la rendicontazione sociale negli enti locali quale strumento a

ARTI GRAFICHE APOLLONIO
Università degli Studi
di Brescia
Dipartimento di
Economia Aziendale
Mario MAZZOLENI - Marco BERTOCCHI
LA RENDICONTAZIONE SOCIALE NEGLI ENTI
LOCALI QUALE STRUMENTO A SUPPORTO
DELLE RELAZIONI CON GLI STAKEHOLDER:
UNA RIFLESSIONE CRITICA
Paper numero 54
Università degli Studi di Brescia
Dipartimento di Economia Aziendale
Contrada Santa Chiara, 50 - 25122 Brescia
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Aprile 2006
LA RENDICONTAZIONE SOCIALE NEGLI ENTI
LOCALI QUALE STRUMENTO A SUPPORTO
DELLE RELAZIONI CON GLI STAKEHOLDER:
UNA RIFLESSIONE CRITICA
di
Mario MAZZOLENI
Professore Associato di Economia Aziendale
Università degli Studi di Brescia
Marco BERTOCCHI
Cultore della materia di Economia Aziendale
Università degli Studi di Brescia
Una prima versione del paper è stata presentata al Workshop nazionale
“Lo standard GBS per la rendicontazione sociale nella pubblica
amministrazione”, Caserta, 23 – 24 febbraio 2006
Indice *
1. TEORIA DEGLI STAKEHOLDER ED ENTI LOCALI: QUALE RELAZIONE? ..... 5
1.1 Teoria degli stakeholder e responsabilità sociale nelle imprese .......... 5
1.2 Applicabilità della teoria degli stakeholder agli EE.LL....................... 6
1.3 Un sistema operativo per il governo delle relazioni con gli
stakeholder........................................................................................... 8
2. LO STAKEHOLDER ENGAGEMENT CON IL BILANCIO SOCIALE.................. 10
3. GLI STAKEHOLDER NEI PRINCIPI DI RENDICONTAZIONE SOCIALE PER IL
SETTORE PUBBLICO ................................................................................. 14
4. GLI STAKEHOLDER NEI BILANCI SOCIALI DEGLI ENTI LOCALI ............... 19
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................. 25
Il paper è frutto del lavoro comune dei due autori. In fase di stesura, i paragrafi 1 e 3
sono da attribuirsi a Mario Mazzoleni, mentre i paragrafi 2 e 4 sono da attribuirsi a
Marco Bertocchi.
La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder
1. Teoria degli stakeholder ed enti locali: quale relazione?
1.1 Teoria degli stakeholder e responsabilità sociale nelle imprese
La teoria degli stakeholder nasce nel mondo delle imprese come alternativa
rispetto alle più tradizionali teorie che individuano nella “massimizzazione del
profitto” la finalità ultima dell’impresa che, massimizzando la remunerazione dei
propri azionisti, crea benessere per la società e adempie alla propria funzione
sociale. Queste teorie trovano riscontro nel pensiero di Milton Friedman” 1 e sono
tuttora largamente diffuse 2 . Esse 3 :
- individuano nel “profitto” il fine immediato e diretto verso il quale indirizzare
l’attività economica;
- considerano il “valore di scambio” come unica misura del valore di un bene;
- attribuiscono al “profitto”, misurato contabilmente dall’”utile” o dall’aumento
del “capitale” la funzione di indicatore del successo dell’impresa, della sua
capacità di produrre valore.
Secondo la teoria degli stakeholder, questa visione del ruolo dell’impresa non è
in grado di cogliere pienamente la complessità e l’intensità delle relazioni che essa
intrattiene con l’ambiente socio – economico in cui opera, le cui conseguenze non
sempre sono di carattere esclusivamente economico (e, quindi, non sempre
influiscono in via immediata sugli assetti economico - patrimoniali dell’impresa)
ma sono tuttavia essenziali per garantire la sopravvivenza della stessa in
condizioni di sviluppo.
Pertanto, condizione essenziale per il successo di ogni impresa è quella di
perseguire scelte in grado di massimizzare i vantaggi di tutti gli stakeholder
interessati.
