerose sono le disposizioni interpretative di leggi formali contenute in decreti
legislativi (senza che la legge di delega lo consenta) ed anche in decreti legge. Contro questa prassi sembra ora
andare una recente legge in materia di diritti del contribuente (legge 31 luglio 2000 n.213) che recita “ L’adozione
di norme interpretative in materia tributaria può essere disposta soltanto in casi eccezionali e con legge ordinaria,
qualificando come tali le disposizioni di interpretazione autentica” (art.1, comma 2).
Il concetto di interpretazione autentica sembra poi dissolversi quando una legge interpreta ‘autenticamente’ un
regolamento o un decreto ministeriale (v. legge 14 febbraio 1987 n.37) e ancor più quando un decreto ministeriale
interpreta una legge o atto avente forza di legge. E’ il caso della interpretazione autentica del decreto legge n. 427
del 1973 data dal regolamento di esecuzione del decreto stesso con D.M..3 agosto 1973, secondo cui per “carni
fresche” si intende anche il “bestiame vivo da macello”
222
Tale ci sembra la legge interpretativa che interviene anche a distanza di cinquanta anni di consolidata
giurisprudenza e prassi amministrativa. V. l'art. 11 della legge 11 marzo 1988 n. 67 che ha interpretato l'art. 129,
primo comma, del R.D.L. 4 ottobre 1935 n. 1827, a distanza di circa 53 anni; ; l'art. 2, comma 9, del decreto-legge
1° ottobre 1996 n. 510, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608,che ha interpretato
l'art. 3 del D.L. C.P.S. 12 agosto 1947, n. 869: qui l'interpretazione autentica interviene dopo 49 anni; l'art.30,
primo comma, della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983 n. 93, che, a distanza di 26 anni, ha
interpretato autenticamente l'art. 14 del testo unico 10 gennaio 1957 n. 3.
223
Tale è l’articolo unico della proposta di legge n. 5707 (atto C. XIII legisl.) che nel titolo si qualifica di
interpretazione autentica dell’articolo 17 della legge 23 agosto 1988 n.400, mal nel dispositivo è palesemente una
deroga allo stesso articolo intesa a sottrarre al parere del Consiglio di Stato e alla registrazione della Corte dei
conti i regolamenti concernenti la Cassa depositi e prestiti.
109
materia fiscale, dell’articolo 21 della legge 13 maggio 1999 n. 133, che conferisce
efficacia retroattiva ad un dispositivo nuovo introdotto sotto forma di interpretazione
autentica dell’articolo 38 del decreto legislativo n. 546 del 1992224
Non è sufficiente - come per tanto tempo la giurisprudenza ordinaria ed amministrativa,
ed in un primo tempo anche la Corte costituzionale - ritenere che una legge è di
interpretazione autentica perché così si autoqualifica nel titolo o per le espressioni nel
testo dell’articolato come “per....s’intende” o “va inteso nel senso.....”
La intenzione del legislatore va utilizzata con cautela dovendo essere suffragata dalla
obiettiva formulazione della disposizione. Il carattere interpretativo va riconosciuto
“soltanto ad una legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce
il significato normativo ovvero privilegia una tra le tante interpretazioni possibili, di
guisa che il contenuto precettivo è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella
precedente e l’altra successiva che ne esplicita il significato), le quali rimangono
entrambe in vigore...” (Corte cost. sent. 155/1990).
La seconda raccomandazione è di limitare il ricorso alla legge di interpretazione
autentica nei casi in cui si è di fronte ad una diffusa presenza di contrastanti applicazioni
della legge interessata.
2. 6.8. Norme transitorie
Le norme transitorie hanno la funzione di facilitare il passaggio dalla precedente alla
nuova normativa, regolando gli effetti delle situazioni o dei rapporti giuridici sorti sotto
la normativa previgente ed ancora pendenti.
Questa regolamentazione può consistere :
1) nella sovravvivenza della legge precedente per regolare i rapporti
sorti anteriormente alla nuova legge (ultrattività della vecchia legge) ;
2) nella applicazione della nuova legge alle situazioni ancora
pendenti (retroattività della nuova legge);
3) nella regolamentazione autonoma delle predette situazioni con un
regime giuridico diverso dal precedente e dal nuovo (diritto transitorio
sostanziale).
La soluzione più idonea va scelta caso per caso. Tuttavia, è possibile esprimere un
principio generale che è quello di assicurare un bilanciamento tra la fiducia che viene
riposta nella persistenza dei rapporti giuridici (tutela dell’affidamento) e l’interesse
generale per l’immediata attuazione della nuova disciplina
2.6. 9. Norme provvisorie
Le norme transitorie, le proroghe, le sospensioni , e in alcuni casi le deroghe, sono tutte
norme temporanee che si distinguono le une dalle altre per certe caratteristiche sopra
indicate. Volendo dare una caratterizzazione propria alle norme provvisorie si possono
qualificare come tali quelle che, diversamente dalle precedenti, sono soggette o ad una
verifica (degli effetti) ai fini della loro conferma in via permanente (le c.d. leggi
224
Con la sentenza n. 525 del 15 novembre 2000 la Corte costituzionale ha dichiarato
l’illegittimità costituzionale dell’articolo 21, comma 1, della legge 13 maggio 1999
n. 133 (disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo
fiscale) nella parte in cui estende al periodo anteriore alla sua entrata in vigore
l’efficacia della interpretazione autentica, da essa dettata, dell’articolo 38, comma 1,
del decreto legislativo 31 dicembre 1992 n. 546.
110
sperimentali) o che richiedono un atto di convalida, come è il caso dei decreti legge
(“provvedimenti provvisori con forza di legge”) la cui mancata conversione in legge ne
determina l’invalidità (ex tunc).
2. 7. L’apposizione di termini nelle leggi
Spesso le leggi dispongono che una data azione ( la emanazione di un regolamento , la
conclusione di un procedimento, l’adozione di un piano regolatore, e via dicendo) deve
essere compiuta entro un determinato termine. Riguardo alla natura di questi termini
ricorre la distinzione, non solo da parte degli interpreti ma talora anche da parte dello
stesso legislatore, tra termine ordinatorio e termine perentorio. In linea generale si ritiene
perentorio un termine la cui inosservanza comporta un dato effetto giuridico (una
decadenza, una esclusione, ecc). Ne consegue che un termine ordinatorio è quello
sprovvisto di una sanzione del genere, avente perciò un carattere meramente
sollecitatorio, anche se talora politicamente rilevante.
La perentorietà del termine, quando non sia espressamente (testualmente) dichiarata dal
legislatore,225 risulta da formulazioni di vario tipo in relazione agli effetti che derivano
dalla sua inosservanza, ad esempio:
- l’inosservanza del termine produce interventi sostitutivi226 ;
- l’inosservanza determina la decadenza dal potere227;
- l’inosservanza genera responsabilità in relazione ai doveri di
ufficio228;
- l’inosservanza dà luogo a significati predeterminati229.
In mancanza di formule del genere la distinzione tra termini perentori e termini
ordinatori non sempre è percepibile e ciò dà adito a pareri contrastanti. E’ il caso del
termine di 90 giorni stabilito dall’articolo 9, secondo comma, della legge 7 febbraio
1990 n. 19 ( per la conclusione del procedimento disciplinare) sulla cui natura,
ordinatoria o perentoria, si erano pronunciati , con diversa conclusione, sia vari TAR sia
il Consiglio di Stato in sezione singola, finché, deferita la questione al Consiglio di
Stato in adunanza generale, questo si è pronunciato per il carattere perentorio. Ma lo
stesso, rilevata l’incongrua ristrettezza del termine, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale della norma (ordinanza del 21 aprile 1997, in G.U.,serie speciale, n.49 del
3 dic.1997)230
In un caso è intervenuto lo stesso legislatore, con una norma di interpretazione
autentica, a dichiarare ordinatorio un termine ritenuto perentorio. 231
Circa i termini posti dalle leggi per la emanazione di regolamenti di esecuzione la
giurisprudenza è orientata in via di principio a ritenerli ordinatori. 232
E’ buona norma dunque per il redattore evitare, per quanto possibile, contrasti
interpretativi, dando precise o inequivocabili indicazioni, poiché in mancanza di esse
la determinazione del carattere ordinatorio o perentorio è rimessa alla discrezionalità
dell’interprete.
225
v. art. 12 legge 24 nov.2000 n.340; art.9 decreto legisl 13 maggio1999 n132
v. art. 40 legge 23 dic. 2000 n.388
227
v. art.41, comma 7, legge 17 maggio 1999 n. 144
228
v. art.1, comma 1, decreto legislativo 17 agosto 1999 n. 304
226
229
230
v.art.11, comma 7, legge 24 nov. 2000 n.340
La Corte cost. con sent. n.197 del 1999 ha ritenuto congruo il termine
231
Art. 28 della legge 27 dicembre 1997 n.449
232
Corte dei conti sent.n.102 del 12 ottobre 1994; Consiglio di Stato,A.G. n.28/96 dell’11 aprile 1996; Consiglio
di Stato, Sez. atti normativi, n.71/97 del 14 luglio 1997 e n.209 del 4 dic.2000.
111
2. 8. Pubblicazione ed entrata in vigore
La pubblicazione necessaria delle leggi, che a partire dalla Rivoluzione francese
caratterizza gli ordinamenti giuridici contemporanei, costituisce il principale strumento
di attuazione del principio della certezza del diritto.
La pubblicazione consiste nel rendere noto, mediante la riproduzione nella forma e
secondo modalità stabilite dal rispettivo ordinamento, il testo della legge promulgata.
Circa la natura giuridica della pubblicazione va detto che la pubblicazione non è un
requisito costitutivo della legge, ma condizione necessaria per la sua entrata in vigore.
Nell’ordinamento italiano le leggi sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale “subito dopo
la promulgazione”(art.73,3, Cost.). Il testo unico 1985 n.1092, che reca la disciplina
delle pubblicazioni
ufficiali della Repubblica, all’articolo 6 ripete la dizione
costituzionale “ subito dopo la promulgazione” ma con l’aggiunta “ e comunque non
oltre trenta giorni da essa.”
Salvo il caso dell’Inghilterra, ove l’entrata in vigore della legge non è collegata alla
previa pubblicazione233, negli ordinamenti giuridici europei le leggi entrano in vigore:
- alla scadenza di un numero fisso di giorni decorrenti dalla data di pubblicazione della
legge stessa. E’ detta entrata in vigore ordinaria perché stabilita in via generale (nelle
carte costituzionali e, anteriormente, nei codici civili) e ricorrente nella maggioranza dei
casi;
- ad una data che è stabilita dalla legge stessa, comunque non anteriore a quella della
pubblicazione.
Tra le due disposizioni intercorre un rapporto per cui la prima è suppletiva rispetto alla
seconda e la seconda è derogatoria rispetto alla prima.
Alcuni ordinamenti monarchici (Belgio,Olanda, Inghilterra) e quello svizzero
ammettono anche che la legge possa prevedere che la sua entrata in vigore sia stabilita
successivamente con decreto reale e, nel caso svizzero, del Consiglio federale.
Il meccanismo dell’entrata in vigore ordinaria scatta quando la legge stessa non
contiene alcuna disposizione circa la sua entrata in vigore.
Il lasso di tempo che intercorre tra la data della pubblicazione e quella dell’entrata in
vigore costituisce la c.d. vacatio legis che ha lo scopo di permettere la conoscenza della
legge.
La vacatio legis ordinaria è di 14 giorni in Germania, 10 giorni in Belgio, 20 giorni
nella Spagna, 1 giorno in Francia, 20 giorni nell’Unione europea.
Nell’ordinamento italiano l’articolo 73, comma 3, della Costituzione dispone che “Le
leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo
giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse stabiliscano un
termine diverso”234
Poiché è nella facoltà del legislatore stabilire, di volta in volta, una data di entrata in
vigore diversa da quella ordinaria, si verifica di fatto una varia tipologia di casi di entrata
in vigore che il redattore del progetto di legge dovrà tener presente per ricorrervi a
seconda della natura della legge che scrive e delle circostanze in cui essa nasce.
In relazione alle determinazioni che di volta in volta assume il legislatore, l’entrata in
vigore può essere:
233
A. Pizzorusso, La manutenzione del libro delle leggi ed altri studi sulla legislazione. Torino,
Giappichelli,1999, pag.149 e 159 e ss.
234
E’ da notare la differenza con il testo (anteriore) dell’articolo 10, comma 1, del codice civile:”Le leggi e i
regolamenti divengono obbligatori nel decimoquinto giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo
che sia altrimenti disposto.” In sostanza la norma costituzionale precisa che soltanto con legge, e non con altri
strumenti, può essere stabilita una data di entrata in vigore diversa da quella ordinaria.
112
- immediata quando la data coincide con quella della pubblicazione (la formula
redazionale è “ la presente legge entra in vigore il giorno stesso della pubblicazione”).
Poichè la vacatio legis ne risulta annullata, essa si giustifica in casi eccezionali dettati
dall’urgenza, ad esempio nei decreti legge (caso peraltro espressamente contemplato
dall’art.77 della costituzione), in casi di proroga di leggi in scadenza oppure in quei casi
in cui la legge ha come unico destinatario il Governo (leggi di autorizzazione, di
delega)235.
- differita . Il differimento del termine ordinario può avere diverse motivazioni che il
redattore del testo deve prendere in considerazione in relazione a specifiche circostanze
o fatti.
Una prima motivazione è quella di lasciare il tempo, quando si tratta di un testo
voluminoso come un nuovo codice della strada, di prendere adeguata conoscenza, ad
esempio, di nuovi tipi di segnaletica stradale e di consentire alle imprese di provvedere
alla produzione dei nuovi tipi di segnali. 236
Una seconda motivazione può essere quella di permettere alle amministrazioni
interessate di predisporre quanto necessario per dare applicazione alla legge.
Un ulteriore motivo di differimento può essere dato da una valutazione del tempo
occorrente per la elaborazione del regolamento di esecuzione.
La mancata valutazione di tempi tecnici di attuazione può dar luogo all’entrata in vigore
di leggi che restano però di fatto inattuate anche per lungo tempo, creando problemi
circa l’applicabilità delle leggi precedenti.
- condizionata quando l’entrata in vigore della legge è subordinata al verificarsi di un
dato evento o fatto. Tale modalità è sconsigliabile perché può dar luogo a inconvenienti.
Se l’evento non si verifica, la legge (o la disposizione) rimane inapplicabile, tanquam
non esset. Se l’evento si verifica , i cittadini potrebbero esserne all’oscuro, a meno che
non venga garantita ufficialmente l’informazione mediante apposito comunicato
pubblicato nella Gazzetta ufficiale. Un caso di entrata in vigore differita e condizionata
di una disposizione è dato dall’articolo 14 della legge 1984 n.839 (art. 25 t.u.1092 del
1985). Altro caso è quello di legge la cui entrata in vigore è subordinata alla emanazione
del regolamento di esecuzione ;
- frazionata, quando all’interno della stessa legge alcune disposizioni entrano in vigore
ad una certa data ed altre a date diverse.237
Nei casi di entrata in vigore in un termine diverso da quello ordinario, occorre redigere
un articolo apposito, generalmente collocato nella parte finale dell’atto normativo. Le
formule per fissare in tale articolo la data di entrata in vigore possono essere:
- menzione diretta del giorno,mese ed anno;
- fissazione della data di entrata in vigore alla scadenza di un dato
numero di giorni a partire dalla data di pubblicazione ;
- fissazione della data in relazione ad evento o fatto futuro.
La prima formula (ad es. “la presente legge entra in vigore il 1 marzo 1999”) è di
immediata comprensione e non richiede accertamento della data di pubblicazione e
calcolo dei giorni per giungere alla data di entrata in vigore. La fissazione della data è
tuttavia condizionata dalla incertezza, nei Parlamenti a struttura bicamerale, dei tempi di
235
Su ulteriori casi in cui l’applicazione della vacatio legis è superflua v. M.Ainis, L’entrata in vigore delle leggi,
Cedam,1986.
236
Il codice della strada, pubblicato il 18 maggio 1992 è entrato in vigore il 1 gennaio 1993 ; il nuovo codice di
procedura penale, pubblicato il 24 ottobre 1998, è entrato in vigore il 1 anno dopo ; la legge sulla tutela dei dati
personali, pubblicata l’8 gennaio 1997, è entrata in vigore 120 giorni dopo la pubblicazione.
237
V. ad es. art.45 della ricordata legge sulla tutela dei dati personali e l’art.14 della legge 11 dic. 1984 n.839 sulla
raccolta ufficiale degli atti normativi.
Va qui precisato che l’entrata in vigore dell’atto legislativo è aspetto distinto da quello della decorrenza di
efficacia delle sue disposizioni che può essere diversa ed anche retroattiva
113
approvazione della legge e comunque richiede di mettere in conto i tempi massimi della
promulgazione e della successiva pubblicazione per essere certi che la data non risulti
anteriore alla pubblicazione.E’ pertanto utilizzabile quando si prevede, in relazione ai
contenuti del testo, un ampio periodo di vacatio legis.
La seconda formula è preferita dal legislatore perché da esso meglio gestibile, in quanto
non presenta gli inconvenienti della prima formula, ma è mal digerita dall’utente o
destinatario.
La terza formula è eccezionale ed in generale sconsigliabile per le ragioni dette a
proposito dell’entrata in vigore condizionata.
Entrata in vigore ed irretroattività della legge
La legge si applica a fattispecie che sorgono a partire dalla data della sua entrata in
vigore o ad un momento comunque posteriore a tale data. La legge non ha, in via di
principio, effetto retroattivo, non si applica cioè ad atti, fatti o situazioni giuridiche
verificatesi prima della sua entrata in vigore (principio di irretroattività della legge)
Il principio di irretroattività è sancito nel nostro ordinamento dall’articolo 11, comma 1,
delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile (c.d. preleggi),
secondo la formula risalente al codice napoleonico, “ La legge non dispone che per
l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”.Tuttavia, essendo tale principio espresso in
una legge ‘ordinaria,’ esso può essere derogato da altra norma subcostituzionale avente
pari efficacia.
La disposizione se non vincola il legislatore (ordinario) tuttavia costituisce per esso una
direttiva alla quale normalmente deve attenersi. Per dirla con le parole della Corte
costituzionale, l’osservanza del principio “ è rimessa alla prudente valutazione del
legislatore” tenuto ad assicurare, in via di principio, la certezza dei rapporti giuridici
intesa come “uno dei cardini della tranquillità sociale e del vivere civile” (sent.
118/1957).
Un divieto assoluto di retroattività è posto dalla Costituzione soltanto in materia
penale, laddove stabilisce (art.25, comma 2) che “Nessuno può essere punito se non in
forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso” o secondo la più
chiara formulazione del codice penale (art.2, comma 1) : “Nessuno può essere punito
per un fatto che, secondo la legge del tempo in cui fu commesso, non costituiva reato.”
Salvo in materia penale238 il legislatore non incontra espliciti vincoli formali alla
emanazione di leggi retroattive.239 Pertanto una norma non penale retroattiva non è, di
per sé, costituzionalmente illegittima. Tuttavia, nella emanazione di una norma
retroattiva occorre prestare attenzione a non creare situazioni di sacrificio di valori
costituzionali : ad esempio, in relazione al principio di eguaglianza, che non sia operata
una distinzione iniqua, non oggettivamente fondata, tra le fattispecie che sono toccate
dall’efficacia retroattiva e le fattispecie che non sono da essa toccate. In generale non si
esclude, secondo la Corte costituzionale, che “in singole materie, anche fuori di quella
penale, l’emanazione di una legge retroattiva possa rivelarsi in contrasto con qualche
specifico precetto costituzionale” (sent. n.118 del 1957).
In materia non penale il principio di irretroattività assume in ogni caso valore di criterio
interpretativo. Di conseguenza il redattore del testo legislativo avrà presente che la
238
In dottrina sono state date interpretazioni dell’articolo 25 della costituzione estensive del
divieto di retroattività alle figure o situazioni di disfavore. A riguardo la giurisprudenza
costituzionale si è mostrata cauta, anzi in un primo tempo ha escluso tale tipo di interpretazione
(sent.29/1961 e 46/1964). Successivamente la Corte ha mostrato un’apertura accedendo ad una
lettura dell’art. 25 Cost. tale da farvi rientrare le sanzioni amministrative (sent. 78/1967).
239
Una legge è retroattiva quando”riconnetta conseguenze od effetti giuridici a fattispecie realizzatesi in un
momento antecedente alla sua entrata in vigore” (Guastini)
114
retroattività deve risultare da una dichiarazione espressa o comunque da una
formulazione non equivoca, perché in mancanza o in caso di dubbio la legge sarà intesa
irretroattiva, essendo il giudice tenuto all’osservanza del principio espresso dall’articolo
11 delle preleggi.
Un particolare caso di efficacia retroattiva è quello della c.d. legge di interpretazione
autentica fondata sul presupposto che la legge stessa “nihil enim dat, sed datum
significat.” (v. 2. 6. 7).
Efficacia retroattiva hanno anche le rettifiche di errori, di cui appresso.
2.9.
Rettifiche di errori
Si distinguono due tipi di errori :
l’errore presente nel testo della Gazzetta ufficiale proviene da un errore presente nel
testo approvato dal Parlamento. In questo caso non è ammissibile la correzione
mediante un semplice avviso di rettifica (errata corrige) sulla Gazzetta ufficiale, poiché è
un errore di redazione del testo originale. In casi del genere anche il semplice
spostamento di una virgola o la sua sostituzione con un punto e virgola (errore sintattico)
potrebbe comportare un mutamento di significato. L’errata corrige è ammissibile
soltanto quando risulta in modo inequivocabile che si tratta di mero errore di grammatica
(ad esempio, l’uso del verbo al plurale quando il soggetto è al singolare) o la cui
correzione non dà luogo ad una diversa interpretazione del testo. Ma in questi casi è
sempre necessaria una attestazione del presidente della Camera che ha approvato
definitivamente la legge.240
L’attenzione alla corretta redazione deve essere tale da evitare il ricorso allo strumento
della rettifica per gli inconvenienti a cui si va incontro :
- l’uso in mala fede della rettifica può essere sanzionato dal giudice ;
- il testo non corretto può essere invocato nel lasso di tempo tra la data di pubblicazione
del testo erroneo e quella della rettifica ;
- la procedura di rettifica dà una fastidiosa impressione di disordine o sciatteria,
specialmente in presenza dl numerose rettifiche ad uno stesso testo, e genera il sospetto
che le rettifiche in qualche caso nascondano in realtà modifiche non formali ;241
l’errore presente nel testo della Gazzetta ufficiale proviene da una errata riproduzione
nella Gazzetta della copia impiegata per la pubblicazione o dalla difformità tra la copia
per la pubblicazione e l’originale. In questi casi occorre ristabilire con una rettifica la
conformità all’originale. E’ da tenere peraltro presente che gli errori di stampa che
possono determinarsi nei passaggi dal testo parlamentare (per le leggi) o dal testo
approvato dal Consiglio dei ministri (per i decreti legislativi ed i decreti legge) a quello
della promulgazione (o emanazione) fino a quello della pubblicazione nella Gazzetta
ufficiale sono destinati a scomparire (salvo il vizio nel testo originale) con il progressivo
240
Per un caso di correzione di errore materiale del legislatore da parte della Corte costituzionale (sentenza 22
aprile 1992 n.185) v. commento di G.U.Rescigno, L’errore materiale del legislatore, la cattiva redazione delle
leggi e la Corte, in Giur. Cost. 1992, p. 2418 e ss.
241
Per un caso di numerose rettifiche ad uno stesso testo (dlgs 16 aprile 1994 n.217) v. avviso di rettifica
pubblicato nella gazzetta ufficiale del 21 nov. 1994.
Particolarmente sconcertante è il caso dell’articolo 19 del regio decreto 6 maggio 1940 n. 635 (regolamento di
esecuzione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), oggetto di rettifica a distanza di venti anni (gazzetta
ufficiale del 5 luglio 1960 n.163) per un errore di notevole rilevanza sostanziale, sicché non si comprende come
possa essere sfuggito per tanto tempo, se di errore si tratta. Se ne riproduce il testo con l’integrazione introdotta
dall’avviso di rettifica (qui in corsivo) : art.19 comma 1. “Fermo il disposto dell’art.15, l’avviso per le riunioni
pubbliche di cui è parola nell’art.18 della legge, deve contenere l’indicazione del giorno, dell’ora, del luogo e
dell’oggetto della riunione, le generalità di coloro che sono designati a prendere la parola nonché le generalità e
la firma dei promotori.”
115
ricorso al procedimento di stampa elettronico, per cui non occorre ogni volta ridigitare il
testo.
In Italia la materia è disciplinata dal DPR 14 marzo 1986 n.217, recante il regolamento
di esecuzione del testo unico sulle pubblicazioni ufficiali 28 dicembre 1985 n.1092.
116
PARTE TERZA
PROGETTAZIONE LEGISLATIVA E
CODIFICAZIONE NELL’ORDINAMENTO
ITALIANO
Sommario:
3.1. Progettazione e riordino della legislazione: precedenti. 3.2. Aspetti e tendenze recenti
della produzione normativa. 3.3. La progettazione legislativa del Governo. 3.3.1. Strutture
addette alla progettazione e soggetti istituzionali compartecipi: 1)
Ministeri; 2)
Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi; 3) Ufficio per l’attività normativa ed
amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure; 4) Consiglio di Stato; 5)
Conferenza permanente Stato-Regioni; 6) Conferenza Unificata. 3.3.2. Adempimenti
procedurali: 1) la Relazione tecnica; 2) l’analisi tecnico-normativa e l’analisi d’impatto della
regolamentazione (AIR); 3) forme stabili di consultazione di soggetti non istituzionali. 3.4.
Vincoli e limiti costituzionali alla progettazione legislativa. 3.5 Le regole ufficiali di
redazione legislativa. 3.6. La qualità della normazione in Parlamento 3.6.1. Il controllo di
qualità della normazione a livello dei servizi parlamentari; 3.6.2 Il controllo di qualità della
normazione a livello parlamentare: a) Il Comitato per la legislazione, b) L’istruttoria
legislativa nelle commissioni permanenti. 3.7. Cenno sulla legistica regionale. 3.8. Il
drafting legislativo al vaglio della Corte costituzionale. 3.9. La formazione di una cultura del
buon legiferare condizione per l’effettiva applicazione delle relative regole. 3.10.
Semplificazione e
riordino della legislazione: 3.10.1. Semplificazione;
3.10.2.
Delegificazione; 3.10.3. Riordino normativo 3.11.Allegato: esempio di parere tipico del
Comitato per la legislazione
3.1. Progettazione e riordino della legislazione: precedenti
Occasionali osservazioni e raccomandazioni in materia di tecnica legislativa non sono mai mancate in
ambito dottrinale e giurisprudenziale nonché da parte del Consiglio di Stato in sede consultiva.
Ma è sul finire degli anni 60, caratterizzati da un'alta punta di produzione legislativa (nel decennio la
media è di circa una legge al giorno), che si manifesta una attenzione politica ai modi di produzione
legislativa. Il problema allora venne posto prevalentemente in termini di funzionalità del Parlamento,
oberato e messo in crisi dalla proliferazione di una legislazione spesso di dettaglio o di scarso rilievo
che - si affermava- distoglieva dalla attenzione ai grandi temi politici e dall'esercizio dell'attività di
controllo.
Le proposte allora formulate sono state:
- operare un decentramento legislativo, dando attuazione all'ordinamento regionale;
- maggiore ricorso alla delega legislativa al Governo;
- delegificazione.
I risultati ottenuti non furono pari alle attese, anzi deludenti. La produzione legislativa delle Regioni,
istituite nel 1972, non ha avuto alcun effetto riduttivo sulla produzione legislativa del Parlamento.
L'istituto della delega legislativa al Governo fu utilizzato con parsimonia. Quanto alla delegificazione
non si procedette, allora, oltre gli studi e le proposte.
Soltanto sul finire degli anni settanta ha inizio una rinnovata riflessione e un più duraturo interesse ai
modi di produzione delle norme. L'avvio è dato dal "Rapporto sui principali problemi dello Stato"
presentato al Parlamento il 16 marzo 1979 dal ministro della funzione pubblica Massimo Severo
Giannini. In quel Rapporto la produttività e la efficienza della pubblica amministrazione veniva
correlata, tra l'altro, alla qualità della legislazione soprattutto sotto il profilo della sua attuabilità.
117
Questo tema, appena accennato nel rapporto, veniva ampiamente sviluppato da una commissione di
studio nominata dallo stesso Giannini, la "Commissione di studio per la semplificazione delle
procedure e la fattibilità e l'applicazione delle leggi", nota come Commissione Barettoni Arleri dal
nome del suo presidente.
La relazione della Commissione ed i relativi studi preparatori vennero presentati al Parlamento dai
ministri della funzione pubblica pro tempore rispettivamente il 17 giugno 1981 ed il 18 giugno 1982.
Ai nostri fini interessa rilevare che la Relazione evidenziava che "il problema dell'analisi relativa
all'attuabilità amministrativa delle leggi, pur nella sua prevalente intima connessione con quello delle
tecniche di amministrazione non si esaurisce in esso, ma attiene anche al problema della tecnica
legislativa."
La Commissione pertanto ritenne "di dover estendere la propria area di riflessione anche a taluni
profili della tecnica di progettazione legislativa."A questo riguardo, sulla scorta di uno studio
preparatorio elaborato dal prof. G.U. Rescigno, la Commissione, pur ritenendo di non aver compiuto
un esame esauriente, dedicava un capitolo alla questione della tecnica legislativa, segnalando alcuni
casi di ricorrenti difetti di tecnica legislativa e suggeriva talune proposte implicanti modifiche
costituzionali, legislative e dei regolamenti parlamentari, atte ad eliminare o almeno a mitigare gli
aspetti più vistosi di mala legislazione.
Da sussidiario al tema della fattibilità delle leggi, il tema della tecnica legislativa inaspettatamente
assumeva un rilievo centrale nella relazione della Commissione, la quale (pur avendo commissionato
uno studio preparatorio sulla esperienza americana), non ebbe, tuttavia, contezza che in Europa
esisteva già una abbondante letteratura, soprattutto di lingua inglese e tedesca e che in vari paesi erano
state effettuate indagini ed emanate specifiche normative o raccomandazioni di tecnica legislativa.
La relazione della Commissione Barettoni Arleri fu molto importante oltre che per il suo valore
intrinseco anche perché suscitò una ricca fioritura di studi e ricerche sul tema del drafting legislativo.
Infatti, sebbene non manchino precedenti, peraltro motivati da preoccupazioni piu generali (v. a
riguardo l'interessante numero monografico (n.38/19977) della rivista Studi parlamentari e di politica
costituzionale interamente dedicato alla "progettazione legislativa"), soltanto dopo la pubblicazione
della relazione della Commissione Barettoni Arleri incominciò a manifestarsi un interesse del mondo
accademico e soltanto allora apparvero i primi scritti su alcune esperienze straniere in materia.242
Tra questi scritti sono da ricordare in particolare:
- gli atti del seminario tenuto presso l'Università di Perugia dal 29 maggio al 2 giugno 1984,
contenenti in edizione provvisoria i contributi di Wroblewski, di Schäffer, di Pizzorusso, di Bartole ed
altri, poi pubblicati in versione definitiva nel volume "Modelli di legislazione e scienza della
legislazione" a cura di Giuliani e Picardi.E.S.I. 1988;
- gli scritti di vari autori pubblicati nel numero 2 /1985 della Rivista "Regioni;
- gli scritti di vari autori pubblicati lo stesso anno 1985 dalla rivista "Il Foro Italiano" sotto il titolo
complessivo e significativo dell'ottica con cui veniva considerata la materia da quell'osservatorio:"La
tecnica legislativa, un artigianato da valorizzare."
La relazione della Commissione Barettoni Arleri ebbe anche un seguito pratico, particolarmente
presso il Consiglio e la Giunta della Regione Toscana ove furono organizzati i primi seminari (19831984) di perfezionamento dei funzionari regionali al drafting legislativo e che portarono alla
elaborazione di un testo di studio intitolato "Suggerimenti per la redazione di testi normativi" e alla
stesura di una check-list o "Griglia per l'analisi di fattibilità di un progetto di legge".
I "Suggerimenti" da documento di studio si trasformano di li a poco in una "direttiva" (approvata dalla
Giunta regionale toscana nel novembre 1984) vincolante gli uffici regionali.
242
Alcuni profili della fattibilità, in particolare quello della inapplicabilità amministrativa delle leggi , erano stati
già anticipati da sociologi del diritto tra cui R. Bettini (v.appendice bibliografica). Anteriormente v. il ricordato
dibattito (n.1.1.) sulla rivista Il diritto dell’economia su cui v. l’analisi di F. Cinoglossi, Alle origini degli studi
sulle tecniche legislative: il dibattito sulla fondazione di una ‘scienza della legislazione’ nelle pagine del diritto
dell’economia (1960), in Rassegna parlamentare, n.3, 1998, p.717-750.
118
Seguiranno di lì a breve l'elaborazione e l'approvazione di analoghe "direttive" presso quasi tutte le
altre Regioni.243
A livello nazionale , dove operavano consolidati apparati con proprie regole consuetudinarie, la
relazione della Commissione Barettoni Arleri ebbe un minore e più lento effetto trainante.
Sul versante parlamentare gli uffici della Camera dei deputati procedettero a tradurre in regole scritte i
criteri seguiti dai funzionari nel tradizionale compito di controllo formale delle iniziative legislative (i
funzionari non hanno istituzionalmente compiti di redazione legislativa).
A questa opera di codificazione aderirono anche il Senato e la Presidenza del Consiglio dei ministri.
Fu concordato un testo unitario che venne pubblicato in allegato a tre distinte circolari emanate nel
febbraio 1986 dai rispettivi Presidenti dei tre organi con il titolo "Formulazione tecnica dei testi
legislativi."
La presenza di un testo di regole a livello nazionale e di più testi di origine regionale imponeva un
confronto tra di essi ed anche con i testi stranieri che nel frattempo erano stati pubblicati dalla Camera
dei deputati nei due volumi ‘Normative europee sulla tecnica legislativa (1988).
La sede del confronto fu l"Osservatorio legislativo interregionale", un organismo a livello di
funzionari istituito nell'ambito della "Conferenza dei presidenti dei Consigli regionali".
Il lavoro di confronto portò in un primo tempo ad una reciproca revisione ed integrazione dei testi
regionali e alla decisione da parte dell'Osservatorio di promuovere un convegno con la partecipazione
di funzionari regionali, parlamentari, governativi e di rappresentanti di istituzioni pubbliche e private,
come l'Istituto di documentazione giuridica di Firenze (IDG), l'Istituto di studi sulle Regioni (IRS),
l'Istituto per la documentazione e gli studi legislativi (ISLE).
Gli atti del Convegno, tenutosi a Palermo il 27-29 aprile 1989, sono stati pubblicati dalla Regione
Siciliana sotto il titolo riassuntivo dei temi trattati "Fonti, tecniche legislative, fattibilità,
implementazione delle leggi e sistemi informativi"(Palermo 1990)
La decisione più importante assunta a Palermo fu quella di addivenire ad un testo unificato delle
regole di tecnica legislativa da proporre a tutti gli organi di produzione normativa, nazionali e
regionali. All'uopo fu costituito presso l'Osservatorio un gruppo di lavoro con rappresentanti delle
istituzioni presenti al convegno di Palermo. Il gruppo di lavoro, che operò sotto la guida del
prof.G.U.Rescigno, terminò i suoi lavori nel dicembre 1991. Il risultato del lavoro è condensato in un
testo intitolato"Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi.”Il testo fu approvato dalla
"Conferenza dei Presidenti” delle Assemblee regionali il 24 gennaio 1992 con la raccomandazione ai
Consigli e Giunte regionali di adottarlo come testo vincolante i funzionari regionali e con l'invito al
Parlamento e al Governo di prenderlo in considerazione. Alcune Regioni adottarono il testo con atto
formale, altre in via di fatto, mentre Parlamento e Governo (i cui funzionari avevano partecipato
assiduamente alla elaborazione del testo unificato) nessuna decisione assunsero in merito, fermo
mantenendo il proprio testo emanato con le ricordate circolari del 1986.
Nel periodo in cui in sede regionale venivano elaborate le prime enunciazioni delle regole di drafting
legislativo sulla strada aperta dalla Commissione Barettoni Arleri, il Governo metteva in atto alcune
azioni tendenti al riordino della legislazione e al miglioramento degli strumenti per la sua conoscenza.
Le azioni rivolte a quest'ultimo fine sfoceranno nella legge 11 dicembre 1984 n. 839, sulla Raccolta
ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e sulla Gazzetta Ufficiale"
Per quanto concerne il riordino della legislazione il Governo pro tempore (Craxi), dando principio di
attuazione ad un punto specifico del suo programma, istituiva due Commissioni di studio, di cui una
con il compito di delineare l'ordinamento della presidenza del Consiglio dei ministri, e l'altra sulla
modernizzazione delle istituzioni presieduta dal prof. Giannini (non più ministro), articolata in tre
Sottocommissioni, tra cui la Sottocommissione per la delegificazione, presieduta dal prof. Cassese, i
cui compiti erano così' definiti:
- individuare complessi normativi o settori nei quali vi sia bisogno di abrogazione, delegificazione o
coordinamento di norme;
243
I testi sono riprodotti in Normative europee sulla tecnica legislativa. Camera dei deputati, 1988
119
- determinare principi e criteri generali, secondo i quali operare, per ogni complesso normativo o
settore;
- redigere, per singoli complessi normativi o settori o gruppi di questi, norme di delega al Governo per
il riordino;
- coordinare e, ove necessario, approntare direttamente la redazione di testi unici, regolamenti, ecc..
Impropriamente la Sottocommissione Cassese fu chiamata "Sottocommissione per la delegificazione"
poiché, come è facilmente rilevabile dalla analisi dei compiti che le furono affidati, essa aveva per
obiettivo di indicare criteri e predisporre strumenti normativi per la semplificazione e la
razionalizzazione della legislazione, obiettivo di cui la delegificazione semmai rappresenta uno degli
strumenti.
La Sottocommissione attivò una serie di lavori di acquisizione di documentazione e di individuazione
di complessi normativi bisognevoli di urgente riordino (revisione, coordinamento, semplificazione). I
settori individuati furono circolazione stradale, fiscalità, previdenza, sicurezza del lavoro, commercio
estero, dogane, edilizia residenziale.
La razionalizzazione legislativa dei predetti settori era intesa, se è consentito un riferimento alla
terminologia del diritto inglese, come Law Reform e meno come Consolidation. Si trattava in altri
termini di avviare, per i singoli settori legislativi sopra menzionati, una riforma sostanziale della
legislazione vigente, ossia di assumere rilevanti decisioni politiche che difficilmente il Parlamento come accadde- avrebbe delegato al Governo.244
Il lavoro della Sottocommissione approdò nel giugno 1984 ad una succinta relazione provvisoria
(Relazione sulla razionalizzazione legislativa) a cui non fece seguito un documento definitivo.
Alcune indicazioni contenute negli schemi normativi predisposti dalla Sottocommissione saranno
recepiti qualche anno dopo nella legge 23 agosto 1988 n. 400 sulla attività normativa del Governo e
l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri., mentre concrete azioni di delegificazione
saranno intraprese soltanto in anni più recenti.
3.2. Aspetti e tendenze recenti della produzione normativa
Da un decennio o poco più la produzione normativa si svolge in un mutato quadro di distribuzione del
potere normativo. Il fenomeno si è particolarmente accentuato a partire dalla XIII legislatura (maggio
1996- marzo 2001).
1) Il dato maggiormente caratterizzante è l’accresciuto ruolo del Governo, come fonte di produzione
normativa primaria e secondaria.
Tradizionalmente l’iniziativa parlamentare è quantitativamente rilevante ma modesta (e tuttavia non
insignificante rispetto ad altri ordinamenti europei) quanto al numero delle leggi derivate. Al
contrario, il numero dei progetti d’iniziativa governativa è minore, ma maggiore è il numero delle
leggi derivate, anche effettuando la depurazione dei disegni di legge la cui iniziativa da parte del
Governo è obbligatoria ( bilancio, finanziaria, conversione decreti legge, ecc). Ciò è dovuto al fatto
che alla parità giuridica dell’iniziativa (con l’eccezione di quella obbligatoria) corrisponde di fatto una
sostanziale differenza di peso tra l’iniziativa parlamentare e quella governativa in ragione di
molteplici fattori di natura extragiuridica.
Nella XIII legislatura le proposte di legge d’iniziativa parlamentare sono state 10.600 (Camera 6530,
Senato 4070). I progetti di legge presentati dal Governo sono stati 2313 (Camera 1096, Senato 1217)
Delle 905 leggi pubblicate, quelle derivate da iniziativa governativa sono state 697 (77,02%), tra cui
174 di conversione di decreti legge e 274 di ratifica; quelle derivate da iniziativa parlamentare sono
state 170 (18,78%) e quelle da iniziativa mista (derivate da testi unificati di diversa provenienza) n.
38.
Ma l’aspetto qualificante del periodo considerato è il conferimento al Governo di ampi poteri
normativi con le numerose leggi di delega, di delegificazione e di semplificazione legislativa.
In materia di delegazione di potestà legislativa basta ricordare qualche dato.
244
Soltanto in anni più recenti e spesso in relazione alla necessità di dare attuazione alle direttive comunitarie, si
cominciò a procedere al riordino di alcuni dei menzionati settori.
120
Sono state approvate nella XI legislatura (1992-94) 16 leggi di delegazione comprendenti 93
disposizioni di delega; nella XII legislatura (1994-96) 5 leggi di delegazione con 69 disposizioni di
delega; nella XIII legislatura ( 1996-2001) 48 leggi di delegazione con ben 227 disposizioni di delega.
Complessivamente si tratta di 389 disposizioni di delega. Nel corso della XIII legislatura il Governo
ha emanato 394 decreti legislativi (compresi 46 decreti cosiddetti “correttivi”).
Nell’attuale legislatura (XIV), alla data del 24 dicembre 2003 sono state approvate 19 leggi di
delegazione, recanti complessivamente 426 disposizioni di delega, 231 delle quali “primarie” e 195
integrative o correttive. La maggior parte delle disposizioni di delega concernono l’attuazione del
diritto comunitario (165 primarie e 153 integrative o correttive). In attuazione di tali leggi sono stati
complessivamente emanati 100 decreti legislativi, 60 dei quali concernenti l’attuazione del diritto
comunitario245
Quanto al processo di delegificazione, disciplinato in via generale dall’articolo 17, comma 2, della
legge 23 agosto 1988 n. 400, si contano per la sola XIII legislatura 67 leggi contenenti 195
disposizioni che autorizzano la delegificazione. 246
Nel corso della XIV legislatura , alla data del 24 dicembre 2003, sono state approvate 12 leggi e sono
stati emanati 7 decreti legislativi, contenenti complessivamente 27 autorizzazioni alla delegificazione
Circa la decretazione d’urgenza, che aveva raggiunto punte alte, un raffreddamento si è avuto a
seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 360 dell’ottobre 1996, agli inizi cioè della XIII
legislatura nel corso della quale sono stati comunque emanati complessivamente 166 decreti- legge.
2) Un secondo dato è il peso rilevante, per quantità e qualità delle materie, assunto dalla normativa
comunitaria che comporta via via la riduzione dello spazio delle decisioni legislative nazionali. Basta,
per la qualità, riferirsi ai vincoli posti alla gestione della finanza pubblica dal patto di stabilità (
trattato di Maastricht ).
3) L’applicazione, sia in sede comunitaria che all’interno dell’ordinamento nazionale, dei principi di
sussidiarietà e di proporzionalità, ha innescato processi di devoluzione di potestà normative statali
verso altri centri decisionali.
4) l’attribuzione alle regioni con il nuovo articolo 117 della costituzione (legge costituzionale n. 3 del
18 ottobre 2001) di una generale competenza legislativa, salvo nelle materie espressamente riservate
allo Stato, ha modificato profondamente l’assetto delle fonti con riduzione della potestà normativa
statale.
5) Un ulteriore dato è rappresentato dall’attribuzione di poteri normativi a nuovi soggetti come le
Autorità amministrative indipendenti e dal rinvio a codici di autoregolamentazione.
6) Per completezza del quadro non è da dimenticare poi il ruolo determinante del Governo in
Parlamento, nelle varie fasi del procedimento legislativo nonché la riconosciuta (dalla Corte
costituzionale) legittimità dei decreti legislativi e decreti leggi volti a disciplinare materie coperte da
riserva di legge (sent. n. 29/1995 e n. 173/1987) Inoltre la prassi della concertazione tra Governo,
sindacati e associazioni imprenditoriali porta, talora, a decisioni che vengono consegnate in disegni di
legge su cui il Parlamento è praticamente chiamato ad un atto di mera ratifica.
In fine, nel generale processo di arretramento della sovranità degli Stati247 indotto da mutamenti
politici e soprattutto dagli imponenti sviluppi scientifici e tecnologici le cui applicazioni si svolgono
secondo logiche e regole proprie che travalicano le singole frontiere, alla legge nazionale, che della
245
Questi dati ed i successivi sono stati desunti dalle relazioni del Comitato per la legislazione della Camera dei
deputati e dal Rapporto 2000 sullo stato della legislazione , Cameradei deputati, 2003
246
Non di rado si verifica che per l’assenza o la estrema genericità delle “norme regolatrici della
materia”(art. 17, comma 2 legge n. 400/1988) il Governo dispone di un’ampia discrezionalità
“delegificante.”Sull’istituto della delegificazione v. par.3.10.2.
247
Cfr. G. Silvestri, La parabola della sovranità . Ascesa, declino e trasfigurazione di un concetto, in Riv. dir.
cost. 1995
121
sovranità è la espressione più alta, sfugge la regolamentazione di tali fenomeni se non in forma di
adattamento a decisioni prese altrove.
Da quanto succintamente esposto emerge in primo luogo una pluralità di potestà normative poste al di
fuori del circuito della rappresentanza parlamentare; in secondo luogo una deminutio del ruolo
centrale del Parlamento quale produttore di norme sostanziali. A parziale recupero il Parlamento
cerca di reagire sia rivedendo i suoi metodi di lavoro per assicurare esiti certi e meno lenti alle sue
decisioni sia ponendo in essere forme di controllo dei flussi normativi. Così, nel deferire l’esercizio
della potestà normativa a favore del Governo, il Parlamento ha intensificato, parallelamente, la prassi,
in precedenza episodica, del controllo preventivo, attraverso l’istituto del parere delle commissioni
parlamentari,248 degli schemi dei decreti legislativi e dei regolamenti di delegificazione, al cui esame
sono state anche estese, da parte del Regolamento della Camera, le nuove disposizioni sulla
istruttoria legislativa (art.16-bis, comma 6-bis e art. .96-ter, comma 3) di cui si dirà più oltre.
3.3. La progettazione legislativa del Governo
Il percorso di formazione della legge ha inizio con l’esercizio dell’iniziativa legislativa da parte dei
titolari della stessa che sono i soggetti indicati dagli articoli 71, 99 e 121 della Costituzione (il
governo, ciascun deputato o senatore, almeno cinquantamila elettori, le singole regioni, il Consiglio
nazionale dell’economia e del lavoro)
Il diritto di iniziativa si esercita con la proposizione di un progetto di legge redatto in articoli249 e nel
rispetto di alcune formalità o procedure che vanno da un minimo nel caso dell’iniziativa parlamentare
ad un massimo nel caso dell’iniziativa governativa.
L’inserimento del parere delle commissioni parlamentari nel procedimento di formazione dei
decreti legislativi appare prescritto nelle leggi di delega con sempre maggiore frequenza tanto da
poter essere considerato una regola acquisita in via permanente.
La legittimità di tale parere, non espressamente previsto dall’articolo 76 della Costituzione, è
desunta in via interpretativa, intendendosi l’art. 76 quale norma che pone i limiti minimi della
delegazione per cui il legislatore ordinario nel conferire la delega può legittimamente apporre di
volta in volta ‘ulteriori’ limiti.
La legge 23 agosto 1988 n. 400, che disciplina l’attività normativa del Governo, ha per la prima
volta preordinato una procedura permanente per la emanazione dei decreti legislativi. L’art. 14,
comma 4, di questa legge stabilisce in via generale che qualora il termine previsto per l’esercizio
della delega ecceda i due anni, il Governo è tenuto a sentire il parere delle commissioni
parlamentari competenti per materia, le quali hanno sessanta giorni di tempo per esprimersi. Nei
successivi trenta giorni il Governo ritrasmette lo schema, eventualmente modificato, alle
commissioni stesse che si esprimono entro trenta giorni in modo definitivo. Nessun obbligo di
sentire il parere parlamentare nel caso di deleghe non superiori ai due anni. Ma il modello
procedimentale prefigurato dalla legge n.400, osservato nelle prime applicazioni, è stato via via
disatteso negli anni successivi in cui le singole leggi di delega che si sono succedute richiedono
sia il parere parlamentare per deleghe non superiori al biennio sia ulteriori o diverse condizioni
relative ai termini di trasmissione dei pareri (sul punto v. Mautino e Pagano, Testi Unici. Giuffrè,
2000, p.30-35).
Il parere emesso dalle commissioni non è vincolante, poiché un parere vincolante significherebbe
riappropriazione da parte del legislatore del potere delegato. Ma ciò non può avvenire che per atto
legislativo. Pertanto, salvo che non sia diversamente disposto dalla stessa legge di delega ( v. il
caso, forse unico, di “parere conforme”previsto dall’articolo 7 della legge 16 febbraio 1987 n. 81
per la emanazione di decreti legislativi “correttivi” del nuovo codice di procedura penale), il
parere della commissione parlamentare non è vincolante ( Corte cost. sent. n.78 del 1957 e n. 173
del 1981) anche se politicamente influente. Il Governo può modificare il testo in conformità al
parere parlamentare o può disattenderlo, totalmente o parzialmente (ipotesi quest’ultima più
frequente).
249
Il termine “progetto”è qui usato per indicare il prodotto di una iniziativa legislativa, quale ne sia il titolare. La
precisazione si rende necessaria perché è dato riscontrare una difformità terminologica nella Costituzione e nei
Regolamenti parlamentari, senza che peraltro vi sia una differenza sostanziale. In effetti la Costituzione
248
122
La fase dell’iniziativa si conclude con la presentazione del progetto ad una delle Camere (i progetti di
legge d’iniziativa dei deputati e dei senatori sono presentati alla Camera di appartenenza), ove ha
inizio la fase dell’esame parlamentare che si conclude con l’eventuale approvazione del progetto
(normalmente con emendamenti).
A differenza del sistema inglese, in Italia, come negli altri paesi dell’Europa continentale, la
progettazione legislativa governativa è decentrata tra i vari ministeri e puòcoinvolgere a vario titolo
altri organi.
3.3.1. Strutture addette alla progettazione e soggetti istituzionali compartecipi
1) Ministeri
La preparazione dei progetti di legge governativi avviene, di norma, nell'ambito degli uffici legislativi
dei ministeri interessati, i quali possono anche avvalersi della consulenza di esperti esterni alla
amministrazione.
Talora la preparazione di un progetto di legge regolante materia complessa o di elevato tecnicismo è
affidata ad apposita commissione di studio che riferisce al ministro che l’ ha istituita. Spetta poi a
questi accogliere o respingere il testo predisposto o modificarlo e quindi sottoporlo all'approvazione
del Consiglio dei ministri.250
I compiti degli uffici legislativi dei ministeri in materia di normazione sono previsti dal decreto
legislativo 30 luglio 1999 sulla riforma dell’organizzazione del Governo, che all’articolo 7 detta i
criteri a cui debbono attenersi i regolamenti di cui all’articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 3
febbraio 1993 n. 29, per l’organizzazione degli uffici alle dirette dipendenze del ministro. Tra questi
criteri la lettera d) dell’art. 7 recita : “d) organizzazione del settore giuridico-legislativo in modo da
assicurare il raccordo permanente con l’attività normativa del Parlamento, l’elaborazione di testi
normativi del Governo garantendo la valutazione dei costi della regolazione, la qualità del linguaggio
normativo, l’applicabilità delle norme introdotte, lo snellimento e la semplificazione della no
rmativa, la cura dei rapporti con gli altri organi costituzionali, con le autorità indipendenti e con il
Consiglio di Stato”.
Ai singoli ministeri spetta inoltre di formulare proposte per la definizione del programma governativo
di riassetto normativo e codificazione (art. 1 legge 29 luglio 2003 n. 229).
.
2) Il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL)
La pluralità dei centri di progettazione legislativa richiede necessariamente una sede di
coordinamento. In passato, nel periodo regio, questo compito, almeno per quanto attinente agli aspetti
giuridici, era svolto dall’ufficio legislativo del Ministero della giustizia. Non del tutto chiare
disposizioni anteriori alla Costituzione relative a detto ufficio (R.D. 8 aprile 1940 n. 83)251 sono state
interpretate come attributive allo stesso ufficio di compiti di "ufficio generale per la legislazione". Sul
punto si era creata una situazione ambigua, se non di latente contrasto, tra l'ufficio legislativo del
Ministero della giustizia e l'analogo ufficio operante presso la Presidenza del Consiglio dei ministri,
situazione che si è chiarita con la istituzione, con la legge del 23 agosto 1988 n. 400, dell'Ufficio
nell’articolo 71 adopera il termine “progetto”, negli articoli 72 e 87 il termine “disegno” e nell’articolo 121 il
termine “proposta”. Il Regolamento della Camera dei deputati qualifica “disegni” di legge le iniziative legislative
del Governo e “proposte” di legge tutte le altre. Il Regolamento del Senato invece usa il termine “disegno” di
legge per tutte le iniziative, a prescindere dal titolare.
250
Sul ruolo “legislativo” dei ministeri v. B.G. Mattarella, Il ruolo degli uffici legislativi dei ministeri nella
produzione normativa, in Nomos:le attualità del diritto, 1993 n.4, p.119-171; G. D’Auria, La “funzione
legislativa” dell’Amministrazione, in Riv. trim. dir. pubbl.1995 n.3, p.697-728.
251
Il citato regio decreto è stato modificato, per quanto riguarda la composizione dell’ufficio, dal D.P.R. 24
novembre 1982 n. 934 (art. 3).
123
centrale per il coordinamento delle iniziative legislative e della attività normativa del Governo.252
L’Ufficio è stato sostituito dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi previsto dall’articolo 6
del d.legs. 30 luglio 1999 n. 303, ed istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
4 agosto 2000. Il Dipartimento è attualmente disciplinato nelle sue attribuzioni dall’articolo 17 del
D.P.C.M. del 23 luglio 2002, recante “Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del
Consiglio dei ministri”.
Incardinato nella Presidenza del Consiglio dei ministri il Dipartimento è la struttura che fornisce
supporto alla attività di coordinamento del presidente del Consiglio dei ministri in materia normativa
e di consulenza giuridica. In materia di attività normativa il Dipartimento :
a) coordina e promuove l’istruttoria dell’iniziativa legislativa del Governo,
verificandone sulla base delle indicazioni del Dipartimento per i rapporti con il
Parlamento, la coerenza con il programma dei lavori parlamentari;
b) provvede, sulla base degli elementi forniti dai competenti ministri e in
corrispondenza con il Dipartimento per i rapporti con il Parlamento,
all’istruttoria degli emendamenti governativi o parlamentari, relativi ai disegni
di legge;
c) cura, nell’ambito del coordinamento di cui alla lettera a), la qualità dei testi
normativi e degli emendamenti del Governo, anche con riferimento alla
omogeneità e alla chiarezza della formulazione, alla efficacia
per la
semplificazione ed il riordinamento della legislazione vigente, al corretto uso
delle diverse fonti;
d) verifica la sussistenza dei presupposti per il ricorso alla decretazione d’urgenza;
e) verifica, avvalendosi delle amministrazioni dotate delle necessarie competenze
tecniche, le relazioni e le analisi appositamente previste e predisposte a corredo
delle iniziative legislative del Governo, curando che esse indichino il quadro
normativo nazionale e comunitario di riferimento, l’eventuale giurisprudenza
della Corte costituzionale, gli obiettivi perseguiti e la congruità dei mezzi
previsti, gli oneri che le nuove disposizioni impongono alla collettività;
f) cura l’elaborazione delle metodologie in tema di Analisi d’impatto della
regolamentazione (AIR), coordina e soprintende alla applicazione delle direttive
del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di AIR.;
g) coordina e promuove l’istruttoria relativa all’iniziativa regolamentare del
Governo;
h) attua la revisione tecnico-formale dei testi normativi e redige regole tecniche di
redazione degli stessi; compie le analisi e formula le proposte di revisione e
semplificazione dell’ordinamento legislativo esistente
3) L’Ufficio per l’attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle
procedure
L’articolo 11 della legge n. 137 del 2002 , sopprimendo il Nucleo istituito con l’art. 3 della legge n. 50
del 1999 (legge di semplificazione 1998) ne ha sostanzialmente trasferito le attribuzioni all’”Ufficio
per l’attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure”, istituito
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Con lo stesso articolo 11 sono stati previsti due servizi, posti sotto la responsabilità diretta del ministro
per la funzione pubblica, con il compito di provvedere all’applicazione dell’analisi d’impatto della
regolamentazione…nonché alla predisposizione di sistemi informatici di documentazione giuridica”.
4) Il Consiglio di Stato
252
L’Ufficio legislativo del Ministero della giustizia continua tuttavia a svolgere i compiti attribuiti allo stesso
Ministero come definiti dal testo unico 28 dic.1985 n.1092, in materia di pubblicazioni ufficiali della Repubblica
oltre a dare pareri sulle materie di competenza del ministero.
124
Il Consiglio di Stato nel qualità di organo di consulenza giuridico-amministrativa (art. 100, primo
comma, Cost.) ha notevole rilevanza nel procedimento di formazione degli atti normativi del Governo
(in particolare i regolamenti), minore nella progettazione delle leggi.
Infatti su tutti i progetti di legge il Governo può (non è obbligato) richiedere il parere del Consiglio di
Stato. La legge 15 maggio 1997 n. 127, riordinando (art. 17, comma 25) le categorie di atti soggetti al
parere obbligatorio del Consiglio di Stato, ha stabilito che il parere è obbligatorio soltanto ”per la
emanazione degli atti normativi del Governo e dei singoli ministri, ai sensi dell’articolo 17 della legge
23 agosto 1988 n. 400, nonché per la emanazione di testi unici.”253 La stessa legge n. 127 ha inoltre
istituito (art. 17, comma 28) una apposita sezione consultiva (Sezione legislazione) del Consiglio di
Stato per l’esame degli schemi di atti normativi per i quali il parere del Consiglio è prescritto per
legge o è comunque richiesto dall’amministrazione.
Il Consiglio di Stato può essere incaricato (art. 14 t.u. 1924 n. 1054) dal Governo (non dal singolo
ministro) di redigere un progetto di legge, ma ciò avviene raramente. La legge 8 marzo 1999 n. 50, al
comma 5 dell’articolo 7 – ora interamente abrogato - prevedeva che il Governo potesse demandare al
Consiglio di Stato la redazione degli schemi di testi unici. Si ritiene che tale facoltà non sia venuta
meno poiché la disposizione del comma 5 era ridondante salvo nella previsione che il Consiglio di
Stato potesse avvalersi nella redazione dei testi unici dell’ausilio di non più di 5 esperti nelle materie
non giuridiche.
Più volte è stato rivendicato dal Consiglio di Stato un ruolo incisivo nella preparazione dei progetti di
legge di iniziativa governativa (in analogia al ruolo del Consiglio di Stato francese e di quello belga
dai quali modelli storicamente deriva) con la motivazione di assicurare, attraverso la sottoposizione
obbligatoria dei progetti di legge governativi, il coordinamento delle nuove leggi con il corpo
legislativo vigente e di migliorare tecnicamente la redazione dei testi legislativi. Ciò anche in
considerazione del compito affidatogli di segnalare la legislazione oscura, imperfetta o incompleta
riscontrata nel corso della sua attività consultiva o giurisdizionale (secondo quanto previsto dall'art. 27
del regolamento 18 ottobre 1889 n. 6515 e successivamente dall'art. 58 del regio decreto del 1942. n
444). In effetti il Consiglio di Stato, ha avuto più volte occasione, sia in sede consultiva che in sede
giurisdizionale, di affermare alcuni principi di tecnica legislativa, riassuntivamente ribaditi in qualche
sporadica relazione “quadriennale” al Governo.
Governo e Parlamento hanno però accolto sempre freddamente la richiesta di consultazione
obbligatoria sui progetti di legge, a partire dalla Assemblea Costituente, quando fu respinto un
emendamento tendente ad inserire nel testo costituzionale la previsione del parere obbligatorio del
Consiglio di Stato sui progetti di legge governativi.
Ampiamente utilizzata nella preparazione dei progetti di legge è invece la professionalità e la
esperienza dei consiglieri di Stato che, uti singuli, sono spesso chiamati a dirigere gli uffici legislativi
dei ministeri e della stessa Presidenza del Consiglio dei ministri.254
.
.
5) La Conferenza permanente Stato-Regioni
La Conferenza permanente Stato-Regioni è un organo di raccordo tra lo Stato , le Regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano. E’ prevista dall’articolo 9 della legge 15 marzo 1997 n. 59 e
disciplinata nelle sue attribuzioni dal decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281.
L’articolo 2 del predetto decreto stabilisce al comma 3 che “ la Conferenza Stato-Regioni è
obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di
253
C’ da chiedersi se con questa disposizione tassativa non sia stato implicitamente soppresso il parere
obbligatorio sui progetti di legge riguardanti il Consiglio stesso, previsto dall’articolo unico del regio decreto
1939 n.273
254
G.P.Storchi, Materiali per un’analisi del ruolo politico del Consiglio di Stato.Gli incarichi ‘esterni’ dei
magistrati amministrativi, in Riv.Trim. Dir.Pub. 1977 n. 2.
125
regolamento del Governo nelle materie di competenza delle regioni o delle province autonome di
Trento e di Bolzano. ”La Conferenza “si pronunzia entro venti giorni” “Decorso tale termine i
provvedimenti recanti attuazione di direttive comunitarie sono emanati anche in mancanza di detto
parere” (art. 12, legge 5 febbraio 1999 n. 25).
Tuttavia, al comma 5 del predetto articolo 2 si stabilisce che “quando il Presidente del Consiglio dei
ministri dichiara che ragioni di urgenza non consentono la consultazione preventiva, la Conferenza
Stato- Regioni è consultata successivamente ed il Governo tiene conto dei suoi pareri:
a) in sede di esame parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di conversione dei
decreti legge;
b) in sede di esame definitivo degli schemi di decreto legislativo sottoposti al parere
delle commissioni parlamentari.”
Quando il parere concerne “provvedimenti già adottati in via definitiva, la
Conferenza Stato-Regioni può chiedere che il Governo lo valuti ai fini
dell’eventuale revoca o riforma dei provvedimenti stessi.”
Inoltre l’articolo 5, comma 1, lettera b), dello stesso decreto legislativo n. 281 del
1997, stabilisce che la Conferenza esprima “parere sullo schema dell’annuale
disegno di legge che reca disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea”
6) La Conferenza Unificata
La Conferenza unificata è data dalla riunione della Conferenza Stato- città e autonomie locali con la
Conferenza Stato-Regioni, quando devono esprimere pareri su oggetti di comune interesse.
In riferimento alla progettazione legislativa la Conferenza unificata esprime parere (art. 8 del decreto
legislativo n. 281 del 1997) :
1) sul disegno di legge finanziaria e sui disegni di legge collegati;
2) sul documento di programmazione economica e finanziaria;
3) sugli schemi di decreto legislativo adottati in base all’articolo 1 della legge 15
marzo 1997 n. 59.
3.3.2. Adempimenti procedurali
Gli “schemi “255 dei disegni di legge seguono nella loro formazione un comune procedimento che in
alcuni casi tuttavia presenta delle variabili che dipendono dalla tipologia della legge che si intende
promuovere.256 Infatti norme di vario rango prevedono per alcuni tipi di legge particolari adempimenti
preliminarmente o nel corso del procedimento. 257
255
Lo “schema” di disegno di legge (avant projet nella terminologia francese, anteproyecto in quella spagnola) è il
testo prima dell’approvazione del Consiglio dei ministri, dopo la quale il testo assume la denominazione di
“disegno di legge”.
256
Lo stesso vale per gli schemi di decreti legislativi o dei regolamenti
257
Si ricordano :
- l’art. 8 Cost.che prevede intese con le confessioni religiose ;
- le norme costituzionali di approvazione degli statuti regionali speciali che prescrivono, per l’emanazione delle
norme di attuazione degli statuti stessi, preventivi adempimenti o pareri ;
- le disposizioni che richiedono la previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni (ad es. : artt.1 e 6 legge 15
marzo 1997 n.59 e art. 17,comma 65, legge 15 maggio 1997 n. 127) ;
- l’art.11 ter della legge 5 agosto 1978 n.468, in materia di preparazione di progetti di legge comportanti nuove
spese o diminuzioni di entrate ;
- l’art. 31,comma 2, della legge 31 dic. 1996 n.675, che fa obbligo agli organi di Governo di consultazione del
Garante dei dati personali all’atto della predisposizione di norme regolamentari suscettibili di incidere sulla
materia disciplinata dalla suddetta legge ;
- l’art. 2 della legge 9 marzo 1989 n. 86, per quanto concerne l’istruttoria e la data di presentazione dell’annuale
disegno di “legge comunitaria” ;
126
Nella preparazione di un progetto di legge è sempre acquisito da parte del ministero promotore il
parere (le cosiddette "osservazioni") degli altri ministeri in qualche modo interessati. Se vi è contrasto
di fondo tra due ministeri e vana risulta l'intermediazione del Dipartimento per gli affari giuridici e
legislativi, il provvedimento non viene posto all'ordine del giorno del Consiglio dei ministri, a meno
che la soluzione del contrasto non sia rimessa al Consiglio stesso.
Facoltativa, come già detto, è la richiesta del parere del Consiglio di Stato.
Gli aspetti più innovativi per il miglioramento della qualità della progettazione sono l’introduzione,
nel procedimento di formazione degli schemi di disegni di legge, di tre strumenti :
1) la Relazione tecnica;
2) l’analisi tecnico-normativa (ATN)e l’analisi d’impatto della regolazione (AIR)
3) la previsione di forme stabili di consultazione
1). La Relazione tecnica
La “Relazione tecnica”, originariamente prevista dalla legge finanziaria 1988 (art. 2 della legge 11
marzo 1988 n. 67) è ora disciplinata dall’articolo 11 ter della legge 5 agosto 1978 n. 468, introdotto
dalla legge 23 agosto 1988 n. 362. In base a tale articolo il Governo è tenuto ad allegare a tutti gli
schemi di provvedimenti (disegni di legge, decreti legislativi e decreti legge) che comportino nuove o
maggiori spese o diminuzioni di entrate (per sgravi o agevolazioni fiscali di qualsiasi natura) a carico
del bilancio dello Stato, devono essere corredati, a cura dei ministri proponenti, di una relazione in cui
sono esposti i dati ed i metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri finanziari .
Nella prassi il procedimento di quantificazione si è progressivamente esteso anche a progetti di legge
che comportano maggiori entrate o riduzione della spesa; ciò è avvenuto, in particolare, per i
provvedimenti collegati alla legge finanziaria.
Per la redazione della Relazione tecnica le amministrazioni interessate si attengono ai criteri indicati
nella circolare della Presidenza del Consiglio del 29 aprile 1988.258 Acquisiti i necessari concerti con
le altre amministrazioni interessate, la Relazione tecnica è inviata, insieme con lo schema del disegno
di legge, alla Ragioneria generale dello Stato per la prescritta verifica, le cui favorevoli conclusioni
costituiscono condizione per la richiesta di iscrizione del provvedimento all’ordine del giorno del
Consiglio dei ministri.
Qualora la Ragioneria generale dello Stato constati l’incompletezza dei dati o incongruenza delle
valutazioni o carenza di copertura finanziaria e l’amministrazione proponente non si conformi alle
indicazioni prospettate dalla Ragioneria, la questione è sottoposta alla Presidenza del Consiglio dei
ministri.
Le suddette disposizioni sono completate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 10
novembre 1993 (Regolamento interno del Consiglio dei ministri) che dispone in via generale che gli
schemi di disegni di legge comportanti oneri finanziari non possono essere iscritti all’ordine del
giorno del Consiglio dei ministri se privi della Relazione tecnica. La osservanza della norma è inoltre
rafforzata dall’articolo 76 bis del Regolamento del Senato (che non ha riscontro nel Regolamento
della Camera), il quale stabilisce che non possono essere assegnati alle competenti commissioni
- l’art. 20, commi 1 e 11, della legge 15 marzo 1997 n.59, circa il termine di presentazione del disegno di legge
annuale di delegificazione in materia di procedimenti amministrativi ;
- l’art. 70 del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n.29 che richiede il concerto di alcuni ministri sugli schemi di
provvedimenti legislativi o di progetti di legge recanti disposizioni relative alle pubbliche amministrazioni;
- la Direttiva del presidente del Consiglio dei Ministri del 14 gennaio 2003 (G.U. del 22 marzo 2003) in materia
di concertazione per la formazione dei disegni di legge di ratifica di atti internazionali.
258
La circolare è stata richiamata ed integrata dalla circolare del 21 novembre 1989) sul coordinamento in materia
di esame delle iniziative legislative nella fase di formazione ed in quella di discussione parlamentare (G.U. del 12
maggio 1988, suppl. ord.).
127
parlamentari disegni di legge aventi impatto finanziario se non sono corredati della Relazione
tecnica259.
L’attendibilità della Relazione tecnica, che è presentata in allegato al relativo disegno di legge, è
verificata dalle Commissioni bilancio di Camera e Senato in sede di espressione del parere sulle
conseguenze finanziare del progetto di legge relativo. A tal fine esse si avvalgono dell’istruttoria che
viene compiuta da apposito ufficio (Servizio bilancio ) istituito presso ciascuna Camera a supporto
delle stesse Commissioni. Questi Servizi predispongono un documento in cui sono analizzate non
soltanto le quantificazioni degli oneri ma anche i metodi adottati per le quantificazioni stesse fino a
prospettare in certi casi metodologie e stime alternative a quelle formulate dal Governo.260
La Relazione tecnica con la relativa procedura di confronto si è rivelata uno strumento efficace di
controllo della spesa pubblica.
2) L’analisi tecnico-normativa (ATN), l’analisi d’impatto della regolamentazione (AIR) e la verifica
dell’impatto della regolamentazione (VIR)
Lo schema di progetto di legge governativo si perfeziona ed assume via via forma di articolato non
soltanto nei passaggi tra le varie forme di consultazione, ma anche a seguito dell’analisi di fattibilità (
o d’impatto) che recenti disposizioni impongono di effettuare.
L’analisi d’impatto della regolamentazione è uno strumento di valutazione ex ante degli effetti
prevedibili di una normativa.
Per gli aspetti generali riguardanti la valutazione d’impatto si rinvia alla Parte prima (par. 1.7.)
Per quanto concerne la specifica situazione italiana valgono in materia le disposizioni contenute nella
direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 marzo 2000, emanato in applicazione
dell’articolo 5 della legge 8 marzo 1999 n. 50. Tale decreto stabilisce che l’adozione di ciascuno
schema di atto normativo debba essere preceduto da due tipi di analisi:
- l’analisi tecnico-normativa (ATN) : è finalizzata a verificare l’incidenza della normativa proposta
sull’ordinamento vigente, la conformità alla Costituzione e alla normativa comunitaria nonché il
rispetto delle competenze delle regioni e delle autonomie locali.261
259
Con una ulteriore disposizione (art. 33 della legge 13 maggio 1999 n. 133) si stabilisce che la relazione
tecnica deve essere allegata anche agli schemi di decreti legislativi sui quali debbano esprimere il parere le
competenti commissioni parlamentari.
260
Per una compiuta informazione si rinvia ai documenti predisposti dal Servizio bilancio dello Stato della
Camera dei deputati ed in particolare al documento “Quantificazione e verifica parlamentare degli effetti
finanziari dei progetti di legge” Doc. n 1,. maggio 1994. Una descrizione di casi di verifica è in IterLegis n.5,1997,
pag.146 e ss. Vedi ivi anche le osservazioni di G.U. Rescigno , pag 53.
261
Per l’analisi tecnico-normativa è preordinata la seguente griglia di
argomenti:
1, Aspetti tecnico-normativi in senso stretto
a) necessità dell’intervento normativo;
b) analisi del quadro normativo;
c) incidenza delle norme proposte sulle leggi e i regolamenti vigenti;
d) analisi della compatibilità dell’intervento con l’ordinamento
comunitario;
e) analisi della compatibilità con le competenze delle regioni ordinarie ed a
statuto speciale:
f) verifica della coerenza con le fonti legislative primarie che dispongono il
trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali;
g) verifica dell’assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione delle
possibilità di delegificazione;
2, Elementi di drafting e linguaggio normativo
a) individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo,
della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso;
b) verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel progetto,
con particolare riguardo alle successive modificazioni ed integrazioni subite
dai medesimi;
128
l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR)) è finalizzata a valutare ex ante i probabili effetti di
una proposta di regolamentazione. Inizialmente prevista (soltanto) dall’articolo 5, comma 1, della
legge 8 marzo 1999 n. 50, la sua effettuazione in via sperimentale è stata autorizzata da una direttiva
del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 marzo 2000, mentre una successiva direttiva del 21
settembre 2001 indicava i criteri in base ai quali redigere la relazione e le procedure per adottarla. Una
“Guida alla sperimentazione dell’analisi di impatto della regolamentazione,” predisposta dal cessato
“Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure,”262 ed emanata con circolare n. 1 del 16
gennaio 2001 (in G.U .n 55/2001, suppl. ord.) della presidenza del Consiglio dei ministri, analizzava
le diverse possibili opzioni per l’effettuazione dell’analisi.
Questa prima regolamentazione dell’AIR è stata ora sostituita da quella dettata dall’articolo 14,
commi da 1 a 11, della legge 28 novembre 2005 n.246 che:
- abroga il suddetto articolo 5 della legge n. 50/1999;
- definisce l’AIR come “valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo
ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sulla organizzazione e sul funzionamento delle
pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative”
- dispone che gli schemi degli atti normativi del Governo siano sottoposti nel corso della loro
elaborazione all’AIR, salvo i casi di esclusione o di esenzione
- stabilisce che l’Air è effettuata dall’amministrazione competente a presentare l’iniziativa normativa,
la quale poi ne comunica le risultanze al DAGL cui è attribuito il potere di coordinamento ed anche di
eventuale esenzione dall’AIR quando l’amministrazione interessata ne faccia richiesta motivata.
La parte sostanziale della regolamentazione è demandata a decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988 n. 400, ossia equiparati
ai decreti ministeriali che sono adottati previo parere del Consiglio di Stato. Tali decreti dovranno
definire:
a) i criteri generali e le procedure dell’AIR;
b) le tipologie sostanziali, i casi e le modalità di esclusione dell’AIR;
c) i criteri ed i contenuti generali della relazione al Parlamento
Con direttive del Presidente del Consiglio dei ministri sono adottati i metodi di analisi e i modelli di
AIR che sono sottoposti a revisione con cadenza non superiore al triennio.
La relazione annuale al Parlamento sullo stato di applicazione dell’AIR è presentata entro il 30 aprile
dal Presidente del Consiglio dei ministri sulla base dei dati che le amministrazioni trasmettono entro il
31 marzo al DAGL.
La verifica dell’impatto della regolazione (VIR)
Con lo stesso articolo 15 della….(legge di semplificazione 2005) è introdotta nella legislazione la VIR
che consiste nella verifica degli effetti prodotti dalla attuazione dell’atto legislativo, in particolare la
verifica del raggiungimento delle finalità del provvedimento e la valutazione del rapporto costi
/benefici.
Viene stabilito che la VIR si applichi, per la prima volta, trascorso il primo biennio dalla data di
entrata in vigore dell’atto oggetto della valutazione.
c) ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modificazioni
ed integrazioni a disposizioni vigenti;
d) individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell’atto
normativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo
normativo.
3, Ulteriori elementi da allegare alla relazione
a) indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della
pendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto:
b) verifica della esistenza di progetti di legge vertenti su materia analoga
all’esame del Parlamento e relativo stato dell’iter
262
Il Nucleo, istituito con l’art. 3 della legge n. 50 del 1999, è stato soppresso dall’articolo 11 della legge 2002 n.
137.
129
Come per l’AIR, i criteri generali e le procedure nonché l’individuazione dei casi di effettuazione
della VIR sono stabiliti con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 17,
comma 3, della legge 400/1988.
E’ da presumere che la regolamentazione della VIR, di cui ai predetti decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri, richiederà un coordinamento con i regolamenti parlamentari (per la Camera dei
deputati l’articolo 143, comma 3, del Regolamento).
E’ prematuro dare un giudizio sulla effettività delle norme sull’AIR sia per il carattere finora
sperimentale dell’applicazione sia perché la nuova regolamentazione non è ancora completata dai
suddetti decreti.
Nella prima Parte (par.1.7) sono stati evidenziati i limiti e le difficoltà attuative nonché le ambivalenze
(pro e contra) della valutazione legislativa che ben si attagliano all’AIR italiana, per cui si giustificano
le incertezze di percorso della normativa.
3) Forme stabili di consultazione di soggetti non istituzionali
La partecipazione popolare alla attività legislativa si realizza attraverso gli istituti di democrazia
diretta: iniziativa popolare (art. 71 cost.), referendum abrogativo (art. 75 cost.), referendum
costituzionale (art. 138 cost.). Questi istituti non possono per loro natura e specifiche finalità venire
incontro alle domande provenienti dalle varie componenti della c.d. società civile (di diverso genere e
“peso” politico e portatrici di interessi i più disparati, da quelli diffusi a quelli corporativi e
particolaristici) che intendono essere udite per prospettare le proprie ragioni su provvedimenti in
gestazione che toccano direttamente i loro interessi (economici, culturali, ambientali od altro) ed
influire o contribuire con il loro specifico apporto informativo ad orientare la impostazione dello
schema legislativo. Quando non trovano canali istituzionali queste istanze si fanno sentire attraverso
percorsi meno trasparenti (Lobbying)
La partecipazione di soggetti non istituzionali nella fase di formazione di un progetto di legge è
sempre avvenuta, quando è avvenuta, in via informale e talora ha assunto nella sostanza la forma di
una vera e propria ‘negoziazione’con le parti sociali. Frequente è in determinate materie la
‘concertazione’ con i sindacati e le associazioni imprenditoriali. Queste procedure di fatto ( audizioni,
consultazioni, concerti, “incontri triangolari”), variano nel tempo secondo le contingenze o il “clima”
politico, proprio per il fatto di non essere istituzionalizzate e neppure istituzionalizzabili senza che si
pongano problemi di carattere costituzionale. Invero le uniche forme di negoziazione legislativa
previste dalla nostra Costituzione sono quella dell’articolo 8, comma terzo, secondo cui i rapporti tra
lo Stato e le confessioni religiose diversa dalla cattolica “sono regolati per legge sulla base di intese
con le relative rappresentanze” e quella concernente la legge di cui all’articolo 116, comma 3, Cost.
che “ è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo
Stato e la Regione interessata”
Tuttavia, per le forme partecipative più deboli, come le consultazioni, si assiste ad una certa apertura
alla loro istituzionalizzazione. La legge 8 marzo 1999 n. 50 (legge di semplificazione 1998) prevede
(art.1, comma 2) che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri siano individuate “forme
stabili di consultazione delle organizzazioni produttive e delle categorie, comprese le associazioni
nazionali riconosciute per la protezione ambientale e per la tutela dei consumatori, interessate ai
processi di regolazione e semplificazione”
Con questa norma,di cui si attende il decreto attuativo, le consultazioni prelegislative, già significative
sul piano politico, assumeranno anche rilevanza giuridica. 263
263
Per una prospettiva europea si rinvia agli atti del 6°Congresso dell’European
Association of Legislation (EAL), “La partecipation de la società civile au
processus .législatif” Berna,13-14 maggio 2004
130
3.4. Vincoli e limiti costituzionali alla progettazione legislativa
La progettazione legislativa governativa, come del resto quella degli altri titolari dell'iniziativa
legislativa, deve svolgersi in un quadro di legittimità costituzionale.
I soggetti che provvedono alla stesura di un progetto di legge (ordinaria) devono tener presente il
vincolo generale di compatibilità delle norme di legge progettate con l'ordinamento costituzionale al
fine di prevenire l'insorgere di questioni di illegittimità costituzionale.264
Nella nostra Costituzione vi sono specifici vincoli al legislatore statale e limiti alla sua competenza
legislativa:
- vincoli procedurali: artt. 7 e 8 Cost. in materia di rapporti con le confessioni religiose;
artt.132,comma 2, e 133 in materia di istituzione di province e passaggio di comuni da una regione
all'altra;
- limiti da riserva costituzionale: certe materie non possono essere disciplinate da legge ordinaria ma
soltanto da legge costituzionale (artt.71, 116, comma 1, 132, comma 1,cost.) ;
- limiti da riserva di competenza legislativa: materie spettanti alle regioni o riservate ai regolamenti
parlamentari : artt. 10, 39, 64, 117, commi 3 e 4,265, cost.;
- limiti da riserva di giurisdizione: art. 102 cost.
- limiti alla efficacia retroattiva delle leggi: art. 25 cost.
- limiti all'esercizio di delega legislativa: art. 76 cost.
Vi sono inoltre vere e proprie prescrizioni di tecnica legislativa:
- è fatto obbligo di legiferare per principi nella formulazione di determinate leggi (artt.76 e 117,
comma 3, cost.)
- è fatto obbligo che le proposte di legge di iniziativa popolare siano redatte in articoli (art 71) così
come implicitamente è stabilito per i disegni di legge (art.72);
- è fatto obbligo, in determinati casi (artt. 16, 21, 33, cost.) di leggi generali (categoria di incerta
definizione).
Ulteriori limiti sono quelli di conformità all’ordinamento comunitario ed internazionale(art. 117,
comma 1, cost.).
Sono, infine, da considerare quali vincoli al legislatore ordinario le sentenze della Corte
costituzionale, in particolare le sentenze c.d. additive di principi266e le sentenze-indirizzo
accompagnate da declaratoria di incostituzionalità.267
Circa il vincolo conseguente all’approvazione di referendum abrogativo si rinvia al par. 2.6.4. lettera
a).
Vincoli specifici alla decretazione di urgenza sono posti dall’articolo 15 della legge 23 agosto 1988
n.400.268 Sono stati avanzati dubbi circa il carattere vincolante delle disposizioni ivi previste,
264
Il redattore del progetto (draftsman) non è un giudice costituzionale ante
litteram ma deve in qualche modo preoccuparsi del problema come anche lo stesso
legislatore. Non poche nostre leggi se fossero state meglio valutate sotto questo
profilo forse non sarebbero state emanate o avrebbero avuto un’altra impostazione
e non si sarebbero aperti improvvisi buchi nei conti dello Stato ad opera delle
sentenze della Corte costituzionale.
265
Il nuovo testo dell’articolo 117 , che ha innovato profondamente il sistema delle competenze legislative.
è stato introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3.
266
Cfr. Parodi, le sentenze additive di principio, in Foro it., 1998
267
Cfr. F. Modugno, La Corte costituzionale italiana oggi, in Scritti su la giustizia costituzionale in onore di
Vezio Crisafulli, I, Padova, 1985
268
In base all’articolo 15, comma 2, della legge 1988 n.400 : “Il Governo non può, mediante decreto-legge :
a) conferire deleghe legislative ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione ;
b) provvedere nelle materie indicate nell’articolo 72, quarto comma, della Costituzione ;
c) rinnovare le disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una
delle due Camere ;
d) regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti ;
131
trattandosi di legge ordinaria269 ; occorre tuttavia considerare che la maggior parte dei vincoli ivi
previsti discendono dalla logica insita nel sistema costituzionale.
3.5 Le regole ufficiali di redazione legislativa
Le regole ufficiali italiane di redazione legislativa sono contenute in due distinti documenti, statale e
regionale (interregionale).
Il testo statale (Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi), che
sostituisce quello del 1986, è stato emanato con la circolare del Presidente del Consiglio dei ministri
del 20 aprile 2001, pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 27 aprile 2001270 e, con identico contenuto,
con le distinte circolari dei Presidenti del Senato e della Camera dei deputati emanate in pari data.
Rispetto a quello del 1986 il nuovo testo tiene conto di apporti nel frattempo elaborati dalla dottrina
nonché di quanto emerso dalla esperienza e dal confronto con le regole di tecnica legislativa
straniere.
Pur con un diversa collocazione anche il nuovo testo mantiene la distinzione tra regole e
raccomandazioni, desumendosi che sotto la categoria “regole” sono raccolte prescrizioni che non
dovrebbero dare adito, per conseguire la omogeneità dei testi legislativi, ad alcuna scelta applicativa
(numerazione degli articoli in cifre arabe, numerazione degli articoli aggiuntivi, numerazione dei
commi, abbreviazioni e sigle, modalità di citazione, ecc.) mentre le “raccomandazioni”
comprenderebbero le direttive che implicano una qualche discrezionalità nell’applicazione.
Altre regole o direttive di origine statale compaiono, passim, in altri documenti, tra cui la legge 27
luglio 2000 n. 212, relativa allo statuto del contribuente, e le c.d. leggi annuali di semplificazione e
comunitaria.
Il testo unificato regionale (Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi, marzo 2002),
elaborato dall’Osservatorio legislativo interregionale, sostituisce il testo del dicembre 1991. E’ più
ampio ed articolato di quello statale e comprende cinque parti (linguaggio normativo, scrittura del
testo, struttura dell'atto normativo, riferimenti, modifiche) ed un allegato di formulari.
Il testo regionale si diversifica da quello statale non soltanto per aspetti formali ed una migliore
presentazione sistematica della materia, ma anche per la prospettazione di alcune più adeguate
soluzioni tecniche271
L’auspicio che si formula è che si possa al più presto addivenire, superando alcune resistenze che
finora l’hanno impedito, a due testi, statale e regionale, di identico contenuto,salvo ovviamente gli
aspetti specifici.
.
.
3.6. La qualità della normazione in Parlamento
Come in altri paesi, l’emanazione nel 1986 di regole tecniche per la redazione dei testi legislativi è
stata la prima misura adottata in Parlamento per fronteggiare la crisi della redazione della legge.
e) ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al
procedimento.”
In base al terzo comma dello stesso articolo “ I decreti devono contenere misure di immediata applicazione ed il
loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo”
269
E’ questa la ragione per cui le disposizioni dell’art. 15, comma 2, della legge n.400 del 1988 furono inserite
nel progetto di revisione della costituzione elaborato dalla Commissione bicamerale presieduta dall’on. D’Alema.
270
Al testo della circolare ha fatto seguito una Guida alla redazione dei testi
normativi del 2 maggio 2001, pubblicata nel supplemento ordinario n.105 della
Gazzetta ufficiale del 3 maggio 2001.
271
Per un primo commento sulle nuove regole statali a confronto con il testo del 1986 e la “Guida” del 2001 e con
il progetto della nuova versione del testo interregionale (poi adottato nel 2002), si rinvia alle osservazioni di M.
Ceccato, Tecnica legislativa:le nuove regole statali e le regole interregionali, in Iter legis, marzo-giugno 2001. V.
anche R. Dickmann, Le nuove regole e raccomandazioni per la formulazione dei testi legislativi, in Riv. trim. dir.
pubbl., 2001; e N. Lupo, Tecnica e politica della legislazione nelle circolari sulla redazione degli atti normativi,
in Quaderni regionali, 2004.
132
Ma tale misura – pur necessaria - si è ben presto rivelata palesemente insufficiente senza l’adozione
di ulteriori misure incidenti sul tessuto politico-istituzionale, quali una ridefinizione dei rapporti
Governo-Parlamento in fatto di produzione normativa, la revisione del procedimento legislativo,
l’introduzione di procedure di valutazione legislativa, la semplificazione e il riordino legislativo, il
monitoraggio permanente della legislazione. Un insieme di misure che se pur dirette principalmente a
recuperare la capacità decisionale del Parlamento hanno anche lo scopo collaterale di migliorare la
qualità del testo della legge. In questa direzione una nuova stagione è stata aperta dalle circolari
“Sulla istruttoria legislativa nelle Commissioni”emanate dai presidenti della Camera e del Senato in
data 10 gennaio 1997 e successivamente, a partire dal settembre dello stesso anno, dalle modifiche
apportate al Regolamento della Camera dei deputati in materia di organizzazione dei lavori della
Camera e di istruttoria legislativa da parte delle commissioni parlamentari.272 (v. par. 3.6.2.)
3.6.1. Il controllo della qualità della normazione a livello dei servizi parlamentari
L'attenzione agli aspetti tecnico-giuridici dei testi legislativi è stata da sempre una preoccupazione dei
servizi interni delle due Camere.
Questa attenzione incomincia all'atto della presentazione dei progetti di legge. Il primo intervento si
situa tra la presentazione e la stampa del progetto e riguarda una serie di verifiche. In primo luogo la
verifica di ricevibilità: in particolare che il progetto governativo sia stato autorizzato alla
presentazione con il decreto del Presidente della Repubblica; che le proposte di iniziativa popolare
portino il prescritto numero di firme degli elettori; che le proposte d’iniziativa regionale siano state
deliberate dai rispettivi consigli regionali, analogamente per quelle del CNEL.273
Seguono le verifiche di drafting : presenza ed adeguatezza del titolo, esattezza delle citazioni e dei
rinvii, correttezza grammaticale e sintattica del testo, terminologia giuridica, ecc. fino ad interventi
che richiedono necessariamente un “dialogo” con il proponente per questioni più delicate (coerenza
delle norme, palese incostituzionalità, ecc.).
Si trattava, in passato, di un esame ‘veloce’ (dato il gran numero di progetti di legge presentati), ma
non per questo non attento a contemperare l’esigenza della celerità della stampa del testo del progetto
di legge con quella del vaglio preventivo della legittimità e della rispondenza del testo stesso ai canoni
di una buona tecnica legislativa.
Questo compito è oggi svolto con maggiore intensità da apposite strutture di drafting istituite in questi
ultimi anni sia alla Camera dei deputati (Ufficio per la redazione tecnica dei testi normativi) sia al
Senato (Servizio per la redazione e la revisione dei testi legislativi e dei documenti).
La vigilanza sul rispetto delle regole e raccomandazioni di drafting contenute nelle circolari
presidenziali del 20 aprile 2001 vale per tutti gli uffici della Camera e del Senato. Il controllo formale
dei testi infatti non è esclusivo delle suddette strutture, poiché viene svolto dai funzionari parlamentari
in tutte le sedi e fasi di esame attraverso cui passa un progetto di legge fino alla sua approvazione
finale. 274
Momento particolarmente rilevante ed espressamente previsto dai regolamenti parlamentari è il
cosiddetto coordinamento finale dei testi approvati, generalmente operato nei riguardi di testi
fittamente emendati.
Detto schematicamente, sono previste, con qualche diversa modalità tra Camera e Senato, due ipotesi
di coordinamento:
272
Sulla crisi della capacità decisionale del Parlamento per il cui recupero si è proceduto alla
revisione del procedimento legislativo della Camera v. le penetranti considerazioni di U. Zampetti,
Il procedimento legislativo, in Rassegna parlamentare, n.1, 2000, pp.129-149.
273
Si ricorda che in base ad una norma di ampia portata, non limitata cioè ai soli testi legislativi (art. 8 del
regolamento del Senato), il presidente del Senato “giudica della ricevibilità dei testi”
274
E. Vozzi, Procedimento legislativo, in Lezioni di tecnica legislativa, op.cit. ;v. anche P. Petta, Le prime
esperienze del Servizio drafting del Senato, in Rass.Parl. 1994 n.1 ; C. D’Orta e V.Di Porto, L’attività di drafting
nel procedimento legislativo : strutture, regole, strumenti, in Rass. Parl. 1995 n.1/2
133
1) il coordinamento prima della votazione finale del testo nel suo complesso, che può investire anche
aspetti sostanziali;
2) il coordinamento formale dopo la votazione finale, devoluto al Presidente su espressa
autorizzazione della stessa Assemblea.275
Indipendentemente dalle ipotesi di coordinamento operato dalla Assemblea stessa o su mandato della
medesima, un controllo formale dei testi finali viene sempre effettuato dalle strutture della Camera276,
sotto l'autorità del Presidente, per casi di tutta evidenza, come la correzione di errori di stampa, le
modifiche di riferimenti numerici interni al testo rese necessarie da una nuova numerazione assunta da
articoli o commi per effetto di emendamenti soppressivi o aggiuntivi, la rettifica di errate o incomplete
citazioni di leggi ecc. La legittimità di questo tipo di coordinamento (purché strettamente formale) è
stata più volte riconosciuta dalla Corte costituzionale.277
3.6.2.
Il controllo della qualità della normazione a livello parlamentare
Il Comitato per la legislazione
I principi enucleati nella ricordata circolare presidenziale del 10 gennaio 1997 sulla istruttoria
legislativa sono stati in gran parte recepiti, nel Regolamento della Camera dei deputati con le
modifiche apportate verso la fine dello stesso anno e successivamente integrate nel 1999.
Le nuove norme del Regolamento che qui particolarmente interessano sono contenute nell’articolo
16 bis, nell’articolo 79 (nuovo testo) e negli articoli 96-bis e 96-ter.
Con l’articolo 16 bis è stato istituito il Comitato per la legislazione, composto di 10 deputati
(inizialmente di 8) scelti dal Presidente della Camera, di cui 5 in rappresentanza della maggioranza e 5
in rappresentanza delle opposizioni, e con presidenza a rotazione ogni 10 mesi (inizialmente ogni sei
mesi).
Trattandosi di organo politico con una composizione sui generis in cui maggioranza e opposizione
sono rappresentate paritariamente, ciò tende a garantire che i pareri non possano essere adottati in base
agli indirizzi politici dello schieramento di appartenenza, altrimenti l’organo andrebbe incontro a
sicura paralisi. La vitalità dell’organo inoltre dipende dalla qualità e dalla stretta attinenza dei pareri ai
parametri di riferimento assegnati, con astensione (per quanto possibile) da giudizi di merito che
sarebbero considerati invasioni di campo da parte delle commissioni permanenti che si guarderebbero
in futuro dall’adire il Comitato, specialmente nel caso di progetti di legge assegnati in sede legislativa.
Ciò tanto più che con il nuovo testo dell’articolo 79 Reg. alle commissioni permanenti sono conferiti
più incisivi compiti proprio in tema di qualità della legge.
Il Comitato è chiamato ad esprimere pareri alle commissioni di merito “sulla qualità dei testi con
riguardo alla loro omogeneità, alla semplicità, chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché
all’efficacia di essi per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente.”278
Il parere del Comitato è reso ex officio:
- sulle leggi di conversione dei decreti legge (art. 96 bis, comma 1, Reg.) 279;
275
Sull’argomento molto dibattuto (tra cui M.Ainis, Il coordinamento dei testi legislativi, ora nel volume Le
parole ed il tempo della legge. Giappichelli, 1996). V. anche Di Ciolo, Il coordinamento finale dei progetti di
legge. Prime osservazioni, in Applicazione e tecnica legislativa. Atti del Convegno di Bologna , 9-10 maggio
1997, a cura di E. Pattaro e F. Zannotti. Giuffré 1998 ; dello stesso Di Ciolo, La progettazione legislativa in Italia.
Quaderni della scuola superiore dell’Amministrazione dell’interno. Vol. 9°. Roma 1999, p.77-82
276
Il Regolamento degli uffici della Camera del 30 luglio 1996 stabilisce che l’Ufficio per la redazione tecnica dei
testi normativi cura :” la revisione formale dei testi dei progetti di legge all’atto della presentazione, dei testi
approvati dalle Commissioni in sede referente e dei messaggi relativi ai progetti di legge approvati dall’Assemblea
e dalle Commissioni in sede legislativa”
277
v.sentenze: 9 marzo1959 n.9; 15 luglio 1969 n.134 ; ma v. anche sent. 18 dic. 1984 n. 292.
278
Art. 16 bis, comma 4, Reg.
279
Dispone il Regolamento (art. 96 bis, comma 1, terzo periodo) : “I disegni di legge di cui al
presente articolo (disegni di legge di conversione decreti legge) sono altresì assegnati al Comitato
134
- sulle leggi di delegazione e su quelle di autorizzazione alla delegificazione (art. 16 bis, comma 6 bis,
Reg.);
Il parere è reso su richiesta di almeno un quinto dei componenti la commissione di merito:
- su tutti gli altri tipi di leggi (art. 16 bis, comma 4, Reg.);
- su gli schemi di atti normativi del Governo, per i quali è previsto il parere delle
commissioni parlamentari (art. 96 ter, comma 3, Reg.)
La forma del parere adottato dal Comitato dopo un periodo di rodaggio si discosta da quella usuale
delle Commissioni.
Il parere tipico del Comitato280 comprende:
- un preambolo nel quale sono spesso formulate, prendendo spunto dall’analisi dello specifico
provvedimento in esame, valutazioni generali o prospettazioni di indirizzi di politica della
normazione nel suo complesso;
- osservazioni e raccomandazioni specifiche su singole norme in relazione ai parametri di qualità (di
cui appresso) sulle quali la Commissione di merito viene richiamata ad una riflessione;
- eventuali condizioni, ossia proposte di modifica al cui accoglimento è subordinato il parere
favorevole del Comitato.
Esiti procedurali dei pareri: qualora la Commissione che procede in sede referente non intenda
adeguare il testo del progetto di legge alle condizioni contenute nel parere del Comitato, deve
indicarne le ragioni nella relazione per l’Assemblea. Il testo del parere è sempre stampato ed è
allegato alla relazione stessa.
Nel caso di progetto assegnato in sede legislativa, se la Commissione non intende aderire al parere del
Comitato e questo insiste, allora il progetto di legge è rimesso all’Assemblea; la Commissione perde
cioè la sede legislativa.
Nel caso specifico di parere alla Commissione di merito in sede redigente, qualora la predetta
commissione nel redigere il testo non si sia uniformata al parere del Comitato, in sede di discussione
del progetto in Assemblea, il presidente del Comitato per la legislazione illustra, dopo l’intervento del
relatore del progetto di legge, il testo del parere reso dal Comitato e può presentare un apposito ordine
del giorno che, se approvato dall’Assemblea, obbliga la Commissione di merito a riesaminare il testo
degli articoli per uniformarli alle condizioni del predetto parere.
Parametri di riferimento dei pareri: in base all’ultimo periodo del comma 4 dell’articolo 16 bis del
Regolamento il parere del Comitato è espresso “sulla base dei criteri e dei requisiti tecnici definiti
dalle norme costituzionali e ordinarie, e dal Regolamento.”281 Ma gran parte dei pareri hanno
esplicitamente come parametro di riferimento la circolare presidenziale del 20 aprile 2001 (Regole e
raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi) che ricomprende anche le
sporadiche direttive di legistica sparse in modo disordinato e talora non omogenee nelle caotiche
leggi di semplificazione.
Secondo quanto asserito in uno dei rapporti del Comitato282 i richiami più frequenti a detta circolare
sono diretti a:
per la legislazione di cui all’articolo 16-bis, che nel termine di cinque giorni esprime parere alle
Commissioni competenti, anche proponendo la soppressione delle disposizioni del decreto legge
che contrastino con le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti
legge, previste dalla vigente legislazione”
280
nel paragrafo 3.11. è riportato un esempio di parere del Comitato.
281
V. Regol. art.16 bis, comma 4, primo periodo, mentre le principali norme implicitamente richiamate sono, con
riguardo alle norme costituzionali, quelle degli articoli 76 e 77 Cost.; con riferimento alle leggi ordinarie, la legge
n. 400 del 1988 (in particolare l’articolo 15, concernente i decreti legge), le leggi annuali di semplificazione e
comunitaria, lo statuto dei diritti del contribuente (in particolare gli articoli da 1 a 4 della legge ).
282
Rapporto Pres. S. Mattarella in Bollettino delle Giunte e Commissioni parlamentari, seduta del 25 luglio 2003,
pag. 6 e ss.
135
- rispettare l’omogeneità dell’atto normativo, con particolare riguardo ai decreti legge (punto 2,
lettera a) della circolare);
- privilegiare la tecnica della novellazione (punto 3, lettera a ), da utilizzare secondo le indicazioni
contenute nel punto 9 della circolare;
disporre l’abrogazione espressa delle norme, evitando abrogazioni implicite o clausole di
abrogazione innominata (punto 3, lettera g) e raccomandazioni);
- osservare le modalità per una corretta redazione delle norme di interpretazione autentica (punto 3,
lettera l), di delegificazione (punto 2, lettera e) e 3), e raccomandazione), di delega (punto 2, lettera
d);
- verificare la presenza delle rubriche negli articoli e la corrispondenza tra tali rubriche e il testo dei
dispositivi (punto 5, lettera b);
- evitare l’indebita individuazione dell’organo parlamentare competente (punto 2, lettera g) qualora
venga prevista una pronuncia parlamentare su atti o schemi di atti del Governo.
Nei primi mesi di vita il Comitato si è spesso interrogato sugli aspetti organizzativi del proprio
lavoro, sulla messa a punto di uno schema formale dei pareri, sui limiti della propria competenza, sul
contenuto dei concetti che costituiscono i parametri di riferimento delle proprie valutazioni
(omogeneità, chiarezza e proprietà della formulazione, efficacia ai fini della semplificazione e riordino
della legislazione).283
Per giudicare sulla utilità ed efficacia dell’attività svolta dal Comitato occorre prendere in
considerazione l’esito dei pareri espressi dallo stesso.
Sulla istituzione e l’attività del Comitato sono stati manifestati giudizi contrastanti:284
a) secondo alcuni la istituzione del Comitato costituisce la via più promettente per un effettivo
miglioramento della qualità della legislazione;
b) per altri l’esperienza del Comitato è positiva, ancorché limitata negli effetti perché risulta elevato il
tasso di disattenzione dei suoi pareri sui provvedimenti trasmessi in via obbligatoria, mentre di
modesta entità sono le richieste di attivazione del Comitato da parte delle commissioni di merito per il
parere sui progetti di legge ordinaria;
c) per altri ancora è insignificante l’apporto del Comitato anzi addirittura si tratta di esperienza
fallimentare.
Questi giudizi si riferiscono ad una fase ancora di rodaggio dell’attività del Comitato. Da una analisi
dell’attività svolta nella attuale legislatura (XIV), e precisamente per il periodo dal 21 giugno 2001 al
24 dicembre 2003, risulta confermato il giudizio di cui alla lettera b). Il tasso di recepimento delle
condizioni è attestato intorno al 32,5% e quello delle osservazioni intorno al 18%. Occorre, tuttavia,
far presente – come opportunamente è stato rilevato in uno dei Rapporti – che sul limitato tasso di
recepimento dei pareri incidono negativamente le leggi di conversione dei decreti legge (che
rappresentano oltre il 40% della produzione legislativa) i cui tempi di esame, specialmente per quelle
che iniziano il loro iter al Senato, sono talmente ristretti che spesso non vi è possibilità di effettuare
modiche.285
Su di un punto si nota una convergenza di giudizi: il Comitato, indipendentemente dagli esiti della
sua attività consultiva (accoglimento o meno delle sue ‘condizioni’ ed ‘osservazioni’ che in caso di
non accoglimento richiedono però una motivazione da parte della commissione di merito), costituisce
con i suoi richiami un importante strumento di stimolo, di attenzione e di riflessione sulla qualità della
legislazione, contribuendo con ciò alla formazione e diffusione di quella cultura del drafting
legislativo nell’ambito parlamentare, necessaria ai fini di una sua effettiva applicazione di cui si fa
cenno nel paragrafo 3.9.
283
La relazione sui primi sei mesi di attività del Comitato è stata presentata dal suo primo presidente, on La
Malfa, il 30 giugno 1998, cui hanno fatto seguito le relazioni relative ai successivi semestri.