Tale principio, peraltro, è ben radicato negli studi di economia aziendale,
secondo i quali ogni azienda, per sua natura, deve garantire il rispetto delle
condizioni economiche necessarie affinché sia in grado di perseguire le proprie
finalità istituzionali 4 . Essa, cioè, deve creare valore per i soggetti che vi fanno
1
“[…] c’è una e solo una responsabilità sociale dell’impresa – usare le risorse e dedicarsi ad
attività concepite per aumentare i propri profitti sempre che essa rimanga all’interno delle regole
del gioco, il che equivale a sostenere che competa apertamente e liberamente senza ricorrere
all’inganno o alla frode […]” Friedman M., Capitalism and Freedom, Chicago University Press,
Chicago, 1962.
2
Si pensi, per esempio, alla posizione estremamente critica nei confronti della CSR assunta
dall’Economist nel proprio dossier “The good company”, pubblicato nel gennaio 2005.
3
Borgonovi E., Teoria degli stakeholder e amministrazione pubblica, p. 201, Azienda
Pubblica, n. 2/05, Maggioli editore, Rimini.
4
Zappa G., Le produzioni nell’economia delle imprese, Giuffré ed., Milano 1957; Masini C.,
Lavoro e risparmio, UTET, Torino, 1979; Cattaneo M., Economia delle aziende di produzione,
Etas libri, Milano 1969; Mella P., Economia aziendale, UTET, Torino, 1982; Catturi G.,
L’impresa come organismo tridimensionale e i suoi obiettivi alternativi al profitto, Rivista dei
dottori commercialisti n. 6, 1971; G.;Bestini U., In merito alle condizioni che determinano il
successo di impresa, in A.A.V.V., Valori imprenditoriali e successo aziendale, Giuffrè ed., Milano
1982; Azzini L., Istituzioni di economia d’azienda Giuffré ed., Milano 1982.
5
Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi
parte, garantendo loro la possibilità del soddisfacimento delle aspettative e dei
bisogni per i quali partecipano all’azienda, perseguendo l’economicità nel breve
come nel lungo periodo, in chiave retrospettiva come prospettica.
L’attenzione al governo delle relazioni con gli stakeholder trova ulteriori spunti
nella progressiva affermazione, sia nel dibattito accademico, sia nelle prassi
operative delle aziende, delle teorie della corporate social responsibility (CSR).
La CSR è stata definita dalla Commissione Europea come “l’integrazione su
base volontaria delle preoccupazioni sociali ed ecologiche delle imprese nelle loro
operazioni commerciali e nei loro rapporti con le parti interessate” 5 .
Assumono perciò rilievo le prassi di gestione socialmente responsabili, e il
bilancio sociale si pone come strumento per rendicontare la responsabilità sociale
dell’impresa e per coinvolgere gli stakeholder nella valutazione e nella
definizione delle politiche di CSR, in modo da garantire che la sopravvivenza e il
successo dell’impresa siano anche giustificate dal consenso e dall’utilità sociale
riconosciuta alla propria attività e alle modalità con le quali essa viene esercitata.
1.2 Applicabilità della teoria degli stakeholder agli EE.LL.
Chiarito il percorso evolutivo delle imprese, è importante notare come anche
per le amministrazioni pubbliche, e in particolare per gli enti locali, si ponga oggi
il problema di trovare il modo più efficace per ricercare il necessario consenso e la
legittimazione sociale intorno alla propria attività.
Posta l’esistenza di valide motivazioni che stanno spingendo gli enti locali allo
sviluppo di esperienze di rendicontazione sociale, è comunque opportuno riflettere
su alcuni aspetti critici inerenti l’applicabilità della teoria degli stakeholder in
questo contesto.
Quello di “stakeholder” è un concetto “nuovo” per gli enti locali e le PA, ma
risponde all’esigenza “antica” di perseguire l’interesse generale della comunità,
attraverso il contemperamento degli interessi “particolari” dei gruppi di soggetti
che la costituiscono 6 .