284
Per un ventaglio di opinioni qui riassunte v. il forum ‘la tecnica legislativa’ in Rivista di diritto costituzionale,
2001, n.1
285
Per una disamina degli aspetti problematici dell’attività del Comitato per la legislazione e dei suoi effetti, oltre
ai rapporti semestrali dei presidenti dello stesso Comitato, si veda, tra gli altri, di E. Berarducci e R. Alesse la voce
“Comitato per la legislazione” dell’Enciclopedia giuridica (Vol. VIII di aggiornamento, 2000), con bibliografia.
136
L’istruttoria legislativa nelle commissioni permanenti
Rispetto al precedente testo, il nuovo articolo 79 del Regolamento specifica una serie di obiettivi e
criteri per l’istruttoria dei progetti di legge da parte delle commissioni parlamentari finalizzati al
miglioramento della qualità della legislazione.
Il procedimento istruttorio in commissione comprende tre fasi :
a) esame preliminare dei progetti di legge con l’acquisizione dei necessari elementi informativi ;
b) formulazione del testo degli articoli
c) deliberazione sul conferimento del mandato a riferire all’Assemblea.
L’acquisizione degli elementi di conoscenza è funzionale all’obbligo di verificare la qualità e
l’efficacia delle disposizioni previste nel progetto. E’ un tipico compito di valutazione preventiva
della legge. A tal fine vengono indicati i parametri da prendere in considerazione :
a) la necessità dell’intervento, valutando anche la possibilità di conseguirne i fini
mediante il ricorso a fonti o strumenti diversi dalla legge ;
b) la conformità alla Costituzione della disciplina proposta, la sua compatibilità con
la normativa dell’Unione europea e il rispetto delle competenze delle regioni e delle
autonomie locali ;
c) la definizione degli obiettivi dell’intervento e la congruità dei mezzi individuati
per conseguirli, l’adeguatezza dei termini previsti per l’attuazione della disciplina,
nonché gli oneri per la pubblica amministrazione, i cittadini e le imprese ;
d) l’inequivocità e la chiarezza del significato delle definizioni e delle disposizioni,
nonché la congrua sistemazione della materia in articoli e commi.
Le commissioni devono dar conto nelle relazioni per l’Assemblea delle risultanze dell’istruttoria
svolta con riguardo agli aspetti di cui alle precedenti lettere.
Per l’acquisizione degli elementi informativi la Commissione può richiedere dati ed elementi
informativi al Governo . Può inoltre avvalersi delle procedure di indagine, informazione e controllo
previste dal capo XXXIII del Regolamento e richiedere pareri al CNEL (art 146) e documenti alla
Corte dei conti (art 148). Lo stesso parere del Comitato per la legislazione è uno strumento a sua
disposizione.
Alle disposizioni sulla istruttoria legislativa, sulla cui portata innovatrice il giudizio non può non
essere positivo, probabilmente è mancata una valutazione di fattibilità, poiché sorge qualche dubbio
sulla capacità di tenuta ed in parte sulla idoneità delle attuali strutture a sostenere tutto il carico
dell’istruttoria come delineata dalle predette disposizioni.
Un giudizio complessivo, che si condivide, sull’applicazione data alle nuove disposizioni sulla
istruttoria legislativa è stato a suo tempo espresso da un organo interno della Camera, la Giunta per il
regolamento.286Il giudizio ci sembra tuttora pertinente.
Con le ultime modifiche al Regolamento della Camera sono state poste le premesse normative per
l’effettuazione della valutazione preventiva degli effetti della legge. Rimane invece un capitolo quasi
tutto da scrivere e da realizzare, quello relativo agli strumenti e ai criteri di valutazione ex post degli
effetti della legge. Un capitolo quasi tutto da scrivere, sebbene siano già percepibili degli orientamenti
ad operare in tale direzione. Basta accennare alla riorganizzazione dell’azione amministrativa centrata
sui criteri di efficacia e di efficienza, alla istituzione di nuclei di valutazione della azione
286
La Giunta per il regolamento nella relazione del 4 ottobre 2000 Sull’attuazione delle
modificazioni al Regolamento della Camera concernenti la riforma del procedimento legislativo
(Doc. II-ter n.1) così dichiara “Le disposizioni regolamentari sull’istruttoria legislativa hanno
ricevuto un’applicazione diseguale: al positivo, anche se limitato, funzionamento della principale
novità istituzionale recata dalla riforma, ossia del Comitato per la legislazione, non ha corrisposto
infatti un significativo impiego degli strumenti procedurali introdotti con la nuova formulazione
dell’articolo 79 del regolamento” (pag.7) e più oltre (pag. 8) “Nel complesso l’applicazione delle
disposizioni sull’istruttoria legislativa appare insoddisfacente.” Occorre però precisare che il
giudizio è poi temperato dalla osservazione di una giustificabile gradualità nell’ applicazione della
riforma a causa di “resistenze inerziali e difficoltà di ricezione.”
137
amministrativa sotto il profilo del rendimento e dei costi, alla previsione di ‘Osservatori’ di
monitoraggio della legislazione o dell’attività amministrativa in questo o quel settore, e non ultimo al
tendenziale allargamento della funzioni della Corte dei conti, dal tradizionale controllo di legittimità al
controllo della gestione economica della spesa (v. in particolare l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994
n.20).
Un capitolo che è necessario scrivere ed attuare perché altrimenti ne viene vanificata la stessa analisi
di fattibilità, costituendo la valutazione ex post suo momento di riscontro e punto di partenza per una
nuova iniziativa legislativa.
3.6. Cenno sulla legistica regionale
In sede regionale (Consigli e Giunte) molteplici e variegate sono le iniziative adottate per migliorare
la qualità formale e sostanziale della legislazione. Un panorama dei problemi di politica della
normazione e delle iniziative in corso presso le Regioni è nel rapporto Tendenze e problemi della
legislazione regionale a cura del CNR- Istituto di studi sui sistemi regionali e federali e sulle
autonomie “ M.S. Giannini.”287
Le Regioni (alcune) sono state antesignane rispetto agli organi statali in materia di legistica formale,
mentre in fatto di legistica sostanziale e di analisi d’impatto per lo più seguono, adattandoli ed
integrandoli, talora con soluzioni originali, i modelli statali.
La nuova versione del Manuale interregionale “Regole e suggerimenti per la redazione di testi
normativi” del marzo 2002 è stata formalmente adottata in più Regioni, mentre in altre ne è in corso
l’adozione e comunque è applicata in via di fatto. Quel che rileva è che in alcune Regioni sono state
impartite precise istruzioni perché le strutture consiliari diano puntuale applicazione al Manuale o ne
controllino l’applicazione nelle varie fasi dell’iter istruttorio dei provvedimenti. E’ ragionevole
ritenere che nei nuovi statuti regionali in corso di progettazione sarà inserita qualche norma o prevista
qualche procedura a garanzia della qualità della normazione.
Il riordino e la semplificazione del sistema normativo è una preoccupazione presente in tutte le
Regioni. A riguardo sono state adottate, ma in alcuni casi sono ancora alla fase di studio, misure
analoghe a quelle statali. La regione Lombardia con il programma annuale di semplificazione e
delegificazione 2001 adottato in base alla legge regionale n. 2 del 2000, ha definito la procedura di
predisposizione dei testi unici.
Nell’attività di riordino legislativo sembra prevalere, rispetto allo strumento del testo unico
nell’accezione tradizionale, il ricorso alla legge recante disciplina organica di una determinata materia
con abrogazione esplicita di tutta la precedente normativa.
Con il passaggio della potestà regolamentare dal Consiglio alla Giunta (secondo la interpretazione
prevalente della legge costituzionale n. 1 del 1999) è da prevedere un aumento dell’attività normativa
della Giunta anche per la propensione che manifestano tutti i Consigli regionali al ricorso alla
delegificazione, che se è strumentale all’opera di semplificazione legislativa è però una misura di
scarsa o nulla efficacia ai fini della riduzione dello stock normativo e rischia anche di arrecare
complicazioni.
Non si indugia sulle esperienze applicative della verifica di fattibilità delle leggi condotte in Toscana,
in Lombardia, in Liguria, in Piemonte, nella Regione Valle d’Aosta, ecc. molte volte illustrate da
funzionari regionali nei convegni che si sono susseguiti in questi anni. Ci si limita soltanto a rilevare
che in generale l’accento è posto sulla analisi preventiva dell’impatto della regolamentazione.
Alcune Regioni sono avanti rispetto ad altre nell’applicazione dell’AIR. La regione Toscana ha
prodotto a riguardo un volume che contiene le “Linee guida per l’analisi di impatto della regolazione
(AIR) presso il Consiglio regionale della Toscana” oltre che una Guida all’applicazione del Manuale
di drafting.
287
pubblicato in Rapporto 2002 sullo stato della legislazione, Camera dei deputati,
giugno 2003.
138
Salvo qualche esperimento in corso, segna invece il passo, come del resto accade in sede statale,
l’analisi ex post per difficoltà organizzative, costi e tempi di risposta.
3.7-3.8 Il drafting legislativo al vaglio della Corte costituzionale
Non è infrequente incontrare nelle motivazioni delle sentenze della Corte costituzionale rilievi su
difetti di redazione delle leggi come rinvii erronei, dimenticanze, difetti di coordinamento, ambiguità,
omissioni, ecc..Si tratta di materiale che il redattore di testi legislativi non può non tenere nella
massima considerazione.
In sostanza i rilievi della Corte si riassumono nella inosservanza delle regole di buona formulazione
dei testi legislativi. Ovviamente l’inosservanza di tali regole non può, di per sé, essere assunta ad
autonomo vizio di legittimità costituzionale dell’atto legislativo, perché le regole di legistica (non tutte
peraltro di diritto positivo), non avendo rango costituzionale, non possono costituire parametro per la
dichiarazione di incostituzionalità della legge che le viola. 288
Tuttavia, va rilevato che se talora la Corte rivolge al legislatore l’auspicio di una migliore
formulazione del testo legislativo289, altre volte i difetti di redazione legislativa assumono rilevanza ai
fini della decisione della Corte, quando da essi si generano situazioni di violazione di specifiche
norme della Costituzione o di principi costituzionali.
Particolarmente esemplificativa a riguardo è la sentenza n.185 del 1992 di cui si riporta un passo della
motivazione e la decisione “ É pertanto sindacabile da parte di questa Corte il vizio consistente
nell'errore materiale di redazione legislativa, che infici il testo della disposizione, pregiudicando, nella
misura e nei modi che ricorrono nel caso in esame, la riconoscibilità e l'intelligibilità del precetto
penale con essa disposto. Rilevato un simile vizio, la Corte, in adempimento della sua funzione di
conformazione dell'ordinamento legislativo al dettato costituzionale, deve dichiarare l'illegittimità
costituzionale della parte della disposizione specificamente viziata e dalla quale deriva il difetto di
riconoscibilità e di intelligibilità del precetto…….” “ per questi motivi la Corte costituzionale dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 25, sesto comma, del D.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, (Attuazione
delle direttive CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualità
dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli impianti
industriali, ai sensi dell'art. 15 della legge 16 aprile 1987, numero 183), nella parte in cui fa
riferimento alla "autorizzazione prescritta dall'art. 13" anziché alla "autorizzazione prescritta dall'art.
15".
Nello stesso senso v. anche la sentenza n. 84/1995 (indeterminatezza della fattispecie penale) e la
sentenza n. 52/1996 (dimenticanza del legislatore).
3.9. La formazione di una cultura del buon legiferare condizione per l’effettiva applicazione delle
relative regole
Dalla statuizione di regole o direttive di tecnica legislativa non sembra che siano finora derivati
consistenti miglioramenti delle leggi italiane.
Certamente qualcosa si è ottenuto, ma non molto. La parte delle regole che definirei soft (legistica
formale), è generalmente rispettata. Ad esempio non appaiono più titoli muti, i commi sono sempre
numerati; è osservata la gerarchia delle partizioni superiori all'articolo; le formule di citazione sono
omogenee. Minore è invece il rispetto delle raccomandazioni volte ad evitare modifiche tacite o non
testuali ed abrogazioni implicite. Tuttavia anche in questo campo è dato registrare qualche apertura.
Nella XIII legislatura (1999-2001) in cui sono state promulgate 906 leggi, 164 leggi contengono
disposizioni di abrogazione espressa e 27 ancora la clausola della c.d. abrogazione innominata; dei
288
Sul tema v. G.M. Salerno, La tecnica legislativa e la chiarezza normativa nella giurisprudenza della Corte
costituzionale, in Rassegna Parlamentare , 1997 n. 4 p.1035 ; P. Costanzo, Constitution et drafting in La
méthodologie de l’étude des sources du droit. Actes du sixième Congrès de l’Association internationale de
méthodologie juridique. Pise 23-25 septembre 1999
289
v. ad esempio la sentenza n.53/1997, nella quale è rivolto al legislatore l’auspicio di utilizzare nelle deleghe in
materia penale ‘ criteri configurati in modo più preciso’ al fine di assicurare ‘ il massimo di chiarezza e certezza’.
139
378 decreti legislativi, 199 contengono disposizioni di abrogazione espressa e 55 la formula della
abrogazione innominata. Nei primi due anni della presente legislatura leggi recanti abrogazione
espressa di singole disposizioni sono state 38 e quelle con la formula dell’abrogazione innominata 5
mentre i decreti legislativi con disposizioni abrogative sono stati rispettivamente 26 e 2
Si registra comunque il diffondersi di una certa sensibilizzazione al problema anche se talora si
manifesta in modi e forme disordinate. Così, tra l’altro, si spiega l'apparizione nei testi legislativi di
espressioni, a volte strane, come "Il Governo è delegato ad emanare...un testo unico con numerazione
dei commi" (legge 1990 n.162) oppure “ove ciò non ostacoli la conoscibilità normativa”(art. 2 comma
12, lettera g), della legge 15 maggio 1997 n.127), od anche insolite rispetto al passato, come
l’enunciato "la presente legge non può essere modificata se non per dichiarazione espressa". (su
quest’ultimo tipo di enunciato v. le considerazioni svolte nella Parte prima, par.1.8.)
Sotto l'influenza del dibattito sulle tecniche legislative, ma avente come causa prossima l’esigenza di
porre un argine ai decreti legge omnibus e agli emendamenti in sede di conversione, è anche la
disposizione del comma 3 dell'articolo 15 della citata legge 1988 n.400, ove si stabilisce che il
"contenuto (dei decreti legge) deve essere specifico,omogeneo e corrispondente al titolo". E’ una
buona enunciazione la cui applicazione tuttavia lascia ancora a desiderare nonostante i ripetuti
richiami del Comitato per la legislazione.
Quanto all’applicazione e alla efficacia delle nuove disposizioni sull’istruttoria legislativa il giudizio
rimane per ora fermo a quanto espresso nel precedente paragrafo 3.6.2.
Senza la formazione di una cultura specifica del drafting e la sua diffusione in modo omogeneo tra
tutti gli operatori che intervengono nel processo di formazione delle leggi dalla progettazione alla
loro approvazione e senza la rimozione di alcuni condizionamenti della politica che sono tanto più
forti quanto minore è la diffusione della cultura del buon legiferare, i risultati saranno sempre modesti.
La recente pubblicazione da parte della presidenza del Consiglio dei ministri della Guida alla
redazione dei testi normativi dovrebbe contribuire, almeno in sede governativa, ad una progettazione
secondo criteri omogenei.
Alla formazione della cultura del drafting legislativo non contribuisce ancora in modo adeguato
l'Università. Nelle facoltà di giurisprudenza sporadici sono gli insegnamenti di tecnica della
normazione anche se è da riconoscere che presso alcune cattedre si vanno diffondendo seminari o cicli
di conferenze ad hoc290.
Un contributo alla formazione di drafters legislativi e’ stato dato, a suo tempo, dall’ISAPREL (Istituto
superiore per l'addestramento del personale delle Regioni e degli Enti locali) che a Venezia ha tenuto
corsi di lezioni sulla tecnica legislativa (diretti dal prof. Bartole) e da cui è nato il volume "Lezioni di
tecnica legislativa" edito dalla CEDAM nel 1988.
Altro istituto tuttora operante in questo settore con continuità è l'ISLE (Istituto per la documentazione
e gli studi legislativi), istituito nel 1962 con sede in Roma. La sua Scuola di scienza e tecnica della
legislazione, istituita nel 1988, è frequentata da funzionari ministeriali (in prevalenza provenienti dagli
uffici legislativi dei ministeri), funzionari parlamentari e di altri organi costituzionali nonché da
funzionari di enti soci dell’ISLE. Frutto delle lezioni del primo corso è il volume pubblicato dalla
CEDAM nel 1990 " Corso di studi superiori legislativi 1988-1989."
Inoltre la rivista quadrimestrale dell’ISLE, la Rassegna parlamentare, contiene una rubrica ‘teoria e
tecnica della legislazione’ in cui sono ospitati contributi scientifici attinenti alla tematica nonché il
testo delle esercitazioni di redazione di un progetto di legge ( generalmente su materie nuove o di
grande attualità, come biotecnologie, commercio elettronico, autorità indipendenti, ecc) con cui
annualmente si concludono i corsi della Scuola.
Nell’ambito della pubblica amministrazione la Scuola superiore della pubblica amministrazione ha
inserito tra i suoi programmi un “modulo”di insegnamento relativo alla tecnica legislativa. Anche la
Scuola superiore dell’amministrazione del ministero dell’interno prevede nei suoi corsi cicli di lezioni
290
Un decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica del 16 dicembre 1996 ha
inserito nell’elenco delle lauree e dei diplomi di cui al regio decreto 30 settembre 1938 n.1652, il “diploma di
specializzazione in metodi e tecniche per la formazione e l’attuazione delle leggi”.
140
sulla tecnica normativa. Frutto di queste lezioni sono i due volumi (Quaderni della scuola) “
Formazione delle leggi e tecnica normativa “ recante i contributi di vari docenti della Scuola ( 1995)
e “ La progettazione legislativa in Italia “ di V. Di Ciolo (1999).
3.10. Semplificazione e riordino della legislazione
Semplificazione, delegificazione e riordino della legislazione sono
concetti entrati
prepotentemente a caratterizzare, non solo in Italia, la politica della normazione di questi ultimi anni
con l’ambizione di razionalizzare il sistema normativo rendendolo comprensibile ed efficace.
3.10.1 Semplificazione
L’esigenza di porre mano alla semplificazione291 e al riordino non soltanto formale della legislazione
vigente era stata già rilevata dalla ricordata sottocommissione Cassese (1984) che aveva individuato e
definito un programma di semplificazione, di alcuni settori di legislazione più bisognevoli di
immediato intervento.
Resistenze a vari livelli istituzionali ed incertezze sul modo di procedere hanno frenato l’attuazione di
quel programma iniziale.
Ci si rese anche conto che occorreva predisporre le strutture e gli strumenti normativi entro cui
incanalare l’attuazione del processo di semplificazione e di ammodernamento della legislazione e,
soprattutto, che ciò richiedeva la disponibilità del Parlamento ad un massiccio trasferimento al
Governo dell’esercizio della funzione legislativa.
La legge 23 agosto 1988 n. 400, con la disciplina, a costituzione invariata, delle modalità di esercizio
della potestà normativa del Governo, definiva gli strumenti (in particolare con gli articoli 14 e 17,
comma 2) per l’attuazione di una politica di semplificazione di vasti settori dell’ordinamento sia
attraverso la delega legislativa sia con la delegificazione comportante il trasferimento alla fonte
regolamentare di gran parte della normazione amministrativa stabilita con legge. Politica della cui
attuazione si ha un anticipo con la legge n. 537 del 1993, ma che si manifesta in modo massivo a
partire dalla legge 15 marzo 1997 n. 59, cui fanno seguito la specifica legge 15 maggio 1997 n. 127
(Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di
controllo) e le c.d. leggi annuali di semplificazione 8 marzo 1999 n. 50, 24 novembre 2000 n. 340 e
29 luglio 2003 n. 229.
L’articolo 20 della legge n. 59 del 1997, nel nuovo testo introdotto dall’articolo 1 della legge n. 229
del 2003, elenca i criteri e i principi in conformità ai quali effettuare (mediante decreti legislativi e
regolamenti di delegificazione di cui fissa la procedura di approvazione) le operazioni di
semplificazione dell’attività amministrativa.
Inoltre l’articolo 2 della stessa legge n. 229 del 2003 dispone una delega al Governo per il riassetto
delle norme statali sulla produzione normativa.
3.10.2. Delegificazione
La delegificazione, che consiste nel trasferimento della regolamentazione di una data materia dalla
competenza legislativa alla competenza regolamentare, è lo strumento principale attraverso il quale
viene attuata la politica di semplificazione legislativa.
Poiché la progettazione di una legge di delegificazione richiede che il redattore ne conosca condizioni
e limiti a cui esso è vincolato, è necessario farne almeno un breve cenno.
La citata legge 1988 n. 400, all’articolo 17, secondo comma, prevede una procedura di
delegificazione, il cui esercizio è subordinato alle seguenti condizioni:
- che si tratti di materia non coperta da riserva assoluta di legge;
- che una specifica legge autorizzi l'esercizio della potestà regolamentare nella materia da
delegificare;
291
Sul concetto di semplificazione v. par.1.9.1.
141
- che la stessa legge determini contestualmente le norme generali regolatrici della materia;
- che la stessa legge disponga l'abrogazione delle norme legislative vigenti con effetto dalla data di
entrata in vigore delle norme regolamentari corrispondenti.
Sono state sollevate obiezioni di varia natura circa l'adeguatezza di tale normativa. La più importante
è che la procedura di delegificazione viene stabilita da una legge ordinaria e non da una norma
costituzionale di riserva di competenza regolamentare del Governo, come nella costituzione francese.
Sicché quello che il legislatore (ordinario) ad libitum concede, ad libitum può riprendere. In altri
termini è sempre possibile una "rilegificazione " tacita della materia sia pure per aspetti parziali come
già in più di un caso si è verificato, determinando commistione di fonti normative ed incertezze
applicative tanto più gravi quando la rilegificazione non riguarda la totalità o settori omogenei della
materia delegificata, ma ne tocca aspetti parziali o addirittura frammentari.
Inoltre le norme delegificate sono sottratte al giudizio della Corte costituzionale la quale non potrà
essere adita neppure sotto il profilo di "eccesso di potere " come nel caso del decreto legislativo
rispetto alla legge di delega.292
Infine, il trasferimento di una normativa dalla sede legislativa a quella regolamentare ha l’effetto di
sottrarre ad eventuale referendum abrogativo le disposizioni delegificate, poiché il referendum può
avere per oggetto soltanto norme legislative (art. 75 cost.)
Quanto alla effettiva osservanza delle regole sulla delegificazione (legge n. 400/1088) si rileva che:
- nelle leggi di delegificazione (che autorizzano cioè la delegificazione) spesso mancano le “norme
generali regolatrici della materia” o sono troppo generiche;
- la struttura della legge ricalca (v. ad es. art. 1 legge 1997 n. 127) il modello della legge di delega
legislativa più che il modello configurato nell’articolo 17, comma 2, della legge 400/1988.293
In questi casi si può deprecare il comportamento incoerente del legislatore e non altro, dato che le
regole promanano da una fonte di pari grado e quindi derogabili
Per quanto concerne l’aspetto quantitativo del fenomeno della delegificazione nella XIII legislatura (i
dati della XIV sono in corso), dal Rapporto sullo stato della legislazione 2002294 risulta, a parte le
delegificazione previste dalla legge comunitaria, che i provvedimenti che prevedono autorizzazioni
alla delegificazione sono stati 69, il numero delle norme di autorizzazione alla delegificazione sono
state 367, le autorizzazioni non attuate 189, i regolamenti di delegificazione pubblicati (alla data del
31 dicembre 2002, ma riferentisi alle autorizzazioni della XIII legislatura) 195.
292
Alla sostanza delle predette obiezioni veniva data soluzione in un articolo di un progetto di
legge costituzionale approvato dal Senato, poi decaduto per fine di legislatura. Il testo dell'articolo
fu poi ripreso in esame da parte della Commissione parlamentare (bicamerale) per le riforme
istituzionali presieduta dall’on.Jotti.
Si trattava di un articolo aggiuntivo alla Costituzione del seguente tenore:
"art. 95 bis Il Governo esercita la potestà regolamentare nelle materie non riservate dalla
costituzione alla legge. In queste materie la legge può dettare esclusivamente norme di principio.
La Corte dei conti, ove nell'esercizio del controllo preventivo di legittimità riscontri violazione
della riserva di legge o delle norme di principio di cui al comma precedente, sottopone la
controversia sulla legittimità del regolamento al giudizio della Corte costituzionale"
Di rilievo nella formulazione di questo (progettato) articolo 95 bis erano:
- al primo comma,la sostituzione della espressione "riserva assoluta" presente nell'articolo 17 della
legge 1988 n.400, con la dizione "non riservate dalla Costituzione alla legge eliminando cosi' una
distinzione (riserva assoluta e riserva relativa) creata dalla dottrina ma dai confini incerti, e
restringendo in tal modo l'area della delegificazione, ossia il potere di intervento dell'esecutivo;
- al secondo comma, la estensione della competenza della Corte costituzionale anche sulla
legittimità del regolamento delegificante.
293
Sul carattere sempre più evanescente ed impalpabile della distinzione,sul piano strutturale-sostanziale, tra leggi
di delega e leggi di delegificazione v.A. Ruggeri, Stato e tendenze della legislazione (tra molte ombre e qualche
luce, in Rass. Parl. 1999, n.1, pag.188 e ss. V. anche F. Modugno,Trasformazioni della funzione legislativa,
Giuffrè, 2000,vol. II,pp. 16 e 55;ed il Rapporto del Comitato per la legislazione (in Bollettino delle giunte e
commissioni parlamentari del 25 luglio 2003, pag. 15).
294
Pubblicato dall’Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati, giugno 2003
142
3.10.3. Riordino normativo
Il riordino normativo può essere realizzato attraverso due diverse forme di codificazione:
- la codificazione sostanziale diretta ad innovare più o meno profondamente l’assetto giuridico
esistente;
- la codificazione formale o codificazione a legislazione invariata che si propone essenzialmente di
razionalizzare l’esistente.
Saranno considerazioni politiche di riforma o valutazioni tecniche sullo stato in cui versa questo o
quel settore di legislazione a privilegiare l’uno o l’altro indirizzo codificatorio.
Esempi classici della codificazione del primo tipo sono in Italia i codici civili del 1865 e del 1942.295
Per indicare il secondo tipo di codificazione viene qui di seguito usato il termine consolidamento
corrispondente, sostanzialmente, al significato del termine consolidation nel diritto inglese e alla
espressione “codification à droit constant” nel diritto francese.”
Sul consolidamento (v. definizione al par.1.9.1.), che pone specifici problemi di tecnica normativa e di
interpretazione (par.1.9.2.), è opportuno soffermarsi per un accenno alle forme da esso assunte nel
nostro ordinamento e al dibattito sorto intorno alla natura e al valore giuridico dei testi del
consolidamento, comunemente detti testi unici.
Nella esperienza italiana alla formazione di testi unici (di settori di diritto pubblico) si è sempre
proceduto di volta in volta e senza criteri prestabiliti. L'intero periodo statutario e il primo
cinquantennio della Repubblica sono infatti caratterizzati dalla totale assenza di specifiche norme sui
criteri e le procedure di attuazione della c.d. codificazione formale o consolidamento
Soltanto a partire dall'anno 1997 il legislatore dà i primi segnali di attenzione all'argomento,
emanando alcune norme in materia di formazione di testi unici. Si tratta delle ricordate leggi 15 marzo
1997 n. 59, 15 maggio 1997 n. 127, 8 marzo 1999 n. 50 (legge di semplificazione 1998) e 24
novembre 2000 n. 340 (legge di semplificazione 1999). Per la prima volta l'emanazione di testi unici
non viene lasciata a momenti occasionali, ma ne viene prevista una programmazione. Occorre però
subito dire che queste leggi non affrontano principalmente ed organicamente il tema della formazione
dei testi unici bensì quello della semplificazione legislativa e nelle parti in cui l’affrontano lo hanno
finora fatto con un procedere incerto ed in modo non del tutto coerente, come sarà più oltre precisato.
Secondo una risalente classificazione dottrinale i testi unici adottati dal Governo vengono
tradizionalmente distinti in tre categorie :
- testi unici spontanei
- testi unici delegati
- testi unici autorizzati
Sono chiamati spontanei i testi unici adottati dal Governo, indipendentemente da un atto formale di
abilitazione del Parlamento. Le disposizioni in essi raccolte e coordinate continuano a derivare la loro
efficacia dalla originaria fonte di produzione ed in caso di controversia a questa deve far riferimento
l'interprete in sede di applicazione delle norme. Tuttavia essi non possono essere del tutto assimilati ai
testi unici privati, (molto utili ma irrilevanti per il diritto), poiché ad essi viene riconosciuta una
qualche rilevanza giuridica ( sulla cui qualificazione peraltro la dottrina non è concorde) in relazione
alla forma dell’atto di emanazione (decreto del Presidente della Repubblica) e alla conseguente
pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.
Sono denominati testi unici delegati, quelli emanati con "decreto legislativo" a seguito di una
apposita legge di delega del Parlamento (art. 76 della Costituzione). Essi sono atti dotati di forza di
legge e come tali sostituiscono le fonti normative previgenti e nei limiti consentiti dalla legge di
delega introducono innovazioni alla preesistente disciplina legislativa.
Controversa è invece per alcuni autori la figura dei cosiddetti testi unici autorizzati, adottati dal
Governo a seguito di una legge o norma di legge che si autoqualifica di "autorizzazione" e consistente
295
su cui v. C. Ghisalberti, La codificazione del diritto in Italia 1865- 1942.
Laterza, 1997 (4° ediz.)
143
nel mandato a riunire e coordinare in un unico testo disposizioni legislative vertenti sulla stessa
materia e residenti in una pluralità di testi, senza apportare innovazione alla legislazione vigente.
Rispetto a quest’ultimo tipo di testi unici la controversia ruota intorno al quesito se essi hanno o non
hanno forza di legge.
Se ad essi non si riconosce forza di legge, non c’è ragione di una legge di autorizzazione del
Parlamento. Questa assumerebbe tutt’al più carattere di mero atto sollecitatorio. Inoltre, un testo unico
siffatto finisce per complicare anziché semplificare l’ordinamento, perché rimangono in vita i testi che
si intendevano unificare.
Se, invece, si riconosce forza di legge, allora il problema è quello della natura della legge di
autorizzazione e del suo fondamento costituzionale.
L'istituto della "autorizzazione”, che trova larga applicazione nel diritto amministrativo, serve a
rimuovere un limite posto all'esercizio di una competenza propria del soggetto autorizzato, non
esercitabile cioè dal soggetto autorizzante. L’istituto ricorre anche nell’ambito del diritto
costituzionale. Così le Camere "autorizzano" con legge la ratifica di trattati internazionali (art. 80
Cost.), ma l'organo investito del potere esclusivo di ratifica è il Capo dello Stato (art. 87 Cost.). Non si
pone in questi stessi termini la formazione di testi unici legislativi poiché in questo caso la titolarità
della competenza è esclusiva del Parlamento, il quale può procedere direttamente (con legge) alla
formazione ed approvazione di un testo unico ovvero delegarne il compito al Governo.
La Costituzione italiana riconosce forza di legge soltanto a due tipi di atti normativi adottati dal
Governo ma subordinati ad un atto preventivo o successivo del Parlamento: il decreto legge ed il
decreto legislativo. Il primo è emanato sulla base di certi presupposti (urgenza e necessità) e perde
efficacia ex tunc se dal Parlamento non è convertito in legge entro sessanta giorni (art. 77 Cost.) ; il
secondo è emanato sulla base di una specifica delega del Parlamento (art. 76 Cost.)
Pertanto nella fattispecie considerata la legge di autorizzazione (introdotta nella legislazione nel
periodo statutario) o è riconducibile alla delega legislativa di cui all'art. 76 Cost. o non ha fondamento
costituzionale.
La questione è stata assai dibattuta dalla dottrina pubblicistica. Senza rifarne la storia si può affermare
che oggi l’indirizzo prevalente è orientato ad ammettere la natura legislativa di tutti i testi unici
conseguenti ad un atto parlamentare di abilitazione, sia esso chiamato di delega o di autorizzazione,
sempre che ricorrano le condizioni di cui agli articoli 72 e 76 della Costituzione.296 A questo
orientamento si richiama espressamente con la sentenza n. 166 del 1990 la Corte costituzionale,297che
296
La legge 11 dicembre 1984 n.839 ha conferito al Governo (art.13) l’autorizzazione ad emanare
un testo unico delle leggi sulla pubblicazione degli atti normativi. Ma essendo stata approvata in
commissione anzichè in assemblea, il relativo testo unico (approvato con D.P.R.28 dicembre 1985
n.1092) è da ritenere un testo invalidabile per inosservanza nella legge abilitante della condizione di
cui all’art.72 Cost.
Giova ricordare un precedente : la legge 29 ottobre 1954 n.1073 delegava il Governo (art.3) ad
emanare un testo unico delle disposizioni legislative sulla disciplina fiscale dei semi oleosi. La
legge era stata approvata dalla competente Commissione in sede legislativa. Sorta una controversia
relativa all’applicazione di norme del conseguente testo unico emanato con il D.P.R. 22 dicembre
1954 n.1217, la Corte d’appello di Roma sollevava la questione di legittimità costituzionale
dell’intera legge delegante, perché approvata in Commissione. Per tale motivo la Corte
costituzionale dichiarava l’illegittimità costituzionale della legge delegante e conseguentemente
dell’intero testo unico (sent. n.32 del 1962).
297
In questa sentenza la Corte rileva, a proposito del testo unico approvato con DPR 5 aprile 1951
n.203 :
“ Quest’ultimo ha natura di atto avente forza di legge in quanto risulta emanato in virtù di una
norma legislativa (art.21 della legge 24 febbraio 1951 n.84), la quale ancorché formalmente di
‘autorizzazione’ deve ritenersi nella sostanza assimilabile, secondo la prevalente dottrina, ad una
vera e propria norma di delegazione.”
L’art 21 era così formulato : “Il Governo della Repubblica è autorizzato a coordinare in testo unico
le disposizioni dei decreti legislativi luogotenenziali 7 gen.1946 n.1, 10 marzo 1946 n.76, 15 marzo
1946 n.83 e quelle della presente legge.”
144
in precedenza, a partire dalla sentenza n. 54 del 1957, aveva invece impostato il parametro dei suoi
giudizi in materia sulla distinzione tra testi unici legislativi (delegati) e testi unici compilativi
(autorizzati), questi ultimi ritenuti dalla Corte privi di forza di legge.
Sul termine “compilativi” aleggia tuttora una certa confusione di significato. Alla espressione “testo
unico compilativi” viene infatti associato nell’uso corrente il significato di testo privo di forza di
legge. Su ciò ha pesato la iniziale giurisprudenza della Corte costituzionale che ha fatto propria questa
associazione di significato conferendole autorevolezza. Secondo la Corte (sent. 54/1957 e successive)
non rivestono autonoma forza di legge quei testi unici emanati in base a legge abilitante
(autorizzazione) che conferisca al Governo il solo potere di coordinamento: pertanto le norme
contenute nel testo unico derivano in questo caso la forza di legge dalle fonti di provenienza, cioè
dalle leggi da cui sono state tratte le norme confluite nel testo unico.
A ben considerare il termine “compilativo” connota semplicemente un testo unico di mero
coordinamento non comportante cioè modifiche di sostanza alla legislazione vigente ; ciò
indipendentemente dall’essere il testo stesso dotato oppure privo di forza di legge. Se il
coordinamento è effettuato in virtù e nel rispetto di una abilitazione legislativa, il testo stesso,
ancorché denominato “compilativo”, avrà forza di legge ; se invece il coordinamento è operato al di
fuori di una tale norma abilitante, il testo sarà privo di forza di legge (c.d. testo unico “spontaneo”). E’
in questa chiave, ad esempio, che va letta la espressione “testi unici compilativi” che compare negli
articoli 10 e 7, rispettivamente, delle leggi 24 aprile 1998 n. 128 e 5 febbraio 1999 n. 25, che
autorizzano il Governo a formare testi unici di disposizioni di attuazione di direttive comunitarie, o
nell’articolo 8 della legge 3 giugno 1999 n. 157 che delega il Governo ad emanare “un decreto
legislativo recante un testo unico compilativo nel quale devono essere riunite e coordinate le norme di
legge vigenti in materia di spese elettorali, finanziamenti.....”
Per la emanazione di questi testi unici “compilativi” viene prescritta espressamente la procedura
stabilita per i decreti di cui all’art. 14 della legge n. 400 del 1988, che assumono la denominazione di
“decreti legislativi”298. Sarebbe allora contraddittorio attribuire al testo unico “compilativo,”emanato
con decreto legislativo, il significato di testo privo di forza di legge.
L’espressione usata dal legislatore non può essere interpretata come volontà di non riconoscere ai
testi unici de quibus autonoma forza legislativa, né vale obiettare che il Governo è stato “autorizzato”
e non “delegato,” poichè l’atecnicità che spesso si riscontra nel linguaggio del legislatore non offre
alcun serio supporto a tale distinzione, che peraltro è smentita dalle stesse leggi sopra citate (in cui i
due termini sono usati come sinonimi) e che, oltre tutto, porterebbe alla creazione di una fonte di
diritto a dir poco anomala, cioè al decreto legislativo sprovvisto di forza di legge.
È da concludere quindi che con il termine “testi unici compilativi” il legislatore ha inteso conferire
al Governo un potere limitato al solo coordinamento, ma non quello di emanare un testo privo di forza
di legge, avendo fatto esplicito riferimento all’articolo 14 della legge n. 400 del 1988.
Dipenderà dalla formula usata se l’atto abilitante contiene una delega ampia che consente anche
innovazione sostanziale della legislazione o una delega (o autorizzazione) limitata al solo
coordinamento dell’esistente (“riunire e coordinare” secondo la espressione ricorrente in questi casi).
In altri termini, le parole delega e autorizzazione, quando non siano ritenute sinonime299,
statisticamente sono adoperate per esprimere un diverso grado di ampiezza della delega.
Resta l’obiezione che le c.d. leggi di autorizzazione “ a riunire e coordinare in un testo unico” quasi
sempre non recherebbero una delle condizioni necessarie per configurare delega legislativa ex art. 76
Cost. e cioè l’indicazione dei criteri e dei principi. La risposta è questa : l’indicazione esplicita dei
criteri e principi è correlata al caso di abilitazione alla emanazione di testo unico con contestuale
innovazione della legislazione vigente (come nelle ordinarie leggi di delega), mentre nel caso dei testi
298
Sia l’art.1 della legge 128 1998 sia l’art.1 della legge 25/1999 recitano “ i decreti legislativi sono adottati, nel
rispetto dell’articolo 14 della legge 23 agosto 1988 n.400…….”
299
Sull’uso promiscuo da parte del legislatore dei termini autorizzazione e delega molteplici sono gli esempi.
Tipico è il caso della legge 1982 n.203, il cui articolo 60 reca nella rubrica il termine delega e nel testo il termine
autorizzazione.
145
unici limitati al mero coordinamento della legislazione esistente principi e criteri non possono non
essere che quelli esplicitamente o implicitamente contenuti nella normativa da coordinare.300
E' interessante notare che in sede parlamentare, ove mai c’era stato dibattito sul significato e l’effetto
giuridico dell’autorizzazione, la questione è stata posta per la prima volta in occasione dell’esame in
sede referente, presso la Commissione istruzione del Senato, del disegno di legge di autorizzazione al
Governo ad emanare un testo unico delle leggi in materia di ordinamento scolastico. Nella seduta del
6 marzo 1991 fu proposto dal presidente della Commissione di richiedere all'Assemblea il
trasferimento del provvedimento in sede legislativa .
La Commissione invece decise (12 marzo 1991) di proseguire l'esame in sede referente ritenendo che,
a prescindere dalle formulazioni adottate di volta in volta dalle varie leggi che affidano al Governo il
compito di redigere testi unici, tali leggi costituiscono comunque deleghe legislative e che pertanto la
legge in questione non poteva essere approvata in commissione, a norma dell'art. 72 Costituzione.301
In conclusione, se si può ritenere generalmente accettata la equiparazione formale dei testi unici
“autorizzati” a quelli “delegati,”si deve invece registrare un procedere confuso e contraddittorio del
legislatore e del governo proponente nel dettare i criteri e nel definire le procedure di formazione dei
testi unici.
In effetti, mentre la ricordata legge n.59 del 1997 (che introduceva per la prima volta un principio di
programmazione annuale) manteneva, in coerenza con il vigente sistema delle fonti di produzione del
diritto, la distinzione tra testi unici legislativi e testi unici di norme regolamentari, prevedendo
esplicitamente per i primi il conferimento di delega al Governo (con la implicita conseguenza che
l’emanazione del testo unico deve avvenire mediante decreto legislativo), la legge annuale 8 marzo
1999 n.50 introduceva (art. 7, comma 2) i testi unici “misti” “comprendenti in un unico contesto e con
le opportune evidenziazioni le disposizioni legislative e regolamentari”, da emanarsi con un decreto
del Presidente della Repubblica di cui non era chiaro il valore giuridico302. Né chiarezza veniva data
dalle risoluzioni della Camera e del Senato (rispettivamente del 15 ottobre e del 24 novembre 1999),
nelle quali veniva suggerito di procedere “ mediante la predisposizione contestuale in ciascun settore
di due distinti provvedimenti di riordino, uno di rango legislativo e l’altro di livello regolamentare, da
rifondere in un unico testo a carattere ricognitivo, che contenga tutte le norme rilevanti per il settore
considerato”
Il suggerimento, recepito nella legge 24 novembre 2000 n. 340 con la modifica del comma 2
dell’articolo 7, in sostanza ha dato vita alla redazione ed emanazione di tre testi, denominati testo A
(legislativo), testo B (regolamentare), testo C (misto), con tutte le conseguenti ed inutili
complicazioni.
A questo modo di procedere pone fine la legge n. 229 del 2003, che ha abrogato l’intero articolo 7
della legge n. 50 del 1999 e quindi anche criteri e principi di codificazione ivi previsti
La legge n. 229 ha anche inteso abbandonare la via dei testi di mera consolidazione della legislazione
vigente. Nella predetta legge al posto della espressione “riordino normativo” o “riordino della
legislazione” compare, non casualmente, l’espressione “riassetto normativo” cui viene attribuito,
come viene dichiarato nella relazione ministeriale e nei lavori preparatori della legge, un significato di
300
In questo senso già G.U. Rescigno, Corso di diritto pubblico. Bologna, Zanichelli, 1996/97, pag.262
La legge di “autorizzazione”(n.121 del 1991) è stata pertanto approvata in assemblea sia alla Camera che al
Senato ed il testo unico è stato emanato con decreto legislativo (d.l. 16 aprile 1994 n.297).
Altro caso più recente è quello del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione del Senato della
Repubblica approvato con decreto legislativo del 20 dicembre 1993 n.533, in base all’art.9 della legge 4 agosto
1993 n.276, il cui enunciato, del tutto simile a quelli delle leggi che si autodefiniscono di autorizzazione (“Con
decreto del Presidente della Repubblica.....entro quattro mesi.....è emanato un testo unico che raccolga e coordini
le disposizioni della legge 6 febbraio 1949 n.29 e le successive modificazioni”), è stato ritenuto configurare una
delega legislativa.
302
Per una analisi della ambigua formulazione del non più vigente testo dell’articolo 7 della legge n.50 del 1999, a
proposito della previsione (comma 2) dei testi unici misti, v. F. Mautino e R. Pagano, Testi unici. La teoria e la
prassi, Giuffrè, 2000, pag.23-26: per una critica del “rimescolamento” in un testo unico di norme legislative e
regolamentari v. anche intervento di G.U. Rescigno, in Iter Legis, gennaio-febbraio 1999, 147
301
146
rottura con la politica del passato che sarebbe caratterizzata dall’utilizzo del testo unico quale
strumento tipico della codificazione in senso conservativo della legislazione vigente. Con
l’espressione “riassetto normativo” si intenderebbe significare un nuovo indirizzo di politica della
normazione, cioè di revisione sostanziale ed organica di settori di legislazione facendo leva sullo
strumento “decreto legislativo” in opposizione al “testo unico.”
Ci sembra errato opporre il decreto legislativo al testo unico. Il testo unico non è una fonte del diritto
ma un nomen che viene dato ad una raccolta organizzata di norme che da noi vengono normalmente
emanate con un decreto legislativo, ma che possono essere anche approvate direttamente dal
Parlamento con legge formale.
La legge n. 229 evita l’espressione “testo unico”, ma neppure fa uso del termine “codice”, forse
sentendone il peso che gli deriva dalla tradizione ottocentesca. Si limita a chiamare tali atti “decreti
legislativi di riassetto normativo.”
La legge n. 229 enuncia inoltre (art. 1) criteri e principi direttivi generali valevoli per tutte le deleghe
legislative di riassetto normativo, facendo “salvi i principi e i criteri direttivi specifici per singole
materie, stabiliti con la legge annuale di semplificazione e riassetto normativo”
Al tempo stesso con l’articolo 2 dispone un’apposita delega legislativa “per il riassetto delle
disposizioni statali in materia di produzione normativa” che verrebbe necessariamente a toccare anche
quei criteri e principi generali di cui all’articolo 1. Ora, a parte questa osservazione, disporre norme
sulla produzione normativa (in particolare di norme con forza di legge) con una legge ordinaria e
addirittura con un decreto legislativo lascia alquanto perplessi, trattandosi di materia di indubbio
rilievo costituzionale.
Tuttavia, queste leggi con la enunciazione, sia pure in modo farraginoso e dispersivo di alcuni criteri
metodologici per la formazione dei testi di codificazione formale o sostanziale, segnano
indubbiamente un passo in avanti rispetto al passato.
Circa il procedimento di approvazione di tali testi, una eventuale soluzione diversa dal ricorso
all’istituto della delega legislativa può trarre spunto da modelli esteri incentrati essenzialmente su
procedimenti speciali o semplificati di approvazione parlamentare (v. 1.9.4.) A seconda della
soluzione prescelta potrà essere necessario dare alla emananda legge sulla codificazione un
fondamento costituzionale.
Un’ultima annotazione : l’attuale stagione di instabilità della legislazione, soggetta a frequenti
cambiamenti non solo nelle modalità ma anche nei principi, determina un clima poco favorevole
all’opera di codificazione . In queste condizioni un testo codificato ha certamente vita breve.
Esemplare è a riguardo il testo unico sull’istruzione (opera che riordinava un settantennio di
legislazione del settore), che all’indomani della sua emanazione (decreto legislativo 16 aprile 1994
n.297), era già in parte superato e che in meno di tre anni è stato reso obsoleto da leggi successive
tanto che la legge 15 marzo 1997 n.59 (anche essa innovatrice in materia) ne riproponeva con una
nuova delega l’aggiornamento.
Ciononostante il testo unico o codice, pur se di breve vita, costituisce un punto di riferimento circa lo
stato di assestamento della legislazione ad una certa data. E la sua vita potrà essere prolungata con
l’unica terapia oggi disponibile : le successive norme (di modifica od altro) vertenti sulla stessa
materia del testo codificato dovrebbero essere presentate sotto forma di novelle
3.11 ALLEGATO
Esempio di parere del Comitato per la legislazione
(parere del 25 luglio 2003)
Il Comitato per la legislazione
esaminato il disegno di legge di conversione n. 4199;
147
sottolineata la particolare eterogeneità delle materie in esso disciplinate relative rispettivamente al
versamento e alla riscossione di tributi per l’adesione alla definizione degli obblighi tributari secondo
modalità dispsoste dagli articoli 8 9 e 9 bis della legge 27 dicembre 2002 n. 289 (legge finanziaria per il
2003), alla proroga – e contestualmente alla modifica – della disciplina del cosiddetto “scudo fiscale”, ai
compensi per la riscossione di tributi,alle fondazioni bancarie, alle gare indette dalla Consip s.p.a. , alla
alienazione di aree del patrimonio e del demanio dello Stato, nonché al versamento del tributo dovuto alle
camere di commercio;
rilevato che il provvedimento incide sulle diverse discipline vigenti talvolta senza utilizzare la tecnica della
novellazione, talaltra ricorrendo alla suddetta tecnica in modo non coerente con quanto disposto dalla
circolare del Presidente del Consiglio e dei Presidenti delle Camere del 2001, di tal che la lettura del
provvedimento risulta particolarmente gravosa;
constatato soprattutto con riferimento alla materia tributaria, la legislazione dovrebbe tendere ad una
individuazione quanto più possibile chiara degli adempimenti e dell’ambito di applicazione delle norme;
rilevato che tanto l’articolo 1, comma 1, del decreto-legge, quanto l’articolo 1, comma 2, del disegno di
legge di conversione sono volti a far salvi – il primo in modo più limitato, il secondo in modo più ampio - gli
effetti del decreto legge 7 aprile 2003 n. 59 non convertito nei termini costituzionalmente previsti;
alla luce dei parametri stabiliti dagli articoli 16 bis e 96 bis del Regolamento osserva quanto segue:
sotto il profilo dell’efficacia del testo per la semplificazione e il coordinamento della legislazione vigente:
all’articolo1, comma 1, ultimo periodo, seconda parte, ove si prevedono più modifiche incidenti sul
medesimo comma 8 dell’articolo 16 della citata legge finanziaria per il 2003, dovrebbe valutarsi
l’opportunità di ricorrere alla novellazione integrale dell’intero comma;
all’articolo1, comma 2-bis dovrebbe valutarsi l’opportunità di novellare espressamente gli articoli 11 e 12
della legge finanziaria per il 2003 ;
all’articolo 1, comma 2-terdecies, dovrebbe valutarsi l’opportunità di riscrivere la disposizione in questione
come novella all’articolo 9 della legge finanziaria per il 2003, non essendo chiara l’identificazione dei
soggetti cui tali nuove previsioni si applicano;
all’articolo 2, comma 3-bis, che sembra far riferimento alle diverse tipologie di attività rimpatriate, dovrebbe
valutarsi l’opportunità di novellare espressamente il decreto-legge 25 settembre 2001 n. 350, convertito con
modificazioni dalla legge 23 novembre 2001 n. 409;
all’articolo 4, comma 2, che reca più modifiche all’articolo 12 del decreto legislativo 17 maggio 1999 n.135 e
– in particolare – al comma 4 di tale articolo, dovrebbe valutarsi l’opportunità di ricorrere alla tecnica della
novellazione sostituendo l’intero comma;
sotto il profilo della specificità e omogeneità di contenuto:
All’articolo 1 comma2-septies, dovrebbe verificarsi se la relativa disposizione costituisca effettivamente una
norma di interpretazione autentica, ovvero se non si configuri come una modifica con effetti retroattivi
dell’ambito di applicazione della norma interpretata; in ogni caso le norme di interpretazione autentica
dovrebbero essere contenute in autonomi articoli opportunamente rubricati. Considerazioni analoghe possono
essere svolte con riferimento al comma 2-decies del medesimo articolo 1;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
148
all’articolo1, comma 2, secondo periodo, dovrebbe valutarsi l’opportunità di meglio chiarire la portata della
disposizione, sia indicando, attraverso il riferimento agli specifici articoli a quali “fattispecie” previste dalla
legge finanziaria per il 2003 ci si riferisca, sia meglio precisando il senso dell’inciso “la proroga è efficace”;
All’articolo1, comma 2-undecies, dovrebbe valutarsi l’opportunità di chiarire quale sia la connessione
esistente tra la previsione delle proroghe disposte dall’articolo 1 per l’adesione alle diverse fattispecie di
“regolarizzazioni” e il rinvio del termine per l’invio telematico dei dati da inserire nel registro delle imprese;
all’articolo 5, comma 1, lettera e), capoverso 6-bis, con riferimento al termine marketplace dovrebbe
valutarsi l’opportunità di ricorrere – ove possibile – ad una traduzione del termine ovvero ad una definizione
del termine in questione, che non appare normativamente definita.
PARTE QUARTA
DRAFTING E RIORDINO LEGISLATIVO NEI PAESI EUROPEI
SOMMARIO: 4.1.Austria
4.2.Belgio 4.3.Danimarca 4.4 Finlandia 4.5.Francia
4.6.Germania 4.7.Gran Bretagna 4.8. Grecia 4.9 Norvegia 4.10.Olanda 4.11. Polonia
4.12. Portogallo 4.13. Spagna 4.14. Svezia 4.15. Svizzera 4.16. Unione europea
4.1 Austria
L’iniziativa legislativa
L’iniziativa legislativa appartiene al Governo federale,ai membri (almeno 8) del Consiglio nazionale,
al Consiglio federale. E’ prevista anche l’iniziativa popolare.
Ogni progetto di legge è presentato in prima istanza al Consiglio nazionale e diventa legge a seguito di un iter
come rappresentato nel seguente diagramma.
149
150
Le direttive di tecnica legislativa
L’attenzione ai modi di redazione delle leggi e di semplificazione e razionalizzazione della legislazione
costituisce, insieme con l’attività di verifica preventiva della costituzionalità dei progetti di legge e della
legittimità dei progetti di regolamento, un compito precipuo del Servizio costituzionale (Verfassungsdienst)
della Cancelleria federale.
Nel corso degli anni il Servizio è intervenuto più volte sia con circolari generali sia in sede di parere su
specifici progetti di legge o di regolamento per fornire ai dipartimenti ministeriali incaricati della
progettazione legislativa indicazioni o delucidazioni o per formulare raccomandazioni in ordine alla tecnica
di redazione dei testi.
Nel 1970 queste indicazioni o raccomandazioni venivano dal predetto Servizio raccolte in un corpus
costituente un primo tentativo di sistemazione e codificazione delle regole di legistica (Legistische
Richtlinien) secondo un neologismo destinato a diffondersi in vari paesi europei.
Nello stesso anno venivano anche diramate, sull’esempio della Baviera, direttive sulla redazione delle norme
giuridiche in forma idonea alla elaborazione elettronica (Verläufige Richtlinien fur die Abfassung
Automationsgerechter Rechtsvorschriften)
Le Legistische Richtlinien sono state rielaborate nel 1979 e pubblicate, questa volta, sotto forma di decreto
del Consiglio dei Ministri e perciò vincolanti l’amministrazione federale. Nel testo sono state incorporate, in
versione semplificata, anche alcune direttive aventi riferimento all’uso dei computers.
A distanza di poco più di un decennio una nuova versione delle Direttive è stato deliberata dal Consiglio dei
ministri il 3 gennaio 1990.
Tali Direttive sono state inserite, a cura del Bundeskanzleramt, in un progettato”Manuale di tecnica
legislativa” di cui esse vengono a costituire la prima parte:l’Handbuch der Rechtssetzungtechnik.Teil I
Richtlinien,1990.
Il nuovo testo presenta delle modifiche notevoli rispetto al testo del 1979.In primo luogo il numero delle
direttive è aumentato da 103 a 149. Ma più importante è la innovazione apportata alla sistematica della
materia.
Mentre il testo del 1979 era diviso in cinque parti o sezioni dal contenuto squilibrato e scarsamente
omogeneo (in particolare la prima sezione),il nuovo testo si presenta diviso in tre parti:la prima parte o
sezione è dedicata al linguaggio giuridico (Rechtssprache), la seconda alla tecnica giuridica (Rechtstecnik) e
la terza alla struttura formale (Formelle Gestaltung) dell’atto normativo.
Le direttive relative alla configurazione dell’atto normativo in forma idonea all’uso del computer e le
direttive relative alla formulazione della relazione contenente le motivazioni (Erläuterungen) dei progetti di
legge,che costituivano rispettivamente le sezioni III e V del testo del 1979, sono state eliminate.
L’autore del nuovo testo ha dato un assetto unitario alle direttive sul linguaggio, che sono state ampliate di
numero e riunite in una apposita sezione, e soprattutto ha posto una particolare attenzione (circa un terzo del
testo) alle questioni di tecnica giuridica connesse alle situazioni di entrata in vigore, abrogazione, rinvio e
modifica delle norme, suggerendo le formulazioni più idonee.
La legge sui ministeri federali del 1973 (BGB1-1973/389), modificata nel 1983 (BGB1-1983/617) reca
norme attributive di competenza in ordine a “affari generali dell’ordinamento giuridico, della legistik e del
linguaggio legislativo, ivi compresi i problemi della garanzia dell’unità dell’attività ministeriale di redazione
delle normefederali”
Il riordino formale della legislazione
Ai fini del riordino formale della legislazione la norma più importante è quella dell’articolo 49a della
Costituzione federale, introdotto con la legge costituzionale del 1°luglio 1981 n.350.
In virtù di questo articolo il Cancelliere federale è autorizzato a ripubblicare nella Gazzetta ufficiale, d’intesa con
i ministri competenti, le leggi nella versione vigente (in der geltenden Fassung) al momento della
ripubblicazione.
Con la ripubblicazione sono consentite una serie di operazioni di aggiornamento formale :
1. termini antiquati possono essere sostituiti e modi scrivere superati possono essere adeguati allo stile corrente ;
151
2. possono essere corretti i rinvii ad altre disposizioni che non corrispondono più allo stato della legislazione,
come pure ogni altra discordanza ;
3. possono essere dichiarate non più vigenti le norme che a causa di successive disposizioni sono state
(implicitamente) abrogate ovvero sono divenute prive di oggetto ;
4. possono essere abbreviati i titoli ;
5. possono essere adeguatamente modificate le denominazioni e numerazioni degli articoli di legge,dei commi e
così via per il venir meno o per l’inserimento di disposizioni, ed in tale contesto possono essere corretti i
rinvii ad esse riferiti ;
6. possono essere ripubblicate separatamente le norme transitorie ancora in vigore.
Il testo della ripubblicazione ha efficacia erga omnes a partire dal giorno successivo alla sua pubblicazione.
4.2. BELGIO
Iniziativa legislativa e regole di drafting
Con l’ultima revisione costituzionale (5 maggio 1993) il Belgio è formalmente uno Stato federale sui generis
formato da Comunità (entità su base linguistica) e Regioni (entità territoriali).
L’autorità federale ha competenza normativa solo nelle materie espressamente indicate nella Costituzione o
attribuite da leggi indicate dalla stessa Costituzione.
Le Comunità e le Regioni sono competenti, ciascuna per quanto le concerne, in tutte le altre materie
secondo le condizioni e le modalità stabilite da una legge approvata con una maggioranza speciale.303
Le fonti del diritto scritto belga sono le lois, i décrets, le ordonnances degli organi esecutivi delle Comunità
e delle Regioni (che hanno forza di legge), e gli arrêtés (regolamenti) sia federali (arrêtés royaux) sia delle
Comunità o regionali.
A livello federale l’iniziativa legislativa governativa appartiene al Re e, come negli altri paesi del continente
europeo, la progettazione legislativa è decentrata tra i vari ministeri, e trova un momento di coordinamento
nel Consiglio di Stato.
Su tutti gli schemi di progetti di legge (avant projets de loi) o di decreto reale è obbligatorio (salvo in caso
di urgenza motivata e con l’eccezione dei progetti concernenti i bilanci,i prestiti, le operazioni demaniali ed i
contingenti delle forze armate) il parere della Sezione legislazione del Consiglio di Stato, parere che viene
allegato alla relazione che accompagna il testo del progetto di legge o di decreto (art.3 del testo coordinato
delle leggi sul Consiglio di Stato,12 gennaio 1973, come sostituito dall’articolo18 della legge 9 agosto 1990
(loi ordinaire du 9 aout 1980 de réformes institutionnelles).
Al fine di prevenire conflitti di competenza il parere deve comunque essere richiesto anche in caso di urgenza
sul punto di sapere se l’avant projet ha per oggetto materia di competenza dello Stato, della Comunità o della
Regione.304
L’iniziativa parlamentare pur non essendo soggetta al parere obbligatorio del Consiglio di Stato può formare
oggetto di tale parere su richiesta del Primo ministro.
La Sezione legislazione esprime inoltre parere motivato sul testo di tutti i progetti o proposte di legge e su
gli emendamenti a richiesta del presidente del Senato o della Camera dei rappresentanti. Costoro sono tenuti
a richiedere il parere anche quando ne facciano domanda almeno un terzo dei componenti della Camera
interessata, o la maggioranza di un gruppo linguistico della Camera interessata.
Il parere della Sezione di legislazione verte sia sugli gli aspetti giuridici che su quelli di tecnica redazionale.
303
E’ richiesta la maggioranza dei voti di ciascun Gruppo linguistico di ognuna delle due Camere a condizione che
la maggioranza dei membri di ciascun Gruppo sia presente e che il totale dei voti favorevoli espressi nei due
Gruppi linguistici raggiunga i due terzi dei voti complessivamente espressi
304
A posteriori, quando cioè il progetto è diventato legge o decreto, il conflitto di competenza è risolto dalla Cour
d’arbitrage (art.107 ter Cost.)
152
Tra le attribuzioni della Sezione vi è anche quella di redigere il testo di un progetto di legge, di decreto o di
emendamento su richiesta del Primo ministro (legge 23 dic.1946) o dei Presidenti degli esecutivi di
Comunità o di Regione nelle materie di loro competenza (leggi 9 agosto 1980 e 16 giugno 1989)
Nello svolgimento della funzione consultiva del Consiglio di Stato sugli schemi di progetti di legge o di
decreto si sono accumulate nel corso degli anni una quantità di osservazioni attinenti a molteplici aspetti della
tecnica normativa da cui sono state desunte, a cura dell’Ufficio di coordinamento del Consiglio di Stato,un
certo numero di regole e di formule che nel 1960 venivano raccolte in una brochure, senza carattere di
ufficialità, intitolata Code-formulaire de légistique.
Tale testo, inizialmente concepito ad uso interno del Consiglio di Stato,successivamente veniva inserito nel
Récueil périodique de commentaires et directives del Ministero delle finanze per un uso allargato anche a
questa amministrazione.
A distanza di venti anni il testo veniva aggiornato. Questa nuova versione ha assunto carattere ufficiale sotto
forma di circolare del Primo ministro (C4/8001 del 23 aprile 1982) pubblicata nel Moniteur belge del 2
giugno 1982 con il titolo Légistique-Rédaction des textes réglementaires, mentre l’edizione in forma di
opuscolo autonomo portava il titolo Traité de légistique formelle. Il testo è diviso in tre libri.
Il primo libro è suddiviso in cinque parti di cui le prime quattro comprendono regole e raccomandazione di
drafting mentre la quinta riguarda la procedura di richiesta di parere del Consiglio di Stato. In tutto 163
paragrafi.Il libro secondo è una raccolta numerata (da 1 a 111) di formule normative in applicazione delle
regole di cui al libro primo.
Il libro terzo, infine, contiene la riproduzione di alcune leggi rilevanti sotto il profilo della progettazione
legislativa, tra cui la legge 13 giugno 1961, relativa al coordinamento e alla codificazione delle leggi.
Il testo attuale che emenda ed aggiorna il Traité è la Circulaire de légistique formelle emanata nel novembre
del 2001
-
La valutazione legislativa
La valutazione legislativa non è istituzionalizzata in modo specifico. Esistono, tuttavia, delle procedure
nell’iter di formazione dei progetti di legge che assolvono in parte alla funzione di valutazione preventiva
(ex ante).
Alla valutazione retrospettiva è fatto ricorso, sebbene in modo non sistematico, in caso di leggi di un certo
rilievo sociale. Il prof.Delnoy cita due leggi.
La prima è la legge 13 agosto 1990 che ha istituito una commissione nazionale incaricata di valutare
l’applicazione delle disposizioni relative alla interruzione della gravidanza a seguito della depenalizzazione
dell’aborto di cui alla legge del 3 aprile 1990. La commissione è stata incaricata di redigere per il Parlamento
entro il 31 agosto 1992 ed in seguito ogni due anni, un rapporto statistico su un certo numero di dati relativi
agli aborti praticati e di fare “delle raccomandazioni in vista di una iniziativa legislativa e/o di altre misure
suscettibili di contribuire a ridurre il numero delle interruzioni di gravidanza e a migliorare la ‘guidance et
l’accueil’ delle donne in stato di détresse”(art.1,comma 3). E l’art.8 della medesima legge stabilisce che “un
débat se tiendra à la Chambre et au Sénat dans les six mois du dépot des premiers rapports et,le cas échéant,
des recommandations de la Commission d’évaluation.”
La seconda è la legge del 16 luglio 1993 che ha introdotto il sistema detto delle “Ecotaxes”ed ha istituito
una commissione (Commission du suivi) con il compito di valutare il sistema delle tasse ecologiche
(écotaxes), di vedere quali ne sono le conseguenze sul piano economico, di proporre delle modifiche, di
suggerire eventualmente nuove écotaxes, di partecipare a campagne di informazione e di sensibilizzazione
del pubblico e di redigere un rapporto annuale.
Sul piano parlamentare sono state assunte varie iniziative intese a migliorare la redazione dei testi legislativi
e a introdurre forme di valutazione legislativa. In particolare si segnalano nella presente legislatura :
l
a proposta di legge n.1071/1 - 96/97. Proposition de loi instaurant un conseil législatif,presentata dal
deputato Bourgeois 1l 10 giugno 1997 ;
la proposta di modifica del Regolamento n.1365/1- 97/98. Proposition de modification de l’article 18 du
153
Réglement de la Chambre des représentants en vue d’instaurer une révision légistique e linguistique des
textes de loi, presentata dal deputato Van Haesendonck il 10 agosto 1998.
Riordino della legislazione
Il coordinamento o la codificazione della legislazione è,in via generale, opera del Governo. Secondo la
terminologia adottata dalle citate direttive di legistica il coordinamento ( coordination) si riferisce alla
riunione di più leggi a partire da una legge base comune mentre la codificazione (codification) si riferisce alla
riunione in un sol testo di diverse leggi unite da un comune concetto (Legistique, libro II, Formule nn.45 e
46).
Il Governo è legittimato al coordinamento o alla codificazione:
a) in base ad una specifica legge di autorizzazione ai sensi dell’articolo 78 della Costituzione, o
b) in applicazione della legge 13 giugno 1961 che conferisca al Re una autorizzazione permanente per il
coordinamento e la codificazione secondo la procedura appresso indicata.
Nel primo caso (a) il Governo trasmette al Consiglio di Stato (Sezione legislazione) il testo del progetto di
decreto di coordinamento o di codificazione per averne il parere così come avviene per i progetti di legge
ordinari (cfr. direttiva n.141).
Nel secondo caso (b) il ministro competente può richiedere all’Ufficio di coordinamento del Consiglio di
Stato,305 per il tramite del Primo ministro, di coordinare o codificare la legislazione da esso indicata.
L’Ufficio di coordinamento redige il testo (progetto) e lo sottopone al parere della Sezione legislazione dello
stesso Consiglio di Stato. In questo caso il parere della Sezione legislazione verte unicamente sull’esattezza
del coordinamento o della codificazione. Il testo è quindi inviato al ministro richiedente ai fini della
successiva approvazione da parte del Consiglio dei ministri.
Le direttive di legistica (Libro I, parte III) contengono alcune indicazioni circa i criteri di formazione e la
forma di presentazione del testo coordinato o codificato (v.direttive n. 142-146).
Il testo coordinato o codificato non ha autonoma forza di legge:questa deriva dalle singole disposizioni di
origine. Pertanto esso non abroga i testi precedenti oggetto del consolidamento. Ciò non apporta
semplificazione
305
L’Ufficio di coordinamento è stato istituito con la legge 23 dic.1946.
154
4.3. Danimarca
L’iniziativa legislativa spetta al Governo e al Folketing. L’iniziativa legislativa governativa può essere
assunta dal Governo nella sua collegialità o dai singoli ministri. Il Governo può essere politicamente
impegnato a presentare un progetto di legge da una risoluzione parlamentare che ne definisce i contenuti
essenziali.
I membri del Folketing possono presentare proposte di legge assimilabili ai Private Members Bills inglesi.
Poiché i membri del Folketing generalmente non hanno risorse necessarie per la elaborazione tecnicamente
adeguata dei progetti di legge essi possono sottoporre proposte di risoluzione contenenti una richiesta al
Governo di elaborare un progetto di legge su un dato argomento.
Quando si tratta di nuova legislazione o di importante riforma della legislazione esistente, per la preparazione
dei relativi progetti di legge frequente è il ricorso a Commissioni ad hoc; negli altri casi la preparazione degli
schemi dei progetti di legge delle norme è svolta all’interno dei competenti ministeri
Il personale ministeriale addetto al lavoro legislativo segue dei corsi di aggiornamento sulla tecnica
legislativa. Esistono circolari ed istruzioni che servono da guida nell’attività di drafting legislativo.
Lo schema di progetto di legge è comunicato alle autorità ed organizzazioni principalmente interessate e
successivamente è trasmesso al ministero della giustizia per l’esame sotto il profilo della tecnica giuridica e
della sua conformità alla Costituzione,e al ministero delle finanze per l’esame sulle conseguenze finanziarie.
L’approvazione finale dello schema avviene in seno al Consiglio di Stato (Consiglio dei ministri).
4.4. Finlandia
In Finlandia il ministero della giustizia da oltre un secolo esercita una vigilanza sulla preparazione dei
progetti di legge governativi, soprattutto sotto il profilo della c.d. forma giuridica.
Ciononostante il Parlamento ha constatato che nell’ultimo decennio si è verificato un progressivo
peggioramento della qualità dei testi che gli vengono sottoposti per l’approvazione. Di tali rilievi si è fatto
carico la commissione parlamentare per gli affari costituzionali che in merito ha stilato (1994) una relazione
poi approvata dall’Assemblea in seduta plenaria.
A seguito di tale documento il Governo ha redatto e pubblicato ( maggio 1996) il “Programma del Governo
per migliorare la redazione delle leggi.” Il Programma prevede la costituzione di gruppi di lavoro operanti
nell’ambito dei competenti ministeri per la formulazione di proposte e direttive per valutare in
particolare l’impatto finanziario ed ambientale delle nuove leggi ; per dare attuazione alla raccomandazione
del Consiglio dell’OCSE del 1995 sul miglioramento della normativa degli Stati membri ; per organizzare
corsi di formazione del personale addetto alla progettazione legislativa.
Inoltre il Consiglio dei ministri ha emanato una disposizione (n.1522 del 1995) in base alla quale i progetti di
legge, prima della loro presentazione al Consiglio, devono essere sottoposti all’esame del dipartimento per il
drafting legislativo del ministero della giustizia.
Nel corso degli stessi anni oltre agli aspetti organizzativi e procedurali del drafting sono state approntate
istruzioni per la redazione dei testi.
Le ‘Istruzioni per la redazione dei progetti governativi’ è un documento approvato dal Consiglio dei ministri
nel novembre 1992. Esso contiene delle indicazioni di carattere generale riguardanti soprattutto la stesura
delle motivazioni dei progetti di legge. Ha invece le caratteristiche di un vero e proprio manuale di tecnica
legislativa la “ Guida per i drafters di testi legislativi” pubblicata dal ministero della giustizia nell’agosto
1996. La Guida non ha carattere ufficiale come il precedente documento, ma è un testo seguito nello
svolgimento dei compiti di controllo dei progetti di legge da parte dell’Ufficio per il controllo legislativo del
‘Dipartimento per il drafting legislativo’
La guida è divisa in tre parti. La prima parte contiene direttive e raccomandazioni circa la struttura, la
pubblicazione e l’entrata in vigore degli atti legislativi. La seconda parte contiene avvertenze per il rispetto
155
dei principi fondamentali del diritto, delle leggi costituzionali, degli accordi internazionali. La terza parte si
riferisce al linguaggio normativo.
Un ulteriore documento del ministero della giustizia è la “Guida UE per il drafters legislativi”(1997) che
contiene istruzioni per l’attuazione della normativa comunitaria.
4.5. Francia
Le code civil come modello di tecnica legislativa
Sin dalla sua apparizione (1804) il Code civil ha rappresentato in Francia (e non soltanto in Francia), un
modello di tecnica redazionale delle norme.
Se, come si racconta, Stendhal leggeva tutte le mattine una pagina del Code civil “pour s’enseigner les
secrets du style”, i giuristi ne apprezzavano la dottrina, la logica, la sistematica, la proprietà di linguaggio.
Nel 1904 veniva celebrato il centenario del Code civil e negli scritti per tale occasione raccolti nel volume
“Code civil 1804-1904.Livre du centenaire”questo giudizio permane sostanzialmente immutato. Tra gli altri
F.Gény, cui più tardi si deve un’opera ancora oggi largamente citata nella letteratura giuridica francese
(Science et technique en droit privé positif. Paris 1921), ma già noto per la Méthode d’interpretation et
sources en droit privé positif (1899), nel suo contributo ‘La technique législative dans la codification civile
moderne’ annotava che la tecnica di redazione del Code “sans doute, peut nous paraitre aujourd’hui
imperfaite ou arriérée, mais qui pourtant a fait ses preuves,ayant résisté,non sans succés, à l’expérience de
la vie pratique, qui ,en tout cas, ne semble pas avoir été depassée (bien au contraire ), par les productions de
la législation française postérieure”.
Insomma un modello che non é stato mai superato, secondo un giudizio che qualche anno dopo (1917) ne
dava un altro eminente giurista,H.Capitant 306.Nello stesso periodo (1918), J.Barthélemy cosi valutava il
Code civil sotto il profilo della tecnica legislativa:
“ il codice civile non si caratterizza soltanto per le qualità eminenti ma anche per le qualità in apparenza più
modeste, più secondarie e tuttavia altamente apprezzabili: intendo parlare della cura nella numerazione,
dell’esattezza dei rinvii, dell’attenzione posta alla punteggiatura, della buona ripartizione degli argomenti
sotto utili rubriche, della buona divisione in brevi articoli di cui ciascuno contiene, per quanto possibile, una
sola idea e formula una sola regola. In una parola é un’opera ben fatta”307
Secondo Barthélemy c’è una relazione tra sviluppo delle istituzioni democratiche e crisi della redazione
legislativa.308 Ripercorrendo le tappe della storia costituzionale del suo paese dopo la Rivoluzione egli é
indotto a “poser comme règle générale que le souci de la compétence technique du législateur à été inverse
du degré de liberté politique” e più oltre si chiede: “Serait-il impossible de concilier les avantages de la
technicité, qui se sont trouvés dans les régimes monarchistes ou césariens, avec les principes de justice,
d’égalité, de liberté que comporte l’avénement du régime démocratique ?”309
In Francia i tentativi di soluzione del problema della conciliazione della competenza tecnica con la
rappresentanza politica nella formazione della legge sono essenzialmente legati alle riforme e ai progetti di
riforma del Consiglio di Stato che si sono incessantemente susseguiti fino nostri giorni.
Il ruolo del Consiglio di Stato è oggi meno importante rispetto al periodo del consolato o del primo impero,
quando esso redigeva direttamente i progetti di legge ed i suoi membri ne sostenevano la discussione dinanzi
al corpo legislativo. Ma é qualcosa di più rispetto al periodo della terza e quarta Repubblica, quando il parere
era soltanto facoltativo e come tale raramente richiesto.
306
H.Capitant, Comment on fait les lois aujourd’hui,in Revue politique et parlementaire,maggio 1917,n.271,
pag.12.
307
J.Barthélemy, Le problème de la compétence dans la démocratie. F. Alcan, Paris 1918, pag.83
308
‘Les futures historiens du droit ne pourrons pas manquer d’être frappés de la concordance entre le progrès
démocratique et une crise générale de la redaction législative’ op.cit. pag.82
309
op.cit. pag.106
156
Attualmente sui progetti di legge governativi (che di norma sono redatti nell’ambito dei ministeri, talora con
l’ausilio di consulenti od esperti esterni) è obbligatoriamente richiesto, per disposto costituzionale (art.39), il
parere del Consiglio di Stato.
Il parere verte oltre che sugli aspetti giuridici del testo (tra cui il rispetto della competenza normativa del
Governo,ai sensi dell’articolo 37 della Costituzione), anche sulla forma della redazione: non semplice opera
di “toilette” del testo, come per celia è stato detto in funzione riduttiva del ruolo del Consiglio di Stato, ma
cura della precisione del linguaggio giuridico 310
Le direttive di tecnica legislativa.
Direttive di tecnica legislativa sono oggi contenute nella circolare del Primo ministro del 1° luglio 2004 (
Circulaire relative aux règles d’élaboration,de signature et de publication des textes au Journal Officiel et à
la mise en oeuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre) che raccoglie in un unico
documento ed in una nuova versione precedenti regole, istruzioni, raccomandazioni e formulari.311
La circolare, che riguarda sia gli atti normativi che gli atti amministrativi di competenza del Consiglio dei
ministri, è strutturata su otto punti o capitoli di cui soltanto i primi due si riferiscono ai criteri di elaborazione
dei testi.
Il documento riproduce sostanzialmente le precedenti circolari ma con qualche elemento di novità. Più
accurata è la presentazione degli argomenti con la evidenziazione e la integrazione , ove prima
mancanti,delle rubriche. Rimane invece il fastidio della numerazione decimale con molteplici suddivisioni
per cui un argomento è contrassegnato fino a sei numeri (ad es: 1.4.3.3.1.3.)
Nell’ambito dei primi due capitoli sono direttive nuove, a partire dalla versione del 1993:
- la direttiva che i progetti di legge siano accompagnati da una fiche d’impact delle nuove misure (1.2.5.) ;
- il modo di intendere l’alinea conforme agli usi parlamentari (2.1.3.5.)
- il divieto che la clausola di esecuzione compaia nel testo dei progetti di legge (1.5.1.)
- le regole particolari concernenti leggi “ portant diverses dispositions relatives à” o leggi omnibus ( 2.3 ) ;
- la regola sulla comprensibilità delle modifiche (1.1. 4.5.) ;
- il richiamo alla attività della Commissione superiore di codificazione con la riaffermazione della regola che
quando un progetto di legge comporta modifica di una materia codificata la modifica stessa deve essere
presentata sotto forma di modifica testuale del codice (2.1.1.3.).
Documento rivolto agli organi e ai funzionari dell’esecutivo, le regole e le raccomandazioni in esso
contenute hanno una efficacia giuridica limitata. Tuttavia, data la posizione preminente che la Costituzione
del 1958 attribuisce al Governo in materia di normazione -sia con l’ampia riserva regolamentare (art.37) sia
come dominus dei lavori parlamentari (art.48, in particolare) - la limitazione è più apparente che reale.
Particolarmente interessante risulta sotto questo profilo il punto 5 della circolare che interpreta e detta
direttive di applicazione del titolo V della Costituzione, relativamente ai poteri e modalità di intervento del
Governo nel corso dell’iter parlamentare dei progetti di legge.
La valutazione legislativa
Nelle Propositions pour une révision de la Constitution, rapporto di G.Vedel al Presidente della Repubblica,
all’articolo 24 del progetto di legge di revisione costituzionale allegato al rapporto stesso veniva proposto il
seguente testo : “Le parlement vote la loi. Il en évalue les résultas. Il controle l’action du
Gouvernment.”.Questa proposta,sebbene non sia stata inserita nelle ultime modifiche costituzionali,è tuttavia
indice del grado di attenzione posta in Francia alla valutazione legislativa.
Sul piano parlamentare un primo tangibile segno di questa attenzione si può far risalire alla istituzione,
sull’esempio statunitense, di un comitato parlamentare, denominato Office parlementaire d’évaluations des
choix scientifiques et technologiques (legge 83-609 del 1983) avente il compito di informare il Parlamento in
ordine alle grandi scelte poste nell’epoca contemporanea dall’ecologia, dal nucleare, dalle biotecnologie, ecc.
310
Guy Braibant, Le droit administratif français.Presse de la Fondation nationale de sciences politiques. Dalloz,
p.484
311
Le precedenti circolari sono datate 31 luglio 1974; 14 giugno 1983; 21 maggio 1985 ; 2 gennaio1993 e 30
gennaio 1997
157
Si tratta in prevalenza di una attività di valutazione preventiva che l’Office, composto di parlamentari, svolge
con l’assistenza di un consiglio scientifico di cui fanno parte personalità del mondo della scienza e della
tecnologia.
Nella stessa prospettiva sono da considerare i dispositivi di leggi che prevedono la propria valutazione al
termine di un dato periodo di applicazione.
Sono infine da ricordare, per la funzione informativa cui adempiono nei più svariati campi, le Missions
d’information (monocamerali o bicamerali) delle commissioni parlamentari, introdotte con una modifica (18
maggio 1990) ai regolamenti parlamentari. Esse spaziano dall’indagine prelegislativa (Mission d’information
commune sur la situation du monde rural,1994) alla verifica degli effetti di applicazione di una legge
(Mission d’information commune sur la loi quinquennale sur l’emploi,1994). Particolarmente interessante ai
nostri fini è la Mission d’information commune sur les problèmes généraux liés à l’application des lois ( 10
maggio1994) che ha dato luogo al rapporto ( R.n.2172, 21 luglio 1995) dal titolo L’insoutenable application
de la loi.
Una serie di strutture od organi permanenti di valutazione sono stati posti in essere in questi ultimi anni sia a
livello governativo che a livello parlamentare.
Queste strutture hanno come compito la valutazione delle politiche pubbliche e la valutazione legislativa. La
distinzione tra l’uno e l’altro oggetto di valutazione non è netta, essendo la legge uno degli strumenti - e non
l’ultimo - di realizzazione di una data politica. Si può ritenere esistente un rapporto tra genere e specie.
Secondo la definizione data dal decreto appresso citato la valutazione di una politica pubblica ha per oggetto
di ricercare se i mezzi giuridici, amministrativi e finanziari messi in opera consentono di produrre gli effetti
attesi da quella politica e di raggiungere i risultati che le sono assegnati.
A livello governativo con il decreto n.90/82 del 22 gennaio 1990 è stato creato il Comité interministériel
d’évaluation des politiques publiques, presieduto dal Primo ministro e composto di ministri, con il compito di
sviluppare e coordinare le iniziative governative in materia di valutazione delle politiche pubbliche. Il
Comitato è assistito da un Conseil scientifique de l’évaluation avente il compito di definire e sviluppare
metodi di valutazione. La struttura è affiancata da un Fonds national de développement de l’évaluation, per il
finanziamento delle attività di valutazione.
Il Comitato decide sui progetti di valutazione di natura interministeriale e sul finanziamento dei progetti
stessi. La procedura di valutazione è applicabile a tutti i campi dell’attività amministrativa con la eccezione
di argomenti di carattere segreto riguardanti la difesa nazionale,la politica estera e la sicurezza dello Stato.
Una volta effettuata la valutazione (da parte di operatori pubblici o privati scelti secondo criteri ed operanti
secondo modalità fissate dallo stesso comitato) il comitato decide sul seguito da dare ai risultati della
valutazione.
Per quanto concerne in particolare la valutazione dei progetti di legge governativi con le circolari del Primo
ministro del 26 luglio 1995 e del 21 novembre 1995 veniva stabilito in via sperimentale che a partire dal 1
gennaio e fino al 31 dicembre 1996 tutti i progetti di legge (con l’esclusione della loi de finance) e a partire
dal primo luglio tutti i progetti di decreto, fossero accompagnati da uno studio di impatto (étude d’impact).
Lo studio di impatto, documento distinto dalla consueta relazione illustrativa del progetto di legge, deve
presentare una analisi dei vantaggi attesi e degli effetti del testo proposto. Il documento secondo la circolare
deve essere articolato nelle rubriche appresso indicate :
- vantaggi attesi ;
- impatto sull’occupazione ;
- impatto su altri interessi generali (ad esempio tutela dell’ambiente) ;
- incidenze finanziarie ;
- impatto in termini di formalità amministrative (a questo riguardo è fatto rinvio alla fiche d’impact proposta
dalla commissione per la semplificazione delle formalità (COSIFORM) ed annessa alla circolare del 2
gennaio 1993) ;
- conseguenze in termini di complessità dell’ordinamento giuridico ;
- effetti indiretti e involontari.
La valutazione dell’esperimento, terminato il 31 dicembre 1996, è stata affidata al Consiglio di Stato, il quale
ha rilevato che l’obbligo formale di redazione della scheda d’impatto è stato rispettato ma la qualità è
risultata diseguale e spesso insufficiente. Le conclusioni, tuttavia, sono a favore del mantenimento dello
158
studio d’impatto anche al fine di creare nuove abitudini amministrative. In effetti, l’obbligo di compilazione
della scheda d’impatto, esteso anche alle proposte di legge iscritte all’ordine del giorno fissato
autonomamente dalle due Assemblee rappresentative312(circolare del Primo ministro del 18 aprile 1986), è
stato reso permanente con la circolare sulla organizzazione dei lavori del Governo (6 giugno 1997).
Le iniziative assunte dal Governo in materia di valutazione delle politiche pubbliche e di tecnica legislativa
sono state avvertite dal Parlamento come una diminutio del proprio ruolo. Ciò ha suscitato azioni di recupero
della propria autonomia in fatto di acquisizione di informazioni e di controllo delle leggi. Ne sono
espressione le modifiche ai regolamenti parlamentari, che hanno introdotto le ricordate missions
d’information ed istituzionalizzato il controllo di attuazione delle leggi, e soprattutto le due leggi d’iniziativa
parlamentare, che pongono il Parlamento su di un piano di parità con il Governo313.
Con la legge 96-517 del 14 giugno 1996 (Loi tendant à élargir les pouvoirs d’information du Parlement et à
créer un Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques) sono stati ampliati i poteri di
informazione delle commissioni parlamentari Parlamento. Nel titolo primo la legge stabilisce che :
a) una commissione speciale o permanente può convocare ogni persona di cui ritiene necessaria l’audizione,
fatta riserva su argomenti di carattere segreto attinenti la difesa nazionale, la politica estera e la sicurezza
dello Stato e salvo il rispetto del principio della separazione dell’autorità giudiziaria e degli altri poteri ;
b) una commissione permanente o speciale può richiedere alla Assemblea di appartenenza che le siano
conferiti, per una missione informativa e per un periodo non eccedente i sei mesi le prerogative attribuite alle
commissioni d’inchiesta.
Con il titolo secondo viene istituito l’Ufficio parlamentare per la valutazione delle politiche pubbliche.
L’Ufficio è composto di deputati e senatori.
Più direttamente attinente al prodotto legislativo è la legge 96-516 del 14 giugno 1996 istitutiva dell’ Ufficio
parlamentare di valutazione della legislazione (Loi tendant à créer un Office parlementaire d’évaluation de
la législation). L’Ufficio, pur essendo un organo comune alle due Assemblee, è l’insieme di due delegazioni
composte rispettivamente di membri dell’Assemblea nazionale e del Senato. Ciascuna comprende sette
membri di diritto (il presidente della Commission des lois e un membro di ciascuna delle sei commissioni
permanenti) e otto membri designati dai gruppi parlamentari in modo da assicurarne la rappresentanza
proporzionale, tenendo conto dei membri di diritto. Complessivamente l’organo comprende trenta membri. I
deputati sono designati all’inizio della legislatura e restano in carica per tutta la durata della stessa. I senatori
lo sono dopo ogni rinnovo parziale del Senato e quindi ogni tre anni.
L’Ufficio è incaricato, senza pregiudizio delle competenze delle commissioni permanenti, di raccogliere
informazioni e procedere a studi per valutare “l’ adéquation de la législation aux situations qu’elle régit”.
Esso è anche incaricato di un non meglio precisato compito di “semplificazione della legislazione.” L’Ufficio
non può procedere di propria iniziativa. Si attiva su richiesta dell’Ufficio di Presidenza di una delle due
Camere,che agisce o di propria iniziativa o su domanda di un presidente di Gruppo. Può essere attivato anche
da una commissione permanente o speciale di una delle due Assemblee. A differenza del citato Office
parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, l’Office in questione non è assistito da
un consiglio scientifico. Tuttavia, per la realizzazione dei suoi studi esso può fare ricorso a degli esperti e
dispone a questo effetto di un budget proprio assicurato in parti eguali dalle due Camere. Quando è investito
di un argomento, l’Office nomina un relatore che procede a stendere un rapporto preliminare di fattibilità che
312
Con la legge di revisione costituzionale del 4 agosto 1995 n.980, il nuovo testo dell’articolo 48 della
Costituzione, dispone, all’ultimo comma ed in deroga al primo comma, che una seduta al mese è riservata
prioritariamente all’ordine del giorno fissato autonomamente da ciascuna Assemblea. In questa seduta possono
essere discusse e votate le proposte di legge d’iniziativa parlamentare che il Governo non ha accettato di inserire
nell’ordine del giorno da esso indicato. In conseguenza con la circolare del Primo ministro del 18 aprile 1996 si
dispone che il Dipartimento ministeriale competente deve assicurare l’istruttoria delle proposte di legge iscritte
all’odg. liberamente stabilito da ciascuna Assemblea., redigendo per ogni proposta di legge una fiche
d’instruction , conforme al modello annesso alla circolare, che sintetizza le informazioni di ordine tecnico,
giuridico e di opportunità che consenta al Governo di stabilire la sua posizione rispetto alla proposta di legge.
313
“La promotion du thème de l’évaluation législative s’inscrit d’ailleurs explicitement dans la perspective d’un
renforcement des pouvoirs de contrôle des Assemblées sur l’action du Gouvernement et de son administration.”
Rapport Sepin, Ass. Nat. Seduta del 18 maggio 1990, pag. 1533
159
si conclude con una delle tre seguenti proposte : di non dare seguito ; di richiedere al proponente di
riformulare l’oggetto della domanda ; di procedere allo studio. In quest’ultimo caso il relatore propone di
realizzare lo studio in seno all’Ufficio stesso o di farlo realizzare ricorrendo alla collaborazione di esperti o di
un istituto di ricerca specializzato.
Distinto dalla valutazione legislativa è il controllo dei regolamenti esecutivi la cui mancata o ritardata
emanazione determina l’inapplicazione della legge. Le statistiche mettono in evidenza non soltanto ritardi
importanti ma anche percentuali non indifferenti di leggi totalmente inapplicate314
Per ovviare all’eccessivo ritardo nella emanazione dei decreti attuativi delle leggi varie circolari del Primo
ministro hanno introdotto un dispositivo procedurale per assicurare una più rapida emanazione dei decreti
d’applicazione. Già prima della iscrizione del progetto di legge all’ordine del giorno del Consiglio dei
ministri, il ministro responsabile deve fornire un calendario previsionale dei decreti di applicazione ed una
scheda indicativa delle sue disposizioni essenziali. Il calendario, di cui è stabilito il modello, deve indicare
l’oggetto del decreto, l’articolo o gli articoli della legge che applica, la natura del decreto, la data prevista per
le riunioni interministeriali, gli organismi la cui consultazione è necessaria, la data di invio al Consiglio di
Stato per il parere, la data prevista per la pubblicazione. Il calendario definitivo, stabilito subito dopo
l’approvazione della legge, non deve prevedere scadenze di emanazione dei decreti superiori a sei mesi.315
Tali circolari non sempre sono rispettate. Più efficace risulta essere la pressione esercitata dalle Commissioni
permanenti del Senato con i rapporti semestrali sullo stato di applicazione delle leggi dei settori di rispettiva
competenza.316
Riordino della legislazione
Notevole è l’impegno tuttora profuso nell’opera di codificazione iniziata subito dopo l’ultima guerra con la
istituzione di apposite commissioni per la revisione del Code civil, del Code du commerce, del Code de
procédure civile e del Code d’instruction criminelle (ora Code de procédure pénale).
Negli stessi anni veniva istituita (decreto n.48-800 del 10 maggio 1948) la Commission supérieure chargée
d’étudier la codification et la semplification des textes législatifs et réglementaires al fine di pervenire ad
una codificazione generale e permanente della legislazione non rientrante nei codici classici.
La Commissione ha svolto la sua attività fino al 1989 quando è stata sostituita da una nuova Commissione
che ne ha ereditato i compiti.
E’ interessante notare che nella composizione della Commissione erano compresi, come nella nuova, anche
dei parlamentari.317
Nel primo rapporto della Commissione, pubblicato nel Journal Officiel dell’8 maggio 1952,318 sono indicati
gli obiettivi ed i criteri della codificazione, le difficoltà incontrate, le scelte adottate, i primi risultati
raggiunti.
L’attività della Commissione si è innanzitutto incentrata nella definizione delle caratteristiche della
codificazione che veniva concepita come:
- formale intesa come ‘mise en ordre’ della normativa vigente senza cioè introdurre regole nuove. Se
necessarie, queste devono far parte di apposite proposte legislative;
- globale, nel duplice senso di codificazione estesa a tutti i settori o attività che hanno formato oggetto di
regolamentazione e di codificazione (‘remise en ordre’) di tutti gli atti normativi (leggi, regolamenti,
circolari, ecc) vertenti sulla stessa materia;
314
L’évaluation législative. Cahiers de méthodologie juridique, n.9. Presses Univ.Aix-Marseille,1994 .V. anche il
citato rapporto L’insoutenable application de la loi (1995), pag.7 e ss.
315
V. da ultimo la circolare del 30 gennaio 1997, punto 7.1 ( Suivi des décrets d’applications des lois).
316
Sui dispositivi di controllo dell’applicazione delle leggi in atto al Senato si rinvia alla esposizione dettagliata,
corredata di dati statistici, di C. Maynial, Le contrôle de l’application des lois exercé par le Sénat,in Contrôle
parlementaire et évaluation. La Documentation Française, Paris, 1995
317
Sulla funzione di partecipazione dei parlamentari nella Commissione superiore v. la testimonianza di uno di
essi, il senatore M.Rufin, La codification : una témoignage parlementaire ,in Revue française de droit
constitutionnel, 1997 n.32.
318
Il testo è riprodotto in Normative europee sulla tecnica legislativa, Camera dei deputati,1988,vol. II, pagg.172207.
160
- permanente,ossia costantemente aggiornata, da attuarsi mediante il ricorso, da parte del legislatore, alla
tecnica della modifica testuale.
Detto in sintesi il criterio guida è nulla lex sine codice
Poiché il codice è concepito non come un testo che raccoglie unicamente gli atti normativi di un dato tipo
(legge o regolamento,ecc) relativi ad una data materia, ma come un testo che comprende tutti gli atti
normativi di qualsiasi tipo (legge,regolamento, ordinanza,ecc.) relativi alla stessa materia, esso risulta
composto di più parti (di norma tre)319:
- la parte legislativa, i cui articoli sono contrassegnati dalla lettera L (Loi)) o LO (Loi organique);
- la parte regolamentare (réglements) i cui articoli sono contrassegnati dalla lettera R;
- la parte decreti (arretés), i cui articoli sono contrassegnati dalla lettera A.
La numerazione degli articoli adottata è di due tipi: progressiva ( raramente) o decimale (normalmente))
La numerazione progressiva è adottata per dei codici brevi, o che sono raramente modificati o quando è
grande la differenza di lunghezza tra la parte legislativa e quella regolamentare.
La numerazione decimale è preferita per i codici lunghi, frequentemente modificati, con una buona
corrispondenza tra la parte legislativa e la parte regolamentare.
Ogni Parte (legislativa, regolamentare,ecc) è suddivisa in libri, titoli e capitoli numerati secondo il sistema
decimale e in perfetto parallelismo da una Parte all’altra. La corrispondenza è fino a livello di capitolo per
cui lo stesso oggetto porta lo stesso numero nelle varie Parti.. Così nel codice delle assicurazioni, la cifra
431-1 indica in sequenza il libro quarto, il titolo terzo ed il capitolo primo che è relativo (nelle tre parti
legislativa, regolamentare e arretés) alla Caisse centrale de réassurance, mentre il quarto numero preceduto
dal trattino indica il primo articolo del capitolo primo entro il quale la successione degli articoli è
progressiva.
Per certi codici, come il codice dell’istruzione (code de l’education), comprendenti un gran numero di
articoli, le tre prime cifre sono precedute da una quarta che designa la Parte in cui è diviso il codice.
Questo schema ha subito delle varianti in alcuni codici.
Quanto all’atto di adozione del codice la diversa efficacia giuridica degli atti normativi riprodotti nel codice
richiedeva che l’approvazione del codice stesso avvenisse da parte degli organi rispettivamente competenti, e
precisamente dal Parlamento per la parte legislativa, e dal Governo per la parte regolamentare. Una delega al
Governo per la redazione ed approvazione della parte legislativa avrebbe reso più spedita la codificazione e
certa la sua efficacia, ma vi ostava il disposto costituzionale (art.13 della Costituzione del 1946, che
espressamente vietava la delega legislativa).
Nei primi anni si è seguita una procedura anomala. Molti codici sono stati approvati dal Governo, anche per
la parte legislativa, mediante ‘décret en Conseil d’Etat’ e successivamente trasmessi al Parlamento. Ma con
ciò e fino alla decisione parlamentare (interveniente anche a distanza di qualche anno) le leggi oggetto di
codificazione rimanevano in vigore poiché il decreto di approvazione del codice non aveva efficacia
abrogativa per la parte legislativa. In queste condizioni la codificazione in luogo di semplificare finiva per
complicare la situazione accrescendo la insicurezza giuridica.320Si verificava una sovrapposizione di
disposizioni legislative originarie non abrogate, di disposizioni legislative codificate ma non aventi ancora
forza di legge e di disposizioni legislative successive al codice, emanate dal Parlamento, di modifica testuale
del codice non ancora convalidato dallo stesso per la parte legislativa.
Un’ ulteriore complicazione per i codici già emanati veniva dall’entrata in vigore della Costituzione del
1958. Il lavoro di codificazione ha infatti subito dei rimaneggiamenti in relazione al nuovo assetto delle fonti.
Con il riconoscimento di una ampia riserva regolamentare (art. 34 cost.) il Governo ha la potestà di
modificare con atto regolamentare le disposizioni nelle materie oggetto di riserva approvate con legge nel
precedente ordinamento costituzionale.
319
Alcuni codici risultano composti di quattro o addirittura in cinque parti. Tale è il caso del codice di procedura
civile.
320
Il ritardo parlamentare è stato a posteriori considerato positivo come periodo di prova (délai d’épreuve) della
bontà del codice.
161
Incerta era anche la qualificazione dell’intervento parlamentare variamente denominato validation,
approbation, ratification.321
I codici venivano presentati al Parlamento come allegati ad un progetto di legge (in genere di due articoli)
con il quale si conferiva forza di legge alla parte legislativa del codice e si dichiaravano abrogati i precedenti
testi legislativi. Ma i singoli articoli dei codici non sono stati oggetto di votazione. In tal modo con la legge
n.346 del 3 aprile 1958 sono stati ‘convalidati’ ben 15 codici322.
L’attività di codificazione ha conosciuto nel corso degli anni alti e bassi. Nel 1987 una circolare del Primo
ministro richiamava l’attenzione sulla necessità di tenere aggiornati i codici già pubblicati e di portare avanti
il lavoro di codificazione. A questo riguardo si invitavano i ministri a mettere a disposizione dei gruppi di
lavoro istituiti nei ministeri per la redazione dei codici tutti i mezzi necessari ,anche di carattere informatico;
di concedere ai componenti dei gruppi di lavoro il tempo necessario per le ricerche e la redazione del testo; di
riconoscere agli stessi,per il maggior lavoro, una ricompensa in termini monetari o di sviluppo di carriera.
La circolare preludeva ad un riassetto organizzativo attuato con l’insediamento di una nuova Commissione
(Commission supérieure de codification), rinnovata con un decreto del 1989 non soltanto nel nome ,ma anche
nella composizione e nelle attribuzioni che risultano più dettagliate e precise di quelle alquanto vaghe dettate
per la precedente Commissione. Si stabiliva infatti che compito della Commissione è di:
“- procedere alla programmazione dei lavori di codificazione;
- stabilire la metodologia di elaborazione dei codici, emanando direttive generali;
- suscitare,animare e coordinare i gruppi di lavoro incaricati di elaborare i progetti di codice e di fornire un
aiuto ai gruppi stessi designando un particolare relatore e, se del caso, delle personalità qualificate;
- verificare il campo di applicazione dei testi codificati per quanto riguarda i territori d’oltremare;
- approvare e trasmettere al Governo i progetti di codice.”
La Commissione pur riprendendo le direttive elaborate dalla precedente Commissione ne ha modificate
alcune e ne ha introdotte delle nuove.323
La circolare del Primo ministro del 30 maggio 1996 precisa i passi procedurali per la formazione di un
codice à droit constant ed indica alcuni criteri di redazione. In particolare viene precisato che il principio
della codificazione a diritto vigente non significa immodificabilità assoluta dei testi quando, ad esempio, si è
in presenza di cambiamenti di denominazioni mutate nel tempo, di norme divenute prive di oggetto, ecc.
Detto in breve la procedura di elaborazione ed approvazione di un codice di consolidamento è ora
stabilizzata come segue. Appena la decisione di elaborare un codice è presa, il vicepresidente della
Commissione superiore (che è un presidente di sezione del Consiglio di Stato) designa il relatore. Questi non
ha funzioni di redattore del codice (compito che spetta alle Amministrazioni interessate per mezzo di appositi
gruppi di lavoro), ma quelle di coordinare i lavori, di concepire l’architettura d’insieme del codice d’intesa
con il gruppo di lavoro e di essere elemento di trait-union con la Commissione superiore. Chiarisce e vigila
sull’applicazione delle direttive di codificazione emanate dalla Commissione, alla quale sottopone la
soluzione di eventuali questioni. Il relatore infine presenta il progetto di codice alla Commissione.
La Commissione superiore esamina ed approva con eventuali modifiche il progetto di codice. In pratica, data
la mole di lavoro, questo compito è svolto da comitati ristretti, salvo rimessione alla adunanza plenaria delle
questioni più delicate. La Commissione può anche suggerire, ai fini di semplificazione, di miglioramento e di
armonizzazione del testo proposte di modifiche che vanno oltre l’aspetto formale. Esse sono collocate a latere
del testo, sotto forma di osservazioni motivate che, se relative alla parte legislativa, potranno costituire
materia di emendamenti nel corso dell’esame parlamentare.
321
v.Sénat, Séance du 5 avril 1991,pag. 374
Il testo dell’articolo 1 della legge n.346 del 1958 recita:
“ art.1 - Sont abrogés,pour le territoire métropolitain, les textes législatifs annexés à la présente loi auxquels sont
substitués le code des pensions, le code.......(segue elencazione di altri 14 codici)
Les dispositions contenues dans ces codes ont force de loi à compter de la date de la publication de la présente
loi”.
323
Viene abbandonata la regola secondo cui “toute loi en viguer doit trouver place dans un code, aucune loi ne
doit figurer à la fois dans deux ou plusieurs codes”, stabilendosi al contrario che quando delle disposizioni
interessano due o più codici esse devono figurare in ciascuno di essi in modo che il lettore consulti un solo codice.
Viene invece introdotta, con particolari accorgimenti, una ‘parte comunitaria ‘ del codice.
322
162
Successivamente il progetto di codice è trasmesso al Primo ministro e da questi, tramite il Segretario
generale del Governo, al Consiglio di Stato per il parere.
Dopo il parere del Consiglio di Stato intervengono due atti di approvazione: della parte regolamentare che
compete al Governo (mediante ‘décret en Conseil d’Etat’) e della parte legislativa che spetta al Parlamento. I
due atti di approvazione possono essere di data diversa, ma per l’ entrata in vigore del codice nella sua
interezza la pubblicazione deve essere unica. Si è pertanto abbandonata la prassi precedente di approvare e
fare entrare in vigore l’intero codice per via regolamentare (mediante decreto) ed attendere la ratifica del
Parlamento per la parte legislativa.
163
4.6. Germania
Iniziativa legislativa
Nella Repubblica federale di Germania l’iniziativa delle leggi appartiene al Governo federale e, con le
precisazioni che seguono, al Bundestag e al Bundesrat.
La Legge Fondamentale stabilisce (art.76) che i progetti di legge sono presentati al Bundestag dal Governo
federale (durch die Bundesregierung), dall’interno del Bundestag (aus der Mitte des Bundestages) o dal
Bundesrat (oder durch den Bundesrat).
Il Regolamento interno del Bundestag ha dato attuazione alla disposizione costituzionale stabilendo che i
progetti di legge di origine interna possono essere presentati da un gruppo parlamentare o da un numero di
parlamentari non inferiore al 5% dei membri del Bundestag stesso. La fissazione della quota del 5% è da
porre in relazione alla analoga misura della legge elettorale come soglia minima di voti perché un partito
possa essere rappresentato in Parlamento. Ma il Regolamento potrebbe in linea teorica fissare una diversa
percentuale o addirittura riconoscere il diritto di iniziativa al singolo deputato.
Quanto al Bundesrat, organo non elettivo composto di membri dei governi dei Länder che li nominano e li
revocano, l’iniziativa spetta all’organo in quanto tale e non ai suoi membri uti singuli o come un dato insieme
degli stessi.
L’iniziativa del Bundesrat prende la forma di una risoluzione dell’Assemblea che è approvata a
maggioranza dei votanti
.
Iter di approvazione delle leggi
I progetti di legge iniziano l’iter legislativo con la loro presentazione al Bundestag.
I progetti di legge d’iniziativa governativa sono presentati al Bundestag insieme con il parere che su di essi
ha espresso il Bundesrat; i progetti di legge d’iniziativa del Bundesrat sono presentati al Bundestag dal
Governo unitamente al parere del Governo stesso.
Le leggi federali sono deliberate dal Bundestag attraverso un procedimento che diventa più o meno
complesso a seconda dell’atteggiamento che il Bundesrat assume sul singolo progetto.
Salvo per alcuni tipi di legge (leggi costituzionali e leggi relative a materie espressamente indicate dalla carta
costituzionale) per i quali l’assenso del Bundesrat è condizione necessaria per la loro approvazione, un
progetto di legge approvato dal Bundestag diventa legge se si verifica una delle seguenti condizioni:
a) se il Bundesrat :
1) è consenziente;
2) se non presenta , entro il termine di tre settimane dall’approvazione del Bundestag, richiesta di esame in
commissione comune (art.77,2 cost.)
3) se, esperito l’esame in Commissione comune, non solleva opposizione o, presentata, la ritira
4) se l’opposizione è respinta dal Bundestag con maggioranza non inferiore a quella con cui il Bundesrat
ha sollevato opposizione;
b) se il Governo :
nel caso di cui all’articolo 113 della Costituzione ha dato il suo assenso.
Il diagramma di cui alla pagina seguente dà conto in modo chiaro e sintetico della
sequenza delle fasi di esame di un progetto di legge e dei possibili esiti.
164
Progetto di legge d'iniziativa del:
Membri del
Bundestag
Governo
Bundesrat
parere Bundesrat
parere Governo
Presentazione del progetto al Bundestag
inizio iter legislativo
il
Bundestag
ha approvato
il progetto?
NO
il progetto non
diventa legge
SI
il progetto è trasmesso
al Bundesra t
SI
il progetto
approvato dal
Bundestag diventa
legge
SI
è necessario
l'assenso del
Bundesrat?
il Bundesrat ha
assentito?
NO
NO
NO
c'è richiesta di
esame comune?
SI
NO
il progetto non
diventa legge
il progetto
approvato dal
Bundestag diventa
legge
Commissione
comune ha
concluso i lavori?
SI
SI
Bundesrat presenta
opposizione nei
termini?
NO
il progetto
approvato dal
Bundestag diventa
legge
SI
Commissione
comune ha
proposto
emendamenti?
il Bundesrat ha
ritirato
l'opposizione?
NO
la procedura si
arresta
NO
il progetto
approvato dal
Bundestag diventa
legge
NO
SI
NO
il Bundestag ha
deliberato
nuovamente?
il Bundestag ha
respinto col
quorum richiesto?
SI
la procedura si
arresta
SI
il progetto
approvato dal
Bundestag diventa
legge
il Bundesrat si è
opposto nei
termini?
NO
il progetto
approvato dal
Bundestag diventa
legge
SI
il progetto
nuovamente
deliberato diventa
legge
SI
il Bundesrat ha
ritirato
l'opposizione?
NO
il progetto
nuovamente
deliberato diventa
legge
NO
SI
il Bundesrat ha
respinto col
quorum richiesto?
il progetto non
diventa legge
165
Organizzazione e regole di progettazione legislativa
La preparazione dei progetti di legge governativi è disciplinata dal Regolamento comune dei ministeri
federali, parte speciale (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, Besonderer Teil (GGO
II),1976. Modificato più volte, il testo attuale della Parte speciale è reperibile nel: Handbuch zur
Verbereitung von Rechts-und Verwaltungsvorschriften, edito dal Ministero federale dell’interno, 1992.
Questa pubblicazione reca anche:
- il questionario (Blaue Prüffragen dal colore celestino della copertina) per il controllo preventivo dei
progetti di legge e di regolamento federali, approvato con decisione del Governo federale dell'11 dicembre
1984;324
-la deliberazione del Governo federale del 20 dicembre 1989 recante misure per il miglioramento della
legislazione (Massnahmen zur Verbesserung der Rechtsetzung und von Verwaltungsvorschriften);
- altri testi inerenti alla materia (Raccomandazioni emanate ai sensi dell’articolo 38 del citato GGO II).
Il secondo capitolo della Parte speciale del citato Regolamento comune GGO.II è intitolato Weg der
Gesetzgebung (iter della legislazione) ed è suddivivo in quattro sezioni che contengono regole e direttive
concernenti:
- (I) il lavoro preparatorio che precede la stesura dello schema di progetto di legge : concerti, consultazioni,
acquisizione di informazioni da ed informazioni ad ambienti ed associazioni interessati, ecc. (paragrafi §§
22-27);
- (II) la stesura del testo dello schema di progetto (articoli §§ 28-37);
- (III) l’ approvazione dello schema e la presentazione del progetto di legge (articoli §§ 38-56);
- (IV) la promulgazione e pubblicazione delle leggi (articoli §§ 57-62).
Resta naturalmente fuori da questa normativa la disciplina di esame ed approvazione dei progetti di legge che
è propria della Legge Fondamentale e dei regolamenti parlamentari. Sono però attentamente regolamentati
gli adempimenti governativi connessi con le varie fasi dell’iter parlamentare dei progetti di legge.
Gli schemi dei progetti di legge governativi sono generalmente preparati dai ministeri federali competenti
per materia, eventualmente con l’ausilio di soggetti esterni (commissioni o singoli esperti).
Nel corso dei lavori preparatori i rappresentanti degli ambienti e delle associazioni a livello nazionale
interessati possono essere informati ed invitati a fornire elementi di conoscenza od ad esprimere il proprio
parere.Tuttavia nel caso di progetti di rilevante portata politica, prima di prendere contatto con tali ambienti
od associazioni occorre richiedere un espresso consenso del Cancelliere federale.
Se il testo dello schema viene portato a conoscenza dei suddetti soggetti, copia ne deve essere trasmessa agli
uffici dei gruppi parlamentari e, su richiesta, ai membri del Bundestag.
Indipendentemente dal caso precedente, se appare opportuno rendere edotti i membri del Bundestag, la
stampa od altri organismi o persone non ufficialmente interessate, dei contenuti dei progetti ministeriali
prima che il Governo li abbia approvati, i ministri interessati o il Cancelliere federale nei casi più rilevanti
decidono in quale forma ciò debba avvenire.
Se gli schemi di progetto toccano interessi dei comuni, essi devono essere comunicati alle principali
associazioni dei comuni su scala nazionale.
Lo schema di progetto di legge, prima che sia sottoposto al Gabinetto per la discussione e la sua
approvazione finale secondo le modalità previste dal Regolamento delle attività di Governo (11 maggio
1951),deve essere inviato al Ministero della giustizia perchè ne esamini la cosiddetta “forma giuridica”.
L’attribuzione al Ministero della giustizia della verifica delle formalità giuridiche, ora sancita dall’articolo
38 del citato Regolamento comune dei Ministeri GGO II, trae origine da una risoluzione del Governo
provvisorio adottata il 21 ottobre 1949 che recitava:” Il Governo delibera la partecipazione del Ministero
della giustizia nell’ambito dei lavori preparatori dei progetti di legge ai fini della verifica delle formalità
giuridiche e dell’unitarietà del linguaggio legislativo. Lo stesso vale per i decreti che devono essere emanati
dal Governo federale o dai Ministeri federali”
324
Il titolo completo è Prüffragen für Rechtsvorschriften des Bundes
166
La verifica delle cosiddette formalità giuridiche si articola nell’analisi del progetto di legge sotto i seguenti
profili:
- esame di conformità alla Costituzione;
- compatibilità con le norme comunitarie;
- comprensibilità del testo per i destinatari;
- unitarietà della struttura formale del testo.
Tali analisi sono effettuate da vari dipartimenti del Ministero della giustizia. Conclusa la verifica,
eventualmente in contraddittorio con il Ministero interessato, viene rilasciato dal Ministero della giustizia
l’”attestato di formalità giuridica” (Rechtsförmlichhkeitsattest). Soltanto allora il Ministero incaricato della
stesura del progetto può trasmettere lo schema di progetto alla Cancelleria federale e deve riportare nella
lettera di trasmissione la frase “Il ministro federale della giustizia ha verificato le formalità giuridiche.”
Allo scopo di rendere più facile il raggiungimento dell’obiettivo della correttezza e della uniformità dei
progetti sotto il profilo giuridico, il citato articolo 38 del Regolamento comune GGO II attribuisce al
Ministero della giustizia la facoltà di emanare raccomandazioni e,d’intesa con il Ministero degli interni, di
stabilire dei principi.
Avvalendosi di tale facoltà,il Ministero della giustizia ha emanato nel tempo una serie di direttive relative
alla stesura dei progetti di legge (integrative ed illustrative delle disposizioni contenute nella seconda sezione
(Fassung der Entwürfe) del capitolo secondo (Weg der Gesetzgebung) del citato Regolamento GGO II),
valevoli per tutti i ministeri federali.
L'Handbuch der Rechtsförmlichkeit, edito dal Ministero federale della giustizia nel 1991, ha raccolto in un
testo organico le direttive federali in materia di drafting legislativo emanate nel corso degli anni precedenti.
Si tratta di un testo assai ampio che si articola in ben 578 paragrafi corredati in gran parte di esempi o
formule di redazione. Il testo è diviso in sei parti contrassegnate dalle prime lettere dell’alfabeto.
La Parte A (paragrafi 1-32), di carattere introduttivo, tratta di aspetti generali:
- sono richiamate le competenze del Ministero della giustizia di cui si è detto sopra;
- è chiarito il significato di alcune coppie di termini, intorno ai quali ruota la trattazione del testo, come
normazione (nel senso di processo di formazione di norme giuridiche, Rechtsetzung ) e atto normativo
(Rechtsetzungsakt), leggi (Gesetze) e decreti normativi (Rechtsverordnungen), disposizione (Vorschrift) o
norma (Norm) leggi-base (Stammgesetze) e leggi di modifica (Änderungsgesetze)
- sono indicati infine gli strumenti di ausilio nella preparazione dei progetti e nella verifica delle formalità
giuridiche,quali:
1) le pubblicazioni a stampa ufficiali. Esse sono:
- la Gazzetta ufficiale federale, Parte I (Bundesgesetzblatt Teil I), in cui sono pubblicate le leggi e i decreti
della Federazione, ad eccezione delle norme in materia di dogane e le disposizioni riguardanti i trattati o
accordi internazionali che sono pubblicati nella Parte II.
Nella Gazzetta Ufficiale,Parte III, è pubblicata la raccolta del diritto federale, in testo integrale, vigente al
1963;
- il Foglio degli annunci legali, in cui possono essere pubblicati i decreti normativi della Federazione;
- I (due ) Repertori delle fonti che a cura del Ministero della giustizia compaiono sotto forma di allegati alla
Gazzetta ufficiale: il Repertorio delle fonti A (Fundstellennachweis A), allegato celeste alla Parte I della
Gazzetta ufficiale, nel quale sono elencate, con i dati di riferimento, tutte le leggi e tutti i decreti normativi
vigenti nella Federazione; e il Repertorio delle fonti B, allegato rosso alla Parte II della Gazzetta ufficiale, nel
quale sono contenuti i testi dei trattati o accordi internazionali ivi compresi quelli relativi alla riunificazione
della Germania;
2) la banca-dati giuridici Juris.325Nella banca-dati sono contenuti i testi integrali delle leggi e dei decreti
normativi della Federazione, elencati nel citato Repertorio delle fonti A, nonché il testo del trattato
325
Si tratta della banca dati legislativi creata nell’ambito del Ministero della giustizia sulla base di una
deliberazione adottata dal Governo federale nel lontano 1963. Completato il primitivo programma di sviluppo, il
Governo federale ne deliberava nel luglio 1984 la privatizzazione nell’intento di conciliare interessi pubblici e
privati nel campo della documentazione giuridica.Veniva così costituita (21 ottobre 1985) la Società Juris srl,con
sede a Saarbrucken,di cui la Federazione è socio di maggioranza è a cui sono ammessi i Laender e case editrici di
167
dell’Unione e di quella parte del diritto dell’ex DDR (Rep.Dem.Tedesca) che continua ad aver validità come
diritto federale. Non sono compresi i trattati o accordi internazionali e le relative norme di attuazione il cui
testo è riportato nel Repertorio delle fonti B.
La parte più importante della banca dati Juris non è tanto il sistema di memorizzazione e ricerca del dato
legislativo testuale quanto il sistema di gestione dell’archivio dei riferimenti legislativi (attivi e passivi) che
consente di accertare in occasione di una modifica le interconnessioni esistenti tra la norma che si modifica e
le altre leggi che eventualmente la richiamano. Perciò le direttive fanno costante riferimento alla banca dati
Juris come perno del sistema di documentazione legislativa.
3) le liste di controllo (checklist), la prima per la verifica della necessità, comprensibilità e fattibilità della
normativa in preparazione e la seconda sulla sua conformità alla Costituzione, entrambe inserite nel manuale.
La Parte B (paragrafi 33-204) contiene raccomandazioni generali, valevoli cioè per tutti i tipi di atti
normativi, in ordine alla scelta dei termini, alla ortografia, all’uso delle sigle e delle abbreviazioni,alla
struttura della frase, alle modalità di citazione, ai riferimenti normativi. Particolarmente ampia (paragrafi da
132 a 180) ed accurata con una serie di indicazioni ed avvertimenti che non trovano riscontro nelle direttive
di altri paesi, è la trattazione della materia dei rinvii.
Seguono quindi istruzioni dettagliate su come deve essere strutturata e redatta una legge-base (Parte C,
paragrafi 205-330), una legge di modifica (Parte D, paragrafi 331-516) ed un decreto normativo (Parte E,
paragrafi 517-563).
La Parte F (paragrafi 564-578) contiene, infine, alcune regole sulla presentazione formale dei testi delle leggi
e dei decreti aggiornati in base ad una autorizzazione di pubblicazione (Bekanntmachungserlaubnis) i cui
aspetti sostanziali sono descritti nei paragrafi 461-471 e 555-556.
Riguardo alle leggi di modifica il manuale ne classifica tre tipi:la novella consistente nella modifica di singoli
passi della legge-base; la legge di riforma consistente in una riformulazione totale della precedente leggebase che viene abrogata; e, come viene qui denominata, la cosiddetta Mantelgesetz (legge-mantello)) che
partecipa dell’uno e dell’altro tipo ed ha per oggetto la modifica di più leggi-base. Corrisponde in sostanza a
quel tipo di legge che noi chiamiamo legge omnibus e che i francesi chiamano “loi portant diverses
dispositions.”
In realtà, soltanto nel primo caso si può strettamente parlare di tecnica modificativa. E alla novella appunto
sono dedicati ben 130 paragrafi con una descrizione dettagliata di tutti i suoi possibili aspetti.
Il modello-tipo di novella delineato nel manuale è costituito da un articolo che contiene le modifiche alla
legge-base, un articolo che reca le eventuali modifiche collegate ad altre leggi ed un articolo che contiene la
disposizione sull’entrata in vigore.
L’articolo che reca le modifiche inizia con una frase introduttiva detta anche testo della ‘cornice esterna’ (
aussere Rahamentext)del tipo:
“La legge.....sulla.....del.....(GBGI, pag...),da ultimo modificata con la legge....è così modificata:”
Dopo la cornice esterna iniziano le singole modifiche che seguono, con una numerazione progressiva, la
sequenza degli articoli da modificare della legge-base.
Il testo delle singole modifiche comprende due parti rigorosamente distinte: il testo della cosiddetta ‘cornice
interna’ (innere Rahamentext) che indica l’esatto passo da modificare ed il modo in cui deve essere
modificato, ed il testo della modifica che diventerà parte costitutiva della legge base oggetto di modifica.
Così delineata la struttura della novella, ne consegue l’affermazione che le leggi di modifica non hanno un
periodo di vigenza, perché esse si attuano nel momento stesso della loro entrata in vigore: in quel momento il
testo della legge base viene sostituito, integrato o abrogato in punti esattamente determinati. Con ciò le leggi
di modifica esauriscono il loro compito e non possono pertanto costituire punto di aggancio per una nuova
normazione in quanto “involucri privi di contenuto” (v.paragrafi 12 e 475)
testi giuridici. Gli interessi prevalenti del Bund sono curati dal un apposito Dipartimento per la banca dati del
diritto federale del Ministero della giustizia.
168
Coerentemente a questa posizione si raccomanda che le eventuali norme transitorie della legge di modifica
siano presentate come emendamenti (testuali) alle disposizioni transitorie (ove esistono) della legge-base da
modificare ovvero siano introdotte come integrazione della relativa legge-base (paragrafi 453-454).
Tutto ciò trova la giustificazione in un triplice ordine di considerazioni : che il nuovo diritto diventa parte
costitutiva della legge base; che i destinatari devono per quanto possibile poter rinvenire nella medesima
legge il nuovo diritto e la disciplina transitoria; che occorre evitare che la legge di modifica diventi una sorta
di legge-base secondaria con una durata di vigenza di difficile determinazione, senza contare la ripercussione
sul Repertorio delle fonti A, dove la legge di modifica dovrebbe essere inserita con un proprio numero di
fascicolo, incrementando inutilmente il numero delle leggi-base vigenti e rendendo notevolmente più difficile
abbracciare a colpo d’occhio la consistenza di tutta la normativa (v.paragrafi 452-453).
A riguardo è da osservare che questo modo di considerare le leggi di modifica ha ragione d’essere, se ha
ragion d’essere, soltanto se si ammette e si adotta una sola tecnica di modifica e precisamente la tecnica della
modifica testuale. In effetti il Manuale non prende in considerazione il caso delle modifiche implicite ed in
nessun passo cita - quasi a volerne prendere le distanze - il primo comma dell’articolo 36 (citato invece per
gli altri commi) del Regolamento comune dei Ministeri federali, GGO II, il quale recita “le leggi di modifica
di altre leggi devono essere comprensibili di per se stesse”.Ora sono proprio le modifiche non testuali od
implicite a rispondere meglio al requisito di essere “comprensibili di per se stesse”, ma con tutte gli
svantaggi che ne conseguono (cfr par. 2.6.3.)
Un discorso analogo va fatto per le abrogazioni implicite od innominate (caratterizzate dalla formula “tutte
le norme incompatibili con quelle della presente legge sono abrogate”) di cui non vi è cenno nel manuale,
neppure per raccomandarne il non uso. Il verbo ‘abrogare’ (aufheben) compare soltanto o per indicare una
delle modalità di attuazione del comando di modifica (Änderungsbefehl) al pari dei verbi aggiungere
(anfügen), inserire (einfügen), sostituire (ersetzen), riformulare (neufassen), cancellare (streichen), preporre
(vorastellen),o per precisare (giustamente) che il verbo abrogare deve essere usato in riferimento ad un
insieme di parole avente significato (frase, comma, articolo) mentre più appropriato appare il termine
cancellare o sopprimere riferito a singole parole o cifre o spezzoni di frase di per se stessi senza significato.
Pur condividendo l’esigenza di ridurre al massimo l’area di incertezza e di confusione che crea il ricorso alla
tecnica della modifica non testuale e alla abrogazione innominata non si può purtroppo ignorare che il
fenomeno esiste e che non è del tutto eliminabile.
Dalla concezione della legge di modifica esaurientesi al momento della sua entrata in vigore deriva che
quando viene calcolato il numero delle leggi vigenti si prendono in considerazione soltanto le leggi-base.
Non meraviglia quindi se alla data di pubblicazione del Manuale (1991) siano state censite 4500 leggi, un
numero sempre ragguardevole ma certamente insignificante rispetto alle decine di migliaia di leggi
dell’ordinamento italiano, comprensive però anche delle leggi di modifica.
Come notazione finale non si può non rilevare che il testo delle direttive, nell’intento di voler tutto
prevedere, risulta eccessivamente analitico. Inoltre l’aver imperniato la trattazione sullo schema tripartito
leggi-base, leggi di modifica (con la suddivisione in leggi di riforma, novelle, leggi-mantello) e decreti porta
necessariamente a ritornare sugli stessi concetti. Ne risulta una certa prolissità del testo non esente addirittura
da ripetizioni testuali (cfr.ad esempio il paragrafo 49 con i paragrafi 431-432).
.
La valutazione legislativa
Le direttive di tecnica legislativa sopra considerate attengono agli aspetti giuridici e linguistici del testo
normativo. Ma la preparazione di un progetto di legge richiede anche una valutazione specifica
dell’opportunità, della applicabilità e degli effetti prevedibili dell’atto legislativo.
La valutazione in via preventiva degli aspetti formali e sostanziali dei progetti di legge federali rientra nelle
competenze generali dei ministeri federali secondo le indicazioni del citato Regolamento comune dei
ministeri federali, parte speciale (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, Besonderer Teil
(GGO II)e degli atti emanati in applicazione del suo articolo 38 nonché della ricordata Blaue checklist
169
emanata dal Governo federale nel 1984.326L’utilizzo della checklist non è più una raccomandazione ma un
obbligo ora sancito da un articolo aggiunto (§ 22a) al citato Regolamento GGO. II327
Per quanto concerne la valutazione ex post degli effetti della legislazione non vi sono, a livello di
Federazione o di Land, organi o strutture pubbliche specificamente incaricate di tale compito. Ciò non
significa, tuttavia, che ricerche ed analisi sugli effetti di determinate leggi non vengano effettuate da questa o
quella istanza governativa, parlamentare, sindacale o da istituti di ricerca.
La valutazione legislativa come obbligo costituzionale
Il legislatore non è giuridicamente tenuto a verificare gli effetti delle leggi che esso emana né a dar seguito ai
risultati di una valutazione ma la Corte costituzionale tedesca ha elaborato una giurisprudenza secondo cui, di
fronte ad incertezze sugli effetti che una legge può produrre sull’esercizio di diritti o libertà fondamentali è
legittimo in questi casi legiferare a condizione che il legislatore proceda ad intervalli regolari ad una
valutazione retrospettiva degli effetti della leggi in questione ed in relazione ai risultati proceda alle
conseguenti correzioni. Altrimenti tali leggi possono essere dichiarate incostituzionali.
Questa giurisprudenza si è formata e precisata nel corso degli anni attraverso una serie di sentenze tra cui
sono particolarmente segnalate dalla dottrina giuridica tedesca la sentenza dell’8 agosto1978 (BVerfGE49 89
Kalkar) concernente la legge relativa alla costruzione del supergeneratore di Kalkar ; la sentenza del 1 marzo
1979 (BVerfGE 50 290 Mitbestimmung) relativa alla legge sulla compartecipazione dei lavoratori
nell’impresa ; e la sentenza (BVerfGE 84 239) relativa alla legge in materia di tassazione dei redditi da
capitale che aveva sortito l’effetto non desiderato del trasferimento dei capitali all’estero.
Particolarmente interessante è infine la sentenza del 23 maggio1993 (BVerfGE 88,203) concernente la nuova
legge sull’interruzione volontaria della gravidanza emanata a norma dell’articolo 31, comma quarto, del
Trattato della riunificazione della Germania e necessitata dal fatto che preesistevano due tipi di
regolamentazione, l’uno nella Germania dell’est in cui l’aborto era ammesso entro un dato termine, e l’altro
nella Germania dell’ovest, dove l’aborto era ammesso su indicazione terapeutica.328
Nella citata sentenza la Corte assumeva che il legislatore “è responsabile del fatto che la legge produca
realmente l’effetto di offrire una protezione idonea ed efficace contro l’interruzione della gravidanza. Se si
verifica, dopo un periodo di osservazione sufficiente che la legge non è in grado di garantire la protezione
richiesta dalla Costituzione,il legislatore è tenuto ad agire modificando o completando le direttive
esistenti....”.
All’obbligo di correzione è correlato l’obbligo di osservazione che presuppone che “il legislatore, nell’ambito
delle sue competenze, faccia in modo di raccogliere ed utilizzare sistematicamente i dati necessari per la
valutazione degli effetti prodotti dalla legge.”
Riordino della legislazione
Al termine dell’ultimo conflitto la Germania, divisa ed occupata, tra i problemi della ricostruzione affrontò
anche quello del rinnovamento del proprio ordinamento giuridico.Ad ovest, la costituzione (Grundgesetz-GG
o Legge fondamentale) della Repubblica federale tedesca fu promulgata il 23 maggio 1949. Con l’entrata in
vigore del nuovo assetto costituzionale venivano a cadere i presupposti di molte regolamentazioni del
passato regime mentre di altre diventava incerta l’applicabilità. Sebbene nelle disposizioni transitorie e finali
della Legge fondamentale apposite norme (artt.da 123 a 129) disponessero sulla sorte della legislazione
326
Indicazioni e raccomandazioni per rendere più incisiva l’applicazione della checklist sono state formulate
dal ‘Comitato per lo snellimento dello Stato’ istituito dal Governo federale il 21 settembre 1995. Nella relazione
provvisoria presentata nel mese di novembre 1996 viene in particolare suggerito di attribuire il compito di
controllare l’osservanza della checklist ad un apposito ufficio presso la Cancelleria federale che si avvarrebbe
della collaborazione del ministero competente per la specifica materia, del ministero dell’interno per le questioni
amministrative,del ministero della giustizia per il controllo delle formalità giuridiche e del ministero delle finanze
per i profili finanziari. Ha inoltre proposto che l’esito del controllo effettuato sulla base della checklist sia allegato
alla relazione che accompagna il progetto di legge che viene presentato al Parlamento.
327
Il titolo completo è Prüffragen für Rechtsvorschriften des Bundes
328
V.A. Holand, L’évaluation législative en République fédérale d’Allemagne, in Controle parlementaire et
évaluation. La documentation française.Paris, 1995.
170
anteriore,329 s’imponeva comunque una ricognizione dello stato della legislazione cui attesero sia il Governo
che il Parlamento federale. Quest’ultimo istituì (28 gennaio1955) una commissione di indagine sulla
revisione della legislazione del Reich e del Bund
L’azione del Governo fu rivolta in due direzioni:
- nei confronti della futura legislazione con l’attribuzione, sin dal 1949, al Ministero della giustizia del
compito di verifica delle c.d. formalità giuridiche e con la predisposizione di regole di tecnica legislativa che
però furono pubblicate ufficialmente soltanto nel 1976;
- nei confronti della legislazione esistente con proposte per la compilazione di una raccolta purificata
(Bereinigte Sammlung) della legislazione, proposte che furono recepite dal Parlamento con la legge 10 luglio
1958 (Gesetz uber die Sammlung des Bundesrechts, BGB1 IS 437.
La legge con l’articolo 1 indicava le pubblicazioni ufficiali i cui atti dovevano essere oggetto dell’opera di
‘purificazione’ (Bereinigung) e gli atti che ne dovevano essere esclusi (trattati, statuti, leggi di bilancio,ecc.)
mentre con gli articoli successivi stabiliva i criteri cui doveva attenersi il ministro della giustizia nella
formazione della Raccolta330
Il materiale normativo è stato ordinato secondo il sistema di classificazione decimale331
329
in particolare con l’art. 123,comma primo, si stabiliva:” Le leggi anteriori alla prima riunione del Bundestag
restano ancora in vigore in quanto non contrastino con la presente legge fondamentale”;
con l’art.126 si stabiliva :” Sulle controversie relative alla sopravvivenza di leggi come diritto federale decide il
Tribunale costituzionale federale.”
330
Legge 10 luglio 1958:
art 2 - (1)“Il Ministro federale della giustizia predispone la Raccolta del diritto federale in collaborazione con i
Laender
(2). Non vanno raccolte disposizioni o parte di esse se,e nei limiti in cui esse,
1- siano state abrogate;
2- siano sottoposte a termine espressamente o ratione materiae (oggettivamente) ed il termine sia
decorso ;
3- siano state sostituite da nuove norme;
4- dipendano da una norma non più in vigore;
5- presuppongano una fattispecie superata o un rapporto giuridico superato;
6- siano attuate.
(3) Modifiche, integrazioni ed abrogazioni parziali devono essere insrite nel testo e contrassegnate con
l’indicazione della fonte di pubblicazione (Verkundungstellen)
(4) I titoli possono essere semplificati ; le formule introduttive e finali come pure le firme possono essere
omesse nei limiti in cui da ciò non sia interessata la denominazione della materia trattata .
(5) Le norme di singole materie possono essere pubblicate nella forma ‘purificata’ (bereinigter form)
anche prima della emanazione della legge di chiusura”.
Art. 3. (1) Il giorno fino al quale le disposizioni sono incluse nella Raccolta (giorno di chiusura) è determinato
dalla legge di chiusura (Abschlussgesetz). Le disposizioni non ricomprese nella Raccolta cessano di aver efficacia
a partire dal giorno determinato dalla legge di chiusura
(2) Il recepimento di disposizioni o allegati può essere sostituito mediante la pubblicazione nella Raccolta
del semplice titolo,data,fonte
(3) Norme non recepite sono applicabili anche in futuro a fattispecie e rapporti giuridici in tutto o in parte
esistenti o sorti in costanza di vigenza delle norme
(4) Attraverso il recepimento nella Raccolta non diventano valide norme invalide e norme di diritto
regionale non diventano diritto federale.”
331
Le dieci voci fondamentali sono:
1. diritto pubblico e costituzionale
2. amministrazione
3. giustizia
4. diritto civile e penale
5. difesa
6. finanze
7.diritto dell’economia
8. diritto del lavoro,previdenza sociale,assistenza vittime di guerra
171
Con la legge 28 dic.1968 (Abschussgesetz,BGB1 is 1451) alla Raccolta è stata conferita forza abrogativa di
tutta la legislazione anteriore non ricompresa nella Raccolta stessa alla data della chiusura (Ausschlusstag)
fissata al 31 dicembre 1963.
Negli anni successivi l’idea della Raccolta sistematica perde terreno. Pubblicata nella parte III della
Bundesgesetzblatt, la Raccolta è rimasta congelata alla data della sua chiusura.
L’adozione (consigliata) della tecnica della modifica testuale e la numerazione progressiva, nel titolo, delle
leggi di modifica e soprattutto la pubblicazione (come supplemento della Gazzetta ufficiale, parte I), del
citato elenco delle fonti (Fundestellennachweis A), ordinato sistematicamente secondo lo schema di
classificazione delle materie adottato dalla Raccolta (Sammlung des Bundesrecht), agevolano la ricostruzione
del testo vigente che ufficialmente è operata con il ricorso all’istituto della Bekanntmachung der neufassung
des gesetzes, consistente nella ripubblicazione del testo aggiornato della legge base da parte del Ministero
competente a seguito di una autorizzazione di pubblicazione (Bekanntmachungserlaubnis) rilasciata dal
Parlamento. Il ricorso a questa procedura è piuttosto frequente.332
La versione aggiornata (Neufassung) non può modificare il contenuto della legge. Essa ha carattere
dichiarativo (deklatorische Neufassung).333 A meno che non sia espressamente indicato nella legge di
modifica contenente la clausola di Bekanntmachungserlaubnis, non è consentito eliminare discrasie
(Unstimmigkeit) o provvedere alla rinumerazione progressiva degli articoli del testo base a seguito di
intervenute abrogazioni o integrazioni nella considerazione di non turbare la pertinenza di eventuali rinvii
alla legge base da parte di altre leggi. Degli articoli abrogati è conservata nella nuova stesura (Neufassung) la
numerazione originaria del testo base seguita dalla indicazione: “soppresso” (Weggefallen)334 Richieste di
autorizzazione per una più ampia possibilità di intervento non sono mancate, ma raramente sono state
accolte. E’ lo stesso legislatore ad intervenire direttamente con le c.d. “leggi di purificazione”
(Rechtsbereinigungsgesetze), ma questa facoltà è stata finora esercitata con estrema parsimonia.335
Semplificazione della legislazione
Agli inizi degli anni ottanta, con l’affermarsi in Europa dei movimenti di deregulation, la questione della
riorganizzazione formale della legislazione si intrecciava con quella della riduzione e semplificazione
dell’intervento normativo dello Stato. Il Governo federale nominava (1983) una commissione di studio sulla
semplificazione del diritto e dell’amministrazione. La commissione iniziava il lavoro nel mese di novembre
1983 e presentava un rapporto nel mese di marzo 1984. Il Governo a sua volta pubblicava un rapporto
ufficiale sull’argomento nel mese di dicembre 1984 ed approvava ( con la risoluzione dell’11 dic.1984) la
ricordata Blaue Checklist, la cui impostazione è significativamente ispirata a propositi di deregulation. Questi
documenti hanno avuto scarsa incisività.
Un rilancio si è avuto a partire dal luglio 1995 con l’istituzione del ‘Comitato consultivo per uno Stato più
snello’ avente il compito di procedere ad una ricognizione delle funzioni della federazione con indicazione
della loro base legale, alla razionalizzazione della legislazione, alla riduzione in termini quantitativi e
temporali delle procedure amministrative, all’utilizzo più esteso della tecnologia informatica.
Il Comitato ha formulato delle proposte nelle sue relazioni del novembre 1996 e del maggio 1997.
9. postee telecomunicazioni,trasportivie fluviali del Bund
10. trattati internazionali
332
Nel decennio 1986-1996 sono state ripubblicate in versione aggiornata mediamente 22 leggi l’anno.
333
V. § 63, comma 2, del Regolamento comune dei Ministeri federali. Parte speciale, GGO II. Il testo della
Bekanntmachung (che precede la nuova stesura della legge base) consite nel titolo che inizia con le parole
‘Comunicazione della nuova stesura della legge...’ , della formula di comunicazione e di un elenco in cui sono
riportati i dati di riferimento della legge base e di tutte le leggi di modifica e di abrogazioni parziali di cui si è
tenuto conto nella nuova stesura.
334
Così dispone l’art.36, comma 4, del GGO II; v. anche i paragrafi 464-470 delle Direttive (Handbuch der
Rechtsförmlichkeit)
335
v.leggi del 24 aprile 1986; del 16 dicembre 1986; del 28 giugno 1990.
172
4.7. Gran Bretagna
1 - Iniziativa e drafting legislativo
Nel Regno Unito l’iniziativa legislativa è accentrata nel Governo. L’iniziativa parlamentare è di fatto
limitata: un Private Member Bill, progetto di legge presentato da un membro della Camera dei Comuni che
non ha responsabilità governative (un back bencher o un membro dell’opposizione) difficilmente giunge in
porto senza il consenso del Governo, a parte alcune restrizioni esistenti sul piano procedurale.
Molti dei progetti governativi nascono, come proposta, all’interno dei Dipartimenti governativi. Soltanto una
limitata percentuale prende avvio da impegni elettorali (manifesto).Un numero consistente di progetti trae
origine da raccomandazioni contenute nei Reports di Independent Advisory Committees o Commissions (ad
esempio le Law Commissions, il Law Reform Committee, il Criminal Law Revision Committee).
Talvolta un Bill può essere preceduto da un Libro verde (Green Paper) o da un «Libro bianco» (White
Paper).336
La preparazione dei Bill governativi generalmente trae origine dal programma legislativo del Governo.
La formulazione del programma legislativo è compito di un apposito Comitato (Future Legislation
Committee) operante presso il Cabinet Office.
Il Comitato include fra i suoi membri i due Leaders di maggioranza del Parlamento ed il Government Chief
Whip.La presenza di costoro si giustifica per il fatto che il programma legislativo deve essere strettamente
correlato ai lavori parlamentari.
Circa sei settimane dopo l’inizio della sessione parlamentare, che va dalla fine di ottobre al luglio successivo,
il Cabinet Office richiede ai vari Dipartimenti l’invio di una lista di progetti di legge (da presentare al
Parlamento nella successiva sessione) accompagnata, per ciascuna proposta di Bill, da una motivazione della
loro urgenza, da una valutazione della loro importanza e da una previsione della data in cui potranno essere
pronte da parte dei Dipartimenti proponenti le istruzioni da trasmettere al Parliamentary Counsel Office per
la stesura del testo dei progetti di legge.
Appena ricevute, le liste sono riunite e trasmesse al suddetto Comitato (Future Legislation Committee).
Subito dopo Natale il Comitato esamina in dettaglio le proposte dei Dipartimenti e redige un elenco
provvisorio, previa consultazione con i ministri interessati e con il Primo Parliamentary Counsel.
Le proposte di Bills, segnalate per l’inclusione del programma legislativo, sono poste in ordine di priorità
che tiene conto della data in cui saranno pronte le istruzioni per il Parliamentary Counsel Office, del tempo
previsto per il lavoro di drafting di questo Office e delle valutazioni del Chief Whip circa il momento della
presentazione e della discussione in relazione all’andamento dei lavori parlamentari.
La lista così formata è quindi sottoposta al Gabinetto e quando esso approva le raccomandazioni del
Committee, con o senza modifiche, i Bills della lista costituiscono il programma legislativo del Governo per
la successiva sessione parlamentare.
Il programma tuttavia è ancora provvisorio. Infatti nel periodo compreso tra Pasqua e la chiusura a luglio
della sessione corrente, il Future Legislation Committee provvede a controllare il flusso delle istruzioni al
Parliamentary Counsel e ad assicurarsi che vengano rispettati i tempi e l’ordine di precedenza stabiliti.
Soltanto dopo l’estate il Committee presenta al Gabinetto il programma definitivo che può essere incluso nel
Discorso reale (Queen’s speech) di apertura della nuova sessione parlamentare (fine ottobre-inizio
novembre).
Con l’apertura della nuova sessione, il controllo del programma legislativo relativo alla sessione stessa passa
dal Future Legislation Committee nelle mani di un altro Comitato del Cabinet chiamato Legislation
336
In via generale vi è una distinzione circa l’uso dei due tipi di libri, ma nella pratica la distinzione talora viene
meno.
Il libro bianco è un documento in cui il Governo espone fatti avvenuti e motivazioni di decisioni governative in
ordine a tali fatti.
I libri verdi, introdotti dal Governo laburista nel 1967, espongono proposte o intenzioni governative in ordine a
decisioni da assumere su questioni controverse ed hanno la funzione di ‘saggiare’ le reazioni della pubblica
opinione o degli ambienti interessati.
173
Committee, che provvede ogni mese a verificare il progresso di redazione del testo dei Bills inclusi nel
programma legislativo ed in particolare sia il flusso delle istruzioni al Parliamentary Counsel sia il flusso dei
Bills alle due Camere. L’inclusione di nuovi Bills nel programma è fatta dal Cabinet Office tramite questo
Comitato e così pure ogni altra variazione o cambio di priorità.
La stesura del progetto di legge in un testo articolato, nella debita forma giuridica e letteraria, è opera
esclusiva di funzionari-giuristi facenti parte del Parliamentary Counsel Office, ufficio governativo istituito
nel 1869 nell’ambito del Ministero del Tesoro (Office of Parliamentary Office to the Treasury), ma
attualmente posto sotto l’autorità del Primo Ministro.
L’Office, inizialmente composto di un titolare e di un assistente, oggi comprende circa 30 unità. Una parte di
essi lavora presso la Law Commission (v. oltre) per la redazione dei Bills of consolidation.
Il Parliamentary Counsel provvede anche alla redazione degli emendamenti governativi e frequentemente
riscrive quegli emendamenti proposti dai back benchers che il Governo è in linea di massima pronto ad
accogliere. Infine quando il Governo dà il suo sostegno ad un Private Member Bill337, il Bill sarà di norma
riveduto dal Parliamentary Counsel. La mancata assistenza del Parliamentary Counsel alla redazione dei
Bills presentati dai parlamentari è giustificata dal numero limitato di draftsmen componenti l’Office.
L’Office inoltre informa il Ministero interessato delle proposte presentate dall’opposizione; il draftsman
dell’Office assiste alle sedute di entrambe le Camere (e delle Commissioni) quando il progetto da esso
curato è in discussione; l’Office è anche un organo di consulenza perché dà pareri ai ministri e funzionari su
questioni di carattere costituzionale e di procedura parlamentare e anche di interpretazione delle leggi; tiene
infine, quando possibile, corsi di tecnica del drafting soprattutto per i legisti dei paesi del Commonwealth.
Una volta che il Bill è stato inserito nel programma legislativo (prima stesura) dal Future Legislation
Committee, il Primo Parliamentary Counsel viene formalmente incaricato del drafting del Bill stesso e
l’attività di drafting inizia con l’arrivo delle istruzioni provenienti dal Dipartimento promotore del Bill.
Le istruzioni ( drafting instructions) naturalmente non riguardano il modo in cui il Bill deve essere redatto
(compito peculiare del draftsman del Parliamentary Counsel Office) ma le finalità e i contenuti del Bill.
Fino a qualche anno fa raramente il draftsman riceveva un documento formale e completo di istruzioni.
Spesso si trattava di una raccolta di materiale di origine diversa (ad esempio, un report di una commissione
su un dato affare, sulle cui conclusioni si era manifestato l’assenso del Governo e dalle quali dovevano
essere ricavate le linee fondamentali del Bill).
Le istruzioni sono generalmente molto dettagliate. Il draftsman sulla base delle istruzioni ricevute e di
contatti con i funzionari del Dipartimento interessato procede alla stesura di una prima bozza del Bill che,
stampata, viene inviata in copia ai predetti funzionari per le loro osservazioni sia scritte che orali nel corso di
riunioni con lo stesso draftsman.
Ha inizio così un lavoro di stretta collaborazione non priva talora di qualche tensione poiché, sebbene siano
definiti in linea di principio i rispettivi compiti, nel senso che il Departmental Staff ha l’ultima parola
riguardo alla sostanza politica del Bill e il draftsman in materia di forma ed in punto di diritto, nei fatti i due
aspetti si presentano così intimamente intrecciati che spesso è difficile stabilire dove l’uno finisce e l’altro
incomincia.
A quali criteri e regole formali il draftsman si ispira nell’espletamento del suo compito? Nel Regno Unito
non esistono regole o raccomandazioni «ufficiali» per la redazione dei testi legislativi analoghe a quelle
emanate nei
vari paesi dell’Europa continentale. Tuttavia qualche regola o direttiva si ritrova
nell’Interpretation Act 1978 (per altro già presenti nell’Interpretation Act 1889) ed in altre sparse
disposizioni legislative sull’interpretazione e l’applicazione delle leggi.
La mancanza di regole scritte si giustifica proprio per il fatto che la redazione di tutti i progetti di legge
governativi (da cui deriva la maggioranza delle leggi) è accentrata nel Parliamentary Counsel Office, in seno
al quale si sono formate e consolidate regole e comportamenti che assicurano uniformità nei criteri di
redazione delle leggi. Esiste infatti una pubblicazione ufficiosa interna (Handling). Va peraltro osservato che
le leggi (Acts) costituiscono una parte esigua della produzione normativa inglese, a fronte cioè della grande
quantità degli atti di delegated or subordinate legislation. Ora, salvo casi rilevanti, la redazione degli
337
Il Private Member Bill è un progetto di legge presentato da un membro del Parlamento che non ha
responsabilità di governo (un back bencher della maggioranza o un membro dell’opposizione).
174
Statutory Instruments è compito di funzionari dei Legal Offices dei vari Dipartimenti ed in mancanza
dell’Office of the Treasury Solicitor.
In ogni caso la mancanza di regole scritte non significa (l’osservazione vale anche per il drafting nei paesi di
civil law) che la forma di redazione è libera. Essa è condizionata da regole non scritte, dalla prassi, dalle
tradizioni legislative del paese.
Secondo il Renton Report338almeno tre fattori influiscono sull’attività del draftsman inglese e ne
condizionano la qualità del prodotto:
a) la richiesta di certezza da parte del Governo e del Parlamento;
b) le esigenze tattiche connesse con la procedura parlamentare;
c) l’interpretazione della legge (statute law) da parte dei giudici.
2 - struttura della legge inglese
Passando alla presentazione della struttura dell’Act inglese, si deve innanzitutto rilevare che ogni Act è
considerato come un capitolo (chapter) di un volume (statute book) comprendente tutte le leggi emanate
nell’anno solare, così come stabilito dall’Acts of Parliament Numbering and Citation Act 1962 che ha
semplificato la regola precedente. Per questo in capo al testo della legge si trova l’indicazione dell’anno e del
numero del capitolo (chapter number). Così,ad esempio, la scritta “1967 chapter 23”significa che la legge,
nella specie il Royal Assent Act 1967, costituisce il capitolo 23 del volume delle leggi promulgate nel 1967.
Immediatamente sotto a tale indicazione si trova il titolo della legge. Come già rilevato, in Gran Bretagna, ed
in generale nei paesi di common law, le leggi recano due titoli, un titolo lungo (long title) ed un titolo breve
(short title). Entrambi i titoli sono oggetto di deliberazione esplicita del Parlamento. Il titolo lungo, posto in
testa alla legge, ha funzione descrittiva del contenuto e/o della finalità della legge. Il titolo breve è finalizzato
alla citazione della legge stessa. Esso fa parte dell’articolato ed è generalmente collocato tra le
c.d.disposizioni generali o finali.339
Il long title ha una rilevanza particolare nella procedura parlamentare inglese.
Con il titolo lungo il redattore del progetto di legge (Public Bill) predetermina i limiti d’insieme delle
disposizioni del testo. Con ciò ogni emendamento estraneo, cioè non pertinente all’oggetto della legge quale
è definito dal suo titolo, sarebbe considerato irricevibile (out of order). Tuttavia, come avverte il più famoso
manuale di procedura parlamentare (Erskine May, Parliamentary Practice, XX ed.1983, pag 549), gli “
amendements, however, are not necessarily limited by the title of Bill” e richiama a questo proposito lo
Standing Order n.44, il quale recita in fine :”But if any such amendements shall not be whitin the long title of
the Bill,they (le Commissioni) shall amend the long title accordingly,and report the same specially to the
House.”
D’altra parte l’aggiunta, talora, di parole come “and for related matters” poste in fondo al titolo, ampliano il
campo e le possibilità di emendamento. Tutto ciò fa dire a Bennion (Statute Law,1980, pag. 39) che per il
draftsman “The long title is a procedural device.”
Il draftman, se da una parte deve rispettare la regola per cui il titolo lungo deve essere abbastanza esteso da
abbracciare tutti i contenuti del Bill, dall’altra può avere la preoccupazione di tenere il titolo in limiti
contenuti, poiché può essere politicamente desiderabile restringere lo spettro dei possibili emendamenti.
Rileva ancora Bennion che, benché il long title non fissi completamente le finalità del Bill, esso tuttavia
influenza il giudizio dei funzionari della Camera nel consigliare lo Speaker circa gli emendamenti
ammissibili (in order).
Accanto o sotto il titolo lungo è posta tra parentesi quadra (square braket) una data, che è la data
dell’assenso reale manifestato secondo la procedura prevista dal Royal Assent Act 1967.
338
Per il Renton Report si rinvia al testo italiano pubblicato a cura di R. Pagano nel Bollettino di informazioni
costituzionali e parlamentari edito dalla Camera dei deputati - anno 1989 n. 2/3
339
Esempio, la legge sulla protezione dei dati personali è così intitolata :
(Long Title) “An act to regulate the use of automatically processed information relating to individuals and
provisions of services in respect of such information” ;
(Short Title) “This Act may be cited as the Data Protection Act, 1984”.
175
Al titolo lungo può talora seguire un preambolo (preamble) contenente le motivazioni addotte per
l’approvazione della legge.
Il preambolo, che inizia con la parola whereas (considerato che), è obbligatorio per le leggi che derivano da
un Private Bill, ma è oggi raro nelle altre leggi,340 da quando cioè i Public Bills sono accompagnati da
explanatory memoranda in cui sono esplicate le motivazioni e l’oggetto della legge proposta. Osserva
Bennion (op. cit. pag. 46) che l’innovazione ha il vantaggio di evitare che nascano contraddizioni tra quanto
dichiarato nel preambolo e quanto disposto nell’articolato.
Dopo il titolo lungo e l’eventuale preambolo si colloca la formula di promulgazione o enacting formula.
La parte dispositiva della legge è suddivisa in articoli (sections) e gli articoli in commi (subsections). Gli
articoli ed i commi sono numerati con numeri cardinali. La numerazione dei commi è posta tra parentesi
tonde.Più articoli possono essere riuniti in parti (Part I, Part II, ecc.), ciascuna delle quali può avere un titolo
proprio, ma la numerazione degli articoli rimane progressiva.
Ogni articolo è, di norma, dotato di nota a margine (marginal note) che funge da rubrica.
Il testo degli articoli della legge è spesso integrato da uno o più allegati collocati alla fine dell’articolato. Gli
allegati, detti schedules (e annexes nei trattati), sono dotati di un titolo. Se non sono redatti in forma tabellare
sono generalmente redatti in paragrafi (paragraphs) e le suddivisioni di essi sono chiamate subparagraphs.
Né i paragraphs né i subparagraphs hanno note a margine.
Gli allegati hanno contenuto vario. Possono contenere dei formulari per la compilazione degli atti previsti
dalla legge, favorendo in tal modo la uniforme applicazione della legge stessa; a volte contengono delle
definizioni, altre volte contengono norme di dettaglio, spesso relative a modalità e procedure amministrative
da seguire nell’applicazione delle disposizioni principali contenute nell’articolato.
Caratteristici ed interessanti sotto il profilo della tecnica legislativa sono altri tipi di allegati:
- la schedule of repeals che contiene l’elenco delle leggi o delle parti di una legge che vengono abrogate dalla
nuova legge ;
- la Keeling schedule che prende il nome del parlamentare che la propose nel 1938 ed ha lo scopo di aiutare
i parlamentari a percepire immediatamente il senso degli emendamenti testuali che un progetto di legge fa ad
una legge. La Keeling schedule, infatti, riproduce il testo di legge vigente indicando in neretto i cambiamenti
proposti.
.
.3 - Organi e procedure per il riordino della legislazione
Nel Regno Unito la preoccupazione per lo stato insoddisfacente della legislazione ha suscitato, a varie
riprese nel corso degli ultimi due secoli, movimenti di Law Reform.
La posizione più radicale è stata quella di J. Bentham (1748-1832) che sostenne con vigore una
codificazione generale del diritto inglese che traducesse in statutes law le regole di common law. (Vue
générale d’un corps complet de législation, De la codification, Normographie, in Oeuvres, a cura di Dumont,
Paris 1828).
Ma la riforma propugnata da Bentham che avrebbe inciso sul diritto di common law non attecchì né allora né
in seguito. I codici di tipo continentale sono rimasti estranei al diritto inglese.341 Si affermò invece il
concetto di Law Reform in termini di revision ( formale e sostanziale) e di consolidation del diritto
legislativo (Statutes law).
In questo ordine di idee, che possiamo definire riformatrici ma moderate poiché non viene messo in
discussione il common law, si muove il primo ministro inglese R. Peel, quando nel 1825 introduce in
Parlamento un Bill di semplice consolidamento di norme sulla giuria sparse in ben 85 Statutes (leggi), spesso
340
Il preambolo oggi compare soltanto in alcune leggi a contenuto tipico : le leggi di rilevanza
costituzionale o di esecuzione di convenzioni internazionali ; le leggi per la celebrazione di
ricorrenze storiche o affini ; le leggi che pur essendo formalmente Public Act, hanno natura di
private or local enactement in quanto intese a provvedere ad un eccezionale problema locale ; le
leggi il cui fine è di ratificare od approvare un accordo concluso dal Governo.
341
Qualche caso di codificazione, di portata limitata,si è verificato con i c.d. codifying statutes, leggi che
riformano in modo organico una determinata materia , come l’Offences Against the Pearsons Act 1861; il Sale of
Goods Act,1893 ; il Marine Insurance Act,1906; ecc.
176
casualmente incastonate tra argomenti di tutt’altro genere; o quando l’anno successivo lo stesso Peel
presenta un altro Bill di consolidamento delle leggi riguardanti il furto. Non si trattava soltanto di riunire le
norme attinenti allo stesso oggetto ma di rivedere la stessa tecnica di redazione delle leggi342.
Il processo di revisione formale prosegue, sia pure con andamento altalenante, negli anni successivi con la
emanazione di una serie di Statute Law Revision Acts. Una particolare attività in tal senso fu svolta da
H.Brougham quando divenne Lord Cancelliere. Ma una tappa importante in direzione del riordino legislativo
è la istituzione nel 1868 dello Statute Law Committee, avente il compito iniziale di «dare le disposizioni
necessarie e di sovrintendere al lavoro di preparazione di una edizione di Statutes Revised»343.
Dopo l’ultima guerra (1945) al Committee furono attribuiti gli ulteriori compiti di «esaminare i passi
necessari per aggiornare il corpo delle leggi mediante il consolidamento, la revisione od in altro modo, e
sovrintendere alla pubblicazione e alla preparazione degli indici delle leggi nonché dei Revised Statutes e
degli Statutory Instruments».344
Il lavoro cui lo Statute Law Committee sovrintende è quello svolto dallo Statutory Publication Office. Tale
lavoro consiste nel:
a) preparare i volumi annuali dei Public General Acts and Measures,345 l’Index e la Table of Effects;346
342
Su come venivano redatte le leggi è interessante un passo del citato De la codification di J.Bentham (testo
pubblicato da Et. Dumont, Paris 1828) :
“S’il s’agissait de donner des preuves de cette inattention aux premières règles de l’art en matière de lois, on
pourrait citer des statuts qui contiennent les matières les plus hétérogènes, les reunions les plus bizarres: ainsi vous
trouvez dans le meme acte, dans le même statut, un article pour régler le commerce du sucre entre les colonies et
la métropole; un autre article pour prévenir les fraudes dans les banqueroutes, un autre pour ecourager
l’importation des provisiones navales d’Amérique; un autre pour prévenir divers abus dans la mésure et la vente
du charbon à Londres et enfin des lois pénales pour le vol des racines de garance; tout cela, dis-je, dans le meme
acte, dans le même statut, comme pour confondre à dessin toute idée de méthode.
Le même défaut d’ensemble et de vue générale se fait sentir dans les actes relatifs au recèlement d’effets volés: il
y en a un contre le recèlement de l’airen ; un autre contre celui de l’étain; un autre contre celui des verreries; un
autre contre celui des bijoux; un autre contre celui des billets de banque, des billets de commerce .On dirait qu’en
Angleterre on ne pouvait pas concevoir que le recèlement était un genre comprenant sous lui autant d’espèces
qu’il y avait de choses volées.”
343
Statutes Revised è una raccolta delle leggi del Parlamento nel testo vigente al momento della compilazione.
Esistono tre edizioni : la prima completata nel 1885; la seconda completata nel 1929; la terza completata nel 1959,
riporta tutte le leggi dal 1235 in poi, così come erano in vigore alla fine del 1948.
344
Statutory instruments designa gli atti normativi adottati dall’esecutivo in base ad espressa autorizzazione della
legge e sottoposti a certe modalità di controllo parlamentare. Lo Statutory Instruments Act del 1946 prevede tre
diverse procedure e la legge di delega deve indicare quale procedura deve essere utilizzata nel caso specifico.
La prima procedura, generalmente utilizzata per norme di minor rilievo, prevede che lo statutory instrument
entra in vigore con la sua semplice presentazione al Parlamento (art. 4).
Più frequente è il ricorso alla seconda procedura che prevede anch’essa il deposito dello statutory instrument
dinanzi al Parlamento per un periodo di quaranta giorni. L’atto entra immediatamente in vigore con il deposito, ma
cessa di avere efficacia se nel periodo dei quaranta giorni è annullato in conseguenza della votazione di una
preghiera (richiesta) di annullamento (prayer for annulment) da parte di una delle due Camere (art. 5). Un
esempio di questa procedura è dato dal Law Commissions Act 1945 che all’articolo 5, comma 3, recita «The
power of the Treasury to make regulations under subsection (2) of this section shall be exercisable by statutory
instruments, and any statutory instrument made by virtue of that subsection shall be annulment in pursuance of a
resolution of either House of Parliament».
La terza procedura (art. 6) , utilizzata nei casi più importanti, prevede la presentazione di un progetto (draft of
statutory instrument) dinanzi alle due Camere per un periodo di quaranta giorni. Entro questo periodo (in cui lo
Statutory Instrument dispiega i suoi effetti) il Governo deve prendere l’iniziativa di fare approvare una risoluzione
affermativa da ciascuna Camera. In mancanza di approvazione di tale risoluzione nel periodo prescritto, lo
statutory instrument cessa di avere effetto, ma senza pregiudizio alla presentazione di un nuovo testo.
345
Public General Acts and General Synod Measures è la raccolta in volume (per sessione parlamentare e a partire
dal 1940 per anno solare) dei testi di leggi emanate dal Parlamento ( e delle «misure» emanate dal Sinodo
generale). Ciascun volume è completato da un fascicolo separato o booklet che contiene degli indici e una Table
of Effects.
177
b) preparare gli Statutes in Force;347
c) preparare le Annotations to Acts;348
d) preparare l’annuale Index to the Statutes349 e l’annuale Chronological Table of the Statutes;350
e) svolgere il lavoro connesso con gli Statutory Instruments, compresa la loro registrazione e la preparazione
del volume di raccolta annuale degli stessi.
La stampa di tutti questi lavori è invece compito della tipografia della corona, Her Majesty’s Stationery
Office (HMSO).
L’insieme degli strumenti predisposti per un agevole accesso alle norme è dunque notevole, ma vi sono
lamentele circa il ritardo con cui vengono compiuti i lavori di aggiornamento.
Qualche anno dopo l’entrata in funzione dello Statute Law Committee, la Camera dei comuni istituisce
(1875) un Select Committee con il compito di effettuare un’indagine sui modi per migliorare le leggi. Varie
raccomandazioni fatte da questa Commissione furono in seguito adottate e sono tuttora applicate351.
Il Select Committee esaminò, per la prima volta, anche il problema del consolidamento. Fino ad allora era
stata attuata una semplice Revision degli Statutes, consistente nella eliminazione del corpo legislativo delle
leggi abrogate o delle disposizioni emendate. Ma la procedura di consolidamento, comportando la riunione in
un unico testo coordinato di interi Statutes o parte di essi relativi allo stesso oggetto e l’abrogazione formale
di disposizioni ritenute incompatibili, obsolete o prive di oggetto, veniva ad incidere sui poteri sovrani del
Parlamento. La questione era di studiare una procedura di formazione e di esame dei Bills di consolidamento
senza appesantire i lavori del Parlamento ma anche senza dismissione dei suoi poteri.
Così dal 1892 si avviò in Parlamento la prassi di nominare (inizialmente di volta in volta) un Joint
Committee on Consolidation Bill,352commissione bicamerale cui inviare per l’esame i progetti di
consolidamento. Ciò avvenne non senza contrasti tanto è che a partire dal 1897 l’opposizione parlamentare
riuscì ad impedire che i progetti di consolidamento venissero direttamente presentati al Joint Committee on
Consolidation, sostenendo che si trattava di vere e proprie nuove leggi e non di mere Revisions.353
Al fine di rendere meno gravoso e più spedito l’esame in Parlamento con il Consolidation Enactment
(Procedure) Act 1949, veniva definita stabilmente la procedura di esame in Parlamento dei progetti di legge
346
Table of Effects dà conto degli effetti che le leggi dell’anno relativo hanno determinato sulle leggi degli anni
precedenti.
347
Statutes in Force è una edizione ufficiale delle leggi (Public General Acts) vigenti.
Gli Acts sono stampati in una serie di opuscoli in raccoglitori che consentono la sostituzione con opuscoli
aggiornati). Ogni opuscolo contiene un Act che incorpora gli emendamenti testuali e le abrogazioni. Gli opuscoli
(leggi) sono raggruppati per argomento. Ogni argomento o materia è suddivisa in sottogruppi.
Un indice degli argomenti e delle relative sottovoci guida al reperimento dei testi. Inoltre ciascun argomento
degli Statutes in Force contiene una lista degli Statutory Instruments emanati in attuazione delle leggi del relativo
argomento.
348
Le Annotations to Acts formano una pubblicazione annuale di istruzioni per cancellare le norme che sono state
abrogate o per annotare gli emendamenti testuali o d’altro tipo. Esse servono per aggiornare e mantenere
aggiornati i Public Generals Acts and Measures e gli Statutes Revised.
349
L’Index to the Statutes è una pubblicazione annuale nella quale sono repertoriate tutte le leggi sotto circa 1000
voci principali e 20.000 riferimenti.
350
La Chronological Table of the Statutes è un elenco per ordine cronologico di tutte le leggi a partire dal 1235.
La tavola indica se la legge è ancora in vigore, le abrogazioni, le modifiche ecc.
351
Tali ad esempio le raccomandazioni:
- che i Bills fossero accompagnati da memoranda esplicativi;
- che fosse approvata una legge sull’interpretazione (come fu fatto nel 1889 ) ;
- che fosse istituito una Joint Committee per l’esame dei Bills di consolidamento (come avvenne nel 1892) ;
- che gli emendamenti di sostanza introdotti dal Parlamento dovessero essere sistemati da un draftsman
governativo in consultazione con il Dipartimento interessato (come è ora pratica corrente, con qualche
limitazione) :
352
Dal 1921 il Committee venne nominato ad ogni sessione e dal 1971 è previsto come organo permanente.
353
P.Carrozza,Legislative Process e problemi di tecnica legislativa:cenni sull’esperienza dei paesi anglosassoni,
in Foro Italiano, 1985, pag.294.
178
di consolidamento comportanti correzioni formali e miglioramenti (modifiche) di lieve entità ( minor
improvements).
Definita legislativamente la procedura parlamentare, rimaneva tuttavia problematica la preparazione dei
progetti di Consolidation , poiché il Governo vi attendeva in modo insoddisfacente.
Un nuovo indirizzo a riguardo venne assunto nel 1965 con il Law Commissions Act che istituiva la (English)
Law Commission e la Scottish Law Commission (organi permanenti composti ciascuno di cinque membri
nominati dal Lord Cancelliere e rinnovati o confermati ogni cinque anni ) con la finalità di promuovere la
revisione del diritto. I compiti delle due Commissioni sono così specificati dall’articolo 3 della legge
istitutiva: «Sarà compito di ciascuna delle Commissioni di assumersi e mantenere la revisione di tutto il
diritto a cui sono rispettivamente interessate, tenendo presente il suo sistematico sviluppo e la sua riforma ed
in particolare la codificazione di tale diritto, l’eliminazione di anomalie, l’abrogazione di atti antiquati e
inutili, la riduzione del numero delle leggi separate ed in generale la semplificazione e modernizzazione del
diritto».
In virtù di tale legge, ferma rimanendo la prerogativa governativa di decidere sulla presentazione dei
progetti di consolidamento al Parlamento, le Law Commissions provvedono alla preparazione, direttamente o
sotto la propria responsabilità, dei singoli progetti di consolidation sulla base di programmi di
consolidamento di volta in volta predisposti, su richiesta del Lord Cancelliere, dalle stesse Law
Commissions sentiti i Ministeri interessati ed approvati dal Lord Cancelliere e da questi presentati al
Parlamento.
Al lavoro di consolidamento è affiancato il lavoro di riassetto del repertorio delle leggi (Statute Book) e
quello di preparazione di Bills di “repeal of obsolete and unnecessary”, in precedenza svolto dallo Statute
Law Committee.
Sostanzialmente inattuato è invece rimasto il compito di codificazione (sostanziale) pure attribuito alla
Commissione.Le ragioni sono note,come già precisato.
Iter parlamentare di un progetto di consolidamento
In base alle norme richiamate l’iter parlamentare di un progetto di consolidamento (Consolidation Bill)
predisposto da una delle due Law Commissions è, seguendo le indicazioni del Renton Report, il seguente :
I progetti di legge di consolidamento sono sempre presentati alla Camera dei Lords e sono inviati al Joint
Committee on Consolidation Bill, dopo la seconda lettura.
Ci sono tre tipi di progetti di consolidamento che vengono assegnati al Joint Committee :
1) di semplice consolidamento ;
2) di consolidamento con correzioni e miglioramenti di lieve entità (a norma del Consolidation
Act,1949354) ;
3) di consolidamento con emendamenti raccomandati dalle Law Commissions (a norma del Law
Commissions Act,1965).
Nel primo caso il Joint Committee può apportare qualsiasi emendamento idoneo a rendere il testo conforme
al diritto vigente o per migliorare la sua forma e redige una relazione in questo senso.
Nel secondo caso il Joint Committee prima di relazionare sente i presidenti delle due Camere. Se lo Speaker
della Camera dei Comuni ed il Lord Cancelliere355 concordano con il Joint Committee sulle correzioni o lievi
miglioramenti, la relazione conterrà quelle correzioni o lievi miglioramenti che saranno ritenuti come parte
della legislazione vigente ai fini delle rimanenti fasi dell’iter del progetto.
354
L’articolo 2 del Consolidation Act recita “ ….l’espressione correzioni e lievi miglioramenti sta ad indicare
emendamenti volti al solo scopo di evitare ambiguità, togliere dubbi, rendere disposizioni antiquate conformi alla
prassi moderna e di eliminare disposizioni superflue o anomalie che non siano di rilevante importanza nonché
modifiche atte a facilitare il miglioramento della forma o del modo in cui la legge è espressa e comprende le
disposizioni transitorie che possano risultare necessarie a seguito di tali emendamenti….”
355
Si ricorda che il Lord Cancelliere è anche Speaker della Camera dei Lords
179
Il terzo caso si verifica quando la Law Commission predispone un progetto di consolidamento con
emendamenti che vanno oltre la categoria di cui al caso precedente e dei quali raccomanda l’approvazione al
fine di migliorare il consolidamento stesso. Il Joint Committee potrà approvare o non approvare le
raccomandazioni o modificare il modo in cui le raccomandazioni stesse sono state messe in pratica nel
progetto di legge e fa una relazione in merito da cui deve risultare chiaro che a suo giudizio il progetto di
legge di consolidamento,a parte le raccomandazioni, è di un semplice consolidamento e che rappresenta la
legislazione vigente.
Dopo l’esame del Joint Committee il progetto è assegnato ad un Committee of the Whole House (comitato
dell’intera Camera), e passa attraverso le rimanenti fasi dell’iter in entrambe le Camere come i normali
progetti di legge, ma con significative differenze. Infatti dopo l’esame del Joint Committee,
- nel caso di semplice consolidamento il testo non può essere emendato in modo tale da alterare la
legislazione esistente che si intende consolidare ;
- nel caso di progetto di consolidamento ai sensi della legge del 1949, le correzioni ed i lievi miglioramenti
approvati dal Joint Committee non possono essere emendati ;
- nel caso di un progetto di consolidamento con gli emendamenti raccomandati dalle Law Commissions ai
sensi della legge del 1965 sono soggette ad emendamento soltanto quelle parti del testo che rispecchiano le
raccomandazioni in quanto non sono di puro e semplice consolidamento.
4.8. Grecia
Iniziativa legislativa
In Grecia vige un sistema parlamentare monocamerale. L’iniziativa legislativa appartiene ai membri della
Camera dei deputati e al Governo.
A livello governativo il drafting legislativo è decentrato presso i singoli ministeri. Un Ufficio legislativo
centrale che era stato istituito per la revisione dei progetti di legge predisposti dai ministeri é stato
successivamente soppresso.
I progetti di legge in materia di pensioni (assegnazione e condizioni di trattamento) possono essere presentati
esclusivamente dal Ministro delle finanze; se le pensioni gravano sui bilanci degli enti locali o di persone
morali di diritto pubblico l’iniziativa legislativa appartiene al ministro competente di concerto con il Ministro
delle finanze.
Drafting legislativo
La Costituzione contiene una serie di disposizioni che direttamente o indirettamente tendono in via di
principio ad assicurare sul piano tecnico una corretta elaborazione dei testi legislativi sia nella fase di
preparazione dei progetti sia nella fase di esame parlamentare.
In primo luogo è da segnalare l’articolo 65, comma quinto, della Costituzione che prevede l’istituzione,
secondo modalità rimesse al regolamento parlamentare, di un Servizio scientifico per l’assistenza al
Parlamento nella sua attività legislativa. La norma è richiamata dall’articolo 74, primo comma, della stessa
Costituzione, che dispone che i progetti o le proposte di legge “Prima della loro assegnazione alla Assemblea
plenaria o ad una delle Sezioni della Camera possono essere inviati, in vista della loro elaborazione dal punto
di vista della tecnica giuridica al Servizio scientifico di cui al comma 5 dell’articolo 65.”Tale Servizio si è
concretizzato in un apparato della amministrazione interna della Camera dei deputati, che ha preso il nome di
direzione degli studi. Esso è regolato da apposite norme emanate dal Presidente della Camera che sono state
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale del 24 aprile 1989 n. 101.
L’elaborazione tecnica del Servizio consiste nella preparazione, per ogni progetto di legge che gli viene
sottoposto, di un rapporto più o meno esteso che concerne essenzialmente i seguenti punti:
- indagine sul rapporto della legislazione proposta con le leggi esistenti;
- informazioni comparative tratte da altri ordinamenti giuridici;
- giudizio sulla costituzionalità del progetto o proposta di legge e sua compatibilità con le norme comunitarie
- riferimenti dottrinali e precedenti giurisprudenziali;
- dati economici e statistici.
180
Altre disposizioni dello stesso articolo 74 della Costituzione, dirette ad assicurare un più ordinato
svolgimento del lavoro legislativo, favoriscono con ciò stesso le possibilità di una migliore qualità del
drafting. Così ad esempio:
- gli emendamenti dei deputati non possono essere messi in discussione se non sono presentati al più tardi il
giorno prima dell’inizio della discussione, a meno che il Governo non consenta alla loro discussione;
- la discussione di un progetto o proposta di modifica di una legge non può essere avviata se non è stato
incluso nella relazione (esposizione dei motivi) l’intero testo della disposizione da modificare e quello della
nuova disposizione, come risulta dalla modifica;
- un progetto o proposta di legge contenente disposizioni senza rapporto con il suo oggetto principale non
può essere messo in discussione;
- nessun emendamento o disposizione aggiuntiva è posto in discussione se non è correlato all’oggetto
principale del progetto o proposta di legge;
. è vietato, sotto pena di nullità, inserire in una legge riguardante altre materie disposizioni comunque
attinenti alle pensioni che devono formare oggetto di autonomi progetti di legge.
.
.Codificazione
Di particolare interesse sono le disposizioni costituzionali concernenti la procedura di formazione ed
approvazione dei codici e testi unici anche se raramente vi è fatto ricorso.
Per la formazione di un codice, giudiziario o amministrativo, l’articolo 76, comma 6, della Costituzione
prevede la possibilità di istituire con legge una Commissione speciale incaricata della redazione del testo.
Nella legge istitutiva della Commissione speciale, i cui membri sono nominati dal Governo, è indicata con
sommarie istruzioni la materia oggetto di codificazione. Il testo del codice, una volta redatto, è dal Governo
sottoposto alla Camera, incorporato in un progetto di legge di ratifica. La Camera vota sull’approvazione o il
rigetto del testo, senza possibilità di emendamento.356
Nella prassi la norma viene interpretata estensivamente, poiché si è fatto ricorso alla suddetta procedura
anche per la formazione di codici diversi da quelli giudiziari o amministrativi.
La stessa procedura, in base al comma 7 del medesimo articolo 76, può essere seguita per la formazione di
testi unici di consolidamento.
4.9. Norvegia
Direttive di tecnica legislativa (Lovteknikk.Rettleiing om utforming av lovtekster) sono state elaborate e
pubblicate dal Dipartimento legislazione del Ministero della giustizia sin dal 1979.
Nel 1989, con un decreto reale dell’8 settembre, veniva nominata una Commissione con il compito di
esaminare la struttura e lo stato della legislazione norvegese e di formulare proposte per il suo
miglioramento. La Commissione ha redatto un corposo rapporto ( Bedre Struktur I Lovverket) che è stato
pubblicato nel 1992 (NOU 1992:32), cui è unito un ampio riassunto ufficiale in lingua inglese.
4.10. Olanda
Nei Paesi Bassi le prime Aanwijzingen voor de wetgevingstechnik (istruzioni di tecnica legislativa) sono state
emanate nel 1972.
Successivamente una Commissione interministeriale, in cui erano rappresentati i Servizi legislativi di tutti i
ministeri, ha preparato nel 1984 una versione più dettagliata di quelle istruzioni, che è stata recepita in un
decreto del Primo ministro, sentito il Consiglio dei ministri.
356
La formula generalmente usata è la seguente: “E’ ratificato ed ha forza di legge il codice ..il cui testo è il
seguente”
181
Una nuova e più ampia versione delle istruzioni e con un nuovo titolo (Aanwijzingen voor de regelgeving) è
stata emanata il 26 novembre 1992 e pubblicata sul Giornale ufficiale (Staatcourant) 1992 n.230. Le direttive
sono entrate in vigore con decorrenza 1 gennaio 1993.
Nel quadro di una politica di Deregulation, affermatasi a partire degli anni ottanta, il Governo nominò una
commissione (Commissione Geelhoed, dal nome del suo presidente), la quale produsse un rapporto sullo
stato della legislazione (1984) e redasse una checklist di 13 punti per il controllo della legislazione al fine di
abrogare norme e semplificare la legislazione. Sulla base di tale documento il Governo ha approvato una
propria checklist di 15 punti
4.11. Polonia
In Polonia il primo documento ufficiale in materia di tecnica legislativa, intitolato Zasad Techniki
Prawodawezej (Fondamenti di tecnica legislativa), riasale al 1961.
Nel mutato sistema costituzionale, un nuovo testo, avente lo stesso titolo del precedente, è stato emanato con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 20 giugno 2002.
In sede scientifica importanti contributi in tema di teoria della legislazione sono stati recati da G.
Wroblewski, tra cui vedi in Modelli di legislazione e scienza della legislazione a cura di Giuliani e Picardi,
E.S.I.,1988
4.12. Portogallo
In Portogallo l’attenzione governativa per il miglioramento della legislazione si è concretizzata in una
Deliberazione del Consiglio dei ministri dell’8 febbraio 1989.Si tratta della enunciazione di principi e regole
da tenere presenti nella preparazione dei progetti di legge da sottoporre al Consiglio dei Ministri. Il testo,
articolato in 13 punti o paragrafi, è succinto ma comprensivo degli aspetti essenziali del drafting legislativo
sia formale che sostanziale.
Viene stabilito che gli organi preposti alla preparazione di un progetto di legge debbono valutare :
- se il fine cui si mira può essere raggiunto con un atto normativo dell’esecutivo o con una legge o con altro
strumento a disposizione dell’amministrazione ;
- l’opportunità del provvedimento ;
- la fattibilità (disponibilità e sufficienza dei mezzi, rapporto costi/benefici) ;
- la compatibilità con le norme costituzionali e gli accordi internazionali ;
- la conformità al diritto comunitario.
Sotto il profilo formale sono dettate direttive circa la struttura del documento normativo, la sistematica delle
disposizioni, le modalità dell’abrogazione, del rinvio e delle modifiche, gli usi ling
Come in altri paesi, incerte sono le informazioni sull’effettiva applicazione di queste direttive. Inoltre esse
non trovano riscontro in sede parlamentare. Il regolamento dell’Assemblea, salvo qualche disposizione (artt.
132 e 137) sui requisiti formali minimi ai fini della presentazione dei progetti e delle proposte di legge, non
prevede regole specifiche a tutela della qualità della legislazione nel corso dell’esame parlamentare.
Ad un organismo, il Centro de Estudios Tecnicos e Apoio Legislativo è affidato, tra l’altro, il compito di
promuovere l’applicazione delle suddette regole e di fornire alle Amministrazioni, su richiesta, ogni
assistenza nella elaborazione di testi normativi.
Sul piano scientifico i temi del drafting legislativo sono dibattuti con continuità dalla rivista quadrimestrale
LEGISLAÇAO-Cadernos de Ciencia Legislativa, pubblicata dall’Instituto Nacional de Administraçao (INA).
182
4.13. Spagna
Iniziativa legislativa
L’iniziativa legislativa spetta al Governo, al Congreso de los diputados, al Senado, alle Assemblee delle
Comunità Autonome e, con limitazioni ,al corpo elettorale (art.87 Cost.).
L’iniziativa appartiene alle Camere e non ai singoli membri di esse: i regolamenti parlamentari ai quali la
Costituzione rimette la disciplina della materia, prescrivono che al Congreso le proposte di legge debbono
essere presentate da un Gruppo parlamentare o da almeno 15 deputati, e al Senado da un gruppo parlamentare
o da almeno 25 senatori: tali proposte acquistano carattere ufficiale di proposte di legge delle rispettive
Camere quando dalle stesse ne sia deliberata la presa in considerazione.
Sia i progetti di legge governativi sia le proposte di legge del Senado sono presentate al Congreso da cui
prende inizio il procedimento legislativo di esame ed approvazione.
Come negli altri paesi dell’Europa continentale anche in Spagna la preparazione dei progetti di legge
governativi avviene in forma decentrata. Sono generalmente i vari Ministeri competenti per materia che
provvedono alla prima stesura del testo.
Con le Instrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegídos del Gobierno, deliberate dal
Consiglio dei Ministri il 29 dicembre 1989, è stato delineato il procedimento di formazione delle iniziative
legislative governative, procedimento poi sostanzialmente confermato con legge (titolo V della legge 27
nov.1997 n.50).
Il procedimento previsto dalle Instrucciones si articola in una serie di momenti o passaggi che, partendo da
una proposta, delibata in Consiglio dei ministri, comprendono:
- stesura di una o più bozze di testo da parte della Direzione o Direzioni generali competenti del Ministero
interessato ( talora anche con ricorso ad esperti estranei alla Amministrazione);
- redazione del testo dello schema ufficiale di progetto che licenziato dal Ministero competente prende
allora il nome di anteproyecto de ley;
- esame dell’anteproyecto nella “Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios”in seno alla
quale vengono formulate eventuali osservazioni da parte dei rappresentanti degli altri Ministeri per qualche
verso interessati;
- esame, in alcuni casi, del testo nella “Comisión delegada del Gobierno” composta dei ministri competenti
per la materia trattata;
- discussione ed approvazione finale del testo da parte del Consiglio dei Ministri a seguito della quale
l’anteproyecto assume la denominazione di proyecto de ley .
Il proyecto de ley, corredato357 di una “esposizione dei motivi,”di una “memoria esplicativa” e di una
“memoria economica”e di eventuali pareri previsti per legge, è trasmesso al Congreso de los Diputados dal
Ministero per i rapporti con il Parlamento e Segreteria del Governo, che funge anche da organo di
coordinamento dell’attività normativa del Governo e che in tale veste ha di fatto finito per assumere, in virtù
dell’articolo 4 del Real decreto del 3 settembre 1993, un compito di promozione e di vigilanza sulla corretta
applicazione delle direttive di tecnica legislativa.
Direttive di tecnica legislativa
In sede dottrinale non sono mai mancate, sia pure a carattere occasionale, osservazioni e raccomandazioni in
materia di tecnica legislativa. Ma è soprattutto a partire dagli anni ottanta del secolo scorso che il tema viene
focalizzato ed inteso come oggetto di autonoma ed unitaria trattazione. Ciò si deve soprattutto alla rilevante
attività di informazione, di ricerca e di elaborazione svolta in particolar modo dal Grupo de estudios de
tecnica legislativa (GRETEL), una associazione privata di studiosi formatasi nell’ambito delle Università di
Barcellona (Universidad Autonoma de Barcelona-UAB e Universidad de Barcelona -AB) cui si deve il
357
Ai sensi dell’articolo 88 della Costituzione “i progetti di legge sono approvati dal Consiglio dei ministri che li
sottopone al Congreso accompagnati dall’esposizione dei motivi e dei precedenti indispensabili perché sia
possibile pronunciarsi su di essi”. Per un commento su questo articolo v. F.Sainz Moreno, Antecedentes
necesarios para pronunciarse sobre un proyecto de ley,in La calidad de las leyes.Parlamento Vasco,Vitoria, 1989.
183
volume, in lingua catalana La forma de les Lleis (1986), pubblicato anche in lingua castigliana (La forma de
las leyes), che costituisce il primo manuale spagnolo di tecnica legislativa.
A questo volume, che ha uno stretto riferimento alla forma e struttura della legislazione catalana, ha fatto
seguito nel 1989 il Curso de técnica legislativa,edito da GRETEL-Centro de estudios constitucionales.
Entrambi i volumi si richiamano all’elaborazione dottrinale dell’area culturale tedesca ed in parte di quella
anglosassone.
Queste pubblicazioni hanno avuto una larga influenza sia nella promozione di seminari di studio presso le
Assemblee legislative nazionali e di alcune Comunità Autonome sia nelle decisioni governative in ordine alla
definizione ed assunzione di regole di tecnica legislativa. In effetti, il Governo nazionale emanava il 26
gennaio 1990, sotto forma di deliberazione del Consiglio dei ministri, il Cuestionario de evaluacion (una
checklist semplificata derivata dalla Blaue Checklist tedesca del 1984, tradotta da GRETEL) e, dopo una
lunga gestazione, il 18 ottobre 1991, le Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley,
pubblicate nel Boletín Oficial del Estado.358
Come viene ricordato nell’atto di approvazione delle direttive ( chiamato ‘Acuerdo’), migliorare la qualità
tecnica delle leggi significa dare attuazione al principio della Seguridad juridica garantito dalla Costituzione
(art.9, comma 3).
Il testo delle direttive ricalca in gran parte il testo predisposto dall’associazione GRETEL (pubblicato in
appendice al citato Curso con il titolo Borrador de directrices sobre la forma y estructura de las leyes) ed è
suddiviso in sette parti comprendenti in tutto 37 brevi paragrafi. Salvo l’ultima parte che si riferisce ai
progetti di leggi di modifica, la divisione cadenza la struttura della legge spagnola che comprende le seguenti
parti: titolo, esposizione dei motivi o preambolo, parte dispositiva, parte finale (eventuale), annessi
(eventuale). Da questo schema esula ogni indicazione sul trattamento linguistico dei testi.359
Caratteristica della legge spagnola è la parte denominata Esposición de Motivos o Preámbolo che compare in
quasi tutte le leggi e che si distingue dalle altre parti per la forma redazionale e per il valore normativo.360
L’esposizione dei motivi nei progetti e proposte di legge è obbligatoria ai sensi dell’art.88 della
Costituzione e dei regolamenti parlamentari, mentre la sua presenza nel testo della legge non è prevista da
alcuna norma, ma dipende da decisione autonoma della competente commissione parlamentare ed in
definitiva dell’Assemblea.
Come viene precisato nel citato “Acuerdo”, le direttive hanno efficacia nell’ambito della pubblica
amministrazione e non toccano “en modo alguno a la plena y exclusiva potestad de las Cámeras para
deliberar y dedicir libremente sobre el contenido y la forma del proyecto que el Gobierno les hubiera
remitido”
Il passaggio parlamentare richiede la messa in opera di regole proprie da parte dell’organo legislativo. In
questa direzione si muovono le Normas sobre regimen de asesoramiento a las Comisiones del Congreso de
los Diputados y del Senado, emanate il 26 giugno 1989 dagli uffici di presidenza delle due Camere, nelle
quali sono definiti i compiti dei funzionari parlamentari addetti alla assistenza e consulenza tecnico-giuridica
delle Commissioni.Tra questi compiti vi è quello di effettuare “análisis técnico-legislativo del proyecto o
proposición,argumentando sobre la corrección de su estructura y la ordenación lógica de su preceptos,
sobre el rigor de los aspectos ortográficos, léxicos y estilo, sobre la corrección de las concordancias y
remissiones y la adecuación del tìtulo, el preámbulo o las disposiciones complementarias, sobre la
suficiencia de las cláusolas derogatorias y de las tablas de vigencias y, en general, sobre la adaptación del
texto a las directrices sobre calidad de las leyes que se establezcan en las Cámeras”.
Circa il grado di vincolatività delle direttive governative nell’ambito della pubblica amministrazione è
interessante notare che la formula di approvazione delle stesse è stata oggetto di versioni differenti (a causa
358
Sulla formazione delle direttive v.J.J. Abajo Quintana, Directrices sobre la forma y estructura de los
anteproyectos de ley:antecedentes y finalidad ,in La técnica legislativa a debate. Asociaciòn Espanola de Letrados
de Parlamentos. Editorial Tecnos, 1994.
359
Per un’analisi critica delle direttive v. F.Santaolalla Lopez, Nota acerca de las directrices sobre la forma y
estructura de los anteproyectos de ley, in Revista de las Cortes Generales,n.26.
360
Sul punto v. F.Santoalalla,op.cit. e M.M. Casals,Préambulo y disposiciones directivas, in Curso de técnica
legislativa.GRETEL, Centro de Estudios Constitucionales.Madrid, 1989.
184
dell’opposizione dei ministeri a formule in qualche modo riduttive della loro tradizionale autonomia) fino a
giungere alla versione definitiva nella quale la obbligatorietà è diluita al grado di raccomandazione.361
Tuttavia il regio decreto n.1486 del 3 settembre 1993. sull’ordinamento del Ministero della Presidenza,
nell’attribuire al Sottosegretario la vigilanza sull’osservanza delle direttive di tecnica legislativa in questione,
espressamente indicate, sembra aver rafforzato il carattere vincolante delle medesime nei confronti dei
dipartimenti ministeriali
Riordino e consolidamento della legislazione
L’attività di codificazione, di consolidamento o di revisione di interi comparti di legislazione si svolge
secondo regole e mediante strutture ad hoc.
1.Le regole.
Tale attività, che a seconda dei casi prende il nome di codificación e di refundación, trova la base giuridica
nell’articolo 82 della Costituzione. Questo articolo, che tratta della delega legislativa al Governo, nei commi
2 e 3 si riferisce specificamente alla formazione di codici e testi unici.
Il comma 2 stabilisce che la delega legislativa è concessa mediante legge ordinaria quando si tratta di
“refundir varios textos en uno solo” e mediante “ley de bases” quando si tratta di formare “textos
articulados”.
La ley de bases non è, dal punto di vista formale, un tertium genus rispetto alla legge organica e alla legge
ordinaria. La ley de bases - da non confondere con le leggi di base di cui agli articoli 140, primo comma, e
all’articolo 150, primo comma, della Costituzione - non è altro che una legge ordinaria, di delega legislativa,
nella quale sono fissati i principi e i criteri che saranno alla base delle norme “articolate” contenute nei
decreti legislativi emanati dal Governo362.La terminologia ley de bases e texto articulado deriva dalla prassi
anteriore alla Costituzione del 1978.363
La delega mediante ley de bases è anche lo strumento appropriato per la codificazione sostanziale, ed in tal
senso è stato utilizzato, ad esempio, per la emanazione del nuovo codice civile.
La delega per la codificazione formale, invece, proprio perché non comporta innovazione sostanziale alla
legislazione, non richiede la formulazione di principi o criteri di riforma legislativa contenuti nella ley de
bases.
Ma in entrambi i casi si tratta di delega legislativa per cui le norme delegate hanno in entrambi i casi forza di
legge.
Il comma 5 del medesimo articolo 82 della Costituzione pone, nell’ambito della Refundación, la seguente
distinzione:” La autorización para refundir textos legales determinerá el ámbito normativo a que se refiere
el contenido de la delegación, especificando se si circunscribe a la mera formulación de un testo unico o si
se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos”.
La distinzione si presta a qualche critica, poichè non si comprende come possa essere realizzato un testo
unico,anche di “mera formulación,” senza in qualche modo dover “regularizar, aclarar y armonizar”.
Il comma 6 del medesimo articolo 82 della Costituzione dà facoltà al Parlamento di stabilire nella legge di
delega eventuali forme di controllo parlamentare circa la corretta applicazione della delega, senza pregiudizio
delle competenze degli organi giurisdizionali.
361
La prima versione (novembre 1989) recitava:”... todos los departamentos ministeriales se ajusterán en la
elaboración de cualquier anteproyecto de ley que pretendan someter a la consideraciòn del Consejo de Ministros
a la directrices....” La versione definitiva è la seguente:” Se aprueban las directrices......que figuran como anexo
del presente acuerdo y en las que se basarà la elaboraciòn de los anteproyectos de ley”.
362
La formula della delega è di questo tenore: “Se autoriza al Gobierno para que ,a propuesta del Ministro del
Interior y previo dictamen del Consejo de Estado, apruebe, en el plazo de un ano, el Texto Articulado de la ley
sobre trafico, circulaciòn de vehiculos a motor y seguridad vial, con sujeciòn a los principios y criterios que
resultan de las siguientes bases.....(legge n.18 del 25 luglio 1989)
363
Ad es.la ‘ley de bases de Funcionarios de l’Administración civil del Estado’ del 20 luglio 1963 (BOE 23
luglio1963) è costituita di 11 bases o paragrafi (numerati con cifre romane e redatti in linguaggio in parte
normativo ed in parte discorsivo), nei quali sono esposti, talora in modo analitico, i principi e criteri base della
normazione delegata che costituisce il cosiddetto texto articulado. Nel caso citato le 11 ‘basi’ sono state
‘articolate’, con il decreto legislativo del 7 febbraio 1964 n.315, in 105 articoli
185
In attuazione di tale comma, l’art.153 del Regolamento del Congreso de los Diputados stabilisce in via
generale che i testi sottoposti al “control adicional” sono dal Governo inviati al Congreso e se nessun
deputato o gruppo parlamentare formula obiezioni nel termine di un mese dalla pubblicazione del testo
articulado o refundido si intenderà che il Governo abbia fatto uso corretto della delega legislativa. Se invece
nel termine predetto vengono formulate obiezioni scritte dirette all’Ufficio di presidenza del Congreso, il
testo è assegnato alla Commissione competente per materia che dovrà riferire nel tempo assegnatole. La
relazione sarà discussa dal plenum della Camera secondo la procedura ordinaria.
2. Le strutture.
Al lavoro preparatorio della codificazione e di revisione di interi comparti della legislazione provvede la
Comisión General de Codificación,la cui origine risale al Real decreto del 19 agosto 1843.
Alla Commissione si deve gran parte dell’opera di codificazione della legislazione spagnola tra cui il codice
civile. Ristrutturata nel 1953, la composizione e le funzioni della Commissione sono state oggetto di
revisione con il regio decreto del 26 febbraio 1976 n.365 (parzialmente modificato con integrazioni dal regio
decreto 17 febbraio 1978 n.225).
La Commissione è composta dal presidente, nominato con regio decreto su proposta del ministro della
giustizia, dai 5 presidenti delle sezioni in cui si articola la Commissione stessa, nominati anche essi con regio
decreto su proposta del ministro della giustizia, e da consiglieri di diritto o di nomina. Integra la
Commissione la Segreteria generale permanente. Questa funzione è dal 1994 assicurata dalla neoistituita
Direzione generale per la codificazione e la cooperazione giuridica internazionale ed in particolare dalla
Sottodirezione generale per la legislazione codificata. Il responsabile della Direzione generale è anche
Vicepresidente della Commissione generale di codificazione.
Le funzioni della Commissione sono così definite dall’articolo 1 del citato regio decreto del 1976 n.365:
“Art.1 - La Commissione generale di codificazione è l’organo superiore di consulenza e di predisposizione
degli affari legislativi propri del Ministero della giustizia dal cui titolare dipende direttamente con le
seguenti funzioni:
Prima- La preparazione della legislazione codificata o di carattere generale che non è specialmente attribuita
ad altri dipartimenti o altri organi del Ministero della giustizia.
Seconda - La revisione di corpi legislativi e leggi vigenti nei diversi rami del diritto e la esposizione al
Governo, per il tramite del ministro della giustizia, del risultato dei suoi studi con i suggerimenti che ne
derivano.
Terza - La elaborazione di progetti che hanno attinenza con le proprie attività come proposta al ministro.
Quarta - Pareri o relazioni su affari di carattere giuridico che il Governo o il ministro della giustizia
sottopongano al suo esame.
Quinta - La revisione stilistica di disposizioni o leggi che le sia affidata dal Governo o dal ministro della
giustizia.
Sesta - Relazione o studio di progetti di legge di riforma di compilazioni di diritto foral o speciale.
Settima - La pubblicazione di corpi legislativi e lavori della Commissione senza pregiudizio delle attribuzioni
proprie del Servizio pubblicazioni del Ministero.”
4.14. Svezia
Dal 1965 il gabinetto del Primo ministro pubblica delle istruzioni sulla redazione dei documenti governativi
destinati al Parlamento.
Dal 1969 istruzioni simili esistono anche per la redazione dei testi legislativi. Queste istruzioni di cui sono
state pubblicate più edizioni rivestono il carattere di manuale ufficioso. Una Checklist for Regulators è stata
pubblicata nel 1990.
Ma, soprattutto, l’attenzione alla qualità tecnica della legislazione ha trovato una significativa espressione
nella nuova costituzione.
186
L’articolo 18 del capo VIII della vigente costituzione ha infatti istituito il Consiglio per la legislazione con il
compito di fornire pareri in materia di drafting legislativo. Il Law Council è composto di magistrati della
Corte suprema e della Corte suprema amministrativa.364 I pareri sono facoltativi, a richiesta del Governo o,
secondo modalità stabilite nel regolamento del Riksdag, delle commissioni parlamentari. Ma nel caso di
progetti di legge in materie rilevanti (libertà di stampa, di espressione,ecc.), espressamente indicate nel testo
costituzionale, il Governo è tenuto a dare spiegazione al Riksdag della mancata richiesta di parere.
.Quanto all’oggetto del parere, viene specificato che l’esame da parte del Consiglio per la legislazione concerne i
seguenti aspetti :
1) la conformità del progetto di legge alle leggi costituzionali ed in generale all’ordinamento giuridico ;
2) la coerenza interna delle disposizioni del progetto di legge ;
3) la rispondenza alle esigenze della certezza del diritto ;
4) se, da come è strutturato, il progetto è tale che si possa presumere che la legge soddisfi alle finalità
indicate ;
5) i problemi che potrebbero insorgere all’atto dell’applicazione.
4.15. Svizzera
1 - Iniziativa e drafting legislativo
Nella Confederazione elvetica l’ iniziativa legislativa presenta aspetti particolari che meritano di essere
segnalati.
Innanzitutto va rilevato che l’iniziativa parlamentare è poco esercitata come pure l’iniziativa diretta del
Governo federale (Consiglio Federale).
La procedura più seguita è quella che prende avvio dalla votazione di una mozione da parte dell’Assemblea
federale o dalla votazione di una risoluzione (postulato) da parte di una delle due Camere (Consiglio
Nazionale e Consiglio degli Stati) che compongono l’Assemblea federale.
L’approvazione della mozione, atto bicamerale, obbliga il Governo federale a presentare un progetto di
legge sulla materia oggetto della mozione ; l’approvazione della risoluzione, atto monocamerale, non ha per
il Governo lo stesso carattere cogente della mozione365.
Vi è poi l’iniziativa popolare che è all’origine di numerosi progetti di legge federali o perché contiene un
mandato a legiferare o perché suscita da parte dell’esecutivo federale la redazione di un controprogetto o
perché infine rivela l’esistenza di un problema al quale le autorità danno un risposta legislativa malgrado il
rigetto della iniziativa referendaria366
Per le ragioni suddette è il Governo federale a provvedere alla preparazione della quasi totalità dei progetti
di legge federale.
La procedura di formazione dei progetti di legge d’iniziativa del Governo federale è schematicamente la
seguente:
- uno schema di progetto (avant-project) di solito è preparato nell’ambito di un Dipartimento che stabilisce se
deve essere elaborato dalla divisione competente, da un gruppo di lavoro formato in seno all’amministrazione
o con il concorso di uno o più esperti esterni all’amministrazione federale;
364
La costituzione rinvia ad una legge ordinaria le ulteriori disposizioni sul numero dei componenti e sul
funzionamento del Consiglio.
365
L’art. 29 del Regol.del Consiglio Nazionale recita: ‘Il postulato incarica il Consiglio federale di determinare se
un progetto di legge o di decreto deve essere presentato o se deve essere preso un provvedimento’ (testo della
versione ufficiale italiana)
366
v. A. Morand, La formation et la mise en oeuvre du droit, in Pouvoir, 1987, fascicolo 43, dedicato alla
Svizzera.
187
- il Dipartimento decide, secondo i casi, se l’avant-project deve essere rivisto dalla competente divisione o
essere sottoposto ad una commissione di esperti della cui istituzione deve essere informato il Consiglio
federale che può dare istruzioni circa la sua composizione;
- concluso il lavoro della commissione di esperti, il Dipartimento decide sul seguito da farsi. Se si procede
oltre, il Dipartimento apre, con l’autorizzazione del Consiglio federale, la procedura di consultazione (orale o
scritta) consistente nel sottoporre il progetto di legge ai cantoni, ai partiti, alle rappresentanze degli interessi
toccati dal progetto e a eventuali altri soggetti. La consultazione di alcuni soggetti è obbligatoria per i progetti
di legge costituzionale e per i progetti di legge ordinaria aventi determinati contenuti;
- la decisione finale sul progetto è presa dalla Cancelleria federale tenendo conto dei risultati della procedura
di consultazione e della concertazione tra i diversi Servizi amministrativi interessati (grande procédure de
corapport). Il progetto di legge è quindi trasmesso all’Assemblea federale con un messaggio.367
2.Struttura della legge
La struttura della legge svizzera in generale non è dissimile da quella di altri ordinamenti. Tuttavia è da
osservare che, rispetto alle leggi italiane, le leggi svizzere hanno sempre un preambolo nel quale sono
richiamati (“visto”) gli articoli della Costituzione che legittimano l’emanazione dell’atto, nonché il
‘messaggio’ del Consiglio federale (nel caso di progetti di legge di iniziativa governativa) o l’iniziativa
parlamentare o popolare con il relativo parere del Consiglio federale.368
Inoltre le leggi svizzere non sono contrassegnate da un numero progressivo. Le citazioni sono effettuate con
riferimento alla Raccolta sistematica369 o alla Raccolta ufficiale per gli atti più recenti (non ancora inseriti
nella Raccolta sistematica) e per gli atti o disposizioni di abrogazione. Il riferimento alla Raccolta ufficiale è
costituito dalla indicazione del volume annuale della Raccolta e dal numero di pagina della Raccolta stessa
in cui compare l’atto.370
3.Le direttive di tecnica legislativa
Sugli aspetti giuridici ed anche sul rispetto di certi principi di metodo e di tecnica legislativa vigila il Servizio
federale della legislazione che è incardinato nella Cancelleria federale. A tale Servizio e alla Divisione
federale della giustizia si devono le Direttive di tecnica legislativa pubblicate nel 1976. Una nuova edizione
delle direttive è stata pubblicata nel 2003. Questa nuova edizione è stata preceduta nel 1995 dalla
pubblicazione,a cura dell’Ufficio federale della giustizia, di una voluminosa ed accurata “Guida per la
elaborazione della legislazione federale”(Guide pour l’élaboration de la legislation fédéral)e, che contiene,
in forma discorsiva, gli orientamenti federali in materia di progettazione legislativa.
Il miglioramento della qualità della legislazione passa non soltanto attraverso il rispetto delle regole che
toccano gli aspetti formali delle leggi ma anche attraverso la disponibilità di studi e strumenti di analisi per la
valutazione della idoneità, efficacia ed impatto delle leggi. Questo genere di indagine, che nei paesi
francofoni prende il nome di évaluation législative, ha trovato un terreno fertile in Svizzera in cui agli studi
di carattere scientifico371 hanno fatto seguito, sul piano delle istituzioni, delle azioni concrete anche se non
ancora pienamente incisive ed in forme non ben definite372Il processo è in corso.
367
Il messaggio, che viene pubblicato nel Foglio Federale (FF), espone le motivazioni del progetto ed i criteri in
base ai quali è stato redatto.
368
Esempio:” Loi du 28 juin 1974 sur l’aide en matière d’investissements dans les régions de montagne (RS
901.1):
L’Assemblée fèdérale de la Confédération suisse,
vu les articles 22 quater et 31 bis , 3 alinéa , lettre c, de la Constitution,
vu le message du Conseil fédéral du 16 mai 1973,”
369
Esempio: Legge del 20 marzo 1959 sui cereali (RS 916.111.0) in cui la cifra individua la materia secondo la
classificazione decimale (v.oltre nel testo)
370
Esempio: legge federale del 25 febbraio 1982 (R.O. 1983, 797)
371
v. in particolare L. Mader, L’évaluation législative. Pour une analyse empirique des effets de la législation.
Payot, Lausanne, 1985. Un importante contributo alla conoscenza dei problemi dell’ évaluation législative ed ai
possibili sviluppi applicativi in Svizzera è dato dal rapporto “Mieux connaître les effets de l’action étatique.
188
4.La valutazione legislativa
In Svizzera il tema della valutazione degli effetti della legislazione oltre ad essere tuttora ampiamente
dibattuto in sede scientifica ha formato già da alcuni anni oggetto della considerazione e delle preoccupazioni
del mondo politico tanto da essere inserito nei programmi di legislatura a partire dal Programma di
legislatura 1987-1991.
Le tappe verso una istituzionalizzazione della valutazione legislativa
sono ravvisabili in alcuni
provvedimenti adottati nel corso di quest’ultimo decennio come :
- l’Ordinanza (RS-172.210.11) governativa istitutiva del Servizio di controllo amministrativo ;
- la creazione nel 1990, ai sensi dell’articolo 47 sexies della legge sui rapporti tra i Consigli (RS 171.11), di
un organo parlamentare di controllo dell’amministrazione, quale ausiliario delle Commissioni di gestione
dell’Assemblea federale, con il compito di esaminare, a richiesta di dette Commissioni, l’attività della
pubblica amministrazione sotto il profilo della legalità, dell’opportunità, del rendimento e della efficienza,
procedendo anche a vere e proprie valutazioni, direttamente o attraverso esperti esterni.
- la legge del 1990 sulle sovvenzioni (RS 616.1) che relativamente alla materia trattata contiene dispositivi
per la verifica degli effetti ;
- la legge sul ‘Controllo federale delle finanze’373 che comporta da parte di quest’organo un controllo non
soltanto sulla regolarità ma anche sulla efficienza della spesa.
L’Ufficio federale della giustizia ha il mandato di vigilare a che i diversi uffici e ministeri responsabili
rispettino o rispettino meglio nella preparazione dei testi legislativi le indicazioni formulate nell’articolo 43,
comma 3, della legge sui rapporti tra i Consigli, in cui si stabilisce che il Governo (Consiglio federale) deve
indicare nei messaggi che accompagnano i progetti di legge e nei rapporti che presenta all’Assemblea
federale (Consiglio nazionale e Consiglio degli Stati) :
- le conseguenze finanziarie e gli effetti sullo stato del personale che avrà per la Confederazione
l’applicazione delle misure proposte ;
- le spese che ne conseguono per i cantoni ed i comuni ;
- le conseguenze che ne deriveranno per l’economia del paese;
- e, nella misura del possibile, la relazione tra l’utilità delle norme proposte e gli oneri derivanti dalla loro
applicazione.
5. Riordino della legislazione e strumenti di documentazione legislativa
La legislazione federale nel senso più largo del termine comprende gli atti normativi emanati dall’
Assemblea federale e dal Consiglio federale. Tali atti (leggi, decreti federali, ordinanze) sono pubblicati, in
ordine cronologico e nelle tre lingue ufficiali, nella Raccolta Ufficiale delle leggi federali (RU).374
Al termine della seconda guerra mondiale (1945) la Raccolta ufficiale, iniziata nel 1848, comprendeva 72
volumi ciascuno dei quali oscillava tra le 1500 e le 2000 pagine. Molti degli atti normativi contenuti nella
Raccolta erano stati abrogati o erano divenuti privi di oggetto o erano stati più volte oggetto di modifiche che
si erano stratificate le une sulle altre sì da generare incertezza nella individuazione delle norme applicabili.
Pertanto, subito dopo la fine del conflitto europeo ed in vista del centenario della Raccolta ufficiale, la
Cancelleria federale ed il Dipartimento federale della giustizia promossero una conferenza di giuristi
sull’opportunità ed i criteri di pubblicazione di una Raccolta sistematica della normativa federale.
A seguito di ciò il Governo federale il 22 febbraio 1946 con un messaggio alla Assemblea federale
presentava un progetto di decreto federale (arreté fédéral) con il quale si autorizzava il Governo federale a
provvedere alla pubblicazione di una Raccolta sistematica della normativa federale dal 12 settembre 1848 al
31 dicembre 1947. Il decreto federale veniva approvato dall’Assemblea il 4 aprile 1946.
Problèmes ,possibilités, propositions” (1991) redatto dal gruppo di lavoro “Evaluation législative” (AGEVAL),
istituito presso il Dipartimento federale di giustizia e polizia.
372
Per un quadro della situazione v.L.Mader, L’évaluation législative en Suisse, in Contrôle parlementaire et
évaluation .La Documentation française. Paris ,1995, pag.153-160.
373
Si tratta di organo assimilabile alla Corte dei conti
374
Nella versione francese la sigla è RO ed in quella tedesca è AS (Amtliche Sammlung).
189
Nel corso dei lavori di preparazione del testo si pose la questione della natura giuridica della Raccolta
sistematica. Con un messaggio all’Assemblea federale (14 agosto 1947) il Governo federale propose di
conferire alla Raccolta l’effet négatif,375richiesta che l’Assemblea federale accolse con la legge 12 marzo
1948, sulla forza obbligatoria della Raccolta sistematica delle leggi e delle ordinanze e sulla istituzione della
nuova serie della Raccolta ufficiale.
La Raccolta fu completata alla fine del 1952 ma già qualche anno dopo manifestava segni di invecchiamento
tanto da indurre un consigliere nazionale il 9 giugno 1960 a presentare un postulato con il quale si chiedeva
al Governo federale di elaborare delle proposte per una nuova Raccolta sistematica del diritto federale.
Il Consiglio nazionale approvava il postulato il 7 dicembre 1961, nonostante il parere contrario del Governo
federale il quale riteneva doversi rinviare la questione ad altra data, atteso che erano in preparazione
importanti leggi in materia di diritto civile, penale ed amministrativo, ed anche perché contrastanti erano i
pareri sulla urgenza di una nuova Raccolta.
Il Governo federale diede pertanto un tiepido seguito al postulato dal quale peraltro non era giuridicamente
vincolato. Ma qualche anno dopo, a seguito di una mozione (approvata dal Consiglio Nazionale l’8 giugno
1964 e dal Consiglio degli Stati il 18 giugno 1964) il Governo fu obbligato a presentare un progetto di legge
per una nuova edizione della Raccolta sistematica.
Nel progetto governativo (messaggio del 19 febbraio 1965) la nuova Raccolta sistematica veniva modellata
sulla precedente per quanto riguardava la forma (raccolta in volumi) e per quanto riguardava la efficacia
(effet négatif). Veniva anche prospettata una edizione parallela a fogli mobili ai fini di un aggiornamento
continuo, ma priva di effetti giuridici.
L’Assemblea federale con la legge 16 ottobre 1966, disattendendo in parte le indicazioni del Governo, stabilì
che la nuova Raccolta sistematica (RS) :
- doveva comprendere tutti gli atti contenuti nella precedente RS e, a partire dal 1 dicembre 1948, gli atti
contenuti nella nuova serie della Raccolta ufficiale (RU) se vigenti alla data di entrata in vigore della nuova
RS;
- doveva essere realizzata a fogli mobili (per consentirne l’aggiornamento più volte l’anno);
- doveva avere efficacia abrogativa degli atti o norme in essa non ricompresi (effet négatif).
L’aggiornamento della parte concernente il diritto interno fu portato a termine il 1 ottobre 1974 e a partire
da quella data la R S cominciò a produrre l’effetto negativo (ordinanza del 19 ottobre 1974 relativa alla forza
obbligatoria della nuova Raccolta sistematica).
Già in occasione della preparazione della precedente Raccolta sistematica si era posta la questione di una
revisione delle norme sulla pubblicazione degli atti normativi, norme che erano sparse in più atti
legislativi,376mal coordinate tra di loro ed non sufficientemente precise.377 Ciò non mancava di aver riflessi
sui contenuti della Raccolta sistematica.
Con il messaggio del 21 giugno 1983 il Governo federale presentava un progetto di legge di revisione ed
unificazione delle norme sulle pubblicazioni ufficiali della Confederazione con riferimento ai contenuti e agli
375
L’espressione effet négatif ha,nella terminologia giuridica elvetica,il significato di effetto abrogativo. Nel caso
di specie conferire l’effetto negativo significa che tutti i precedenti atti normativi non riprodotti nella Raccolta
sistematica sono ritenuti abrogati.
376
La Costituzione non contiene alcuna disposizione sulla pubblicazione degli atti legislativi e sulla loro entrata
in vigore.
377
tra questi atti :
- l’ordinanza del 5 marzo 1849,relativa alla pubblicazione della Feuille Federale (FF)
- la legge 12 marzo 1948, relativa alla forza obbligatoria della Raccolta sistematica delle leggi ed ordinanze dal
1848 al 1947;
- l’ordinanza dell’8 novembre 1949, concernente la pubblicazione delle leggi e degli altri atti legislativi della
Confederazione;
- gli articoli 66-69 della legge 23 marzo 1962 sui rapporti tra i Consigli, relativi alla pubblicazione dei testi
ufficiali;
- inoltre vari decreti del Consiglio federale e disposizioni relative alla pubblicazione di testi speciali (Foglio
ufficiale svizzero di commercio, Foglio ufficiale della protezione civile , Foglio ufficiale militare, Foglio ufficiale
delle ferrovie, Foglio ufficiale delle poste, telefoni e telegrafi).
190
effetti delle tre pubblicazioni: la Raccolta Ufficiale (RU), la Raccolta sistematica (RS), il Foglio Federale
(FF).378In questo contesto si proponeva di togliere alla Raccolta sistematica ‘l’effetto giuridico negativo’ sia
perché nel caso di divergenze tra le due Raccolte soltanto una deve far fede sia in considerazione di
inconvenienti pratici connessi con l’uso dei fogli mobili. Accogliendo le proposte del Governo con la legge
21 marzo 1986 sulle pubblicazioni ufficiali, l’Assemblea federale declassava la Raccolta sistematica
definendola “un repertorio, aggiornato e ordinato per materie” (art.11).379
I testi riprodotti nella Raccolta sistematica corrispondono a quelli della Raccolta ufficiale in una versione
aggiornata di tutte le modificazioni intervenute fino alla data di aggiornamento e sono ordinati mediante una
classificazione per materia basata sul sistema decimale. Ciascuna delle ‘voci’ principali si articola in
sottovoci e così via se necessario.380
Al fine di facilitare la ricerca degli atti la Raccolta sistematica è dotata di un indice delle materie,381di un
indice analitico e di un repertorio cronologico di tutti gli atti pubblicati.
Con la Raccolta sistematica è stato indubbiamente raggiunto un risultato positivo sul piano della
documentazione legislativa ma non altrettanto sul piano della certezza giuridica.
Il carattere meramente ‘informativo’ assunto dalla Raccolta sistematica è confermato dai criteri con cui è
operato l’aggiornamento382:
378
Il Foglio federale (FF) è l’organo delle comunicazioni ufficiali della Confederazione (comunicati, rapporti,
messaggi, ecc.). In particolare sono in esso pubblicati i testi dei progetti di legge e dei relativi ‘messaggi’ che il
Governo presenta all’Assemblea federale nonché i testi delle leggi e degli arretés federali sottoposti a referendum.
379
Il testo dell’articolo 11 recita :
“1. La Raccolta sistematica del diritto federale (RS) è un repertorio, aggiornato e ordinato per materie, degli atti
normativi, dei trattati, delle decisioni internazionali e degli accordi intercantonali pubblicati nella Raccolta
ufficiale ed ancora in vigore nonché delle costituzioni cantonali.
2. L’aggiornamento avviene parecchie volte l’anno a date determinate.Il Consiglio federale può rinunciare ad
inserirvi atti normativi di breve durata.
3. La Raccolta sistematica è pubblicata nelle tre lingue ufficiali della Confederazione. Le costituzioni cantonali
sono pubblicate nelle lingue ufficiali del Cantone.”
Con l’ordinanza del 15 aprile 1987 sulle pubblicazioni ufficiali veniva precisato che :
- la parte del ‘diritto interno’ della Raccolta sistematica è aggiornata al 1° di gennaio, aprile, luglio ed ottobre di
ogni anno, mentre la parte “diritto internazionale” è aggiornata al 1° aprile e 1° ottobre;
- non sono inseriti nella Raccolta atti la cui validità è inferiore a tre mesi;o siano modificati periodicamente ad
intervalli di non oltre tre mesi; ovvero parti di atti come piani , disegni , mappe, moduli, ecc che per ragioni
tecniche non si prestano ad essere riprodotti nella Raccolta sistematica. Degli atti o parti di essi omessi è dato il
riferimento alla Raccolta Ufficiale.
380
Le voci principali sono:
1. Stato-Popolo-Autorità
2. Diritto privato-Procedura civile-Esecuzione
3. Diritto penale-Procedura penale-Esecuzione
4. Scuola-Scienza-Cultura
5. Difesa nazionale
6. Finanze
7. Lavori pubblici-Energia-Trasporti e comunicazioni
8. Sanità-Lavoro-Sicurezza sociale
9. Economia-Cooperazione tecnica
381
L’indice delle materie (Table des matières) è pubblicato annualmente (Art.13, comma primo, della legge sulle
pubblicazioni ufficiali). Nell’indice, che riprende la classificazione della Raccolta sistematica, ogni atto legislativo
vi appare sotto la numerazione della RS. L’indice è distribuito su tre colonne :
- nella prima colonna sono riportati i dati di collocazione nella RS ;
- nella seconda colonna è riportato il titolo dell’atto e sotto al titolo tutte le successive modificazioni o
abrogazioni mediante l’indicazione degli articoli interessati dalle modifiche e degli atti che li hanno modificati;
- nella terza colonna sono riportati i dati di riferimento (volume e pagina) alla Raccolta ufficiale.
382
v.la prefazione alla RS nella versione aggiornata dopo la emanazione della legge sulle pubblicazioni ufficiali.
191
- in presenza di modifiche testuali (‘modificazione formale’), la modifica è inserita nell’atto principale cui si
riferisce e l’atto modificatore non è riportato a meno che non contenga altre disposizioni;
- in caso di abrogazione esplicita, viene omesso l’atto abrogato o viene eliminata dal testo cui si riferisce la
disposizione abrogata;
- ma nel caso di modifiche non testuali o di abrogazioni implicite è riportato sia il testo dell’atto ritenuto
modificatore o abrogatore sia, inalterato, il testo dell’atto ritenuto modificato o abrogato. Una nota avverte
della presunta incompatibilità.
4.16. Unione Europea
Direttive di tecnica legislativa
Criteri tecnici per la redazione dei testi normativi comunitari sono stati inizialmente formulati dal Servizio
giuridico della Commissione in un testo intitolato Règles de technique législative (1985), ad uso interno dello
stesso Servizio. Tali regole sono state aggiornate con la pubblicazione di un nuovo testo nel 1997. Esso si
divide in tre parti concernenti, rispettivamente, la struttura dell’atto normativo, le modificazioni e le regole
redazionali. Il nuovo testo, come il precedente non ha carattere di ufficialità.
Direttive ufficiali, cioè provenienti dalle istituzioni, sono state invece formulate
con l’Accordo
interistituzionale (Parlamento, Consiglio, Commissione) del 22 dicembre 1998, sugli orientamenti comuni
relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria (doc.1999/C 78/01). Tali direttive, che erano
state sollecitate dalla Dichiarazione sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria (allegato n. 39
al Trattato di Amsterdam dell’ottobre 1997), sono dirette ad unificare i criteri di redazione degli atti
normativi nell’ambito delle tre istituzioni. Gli “Orientamenti”sono distribuiti su 5 voci (Principi generali;
Varie parti dell’atto; Riferimenti interni ed esterni; Atti modificativi; Disposizioni finali e clausole di
abrogazione e allegati) per complessivi 22 paragrafi. La specificità del documento, più che nella precettistica
peraltro in linea con i precedenti, sta nel riconoscimento della necessità di assumere una comune linea di
condotta. Il testo , tuttavia, non è vincolante in quanto “ le sue regole risultano sminuite dalla dichiarata non
obbligatorietà degli orientamenti comuni che restano strumenti ad uso interno delle Istituzioni.”383
Come richiesto dal suddetto Accordo i Servizi giuridici delle tre istituzioni hanno poi provveduto ad
allestire una guida pratica per la redazione dei testi normativi la Guide pratique commun à l’intention des
personnes qui contribuent à la rédaction des textes législatifs au sein des institutions communitaires ( marzo
2000).
Codificazione
1. La normativa comunitaria si caratterizza per la quantità delle disposizioni che produce e per la frequenza
delle loro modifiche . In queste condizioni diventa difficile per i destinatari tenere il passo. Le stesse
istituzioni comunitarie hanno da tempo preso coscienza della necessità, sia tecnica che politica, di disboscare
“le maquis de la réglementation communitaire”384 attraverso una serie di azioni tendenti da una parte :
a) a semplificare, alleggerire e codificare il diritto comunitario e, dall’altra,
b) a porre maggiore attenzione alla qualità redazionale delle norme.
Nel rapporto (parte seconda) della Commissione del 10 maggio 1995, redatto su mandato del Consiglio
europeo (Corfù, giugno 1994) in vista della preparazione della revisione del Trattato dell’Unione nella
Conferenza intergovernativa del 1996, venivano previste misure per le finalità di cui sopra classificate in
quattro categorie:
383
Arianna Verdaschi, Istituzioni europee e tecnica legislativa. Milano, Giuffrè, 2001, pag. 147. Al volume della
Verdaschi si rinvia per l’ottima ed analitica trattazione dei vari aspetti della legistica comunitaria (e per l’ampia
bibliografia), aspetti che qui necessariamente sono appena accennati.
384
L’espressione è in una comunicazione della Commissione del 27 ottobre 1992, diretta al Parlamento europeo e
al Consiglio.
192
- la refonte o rifacimento, che consiste nel riformulare più testi di legge in uno solo con modifiche di
sostanza;
- la semplificazione dei testi, che consiste nel sopprimere le disposizioni ormai obsolete o superflue o troppo
dettagliate;
- la codificazione ufficiale o costitutiva, che consiste nel riunire più testi legislativi in un nuovo atto
legislativo, senza apportare alcuna modifica di sostanza. Questo tipo di codificazione (codification
constitutive) va distinta dalla codificazione dichiarativa (codification déclatoire). Quest’ultima ha funzione
puramente informativa mentre la prima si sostituisce ai testi d’origine ;.
La c.d. codificazione costitutiva ha incontrato in passato difficoltà di attuazione per il timore che si riaprisse
il dibattito sul merito della normativa (regolamento o direttiva) che è sempre il frutto di compromessi politici
faticosamente raggiunti tra gli Stati membri e che potrebbero essere rimessi in causa nel corso del
procedimento di codificazione. Per ovviare a ciò e per accelerare il processo di consolidamento della
normativa le tre istituzioni (Commissione, Consiglio e Parlamento) hanno stipulato un accordo ’Accordo
interistituzionale in materia di codificazione ufficiale della legislazione del 20 dicembre 1994) in base al
quale a fronte di una proposta di codificazione ufficiale si sono impegnate a non rimettere in discussione la
sostanza della normativa oggetto della proposta di codificazione (consolidamento).
Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno anche convenuto, a chiarimento dell’Accordo,
che qualora risultasse necessario non limitarsi ad una codificazione pura e semplice e procedere a modifiche
sostanziali, la Commissione potrà scegliere di volta in volta nelle sue proposte tra la tecnica della refonte e
quella della presentazione di una proposta separata di modifica, mantenendo pendente la proposta di
codificazione nella quale sarà successivamente integrata la modifica sostanziale non appena adottata.385
il miglioramento della qualità redazionale della legislazione
Questo punto che in precedenza aveva formato oggetto di una apposita risoluzione del Consiglio
(Risoluzione sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria, 8 giugno 1993), è stato definito con il
ricordato Accordo interistituzionale sugli Orientamenti comuni del 22 dicembre del 1998 e dalla Guida
pratica del 2000.
La valutazione legislativa
La crescente attenzione delle istituzioni comunitarie ( ed in particolare della Commissione) ai modi della
progettazione legislativa ha inevitabilmente riguardato anche gli aspetti sostanziali del drafting legislativo.
Un panorama delle azioni volte al miglioramento della legislazione con particolare riguardo alla definizione
di un metodo comune di valutazione della qualità della regolamentazione è nel Mandelkern Report on Better
Regulation, redatto nel 2001 da un gruppo di lavoro (istituito su iniziativa della Commissione U.E.) con la
partecipazione di rappresentanti degli Stati membri.
Tra i numerosi documenti prodotti nel corso dell’ultimo decennio sono da ricordare anche le “Linee direttrici
generali per la politica legislativa”(1996) e “Legiferare meglio” entrambi provenienti dalla Commissione, ma
aventi obiettivi diversi.
Il primo documento è diretto ai Servizi (le direzioni generali) incaricati della elaborazione dei progetti di
normativa comunitaria. Il documento indica le linee-guida a cui le direzioni generali debbono attenersi nella
preparazione dei progetti. A tal fine una checklist annessa al documento costituisce strumento menmonico
delle verifiche e delle analisi da compiere e di cui si deve dare conto nella relazione che accompagna il
progetto. Secondo le linee guida nella elaborazione di un progetto dovranno essere effettuate le seguenti
azioni:
1. indicare il punto del programma di lavoro annuale della Commissione, cui l’iniziativa si riferisce ;
2. indicare il fondamento giuridico dell’intervento normativo;
3. assicurare l’accessibilità del testo normativo in termini di chiarezza e di concisione redazionale ;
4. applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità che comportano di :
385
Il testo dell’Accordo e della Risoluzione di approvazione da parte del Parlamento europeo del 18 gennaio 1995
è riprodotto nel volume secondo Camera dei deputati, Le direttive di tecnica legislativa in Europa, 1997.
193
5
6
7
8
a)-valutare se l’intervento che si propone rientra nella competenza esclusiva della Comunità o in una
competenza concorrente con gli Stati membri. In quest’ultimo caso entra in gioco il test di sussidiarietà che
consiste nel valutare la dimensione comunitaria del problema, nell’accertare se l’intervento possa essere
realizzato in maniera sufficiente dagli Stati membri; nell’individuare la soluzione più efficace comparando i
mezzi della Comunità e quelli degli Stati membri ; nello stimare quale plusvalore apporta l’intervento della
Comunità e quale sarebbe il costo in caso di inazione ;
b)-valutare se i mezzi dell’intervento comunitario sono proporzionati agli obiettivi e quale è lo strumento
più adeguato per realizzare tali obiettivi (sostegno finanziario, mutuo riconoscimento, ecc ) ;
semplificazione legislativa ed amministrativa ;
coerenza con le altre politiche della Comunità ;
consultazione esterne con gli ambienti interessati ;
8 valutazione d’impatto e analisi dei costi e benefici (impatto sulle imprese e sull’occupazione ; analisi dei
costi e benefici ambientali ; problemi che possono sorgere nell’ambito del diritto nazionale ; valutazione dei
rischi di frode) ;
redazione di una scheda finanziaria (incidenza sul bilancio, risorse umane ed amministrative
legate all’intervento normativo).
Le Linee direttrici prescrivono inoltre che la valutazione non deve cessare con l’approvazione dell’atto
normativo. L’efficacia delle misure adottate ed i loro eventuali effetti secondari devono essere oggetto di
osservazione e, se del caso, devono condurre a misure correttive appropriate. In particolare i Servizi sono
chiamati ad effettuare regolarmente la valutazione dei costi e benefici derivanti dalle regolamentazioni in
vigore nei settori di loro competenza.
Questo complesso di disposizioni-raccomandazioni trovano attuazione in momenti e sedi diverse del
procedimento di formazione del progetto normativo.
“Legiferare meglio” è il titolo dato alle relazioni che a partire dal 1993 la Commissione redige annualmente
al fine di monitorare la qualità della normazione e di informare sui risultati delle azioni intraprese e sulle
proposte di future azioni in materia di politica della normazione. Mentre le prime due relazioni sono
incentrate sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, le successive relazioni hanno
allargato la loro indagine anche alla tematica della codificazione, della qualità redazionale dei testi, della
accessibilità e divulgazione del diritto comunitario.
APPENDICI
APPENDICE N.1
I. ELENCO DI TESTI NORMATIVI E DOCUMENTI UFFICIALI EUROPEI RILEVANTI IN MATERIA DI
TECNICA LEGISLATIVA E QUALITÀ DELLA NORMAZIONE
Austria
Le prime direttive (Legistische Richtlinien) risalgono al 1970. Si trattava di una compilazione
di regole desunte dalla prassi corrente, effettuata a cura del Servizio costituzionale della Cancelleria
federale. Nello stesso anno sono state pubblicate direttive specificamente rivolte alla redazione di testi
normativi in forma idonea al trattamento informatico: Verläufige Richtlinien für die Abfassung
Automationsgerechter Rechtverschriften. Successivamente le Legistische Richtlinien del 1979 deliberate dal Consiglio dei ministri - unificano i due testi precedenti e al tempo stesso semplificano e
sistematizzano la materia. Le nuove direttive emanate con deliberazione del Consiglio dei ministri del
194
3 gennaio 1990 hanno rielaborato notevolmente la materia e sono state inserite in un «Manuale di
tecnica legislativa» di cui costituiscono la prima parte: Handbuch der Rechssetzungstecknik. Teil I:
Richtlinien, 1990.
Di non minore rilievo sono le direttive del Land della Bassa Austria (Nieder Österreich): N.Ö.
Legistische Richtlinien, del 1973, poi rielaborate nel 1980 e nel 1987; nonché le direttive della Stiria
(Land Steiermark): Richtlinien für die Legistik, Graz 1990.
Belgio
Loi du 13 june 1961, relative à la coordination et à la codification des lois;
Traité de légistique formelle, 1982 (Circulaire n. C4/8001 du 23 avril 1982.( Services du Premier
ministre) ,ora in un nuovo testo emendato e aggiornato dal titolo « Circulaire de légistique formelle.
Novembre 2001
Finlandia
Instructions on the Drafting of Government Proposal, 1992 ;
Proper Drafting of Norms: A Manual for Administrative Authorities,1993 ;
Guide for Law Drafters, 1996, a cura del Ministero della giustizia ;
EU Guide for Law Drafters, 1997 a cura del Ministero della giustizia.
Francia
Relazioni :
- Rapport de la Commission supérieure chargée d’étudier la codification et la semplification des textes
législatifs et réglementaires, in J.O. 8 maggio 1952 (v. il testo in Normative europee sulla tecnica
legislativa, Camera dei deputati, Roma, 1988).
- V. inoltre i Rapporti annuali della Commission superiéure de codification, istituita con decreto del
12 settembre 1989, in sostituzione della precedente Commission supérieure;
- Assemblée Nationale, L’insoutenable application de la loi. Rapport d’information commune sur les
problèmes généraux liés à l’application des lois (21 luglio 1995)
- Rapport de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et administration générale de
la République sur le projet de loi (n.710) portant habilitation du Gouvernement à prendre par
ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit., 2003.
- Rapport au Premier Ministre du Groupe de travail presidé par B. Lasserre, Pour une meilleure qualité
de la reglémentation. Paris, La Documentation française, 2004.
- Rapport du Groupe de travail interministeriel sur la qualité de la réglementation, présidé par M.
Mandelkern
Testi normativi :
- Circulaire du Premier ministre du 1 juillet 2004, relative aux règles d’élaboration , de signatures et
de publication des textes au Journal Officiel et à la mise en oeuvre de procédures particulières
incombant au Premier ministre (la circolare ha sostituito precedenti circolari in materia del 1974, del
1985, del 1993 e del 1997).
-Circulaire du 8 déc. 1986 relative à la mise en place d’un système normalisée de numeratation-NORdes textes officiels publics (J. O. 10 déc. 1986).
- Décret n.89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au fonctionnement de la
Commission supérieure de codification.
- Circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995 relative à l’expérimentation d’une étude
d’impact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil d’Etat.
- Loi n.96-516 du 14 juin 1996 tendant à créer un Office parlementaire d’évaluation de la législation.
- Loi n.96-517 du 14 juin 1996 tendant à élargir les pouvois d’information du Parlement et à créer un
Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques.
195
- Circulaire du Premier Ministre du 30 mai 1996, relative à la codification des textes législatifs et
réglementaires.(sostituisce la circolare del 15 giugno 1987).
- Circulaire du Premier Ministre du 26 janvier 1998, relative à l’étude d’impact des projets de loi et
projets de décret en Conseil d’Etat.
- Loi n.2000-321 du 12 avril 2000 (art.3).
- Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
- Circulaire du Premier Ministre du 26 aout 2003, relative à la maitrise de l’inflation normative et à
l’amélioration de la qualité de la reglémentation.
- Circulaire du Premier Ministre du 30 septembre 2003, relative à la qualité de la reglémentation.
- Guide pour l’élaboration des textes législatifs et reglémentaires, 6 Juin 2005
Germania
Relazioni:
•V. i Rapporti sulla semplificazione del diritto e dell'amministrazione, redatti dal Ministero federale
dell'interno a partire dal 1985.
Rapporti del Comitato consultivo “Per uno Stato più snello”
Testi normativi
•Il testo principale in materia è il Regolamento comune dei ministeri federali: Gemeinsame
Geschaftsordnung der Bundesministerien. Besonder Teil (GGO II), 1976. Modificato più volte, il testo
attuale della parte relativa alla progettazione legislativa è reperibile nel: Handbuch zur Verbereitung
von Rechts-und Vewaltungsvorschriften, edito dal Ministero federale dell’interno, 1992. Questa
pubblicazione reca anche la checklist per l'esame dei progetti di legge e di regolamento federali di cui
alla decisione del Governo federale dell'11 dicembre 1984; la deliberazione del Governo federale del
20 dicembre 1989 recante misure per il miglioramento della legislazione (Massnahmen zur
Verbesserung der Rechtsetzung und von Verwaltungsvorschriften); nonché altri testi inerenti alla
materia (Raccomandazioni emanate ai sensi dell’articolo 38 del citato GGO II). Tra questi ultimi il più
importante è l'Handbuch der Rechtsförmlichkeit, edito dal Ministero federale della giustizia, 1991, che
costituisce il testo unitario delle direttive federali in materia di drafting (suddivise in 578 paragrafi).
- Per la redazione delle leggi relative ad accordi o trattati internazionali v.le direttive:
Richtlinien fur die Behandlung volkerrechtlicher Vertrage
- Il riordino della normativa federale (Bereinigung des Bundesrechts) è un progetto essenziale
nell’ambito della c.d. Initiative Bürokaratieabbau, lanciata dal Governo federale nel 2003 per la
realizzazione di uno Stato più moderno, dotato di un’amministrazione più agile e flessibile, nonché di
un apparato legislativo più semplice e snello. Il Governo ha presentato due relazioni sull’attuazione
dell’iniziativa, una a distanza di dodici mesi, Zwischenbericht nach zwoelf Monaten, e una seconda
relazione intermedia nell’aprile 2005, 2. Zwischenbericht.L’iniziativa è stata inserita anche
nell’Accordo di coalizione (Koalitionsvertrag) di CDU, CSU e SPD dell’11 novembre 2005 (Cap. I,
punto 9) e costituisce quindi uno dei punti dell’attuale programma di governo.
- Erstes Gesetz über die Bereinigung von Bundesrecht im Zuständigkeitsbereich de Bundesministerium
des Innern, vom 19. Februar 2006 (BGBl., I, S. 334) (Prima legge di riordinamento della normativa
federale nel settore di competenza del Ministero dell’interno).
- Esistono inoltre le direttive emanate dai singoli Länder della Repubblica Federale.
Italia
Documenti
- Rapporto sui principali problemi dell’Amministrazione dello Stato, presentato al Parlamento il 16
marzo 1979 dal Ministro della funzione pubblica M.S. Giannini.
196
- Relazione della Commissione di studio per la semplificazione delle procedure e la fattibilità delle
leggi (Commissione Barettoni-Arleri), presentata al Parlamento dal Ministro della funzione pubblica il
17 giugno 1981 ed il 18 giugno 1982 (Studi preparatori).
-Relazione del Presidente del Consiglio dei ministri sul lavoro di elaborazione istituzionale svolto
dalle apposite Commissioni di studio costituite presso la Presidenza del Consiglio dei ministri,
presentata al Parlamento il 7 settembre 1984 (v. relazione della Sottocommissione per la
delegificazione)
- Relazione del Governo al Parlamento per l’adozione del Programma di riordino delle norme
legislative e regolamentari
- Messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica del 29 marzo 2002 di rinvio senza
promulgazione della conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 gennaio 2002
- Sentenza della Corte costituzionale n. 364 del 24 marzo 1988
Testi normativi:
- Costituzione
- Codice civile : Disposizioni sulla legge in generale
- Testo unico delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla emanazione dei decreti del
Presidente della Repubblica, e sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana, approvato con
D.P.R. 28 dicembre 1985 n. 1092.
- Regolamento per l’esecuzione del testo unico delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla
emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica, e sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica
italiana (D.P.R. 14 marzo 1986 n. 217) ;
- Circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 13 maggio 1986, sui criteri orientativi per la
redazione delle note agli atti normativi ;
- Circolare del Presidente del Consiglio dei ministri del 24 febbraio 1986: Formulazione tecnica dei
testi legislativi386
- Legge 23 agosto 1988 n. 400, sulla disciplina dell'attività di governo e l'ordinamento della Presidenza
del Consiglio;
- Circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 29 aprile 1988, sul coordinamento in
materia di esame delle iniziative legislative nella fase di formazione ed in quella di discussione
parlamentare ;
- Legge 23 agosto 1988 n. 362, recante nuove norme in materia di bilancio e di contabilità dello Stato.
- Legge 9 marzo 1989 n.86,recante norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo
normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari
- D.P.R. 19 luglio 1989 n. 366, recante il Regolamento di attuazione dell’art. 23 della legge 23 agosto
1988 n. 400, circa l’istituzione nell’ambito del Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei
ministri dell’Ufficio centrale per il coordinamento dell’iniziativa legislativa e dell’attività normativa
del Governo ;
- Circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 21 novembre 1989, sul coordinamento delle
attività di Governo nei procedimenti legislativi;
- Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 novembre 1993, Regolamento interno del
Consiglio dei ministri
- Lettera circolare del Presidente della Camera dei deputati sulla istruttoria legislativa delle
Commissioni,10 gennaio 1997 ;
- Regolamento della Camera dei deputati, artt.16 bis, 79, 96-bis, 96-ter (Comitato per la legislazione ;
istruttoria legislativa), 1997
- Legge 15 marzo 1997 n.59 (art.20, nel nuovo testo di cui all’art. 1 legge 229/2003) ;
386
Di identico contenuto sono le circolari dei presidenti del Senato e della Camera dei deputati emanate in pari
data. Sostituiscono le precedenti circolari del 24 febbraio 1986
197
- Legge 15 maggio 1997 n.127, misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei
procedimenti di decisione e di controllo : art.17, commi 25-28 (pareri obbligatori del Consiglio di
Stato sugli schemi di atti normativi del Governo), comma 30 (pubblicazione, in allegato ai disegni di
legge di conversione dei decreti-legge, del testo integrale delle norme espressamente abrogate o
modificate) ;
- Circolare del Presidente del Consiglio dei ministri del 15 aprile 1998, sugli adempimenti del Governo
relativi all’attuazione dei principi posti dalla riforma del regolamento della Camera dei deputati in
materia di istruttoria legislativa) ;
- Legge 5 febbraio 1999 n.25, legge comunitaria (art.7) ;
- Legge 8 marzo 1999 n.50. Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti
amministrativi. Legge di semplificazione 1998 : art.3 (Nucleo per la semplificazione, ora soppresso) ,
art.5 (analisi dell’impatto della regolamentazione), art.6 (raccordo istituzionale per la semplificazione
legislativa), art.7 (testi unici, art. ora abrogato);
- Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 marzo 2000: Analisi tecnico-normativa
e analisi dell' impatto della regolamentazione;.
- Legge 31 luglio 2000 n. 212, statuto dei diritti del contribuente;
- Guida alla sperimentazione dell’analisi d’impatto della regolamentazione (AIR) (circolare della
Presidenza del Consiglio dei ministri del 16 gennaio 2001 in G.U. del 7 marzo 2001 n.55, suppl.)
- Presidenza del Consiglio dei ministri: Guida alla redazione dei testi normativi, 2 maggio 2001, in
G.U. del 3 maggio 2001, suppl.
- Circolare del Presidente del Consiglio dei ministri del 20 aprile 2001 recante: Regole e
raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi.
- Regole e Suggerimenti per la redazione di testi normativi, testo regionale unificato marzo 2003, che
sostituisce i testi precedenti del 1991 e del 2001;
- Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri sulla sperimentazione dell’analisi d’impatto della
regolamentazione sui cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni (21 sett.2001, in G.U. del 25 ott
2001 n.249)
- Legge 29 luglio 2003 n. 229, Interventi in materia di qualità della regolamentazione, riassetto
normativo e codificazione ( legge di semplificazione 2001);
- Legge 28 novembre 2005 n.246 (legge di semplificazion 2005)
- Legge 9 marzo 2006 n. 80 (art. 1)
Liechtenstein
Richtlinien der Regierung des Fürstentums Liechtenstein über die Grundsätze der Rechtssetzung
(Legistische Richtlinien), Vaduz, 1990 (elaborate dal Servizio giuridico del Governo).
Norvegia
Direttive
Lovteknikk.Rettleiing om utforming av lovtekster,1979; ora nella nuova versione del 2000
Bedre Struktur I Lovverket, 1991 (Relazione della Commissione governativa per il miglioramento della
struttura della legislazione).
198
Olanda
Rapporto
Memorandum intitolato "Indagine sulla legislazione", presentato dal Ministro della giustizia alla
seconda Camera nel 1990.
Testi normativi
Le Aanwijzingen voor de wetgevingstechnik del 1984 (Direttive relative alla tecnica legislativa) sono
state rielaborate e notevolmente ampliate nel 1993 con il nuovo titolo:
Aanwijzingen voor de Regelgeving.
Polonia
Legge del 20 luglio 2000 sulla pubblicazione degli atti normativi ed altri atti legali, in G. U, (Dz. U)
del 1 agosto 2000;
Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 20 giugno 2002, Zasad techniki prawodawezej
(Fondamenti di tecnica legislativa, in G.U. del 5 luglio 2002
Portogallo
- Consiglio dei ministri: Deliberaçao n. 15 DB/89 dell’8 febbraio 1989 di approvazione di principi
generali per la elaborazione dei progetti di atti normativi
- Resoluçao do Conselho de Ministros, Regimento do Conselho de Minstros do XVI Governo
Constitucional, n.126-A/2004. Il testo si compone di due capitoli ,di cui il primo si riferisce alla
organizzazione e funzionamento del Consiglio dei ministri , ed il secondo, intitolato Da preparaçao
de projectos de diploma, regola il procedimento normativo del Governo ed senuncia regole di legistica
formale.
Dell'area di lingua portoghese si segnala il Manual da Redaçao da Presidéncia da Repùblica,
Secretaria General da Presidéncia da Repùblica, Brasilia, 1991.
Regno Unito
Non risultano testi ufficiali di direttive come nel continente, ma possono essere considerate come una
“summa”di direttive di drafting legislativo le raccomandazini finali del Renton Report:
- The Preparation of Legislation, 1975
- Testi legislativi rilevanti sotto il profilo della progettazione legislativa ed in particolar modo della
procedura del consolidamento sono : Consolidation Enactment (Procedure) Act, 1949 ;Law
Commissions Act, 1965 ; European Communities Act, 1972 ; Interpretation Act, 1978.
Regulatory Reform Act 2001 (legge in materia di delegificazione e di semplificazione normativa)
- Legislative and Regulatory Reform Bill, 2006
Spagna
Istrucciones para la tramitaciòn de asuntos en los òrganos colegidos del Governo, deliberate dal
Consiglio dei ministri il 29 dicembre 1989.
Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley, adottate in base all'«Acuerdo del
Consejo de Ministros» del 18 ottobre 1991. Tali direttive sono largamente ispirate al Borrador de
directrices sobre la forma y estructura de las leyes (Avril 1988), predisposto dal gruppo di lavoro
GR.E.TE.L. dell'Università di Barcellona.
Manual d'elaboraciòn de les normes de la Generalitat de Catalunya, Barcelona, 1992.
199
Directrices para la elaboraciòn de proyectos de ley,decretos,ordines y resolucion, approvate dal
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autonoma del Paìs Vasco il 23 marzo 1993 e pubblicate nel
Boletìn Oficial del Paìs Vasco del 19 aprile 1993.
Normas sobre regimen de asesoramiento a las Comisiones del Congreso de los Diputados y del
Senado, approvate dagli uffici di presidenza delle due Camere il 26 giugno 1989 (Reca disposizioni
dirette al controllo della corretta redazione dei progetti di legge nella fase dell'esame parlamentare).
Decreto 365/1976 de 26 de febrero,organico de la Comisiòn General de Codificaciòn (v.anche Real
decreto 17 febbraio n. 225/1978).
Svezia
Costituzione, capo VIII, art.18.
The” Green Book- Guidelines for statute writing “, pubblicato dallUfficio del Primo ministro, dic 1998
(1°ed.1969)
The Bill Handbook, a cura dell’Ufficio del Primo ministro (1997, III ed.)
Svizzera
La procedura per la predisposizione dei progetti di legge è regolata
- dal decreto del Consiglio federale del 6 maggio 1970: Direttive concernenti la procedura preliminare
in materia di legislazione (Directives concernant la procédure préliminaire en matière de législation);
- dal decreto del Consiglio federale del 15 ottobre 1985: Direttive sulla preparazione ed il disbrigo
degli affari del Consiglio federale (Directives sur la préparation et l’expédition des affaires du Conseil
fédéral);
- dal decreto del Consiglio federale del 17 giugno 1991: Ordinanza sulla procedura di consultazione
(Ordonnance sur la procédure de consultation).
Gli aspetti formali della redazione dei testi normativi sono regolati dalle:
Direttive della Confederazione sulla tecnica legislativa ((Directives de la Confédération sur la
technique législative - Gesetzestechnische Richtlinien), 2003, che hanno sostituito le direttive del
1976.
V. inoltre la circolare dell’Ufficio federale della giustizia: Aspects de tecnique législative pour
l'adaptation du droit fédéral au droit de l'E.E.E. (Accord sur l'Espace Economique Européen)
Una Guide pour l’élaboration de la législation fédérale è stata pubblicata nel 1995 dall’Ufficio
federale della giustizia. Una seconda edizione è stata pubblicata nel 2002.
Per quanto concerne le Raccolte ufficiali v.:
- Legge federale del 6 ottobre 1966 sulla pubblicazione di una nuova raccolta sistematica delle leggi
ed ordinanze della Confederazione.
- Legge federale del 21 marzo 1986 sulle pubblicazioni ufficiali.
- Ordinanza del 15 aprile 1987 sulle pubblicazioni ufficiali.
Direttive di tecnica legislativa sono state emanate anche da singoli Cantoni.
Unione Europea
- Règles de technique législative à l’usage des services de la Commission,1997 (1°ed. 1985)
- Risoluzione sulla semplificazione, trasparenza e codificazione del diritto comunitario, approvata il 26
maggio 1989 e pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee n. C 158 del 26 giugno1989.
- Risoluzione sulla qualità della redazione della legislazione comunitaria,approvata dal Consiglio l’8
giugno 1993,in GUCE, C 166 del 17 giugno 1993.
- Risoluzione sulla trasparenza del diritto comunitario e la necessità della sua codificazione, approvata
dal Parlamento europeo il 6 maggio 1994 e pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
n. C 205 del 25 luglio 1994
200
- Risoluzione su un accordo interistituzionale in materia di codificazione ufficiale della legislazione
comunitaria, approvata il 18 gennaio 1995.
- Linee direttrici generali per la politica legislativa, 1996 8° cura della Commissione)
- Dichiarazione sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria (allegato n. 39 del Trattato
di Amsterdam, 1997)
- Accordo interistituzionale del 22 dicembre 1998 sugli orientamenti comuni relativi alla qualità
redazionale della legislazione comunitaria ;
- Guide pratique commun à l’intention des personnes qui contribuent à la rédaction des textes
législatifs au sein des institutions communitaires, marzo 2000 ;
- Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità (allegato al Trattato di
Amsterdam, 2 ott.1997)
- Legiferare meglio, relazioni annuali della Commissione a partire dalo 1993
- Mandelkern Report on Better Regulation, 2001
2. Elenco di testi ufficiali di checklist legislative
Finlandia
Proper Drafting of Norms:A Manual for Administrative Authorities,1993
Germania
Testi dei Länder :
- Amburgo:Prüffragen zu Zielen,Auswirkungen und Durcführbarkeit von Vorschriften ,Senatsamt für
den Verwaltungsdienst Hamburg,1975;
- Renania-Palatinato: Fragenkatalog für die Rechtsvereinfachung,Landtag Rheinland-Pfalz,1979;
-Hessen,Checkliste zur Prüfung von Vorschriften,Minister des Innern des Landes Hessen,1980;
- BassaSassonia, Prüffragen zur Unterstützung der Rechtssetzungspraxis, der Niedrssächsiche
Ministerpräsident Arbeitsgruppe Rechtsvereinfachung;1982;
- Baviera,Vorläufige prüfliste nach OR n.2.6.3. für die Schaf’fung/Änderung von Rechts-und
Verwaltungsvorschriften, Bayerische Staatsregierung, 1984.
Il testo federale Prüffragen zur Notwendikeit,Wirsamkeit und Verständlichkeit von
Rechtsetzungsvorhaben des Bundes ( domande da porsi in vista dell’esame della necessità, della
efficacia, e della intelleggibilità dei progetti di legge della Federazione), noto come Blaue Prüffagen
dal colore della copertina,inizialmente predisposto dal ministero dell’interno di concerto con il
ministero della giustizia, è stato approvato dal Governo federale l’11 dicembre 1984 ed integrato il 20
dicembre 1989. Il testo è ora inglobato nel ‘Manuale delle formalità giuridiche’.
Italia
In Italia non esiste una checklist ufficiale
Il Vademecum del buon legislatore del prof. Losano è una checklist nata come sintesi delle “ Proposte
per innovare la tecnica legislativa” documento predisposto dallo stesso (12 dic. 1982) nell’ambito di
un progetto di informatizzazione della normativa regionale, su incarico dell’ufficio di presidenza del
Consiglio regionale del Piemonte.
La Griglia per l’analisi di fattibilità di un progetto di legge nasce nell’ambito di un seminario di
perfezionamento sulle tecniche legislative per i funzionari della regione Toscana (1983-1984) sotto la
guida del prof.G.U. Rescigno. In seguito, dal Dipartimento servizi legislativi del Consiglio regionale è
stata redatta una Griglia per l’analisi di fattibilità delle leggi sotto il profilo socio-economico,
organizzativo-procedurale, statistico-informativo (Dicembre 1991).
Una Checklist per la redazione dei testi normativi è stata compilata, ad uso interno, dal Servizio
commissioni parlamentari della Camera dei deputati.
201
Norvegia
Checklist for Use Wen Deciding on Instruments and New Regulation,1994.
OCSE
- Checklist per l’assunzione di decisioni in materia di normazione ( The OCDE Reference Checklist
for Regolatory Decision-Making,1995)
La checklist è allegata al testo della Raccomandazione adottata dal Consiglio dell’OCSE in data 9
marzo 1995 (Improving the Quality Regulation of Government)
- Recommendations for regolatory quality and performance, marzo 2005
Regno Unito
Checking the Cost of Regulation: A Guide to Compliance Cost Assessment (Cabinet Office
Deregulation Initiative 1996a);
Regulation in the Balance: A Guide to Regulatory Appraisal incorporating Risk Assessment (Cabinet
Office Deregulation Initiative, 1996b).
Spagna
Cuestionario de evaluaciòn que deberà acompañarse a los proyectos normativos que se elevan al
Consejo de Ministros (1990)
Svezia
Checklist for Regulators,1990
Unione europea
Checklist legislativa, annessa al documento della Commissione ‘Linee direttrici generali per la
politica legislativa (27 novembre 1996)
202
APPENDICE n. 2
GUIDA BIBLIOGRAFICA AL DRAFTING LEGISLATIVO
Avvertenza
Questa guida bibliografica, concernente scritti relativi in particolare al drafting legislativo e in
generale alla teoria e tecnica della normazione, non pretende di essere completa e sistematica. In
taluni casi si è fatto rinvio ad opere contenenti un’ampia bibliografia sull’argomento specifico,
limitandosi a dare soltanto indicazioni di scritti ad esse posteriori.
Aggiornamenti bibliografici possono essere tratti dalla consultazione di periodici o bollettini
particolarmente rivolti al drafting legislativo come la Rassegna parlamentare, che reca una rubrica
fissa di scienza e tecnica della legislazione; la rivista della Statute Law Society inglese: Statute Law
Review; il Bollettino della Società svizzera di legislazione, pubblicato dalla Cancelleria federale:
LeGes (già Gesetzgebung Heute); il Bollettino di redazione legislativa e regolamentare del Ministero
della giustizia canadese: Légistique; la rivista tedesca Z.G. (Zeitschrift für Gesetzgebung); i Quaderni
portoghesi di scienza della legislazione: Legislaçâo, editi dall’INA (Instituto Nacional de
Administraçao), la rivista olandese di legislazione RegelMaat; l’italiana Iter Legis.
La bibliografia è raggruppata, salvo qualche eccezione, secondo l’area linguistica degli scritti.
203
I. Area di lingua italiana
1.Crisi della legge e certezza del diritto
Sulla “crisi” del diritto in generale
F. Carnelutti, La crisi della legge, in Discorsi intorno al diritto, Padova, 1937.
F. Carnelutti, La crisi del diritto, in «Giur. it.», 1946, IV, 64-70.
AA. VV., La crisi del diritto, Padova, 1953.
G. Tarello, Sul problema della crisi del diritto, Giappichelli, Torino,1957.
M. Allara, La crisi dell’attività normativa dello Stato, in «Dir. econ.», 1967.
AA.VV., Sulla crisi del diritto, Padova, 1972.
N. Irti, Crisi della legge e giudizio di equità, in «Diritto e società», 1978.
R. Bettini, Homo italicus e modernizzazione imperfetta. Modelli interpretativi della crisi del diritto in
Italia e tipologia delle riforme, in «Sociologia del diritto», 1988, n. 2/3, 229 ss.
S. Labriola, Crisi della legge e principio di rappresentanza, in Dir. Soc., 1983
F. Modugno - D. Nocilla, Crisi della legge e sistema delle fonti, in «Diritto e Società», 1989, n. 3.
G. Ciaurro, La crisi della legge, in «Rassegna parlamentare», 1989.
G. Salerno, Crisi della legislazione e “determinanti” istituzionali, Relazione al Seminario
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italiana e spagnola a confronto, in Giur. Cost., 1999
2. Norme sulla normazione
Le normative che dettano criteri in materia di drafting legislativo pongono innanzitutto un quesito che
concerne la loro efficacia vincolante. E infatti: qual è il livello nella scala delle fonti in cui vanno
situate tali normative, per impegnare il legislatore futuro? Occorre che le regole di drafting (o
quantomeno alcune di esse) siano disposte dalla legge, o anche dalla Costituzione medesima, o è
invece sufficiente il livello del regolamento parlamentare? Com’è evidente, tale questione non è che
un aspetto - in un particolare settore dell’ordinamento - dei problemi che più in generale attengono alle
norme sulla normazione: e a questo proposito vanno almeno ricordati, per limitarsi alla saggistica
italiana o tradotta in italiano:
Fiore, Delle disposizioni generali sulla pubblicazione, applicazione ed interpretazione delle leggi, I,
Napoli, 1886.
G. Saredo, Trattato delle leggi, Firenze, 1886.
Zitelmann, Sfera di validità e sfera di applicazione delle leggi (1919), trad. it. a cura di T. Ballarino, in
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prospettive di riforma), in «Pol. dir.», 1987.
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Giappichelli, 1999.
3. Iniziativa legislativa, progettazione e qualità della regolazione
Affinché la redazione tecnica dei documenti legislativi pervenga ad esiti coerenti è necessario
intervenire non solo nel momento del coordinamento finale dell’articolato normativo, ma fin da
quando il progetto di legge viene concepito ed introdotto nei canali istituzionali. In altri termini,
l’opera del drafting accompagna l’iter di formazione della legge sin dalla fase preparlamentare, ed
incide sulla stessa organizzazione dei lavori parlamentari. Su questi punti la letteratura è però sin
troppo vasta, e difficilmente dominabile; qui di seguito vengono pertanto richiamati gli studi che
afferiscono più direttamente alla progettazione legislativa.
Restano invece escluse le opere generali sulle fonti del diritto e sul procedimento di formazione della
legge (come quelle di Galeotti, Crisafulli, Pizzorusso, Martines, Sorrentino, Patrono, Modugno,
Ruggeri, Zagrebelsky,Paladin, Cicconetti,), nonchè la manualistica di diritto parlamentare (e quindi i
volumi di Tosi, Longi, Ciaurro, Manzella, Tanda, Mazzoni Honorati, Di Ciolo-Ciaurro, Martines-De
Caro-Lippolis-Moretti).
R. Jacuzio, La redazione ed il coordinamento delle leggi, in «Riv. dir. pubbl.», 1937.
G. Cataldi, La predisposizione e la formulazione tecnico-giuridica della legge e dei regolamenti, in
«Foro amm.», 1946, n. 4.
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legislativo, in «Riv. trim. dir. pubbl.», 1956.
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B. Leoni, Note sulla iniziativa delle leggi, in «Giur. cost.», 1963.
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A. Maccanico, Conoscere per legiferare, in «Nord e sud», 1975.
A. Predieri, Apparati burocratici e Parlamento: il caso dell’iniziativa legislativa, in «Legislazione ed
economia», 1976-77.
F. Colonna, La progettazione legislativa è sempre una proposta politica, in «Studi parlam. pol. cost.»,
1977.
V. Di Ciolo, Progettazione legislativa, informazione del parlamentare e assetto delle fonti normative,
in «Studi parl. pol. cost.», 1977.
A.A. Martino, La progettazione legislativa nell’ordinamento inquinato, in «Studi parlam. pol. cost.»,
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legislativa, in «Studi parlam. pol. cost.», 1977.
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costituzione e nella realtà: atti, regolamenti e prassi della Camera nella VII legislatura (Atti del Conv.
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contemporaneo, in «Stato e regione», 1980.
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G. Pera, La presenza sindacale nella formazione della legge e la legge “contrattata” in Città e
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legislativa, in «Riv. trim. sc. amm.», 1983.
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4. Tecnica legislativa
Su i problemi della tecnica legislativa v’è stato in Italia un dibattito alquanto acceso specie
agli esordi degli anni ‘60. Questo dibattito non si è sopito mai del tutto. Negli anni successivi ha
ripreso vigore anche in virtù della sensibilità dimostrata in più occasioni da parte dei centri di
produzione normativa, sia a livello statale che a livello regionale. Per una sintesi delle azioni
sviluppate in Italia i quegli anni in materia di drafting legislativo e riordino della legislazione v. G.U.
Rescigno, Dal Rapporto Giannini alla proposta di Manuale unificato per la redazione di testi
normativi adottata dalla Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali, in «Foro it.», 1993.
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scienza della legislazione ed illusorietà di una scienza della legislazione; Chiarelli, I problemi della
legislazione; Lener, Empirismo legislativo e scienza della legislazione; Longo, Per la fondazione di
una scienza della legislazione; Lucifredi, Miglioramento della tecnica legislativa ed illusorietà di una
scienza della legislazione; Mortati, Perplessità e riserve in merito alla fondazione di una scienza della
legislazione; Toscani, Scienza della legislazione e pratica legislativa; Grasso, Contenuto e valore di
una scienza della legislazione.
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M.Ainis, Le parole e il tempo della legge.Giappichelli,Torino 1996.
AA.VV., La tecnica della legislazione (forum), in Riv. dir. cost., 2000
T.E. Frosini, Il drafing legislativo in Italia e altrove, in Studi parlamentari e di politica costituzionale,
2000 n. 3.
R. Dickmann, Le nuove “regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi,in
Riv.trim.dir. pubbl., 2001.
M. Ceccato, Tecnica legislativa: le nuove regole statali e le regole interregionali, in Iter Legis, marzogiugno 2001
R. Libertini, Le regioni e le tecniche legislative. Le Istituzioni del federalismo, 2002 n. 2
Altri contributi invece si rivolgono più specificamente a singoli aspetti della redazione tecnica
dei documenti normativi, prendendone in esame la struttura (per esempio, il titolo, le sue partizioni
interne), ovvero i criteri che possono dirimere l’intreccio fra il nuovo testo e quelli preesistenti (nelle
ipotesi di rinvio, modifiche, abrogazioni).
Quanto all'intitolazione degli atti normativi, vedi:
G. Tesoro, Il titolo delle leggi e il Parlamento, in «Riv. dir. pubbl.», 1932.
R. Cerciello, Il titolo delle leggi e il Parlamento, in «Riv. dir. pubbl.», 1932.
R. Cerciello, Intitolazione delle leggi, in «Nuovo dig. it.», VII, Torino, 1938.
V. Crisafulli, A proposito del titolo delle leggi, in «Stato e diritto», 1941.
R. Bolaffi, Contenuto e titolo dei provvedimenti legislativi, in «Riv. trim. dir. proc. civ.», 1950.
A. Baldassarre, Titolo della legge (e “forza di legge”), in «Giur. cost.», 1965.
L. Bonaretti, Il titolo della legge nel diritto italiano, in «Foro amm.», 1980.
G. U. Rescigno, Il nome proprio degli atti normativi e la legge n. 400 del 1988, in Giur. cost., 1988.
N. Zanon, Valore del titolo della legge per la determinazione dell'intentio legislatoris e controllo di
razionalità, in «Giur. cost.», 1993 N. 4.
J..L. Egger, Il nome della legge:per una semantica dei titoli degli atti normativi nel diritto federale
svizzero, in LeGes- Legislazione & Valutazione, Bollettino della Società svizzera di legislazione e della
Società svizzera di valutazione, 2001/2.
Sulla motivazione delle leggi:
V. Crisafulli, Sulla motivazione degli atti legislativi, in «Riv. dir. pubbl.», 1937.
G. Lombardi, Motivazione (diritto costituzionale), in «Noviss. dig. it.», X, Torino, 1968.
G. Gavazzi, La motivazione delle leggi, in «Il Politico», 1974.
L.M. Diez-Picazo, Los preambulos de las leyes (En torno a la motivacion y la causa de las
disposiciones normativas), in «Anuario de derecho civil», 1992.
L.Ventura, Motivazione degli atti costituzionali e valore democratico.Torino,1995
C.Salazar,la motivazione nella più recente produzione legislativa : niente di nuovo sotto il sole ? in
Rassegna parlamentare,1996,n.2
Sulla normazione per principi:
L.Mengoni, Spunti per una teoria delle clausole generali,in Riv. crit. dir.priv.1986,5ss
S. Rodotà, Il tempo delle clausole generali, in «Riv. critica del diritto privato», 1987, 709-733.
211
C.Castronovo, L’avventura delle clausole generali,in Riv.crit.dir.priv.21 ss .
A. Belvedere, Le clausole generali tra interpretazione e produzione di norme, in «Politica del diritto»,
4/1988.
A. Pizzorusso, Clausole generali e controllo di costituzionalità delle leggi, in «Politica del diritto»,
4/1988.
Rosselli, Clausole generali: l’uso giudiziario, in «Politica del diritto», 4/1988.
G. Amato, Principi di tecnica della legislazione, in AA.VV., Corso di studi superiori legislativi, a cura
di M. D'Antonio, Cedam, Padova, 1990.
V. Italia, La fabbrica delle leggi. Leggi speciali e leggi di principio, Giuffré, Milano, 1990.
Su drafting e procedimento legislativo:
E. Vozzi, Procedimento legislativo, in AA.VV., Lezioni di tecnica legislativa, a cura di S. Bartole,
Cedam, Padova, 1988.
C.M. Orlando: Tecnica e politica nella redazione dei testi legislativi, in Il Parlamento della
Repubblica. Organi, procedure apparati - vol.IV Camera dei Deputati 1992.
P. Petta: Le prime esperienze del Servizio Drafting del Senato, in Rassegna Parlamentare 1994 n.1.
G.F. Ciaurro: Verso il Parlamento del 2000.
D’Orta - V. Di Porto, L’attività di drafting nel procedimento legislativo: strutture, regole, strumenti, in
Rassegna parlamentare 1995, n. 1
AA.VV., Formazione delle leggi e tecnica normativa.(Contiene il testo delle lezioni tenute da Di
Ciolo, De Jovanna, e D’Orta e Di Porto). Quaderni della Scuola Superiore dell’Amministrazione
dell’Interno. Roma, 1995.
F. Bientinesi, Il Comitato per la legislazione e le riforme regolamentari della Camera dei deputati, in
Diritto pubblico, 1998 n. 2
U. Zampetti, Tecniche legislative e procedure parlamentari, in Rassegna Parl. 1998 n. 1
M.P. Tripaldi, Il Comitato per la legislazione tra previsione normativa ed effettivo svolgimento delle
funzioni, in Osservatorio sulle fonti 1988, a cura di U. De Siervo, Torino ,Giappichelli 1999
P. Piciacchia, Il Comitato per la legislazione e la verifica della qualità della legislazione, in Il Politico,
2000 n. 1
F. Bientinesi, Brevi note sul funzionamento del Comitato per la legislazione nel primo turno di
presidenza della XIV legislatura (21 giugno 2001-25 aprile 2002), in Atti dell’Associazione italiana
dei costituzionalisti, 26 sett. 2003.
N. Lupo, Tecnica e politica della legislazione nelle circolari sulla redazione degli atti normativi in
Quaderni regionali, 2004
Circa i meccanismi dell'abrogazione:
G. Guarino, Abrogazione e disapplicazione delle leggi illegittime, in «Jus», 1951.
S. Pugliatti, Abrogazione (Teoria generale e abrogazione degli atti normativi), in «Enc. dir.», I,
Milano, 1958.
E. Cannada Bartoli, Abrogazione, in «Enc. dir.», I, Milano, 1958.
F. Modugno, Osservazioni sulla reviviscenza di disposizioni legislative sostituite da testo unico
dichiarato incostituzionale, in «Giur. cost.», 1966.
La Valle, Durata, resistenza, abrogazione della legge, in «Giur. it.», 1970.
La Valle, Successione di leggi, in «Noviss. dig. it.», XVIII, Torino, 1971.
F. Sorrentino, L’abrogazione nel quadro dell’unità dell’ordinamento giuridico, in «Riv. trim. dir.
pubbl.», 1972.
M. Patrono, Legge (vicende della), in «Enc. dir.», XXIII, Milano, 1973.
M. Zingales, Abrogazioni legislative e certezza del diritto, in «Nuovi studi politici», 1979.
G. Azzoni, Abrogazione, regole costitutive, validità, in Atti seminario abrogazione leggi, Pavia, 1985.
C. Luzzati (a cura di), L'abrogazione delle leggi. Un dibattito analitico, Milano, Giuffré, 1987.
212
Carotenuto, La reviviscenza di norme giuridiche: l’abrogazione e la pronuncia di incostituzionalità
della norma abrogatrice, in «Amm. it.», 1987.
F. Modugno, Abrogazione, in «Enc. giur. Treccani», I, Roma, 1988.
G. Giacobbe, Reviviscenza e quiescenza, in «Enc. dir.», XL, Milano, 1989.
A. Ruggeri, In tema di abrogazione ed annullamento, in «Nomos», 1991.
Sul caso specifico dell’abrogazione referendaria
V. Crisafulli, La sovranità popolare nella Costituzione italiana, in Scritti giuridici in memoria di V. E.
Orlando, Padova, 1957, Vol. I.
F. Cuocolo, Note introduttive sul referendum, in Studi per il XX anniversario dell’Assemblea
costituente, Firenze, 1969, vol. VI.
G. U. Rescigno, Referendum ed istituzioni, in Pol.del dir. 1978
A. Di Giovine, Referendum e sistema rappresentativo: una difficile convivenza, in Foro it., 1979
AA.VV. Problemi costituzionali del referendum contro la caccia, Milano, 1981
C. Mezzanotte- R. Nania, Referendum e forma di governo in Italia, in Dem dir. 1981
A. Pace, F. A. Roversi Monaco,F. G. Scoca, Le conseguenze giuridiche dei tre referendum sul
nucleare,in Giur. Cost. 1988, I.
M. Raveraira, Il referendum abrogativo: un istituto da abrogare?in Dir. e Soc. 1990
M. Luciani, Il voto e la democrazia, Roma, 1991
G. M. Salerno, Il referendum, Padova, 1992
G. Ambrosini, Referendum, Torino, 1993
S. Rodotà, La sovranità nel tempo della tecnopolitica. Democrazia elettronica e democrazia
rappresentativa, in Pol. del dir. 1993
P. Carnevale, La Corte e il Referendum:un nuovo atto, in Giur. Cost., 1993, 2260
R. Pinardi, Brevi note in tema di rapporti tra Referendum abrogativo e legislazione successiva, in
Giur. Cost.,1994, II, 2342
G. Razzano, L’esito referendario ed il vincolo per il legislatore, in Modugno (a cura di)
Trasformazioni della funzioni legislativa, vol. I. Milano, Giuffrè, 2000
Sulle modifiche legislative e sui meccanismi del rinvio v. infine:
Papa, Alcune considerazioni sulla tecnica del rinvio nella produzione normativa, in «Rassegna
parlamentare», 1991.
5. Linguaggio
Com’è noto, i rapporti fra diritto e linguaggio - nonchè l’uso di specifiche tecniche d’analisi
del linguaggio normativo - costituiscono oggetto d’indagine da parte della filosofia analitica: vedine un
quadro riassuntivo in M.A. Cattaneo, Chronique de philosophie analytique du langage dans ses
applications au droit, in «Archives de philosophie du droit», 1961; U. Scarpelli, Filosofia analitica,
norme e valori, Milano, 1962; F. Waismann, I principi della filosofia analitica (1965), trad. it. a cura
di E. Mistretta, Roma, 1969. Quanto allo specifico campo d’interessi del drafting, rivestono
importanza innanzitutto gli studi sul linguaggio normativo; v. in particolare (benché su tale argomento
la letteratura sia ben più estesa di quanto qui indicato):
A. Levi, Diritto e linguaggio (appunti preliminari), in Studi Del Vecchio, II, Modena, 1931.
N. Bobbio, Scienza del diritto e analisi del linguaggio, in «Riv. trim. dir. proc. civ.», 1950.
T. Viehweg, Topica e giurisprudenza (1953), trad. it. Milano, 1962.
G. Gavazzi, Legislazione e linguaggio perfetto, in «Aut aut», 1956.
U. Scarpelli, Contributo alla semantica del linguaggio normativo (1959), 2ª ediz. Milano, 1985.
213
C. Perelman e L. Olbrechts-Tyteca, Trattato dell'argomentazione - La nuova retorica (1958), trad. it.
Torino, 1989.
A. Ross. Diritto e giustizia (1958), trad. it. Einaudi, 1965.
H.L.A. Hart, Il concetto di diritto (1961), trad. it. a cura di M. Cattaneo, Torino, 1974.
N. Irti, Note per uno studio sulla nomenclatura giuridica, in «Riv. trim. dir. proc. civ.», 1967.
U. Scarpelli, Semantica giuridica, in «Noviss. dig. it.», XVI, Torino, 1969.
Giuliani, La “nuova retorica” e la logica del linguaggio normativo, in «Riv. internaz. fil. dir.», 1970.
F.Ramacci,Introduzione all’analisi del linguaggio legislativo penale. Quaderni di studi senesi, 21,1970
G. Gavazzi, Topica giuridica, in «Noviss. dig. it.», XIX, Torino, 1973.
G. Tarello, Diritto, enunciati, usi, Bologna, 1974.
U. Scarpelli (a cura di), Diritto e analisi del linguaggio, Milano, 1976.
N. Irti, Introduzione allo studio del diritto privato, Giappichelli, Torino, 1976 (3ª ediz.).
S. Pugliatti, Grammatica e diritto, Milano, 1978.
A. Carcaterra, Per una semiotica dei testi legislativi, in «Quaderni Latinoamericani», 1979.
D. Brenda, Language in the Legal Process, in «Law and Society Review», 14, 1980.
R. Guastini, I discorsi dei giuristi. Problemi e proposte, in G. Alpa (a cura di), Lo spirito del diritto
civile, I, E.C.I.G., Genova, 1984.
R. Guastini, Il linguaggio giuridico. Un inventario di problemi, in G. Alpa (a cura di), Lo spirito del
diritto civile, I, E.C.I.G., Genova , 1984.
R. Guastini, Lezioni sul linguaggio giuridico, Torino, 1985.
A.G. Conte, Nuovi studi sul linguaggio normativo (1967-1978), Giappichelli, Torino, 1985.
A. De Cupis, Il linguaggio del diritto, in «Giust. civ. », 1986.
T. Mazzarese, Logica deontica e linguaggio giuridico, Cedam, Padova, 1989.
F. D'Alessandro, Persone giuridiche e analisi del linguaggio, Padova, 1989.
G. Luzzati, La vaghezza delle norme - Un’analisi del linguaggio giuridico, Milano, 1990.
F. Sabatini, Analisi del linguaggio giuridico, in AA.VV., Corso di studi superiori legislativi, a cura di
M. D'Antonio, Cedam, Padova, 1990.
R. Franceschelli, Sunt nomina rerum?, in «Riv. società», 1991.
M. Barbieri, Un'applicazione giuridica della teoria semiotica dei codici. Ipotesi di lavoro, in «Quad.
giur. impresa», 1992.
AA.VV., Analisi e diritto 1992. Ricerche di giurisprudenza analitica, a cura di P. Comanducci e R.
Guastini, Torino, 1992.
G. Lumia, Osservazioni sul linguaggio giuridico, in «Cassaz. pen.», 1992.
A. Costanzo, Condizioni di incoerenza. Un'analisi dei discorsi giuridici, Giuffré, Milano, 1993.
V. Frosini, La parola del diritto e le sue trasformazioni linguistiche, in «Riv. trim. dir. proc. civ.»,
1993.
AA.VV., Il linguaggio del diritto, a cura di U. Scarpelli e P. Di Lucia, Led, Milano, 1994.
P. Di Lucia (a cura di), Nomografia. Linguaggio e redazione delle leggi, Milano, Giuffré,1994
A.G. Conte, Filosofia del linguaggio normativo, I vol., Giappichelli 1989, II vol., Giappichelli 1994.
P. Rescigno, Su diritto e linguaggio : tre considerazioni, in Giur.. Ital, maggio 1998.
J.L. Egger, “(pre)scrivere la prescrizione”: ridondanze e ambiguità della legge, in LeGes, 2003 n. 2
Specificamente, sul rapporto fra linguaggio comune e linguaggio giuridico:
G. Preti, Linguaggio comune e linguaggi scientifici, Roma - Milano, 1953.
G. Lazzaro, Diritto e linguaggio comune, in «Riv. trim. dir. proc. civ.», 1981.
V. Panuccio, Linguaggio giuridico, linguaggio comune e linguaggi tecnici, in AA.VV., Scritti
catanzaresi in onore di A.. Falzea, Napoli, 1987.
Sulle definizioni legislative
214
U. Scarpelli, La definizione nel diritto (1958), e A. Ross, La definizione nel linguaggio giuridico
(1958), entrambi in AA. VV., Diritto e analisi del linguaggio, a cura di U. Scarpelli, Milano, 1976.
A.A. Martino, Le definizioni legislative, Giappichelli, Torino, 1975.
R. Guastini, Sulle definizioni legislative, in «Annali Univ. Genova», 1976.
A. Belvedere, Il problema delle definizioni nel codice civile, Milano, 1977.
A. Tarello, Il problema delle definizioni legislative, in «Politica del diritto », 1978, n. 9.
A. Belvedere, Aspetti ideologici delle definizioni nel linguaggio del legislatore e dei giuristi, in A.
Belvedere-M. Jori-L. Lantella, Definizioni giuridiche e ideologie, Milano, 1976.
G. Tarello, L’interpretazione della legge, Milano, Giuffrè 1980 (cap. IV pagg. 152-240).
Mela, Definizioni lessicali e definizioni stipulative, in «Materiali per una storia della cultura giuridica»,
1989.
G.Buttarelli,Le definizioni nella tecnica legislativa penale :le regole dell’arte e la loro possibile
erosione,in Quad.. giustizia,1994.
Cadoppi (a cura di), Omnis definitio in iura periculosa ? Il problema delle definizioni legali nel diritto
penale, Padova,1996
Sul linguaggio della Costituzione:
W. Schreckenberger, Rhetorische Semiotik. Analyse von Texten des Grundgesetzes und von
rhetorischen Grundstrukturen der Argumentation des Bundesverfassungsgerichtes, Freiburg Munchen, 1978.
F. Schauer, An Essay on constitutional Language, in «Ucla law review», 1982.
G. Silvestri, Linguaggio della costituzione e linguaggio giuridico: un rapporto complesso, in
«Quaderni costituzionali», 1989.
T. Greene, The Language of the Constitution. A Sourcebook and Guide to the Ideas, Terms and
Vocabulary Used by the Framers of the United States Constitution, New York, Greenwood Press,
1992.
Sul linguaggio della Corte costituzionale:
C.A. Franchi - L. Gianformaggio - L. Migliorini - G. Tarantini, Le argomentazioni nelle sentenze della
Corte costituzionale, in «Annali Univ. Perugia », 1975.
J. Brigham, Constitutional Language. An Interpretation of Judical Decision, Westport - London, 1978.
M. Ainis, Sul linguaggio del giudice costituzionale, in AA.VV., Strumenti e tecniche di giudizio della
Corte costituzionale, a cura di S. Bartole, Milano, 1988.
L. Pegoraro, Linguaggio e certezza della legge nella giurisprudenza della Corte costituzionale,
Milano, 1988.
J. Salas, Spagna: il rinnovamento del linguaggio nella giurisprudenza del tribunale costituzionale, in
Quad. cost., 1988.
A. Saitta, Prime considerazioni sulla motivazione delle sentenze costituzionali, con particolare
riguardo alla tecnica argomentativa dell'autocitazione, in AA.VV., La motivazione delle decisioni
della Corte costituzionale, a cura di A. Ruggeri, Torino, 1994.
A. Anzon, La motivazione delle decisioni della Corte Suprema statunitense (struttura e stile), in
AA.VV., La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale, a cura di A. Ruggeri, Torino, 1994.
Sul linguaggio della pubblica amministrazione:
A. Manzella, Il linguaggio della pubblica amministrazione, in AA.VV., Il linguaggio della
divulgazione, a cura di «Selezione» dal Reader’s Digest, Milano, 1983.
Prieto de Pedro - G. Abril Curio, Reflexiones y propuestas para la modernización del lenguaje
jurídico-administrativo castellano, in «Llengua i Dret», 1987.
215
A.Fioritto (a cura di), Codice di stile.Dipartimento della funzione pubblica,1993.
Sul linguaggio dei giudici:
G. Lazzaro, Argomenti dei giudici, estr. dai lavori della ricerca sull’«Argomentazione giuridica»
patrocinata dal C.N.R., Torino, 1970.
Y. Gaudemet, Les méthodes du juge administratif, Paris, 1972.
U. Scarpelli, Introduzione all’analisi delle argomentazioni giudiziarie (1970), in AA.VV., Diritto e
analisi del linguaggio, a cura di U. Scarpelli, Milano, 1976.
G. Lazzaro, La funzione dei giudici, in AA.VV., Problemi di teoria del diritto, a cura di R. Guastini,
Bologna, 1980.
G. Paleologo, Forma ed autorità delle sentenze amministrative, in AA.VV., Studi per il
centocinquantenario del Consiglio di Stato, Roma, 1981, III.
M. Cappelletti, Riflessioni sulla creatività della giurisprudenza nel tempo presente, in «Riv. trim. dir.
proc. civ.», 1982.
J.J. George, Judicial Opinion Writing Handbook, Buffalo, New York, William S. Hein and Company,
Inc., 1986 (2ªediz.).
G. Barbagallo, Appunti di storia minima per una ricerca sullo stile della motivazione delle sentenze
della Cassazione in materia civile, in «Foro it.», 1987, V.
A. Virgilio, Lo stile delle sentenze della Corte di cassazione, in Foro it., 1987, V.
J. Levi - A.G. Walker, Language in the Judicial Process, New York, Plenum Press, 1990.
L.M. Solan, The Language of Judges, Chicago, The University of Chicago Press, 1993.
B.S.Markesinis, Una questione di stile,in Pol.dir. 1995, p. 209 ss (sullo stile delle sentenze)
Sui temi in questione è particolarmente utile, in ogni modo, la consultazione di periodici quali
«Materiali per una storia della cultura giuridica» e «Rivista internazionale di filosofia del diritto».
Un'utile rassegna bibliografica può inoltre leggersi in AA.VV., Il linguaggio del diritto, a cura di U.
Scarpelli e P. Di Lucia, Led, Milano, 1994, pp. 33 ss.
6. Interpretazione della legge
L’interazione fra redazione ed interpretazione della legge deve costituire motivo di un’attenzione
particolare ai metodi e canoni dell’ermeneutica giuridica, da parte del drafter dei testi legislativi. È
risaputo però che tutti i problemi del diritto costituiscono in radice problemi di interpretazione, sicché
la riflessione su questo tema assorbe in sé praticamente l'intera produzione dei giuristi: per tale ragione,
ogni indicazione bibliografica riuscirebbe giocoforza parziale e lacunosa. In ogni modo, fra le
trattazioni specificamente dedicate all'attività interpretativa del diritto, nella seconda metà del secolo
scorso vanno almeno ricordate:
E. Betti, Teoria generale dell’interpretazione, Giuffré, Milano, 1955, 2 voll.
H.G. Gadamer, Verità e metodo (1960), trad. it. a cura di G. Vattimo, Bompiani, Milano, 1990.
J. Esser, Precomprensione e scelta del metodo nel processo di individuazione del diritto (1972), trad.
it. a cura di S. Patti e G. Zaccaria, ESI, Napoli, 1983.
G. Tarello, L’interpretazione della legge, Giuffré, Milano, 1980, con ampia bibliografia alla quale può
senz'altro rimandarsi (in particolare, si consiglia la lettura dei capitoli III e IV).
Tra gli scritti posteriori, attenti alla correlazione con il drafting legislativo, vedi inoltre:
E. Lala, Per un’ermeneutica giuridica restituita al legislatore, in «Nuovi studi politici», 1983, n. 4.
216
R. Guastini, Redazione ed interpretazione dei documenti normativi, in AA.VV., Lezioni di tecnica
legislativa, a cura di S. Bartole. CEDAM, Padova, 1988.
V. Frosini, Legislazione e interpretazione, in «Riv. trim. dir. pubbl.», 1990.
V. Frosini, Lezioni di teoria dell’interpretazione giuridica. Roma, Bulzoni, 1990.
Zaccaria, L’arte dell’interpretazione. Padova, CEDAM, 1990.
R. Guastini, Le fonti del diritto e l’interpretazione. Giuffrè, 1993
V. Frosini, La lettera e lo spirito della legge. Giuffré, 1994.
N. Irti, Testo e contesto. CEDAM, 1996
F. Modugno, Appunti dalle lezioni di teoria dell’interpretazione. CEDAM, 1998
Specificamente sulla interpretazione autentica, oltre alle opere sopra menzionate vedi :
Lavagna, L’interpretazione autentica della legge e degli atti giuridici. Roma, 1947.
Gavazzi, Sull’interpretazione autentica della legge, in Studi giuridici in memoria di A. Passerini.
Milano 1955
G.U. Rescigno, Leggi di interpretazione autentica e leggi retroattive non penali incostituzionali, in
Giur. Cost. 1964
Zagrebelski, Sulla interpretazione autentica, in Giur. Cost., 1974
Verde, L’interpretazione autentica delle leggi.Torino, Giappichelli, 1997.
A.Gardino Carli, Il legislatore interprete. Milano, Giuffrè,1997
A. Pugiotto, L’irrisistibile ‘ultrattività’ della legge interpretata autenticamente, in Giur. cost., 1998
G. Serges, Norme sulla normazione e limiti all’interpretaqzione autentica, in F. Modugno ( a cura di ),
Trasformazioni della funzione legislativa, II, Milano Giuffrè. 2000
Sulla distinzione fra disposizione e norma:
V. Crisafulli, Disposizione (e norma), in «Enc. dir.», XIII, Milano, 1964.
V. Italia, Appunti su "disposizione" e "norma", in Scritti Giannini, II, Giuffré, Milano, 1988.
F. Modugno, I criteri della distinzione diacronica tra norme e disposizioni in sede di giustizia
costituzionale, in «Quad. cost.», 1989.
R. Guastini, Disposizione vs. norma, in «Giur. cost.», 1989, II.
Sull’interpretazione costituzionale:
Carbone, L’interpretazione delle norme costituzionali, Padova, 1951.
F. Pierandrei, L’interpretazione della Costituzione (1952), e L’interpretazione delle norme
costituzionali in Italia (1962), ora in Scritti di diritto costituzionale, Torino, 1965, rispettivamente I e
II.
G. Bellavista, Sulla interpretazione costituzionale, in AA.VV., Studi XX Ass. cost., Firenze, 1969, VI.
G. Zagrebelsky, Appunti in tema di interpretazione e di interpreti della Costituzione, in «Giur. cost.»,
1970.
A. Pensovecchio Li Bassi, L’interpretazione delle norme costituzionali, Milano 1972.
Merola Chierchia, L’interpretazione sistematica della Costituzione, Padova, 1978.
M. Dogliani, Interpretazioni della Costituzione, Milano, 1982.
L. Gianformaggio, L’interpretazione della Costituzione tra applicazione di regole ed argomentazione
basata su principi (1985), ora in Studi sulla giustificazione giuridica, Torino, 1986.
A. Cerri, Tecnica legislativa e giurisprudenza della Corte costituzionale, in AA. VV., L’educazione
giuridica, a cura di A. Giuliani, ESI, 1988.
A Pizzorusso, L’interpretazione della Costituzione e l’attuazione di essa attraverso la prassi, in «Riv.
trim. dir. pubbl.», 1989.
7. Riordino e semplificazione delle fonti normative
217
La semplificazione del sistema delle fonti costituisce un capitolo non secondario delle tecniche di
produzione normativa, e quest'ultimo a sua volta si articola nei due grandi temi della codificazione per
testi unici o per testi coordinati, e della delegificazione. In via generale, e per limitarsi ad una prima e
sommaria informazione sulla pubblicistica italiana, v. :
V. Mazzei, Funzione legislativa del Parlamento e organicità delle leggi, in «Dem. dir.», 1960.
G. Ferrara, Riforma del Parlamento e produzione delle leggi, in «Dir. soc.», 1983.
B. Caravita - M. Luciani, La ridefinizione del sistema delle fonti: note e materiali, in «Pol. dir.», 1986.
G. Silvestri, La ridefinizione del sistema delle fonti: osservazioni critiche, in «Pol. dir.», 1987.
Con specifico riguardo agli aspetti della codificazione, in senso classico v. :
F. Filomusi Guelfi, La codificazione civile e le idee moderne che ad essa si riferiscono, Roma, 1887.
V. Piano Mortari, Codice, I, Premessa storica, in «Enc. dir.», VII, Milano, 1960.
AA.VV., Studi per il centenario dell’unificazione legislativa italiana 1865-1965 ,Giunti,Firenze,1968.
P. Ungari, Per la storia dell'idea di codice, in «Quaderni fiorentini», Milano, 1972, I.
N. Irti, L’età della decodificazione, Milano, 1979 (3ª ediz. 1989).
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8. Valutazione dell’impatto normativo
Il problema dell’analisi di fattibilità e della copertura amministrativa delle leggi ha aperto un campo
d’analisi strettamente connesso alle tematiche di drafting; e a questo proposito resta d’importanza
essenziale il lavoro svolto dalla Commissione di studio presieduta dal prof. Barettoni Arleri, i cui
estremi bibliografici sono i seguenti: A. Barettoni-Arleri, Fattibilità delle leggi (Relazione conclusiva
della Commissione di studio per la semplificazione delle procedure e la fattibilità e applicabilità delle
leggi, consegnata dal suo Presidente prof. A. Barettoni-Arleri al Ministro per la funzione pubblica e da
questi presentata ai due rami del Parlamento), Maggioli, Rimini, 1983. In argomento v. Bettini, Il
rapporto al Ministro per la Funzione pubblica della Commissione di studio per la fattibilità e
l’applicabilità delle leggi, in «Riv. trim. sc. amm.», 1981. Quest’ultimo è poi autore di numerosi
contributi, tra cui v.: "Inapplicabilità amministrativa" e necessità di una "copertura amministrativa"
delle leggi, in «Riv. trim. sc. amm.», 1976; Due principi per una progettazione legislativa: la
copertura amministrativa ed il ricorso alle scienze sociali nel procedimento amministrativo, in «Studi
parlam. pol. cost.», 1977; Leggi-manifesto e crisi del diritto in Italia, in «Archivio di sociologia del
diritto», 1977; Ancora in tema di progettazione legislativa e copertura amministrativa delle leggi, in
«Studi parlam. pol. cost.», 1979; Efficienza degli apparati pubblici come efficacia delle norme;
ulteriore ricerche in tema di inapplicabilità amministrativa delle leggi in Italia, in «Studi parlam. pol.
cost.», 1981; Note a proposito di recenti ricerche tedesco-occidentali in tema di "implementazione" dei
programmi politici, in «Riv. trim. sc. amm.», 1982; Politiche organizzative e politiche di intervento nel
rapporto legislazione/burocrazia, in «Riv. trim. sc. amm.», 1984; Legislazione e implementazione: il
caso della regione Lazio, in «Riv. trim. sc. amm.», 1985.
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G.U. Rescigno, Le tecniche di progettazione legislativa. L’analisi di fattibilità di un progetto di legge,
in «Studi parlam. pol. cost.», 1984.
G.U. Rescigno, Problemi politico-costituzionali di una disciplina delle tecniche di redazione e del
controllo di fattibilità delle leggi, in «Le Regioni», 1985.
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Italia, in «Gesetzgebung heute», 1990 n. 1.
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superiori legislativi, a cura di M. D'Antonio, Cedam, Padova, 1990.
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Momigliano e F. Giovannetti Muti. Soveria Mannelli, 2001
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professionale, Roma, 17 e 21 settembre 2001. Senato della Repubblica, 2002
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9. Pubblicazione delle fonti normative
L’istituto della pubblicazione delle fonti normative denunzia un’immediata parentela con la
scienza della legislazione: l’uno e l’altra infatti si prefiggono di agevolare la consapevolezza dei
cittadini circa le leggi da cui essi sono governati, rendendole almeno virtualmente conoscibili, se non
da ciascuno conosciute. Su tale esigenza - ribadita anche dall’organo di giustizia costituzionale, che
attraverso la sentenza n. 364 del 1988 ha provveduto a temperare il rigore della massima secondo la
quale «ignorantia juris non excusat», quando l'affollamento delle leggi e la loro cattiva redazione
tecnica ne impedisca di fatto la reale conoscenza da parte dei destinatari - si possono utilmente
consultare le opere di:
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equivoci e nuovi modelli, in «Foro it.», 1987.
R. Guastini, In tema di “conoscenza del diritto”, in «Foro it.», 1987.
C. Castello, Regola ed eccezione sulla ignorantia iuris, in Studi Tarello, Milano, 1990, I.
In particolare, sulla sentenza n. 364/1988 della Corte costituzionale:
G. Vassalli, L’inevitabilità dell’ignoranza della legge penale come causa generale di esclusione della
colpevolezza, in «Giur. cost.», 1988.
T. Mazzucca, L'ignoranza della legge penale: tra inescusabilità ed inevitabilità, in «Rassegna
parlamentare», 1989.
G. Neppi Modona, L'ignoranza non è reato..., in «la Repubblica», 6 aprile 1988.
U. Scarpelli, Ignorantia iuris excusat, in «Mondo economico», 18 aprile 1988.
224
R. Coppola, La tutela della persona umana e il rilievo dell'ignoranza della legge nel diritto penale
canonico, in «Dir. eccl.», 1988.
S. De Vecchi, Ignoranza scusabile della legge penale in tema di installazione senza autorizzazione di
impianto radioelettrico, in «Riv. pen.», 1988.
M. Di Lieto, Ignoranza "inevitabile" della legge penale, in «Nuovo dir.», 1988.
G. Fiandaca, Principio di colpevolezza ed ignoranza scusabile della legge penale: "prima lettura"
della sentenza n. 364/88, in «Foro it.», 1988.
C. Fucci, Il nuovo art. 5 c.p.: sul concetto di ignoranza inevitabile, in «Nuovo dir.», 1988.
M. Guardata, L'ignoranza della legge penale dopo l'intervento della Corte costituzionale: prime
impressioni, in «Cass. pen.», 1988.
A. Lovisolo, Disciplina fiscale e "ignoranza inevitabile della legge penale": prime considerazioni, in
«Dir. prat. trib.», 1988.
G. Mancuso, Sulla parziale incostituzionalità della norma relativa all'ignoranza della legge penale, in
«Riv. pen.», 1988.
T. Padovani, L'ignoranza inevitabile sulla legge penale e la declaratoria di incostituzionalità parziale
dell'art. 5 c.p., in «Leg. pen.», 1988.
D. Pulitanò, Una sentenza storica che restaura il principio di colpevolezza, in «Riv. it. dir. proc. pen.»,
1988.
G. Puoti, L'incostituzionalità parziale dell'art. 5 c.p.: considerazioni sulla sentenza n. 364 del 1988
nell'ottica del diritto tributario, in «Giur. cost.», 1988.
V. Scolastico, L'ignoranza della legge penale, in «Nuovo dir.», 1988.
G. Manera, Brevi spunti sull'invincibilità dell'ignoranza della legge penale, in «Nuovo dir.», 1989.
M. Petrone, Il "nuovo" art. 5 c.p.: l'efficacia scusante della ignorantia iuris inevitabile ed i suoi riflessi
sulla teoria generale del reato, in «Cass. pen.», 1990.
E. Grande, La sentenza 364/88 della Corte cost. e l'esperienza di "common law": alcuni possibili
significati di una pronuncia in tema di errore di diritto, in «Foro it.», 1990.
F. Mantovani, Ignorantia legis scusabile e inescusabile, in «Riv. it. dir. proc. pen.», 1990.
A. Lorusso, L'errore scusabile quale esimente di responsabilità penale, in «Mass. giur. lav.», 1991.
A. Calabria, Delitti naturali, delitti artificiali ed ignoranza della legge penale, in «Ind. pen.», 1991.
C. Balzarini, Prime applicazioni al settore penale tributario del principio della scusabilità dell'errore
inevitabile su norma incriminatrice, in «Dir. prat. trib.», 1992.
Quanto agli istituti pubblicitari in senso stretto, essi occupano una letteratura quantomai nutrita, che in
questa sede non occorre richiamare; ma vanno almeno segnalati i seguenti studi monografici:
G. Zanobini, La pubblicazione delle leggi nel diritto italiano, Torino, 1917.
A. Pizzorusso, La pubblicazione degli atti normativi, Milano, 1963.
A. D’Atena, La pubblicazione delle fonti normative, I, Padova, 1974.
Di Rago, La pubblicazione nel diritto pubblico, I, Napoli, 1983.
M. Ainis, L’entrata in vigore delle leggi, Padova, 1986.
Nella saggistica che attiene agli aspetti più direttamente rilevanti per la disciplina della tecnica
legislativa v. inoltre:
C. Esposito, Invalidità della legge e di disposizioni di legge - Invalidità della promulgazione e
correzione della promulgazione, in «Giur. cost.», 1957.
G. Ferrari, Bollettino ufficiale, in «Enc. dir.», V, Milano, 1959.
A. De Roberto, Gazzetta ufficiale, in «Enc. dir.», XVIII, Milano, 1969.
Spano, La “data certa” nei provvedimenti legislativi, in «Giur. Comm.», 1978.
225
E. Lupo, Innovazioni e prospettive della “Gazzetta ufficiale” della Repubblica italiana, in «Legislaz.
pen.», 1981.
E. Lupo, La Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti e la Gazzetta ufficiale della Repubblica
italiana, in «Riv. trim. dir. pubbl.», 1981.
M. Strano, La nuova disciplina della pubblicazione delle leggi e degli atti normativi nella Raccolta e
nella Gazzetta Ufficiale, in «Riv. trim. dir. pubbl.», 1985.
A. Pizzorusso, Le vicende del T.U. delle leggi sulla pubblicazione degli atti normativi, in Atti Conv.
Legisl. agr., Firenze, 1986.
D’Antino, Pubblicazione della legge e deregolamentazione, in «Foro amm.», 1986.
E. Lupo, La nuova disciplina della pubblicazione degli atti normativi statali, in «Giur. cost.», 1986.
AA.VV., fascicolo monografico di «Foro it.», luglio-agosto 1987, sul nuovo T.U. in materia di
pubblicazione degli atti normativi.
A. Meloncelli, Pubblicazione (diritto pubblico), in «Enc. dir.», XXXVII, Milano, 1988.
A. Pizzorusso, Bollettini Ufficiali, in «Enc. giur. Treccani», V, Roma, 1988.
A. Pizzorusso, Gazzetta Ufficiale, in «Enc. giur. Treccani», XV, Roma, 1989.
G. Duni, Informatica e pubblicità degli atti normativi nei territori periferici dello Stato, in «Riv. giur.
sarda», 1989.
G. Canavesio, Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, in «Digesto disc. pubbl.», VII, Torino,
1991.
II.
Area di lingua francese
Belgio:
Sullo stato della legislazione belga v. la relazione di P. Delnoy in Legislation in European Countries, a
cura di U. Karpen, recante gli atti della conferenza dell’EAL in Bad Homburg, 11-13 dic. 1991. v.
Inoltre:
J.Masquelin, Légistique formelle, Ed. UGA, 1960.
R. Ruttiens-Mansart, Science politique et légistique, Res Publica, 1960.
J.Vanderlinden, Le concept de code en Europe occidentale du XIII au XIX siècle.Essai de
definition.Bruxelles 1967
R.Ruttiens-Mansart,De l’abrogation,étude de technique législative,in R.J.D.A.,1960. pag.209
P. Delnoy, Pour une nouvelle génération de légistes, in J.T. , 1979.
F. Perrin, Le style juridique: de la clarté à la confusion, in De grandwet, houderdvijftif jaar, K.U.L.,
Bruylant, Bruxelles, 1981.
P. Delnoy, La codification, forme dépassée de legislation?, in AA.VV., Rapports belges au XIéme
Congrès international de droit comparé, Caracas, Bruylant, 1982.
R. Ruttiens-Mansart, La technique législative, Bruylant, Bruxelles
L. Ingber - P. Vassart (ed.), Le langage du droit, Bruxelles, Nemesis, 1991.
P. Delnoy, Le développement d’une méthodologie de la création du droit écrit, in «Gesetzgebung
heute», n. 2/1993.
Canada:
L’attenzione al drafting legislativo è particolarmente vivace nel Québec, dove si confrontano due
diverse tradizioni giuridiche e linguistiche.
L. Ph. Pigeon, Rédaction et interpretation des lois. Les Publications du Québec, 1965 (3ª ediz. 1986).
E.A. Driedger, The composition og legislation; legislative forms and precedents. 2ª ediz. Ottawa, 1976.
226
Barreau du Québec, Technique de rédaction et règle d’interpretation des actes juridiques, 1976.
Commission de Refonte des Lois et des Réglements, Présentation des lois refondues du Québec, 1979.
M. Sparer - W. Schwab, Rédaction des lois: rendez-vous du droit e de la culture, Editeur Official du
Québec, 1980.
R. Tremblay e altri, Guide de rédaction législative, Societé québécoise d'information juridique, 1984.
Barreau du Québec, Rapport du Comité sur les techniques de législation, Février, 1985.
Ministère de la justice et de la déréglementation, Réglementer moin et mieux (Rapport final du groupe
de travail sur la déréglementation), Les Publications du Québec, 1986.
C. Haldimann, Quelques considérations sur la rédaction législative au Canada, in «Gesetzgebung
heute», 1992 n. 1.
Ministère de la Justice, Guide canadien de la rédaction législative francaise. Ottawa, 1991.
«Legistique», Bulletin de rédaction législative et réglementaire. Ministère de la Justice - Direction
Générale des Affaires Législatives - Québec (dal 1981).
R.Bergeron, L’efficacité des lois au Canada, in Contrôle et évaluation. La Documentation française,
Paris,1995.
R. Bergeron (a cura di), Essais sur la rédaction législative. Ottawa, 1999
R. Bergeron, La centralisation des fonctions rédactionnelles dans la filière législativve fédérale au
Canada, in LeGes, 2002 n.3
R. Bergeron, La rédaction des projets de lois gouvernementaux dans l’administration fédérale
canadienne, in Estudios sobre Ciencia de la Législation, a cura di A.A. Martino. Buenos Aires,
Universidad del Salvador, 2004
Francia ed altri paesi francofoni:
In Francia (e non soltanto in Francia) il codice civile napoleonico è da sempre ritenuto un modello di
tecnica legislativa: non sorprende perciò che in molte opere vi si faccia tutt'oggi riferimento. È inoltre
rimarchevole (in un paese nel quale peraltro esiste una regolamentazione giuridica dell’uso della
lingua) l'attenzione verso gli aspetti linguistici del diritto.
Oltre ai manuali e traités di teoria generale del diritto (Dabin,Bergel),alle “introduzioni”dei manuali e
trattati di diritto civile (Weill-Terré, Carbonnier, Ghestin-Goubeaux) e i manuali di diritto pubblico
((Waline, Vedel, Rivero, Auby, Debbasch) v. in particolare:
Sulla tecnica legislativa del code civil (1804) :
J.De Maleville, Analyse raisonnée de la discussion du Code civil au Conseil d’Etat,Paris,1805
P.A. Fénet, Recueil complet des travaux préparatoires du Code civil. Paris, 1827,reimpression 1968.
AA.VV., Le code civil 1804.1904, Livre du centenaire, Dalloz, Paris, 1904 (v. in particolare F. Gény,
La technique législative dans la codification civile moderne).
J. Ray, Essai sur la structure logique du Code civil français, Alcan, Paris, 1926.
K.Spiro, L’influence du code civil au point de vue de la tecnique juridique in La semaine
internationale de droit,Paris,1950.
G. Cornu, La lettre du Code à l'épreuve du temps, contribution aux mélanges R. Savatier, 1965.
Sull’"inflazione" legislativa come elemento della crisi della legge:
V. N. Nitsch, L’inflation juridique et ses conséquences, in «Archives de philosophie du droit», tome
57.
R. Savatier, L’inflation législative et l’indigestion du corps social, in «Recueil Dalloz-Sirey», 1977,
43-48 (e in «Foro it.», 1977, V).
F. Terré, La crise de la loi, in «Archives de philosophie du droit», 1980.
227
J. Charbonnier, L’inflation des lois, in «Revue de sciences morales et politiques», 1982, n. 4.
A.Heldrich, The deluge of norms, Boston, College International and Comparative Law Review, 1983,
377-383.
AA.VV., Le rôle du droit constitutionnel dans la prévention de l’inflation de la loi et dans
l’amélioration de sa qualité, Atti del “Colloque de l’Association international de droit constitutionnel”,
Varsavia, 16-18 ottobre 1985.
Ch. Debbasch (a cura di), L’inflation législative et réglementaire en Europe, Editions du CNR, Paris,
1986.
A. Morand, La croissance normative - Comme faire face à une masse de droit considerable?, in «Foro
it.», nov. 1987, part. V.
C. Wiener, L’inflation normative et ses conséquences, in Les déréglementations - Etude comparative,
Oeconomica, Paris, 1989.
Zawdaski Sylwester, Juridical inflation and development of norms, in Le nouveau droit
constitutionnel, Fribourg, 1991, pag. 245-265
Et. Grass, L’inflation législative a-t-elle un sens? In Revue du droit public et dela science politique en
France et à l’ étranger, n.6, 2003.
Sulla scienza e tecnica legislativa in generale :
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A. Capitant, Comment on fait les lois aujourd’hui, in «Revue politique et parlamentaire», 1917, n. 271.
J. Barthèlemy, Le problème de la competence dans la démocratie. F. Alcan, Paris, 1918.
F. Gény, Science et technique en droit privé positif, Paris, 1921.
J. Dabin, La technique de l’élaboration du droit positif. Bruxelles - Paris - Bruylant, 1935.
Houin, De lege ferenda, in Mélanges P. Roubier, tome I, Paris 1961
Societé Suisse des Juristes (a cura di), L’art de légiférer, Basel 1974 (RDS 1974 I:1-456)
.J.Charbonnier, Tendences actuelles de l'art législatif, in Legal Science Today, Upsala, 1978.
J.F. Perrin, Pour une théorie de la connaissance juridique,Genève 1979.
J. Charbonnier, Essais sur les lois. Evreux, 1979.
J.F. Perrin, L’élaboration des lois peut-elle faire la matière d’une science? (Travaux CETEL n.14
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P.Amselek, L’évolution générale de la technique juridique dans les sociétés occidentales, in «Revue
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D.Latournerie, La qualitè de la règle de droit:l’influence des circuits administratifs de son
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P.Lavigne, Comment la loi est mal écrite,D.82,chr. XLIII
Viandier, La crise de la technique législative, in «Droits», vol. IV, 1986.
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Juridique,Droit Admin.,20 janvier1986.
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Sulle definizioni legislative :
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ST. Guy, De la codification, in Les Petites affiches, 12 mars 1997 n.31
Br. Oppetit, Essai sur la codification, Paris, P.U.F., 1998
ST. Guy, Codifications et consolidations législatives à l’étranger,1998
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Sulla valutazione legislativa :
L. Mader, évaluation législative. Pour une analyse empirique des efffets de la législation, Lausanne,
Payot 1984.
AA.VV., La formulation des objectifs dans les textes législatifs, n. 4 dei Cahiers de méthodologie
juridique. Presses Universitaires d'Aix-Marseille, 1989.
A. Morand, La méthode législative ou la rationalisation de l’action finalisée de l’Etat, in
«Gesetzgebung heute», n. 1/1990.
A. Morand (a cura di), L’Etat propulsif, Paris, 1991.
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AA .VV., Evaluation législative et lois expérimentales,a cura di Morand .Presses universitaires d’AixMarseilles,1993.
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AA.VV. Contrôle parlamentaire et évaluation. La Documentation Française,Paris,1995.
J.P. Duprat, Le Parlement évaluateur, in Revue intern. de droit comparé, 2,1998.
Mincke, Effects, effectivité,efficience et efficacité du droit, in Revue interdisciplinaire d’études
juridiques
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constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l’organisation décentralisée de la République), in Revue
francaise de droit constitutionnel, 56, 2003
Sulla deregolamentazione :
J. Isensee, Plus de droit avec moins le lois, in «Revue de politique du droit», 1985.
I. Chevallier, Les enjeux de la déréglementation, in «Revue du droit public», n. 2/1987.
AA.VV., Le déréglementations. Etude comparative, Oeconomica, Paris, 1989.
E. Sangra, Voies formelle et matérielle de déréglementation in Gesetzgebung heute,1995/3
Varie
J.C. Geiser, L’état des techniques législatives dans les Cantons suisses, in «Gesetzgebung heute», n.
3/1991.
G. Caussignac, Les directives sur la technique législative en Allemagne, en Autriche et au
Liechtenstein, in «Gesetzgebung heute», n. 3/1991.
J. Chevallier, La rationalisation de la production juridique, in Morand (a cura di), L’Etat propulsif,
Paris, 1991
230
III. Area di lingua inglese
È caratterizzata da una ricca produzione di manuali di legal drafting, e di legislative drafting in
particolare. Esistono inoltre riviste specificamente rivolte alla trattazione di problemi di drafting, tra
cui principalmente l'inglese Statute Law Review edita dal 1980.
Occorre distinguere se l’autore è di area nordamericana o di area inglese propriamente detta,
poiché per la diversità dell’ordinamento costituzionale diversa è la prospettazione di talune questioni di
drafting.
Sul drafting legislativo e lo stato della legislazione inglese è indispensabile consultare il
Renton Report (1975), che contiene le risultanze dell’indagine ufficiale condotta da una apposita
Commissione presieduta da Lord Renton. E’ disponibile il testo in italiano pubblicato nel 1990 dalla
Camera dei deputati a cura di R. Pagano, di cui v., nel medesimo volume, Struttura e tecnica della
legislazione nell'ordinamento inglese; in argomento è inoltre utile A. Pizzorusso, Il Renton Report e le
prospettive di evoluzione del sistema giuridico inglese, in «Riv. trim. dir. proc. civ.», 1984.
Per il lettore italiano un'ottima introduzione alla conoscenza degli studi nordamericani sul
drafting legislativo è offerta dai saggi di S. Bartole, Note sugli studi di drafting legislativo negli Stati
Uniti d'America: da Ernst Freund all'«Harvard Journal of Legislation», e di L. Moccia, "Science of
Legislation", "educazione giuridica" e "professionalità" nella redazione delle leggi. Alcuni cenni
sull'esperienza statunitense, entrambi in AA.VV., L'educazione giuridica. Modelli di legislatore e
scienza della legislazione, a cura di A. Giuliani e N. Picardi, Ediz. Scient. Italiane, 1987. V. inoltre P.
Carrozza, “Legislative process” e problemi di “tecnica legislativa”: cenni sull’esperienza dei paesi
anglosassoni (Usa e Inghilterra), in «Foro it.», 1985; F. Lanchester, Elementi di “drafting” e
procedimento legislativo comparato, in AA.VV., Corso di studi superiori legislativi, a cura di M.
D'Antonio, Cedam, Padova, 1990; nonché le voci Legal drafting e Statutory construction and drafting
nella «Encyclopaedia of Legal Information Sources», a cura di P. Wassermann, Gale research Co.,
Detroit, 2ª ediz. 1991.
È noto come l’esigenza di fondare una scienza e tecnica della legislazione - tale insomma da
orientare l’opera del legislatore nella confezione dei propri atti normativi - s'avverta già in alcuni passi
di celebri opere del pensiero illuminista: nel trattato Dei difetti della giurisprudenza, pubblicato nel
1742 da Muratori; in taluni brani dell'opera di Montesquieu De l'esprit des lois (1748), e spec. nel cap.
XXIX, per l'appunto intitolato «Della maniera di comporre le leggi»; nelle opere di Jeremy
Bentham,Introduzione ai principi della morale e della legislazione (1789),Trattato di legislazione
civile e penale (1802),La tattica parlamentare e De la codification e Vue générale d’un corps complet
de législation ( in Oeuvres,a cura di Dumont, Paris 1820-1828); e nella Scienza della legislazione,
pubblicata fra il 1780 e il 1785 da Gaetano Filangieri.
Per un’ampia bibliografia sul legal drafting in generale, vedi:
R. Dickerson, Materials on Legal Drafting, St. Paul, Minn. West., 1981.
T. Collins and D. Hattenhauer, Law and Langage: A Selected Annotated Bibliography on legal
Writing, in «Journal of Legal Education», 1983, 141-151.
Ph. Colin and R. Marquardt, Research on Legal Writing: A Bibliography, in «Law Library Journal»,
vol. 78, 1985, 493-517.
Sul drafting legislativo:
Sir C. Ilbert, Legislative Methods and Forms, Oxford, University Press, 1901.
H. Thring, Pratical Legislation: the Composition and Langage of Act of Parliament and Business
Documents, London, 1902.
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231
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F. Reed Dickerson, The Foundamentals of Legal Drafting, American Bar Association, BostonToronto, 1965 (2ªediz. 1986).
C.F. Allen, Law and Orders, 3ª ediz.., 1965.
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