Esso può consentire di andare oltre la visione semplificatrice che considera i
cittadini quale unico punto di riferimento generale dell’azione pubblica anche in
virtù del mandato di governo che essi attribuiscono. Tale approccio:
- non considera che tra gli stessi cittadini possono coesistere interessi
notevolmente divergenti in funzione delle condizioni sociali, economiche,
anagrafiche, o della residenza in quartieri o zone diverse del medesimo
territorio;
- non evidenzia l’importanza di gruppi di portatori di interessi che, pur non
essendo residenti (e quindi cittadini con diritto di voto) hanno interesse ad
5
Libro verde 18 Luglio 2001, Promuovere un quadro europeo della responsabilità sociale
delle imprese.
6
Si veda, in merito, Borgonovi, il quale considera la teoria degli stakeholder applicata alle
amministrazioni pubbliche come un “ritorno alle origini”, la “riscoperta della propria natura” e
l’”eliminazione delle incrostazioni di un inadeguato esercizio delle funzioni politiche e di
amministrazione pubblica”.
Borgonovi E., cit., p. 201.
6
La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder
ottenere servizi dalla comunità locale, e al tempo stesso possono apportarvi
risorse cruciali per il suo sviluppo;
- sottovaluta l’importanza della “rete” di soggetti pubblici e privati con i quali
l’ente locale stringe relazioni di partnership e di cooperazione di diverso tipo e
intensità, per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali;
- non considera gli stakeholder interni, tra i soggetti di cui “tenere conto” nelle
decisioni di governo dell’ente e della comunità amministrata.
La scelta di massimizzare il valore per i cittadini residenti sul territorio
potrebbe risultare apparentemente vantaggiosa, dal punto di vista degli
amministratori, ai fini dell’ottenimento del consenso elettorale necessario per
rimanere al governo. Tuttavia tale orientamento di breve – medio periodo legato
al ciclo elettorale rischia di contrastare con le esigenze di sviluppo socio economico di lungo periodo del territorio e della collettività 7 .
Pertanto, la teoria degli stakeholder può rivelarsi utile ed efficace per gli enti
locali nel momento in cui permette di passare da una concezione di responsabilità
pubblica orientata ai soli “cittadini” ad una più estesa, orientata alla “comunità
locale”.
In questo senso la “comunità locale” può essere intesa come l’espressione
dinamica dei soggetti che interagiscono in un determinato ambiente storico,
naturale, sociale ed economico e la responsabilità sociale dell’azienda composta
pubblica locale consiste nel rappresentare la propria comunità, curarne gli
interessi e promuoverne lo sviluppo8 .
Ciò significa prestare un’attenzione costante verso uno sviluppo equilibrato,
interpretando il “bene comune”, l’interesse generale, sapendo gestire le differenze
assegnando una scala di priorità dei bisogni da soddisfare coerente con le
aspettative che da essa provengono. Da qui la necessità di mappare e segmentare
le categorie di stakeholder in cui si articola comunità locale, chiarendo la natura
delle relazioni che l’ente intrattiene con esse.
Ad ogni modo, la composizione degli stakeholder di un ente pubblico
territoriale si rivela, generalmente, assai più ampia e articolata rispetto a quella di
un’impresa, e risulta più difficile formulare ed attuare scelte politiche in grado di
“massimizzare il valore” per tutti gli stakeholder, senza generare “conflitti di
interessi”.
7
Si pensi all’esperienza dei piani strategici delle città e ai potenziali “conflitti” con le esigenze
delle coalizioni politiche che si succedono al governo di un’amministrazione locale: l’orizzonte
temporale dell’amministrazione è costituito dal mandato amministrativo (5 anni) ed entro tale
termine l’amministrazione deve produrre risultati “spendibili” per ottenere il consenso necessario
per restare al governo. L’orizzonte temporale del piano strategico è invece di durata decisamente
superiore. Ciò spesso comporta il rischio, per un’amministrazione comunale, di investire risorse
per ottenere risultati di cui beneficeranno amministrazioni future.
Altro riflesso importante di tale problematica è costituito dai “vincoli” determinati da scelte di
amministrazioni precedenti alla discrezionalità delle amministrazioni neo – elette, le quali si
trovano a rispettare impegni e accordi con i diversi stakeholder, che a suo tempo non hanno potuto
discutere e/o sottoscrivere.
8
Si veda, in proposito, l’art. 3 del D. Lgs. 267/00, Testo Unico degli Enti Locali (TUEL).
7
Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi
1.3 Un sistema operativo per il governo delle relazioni con gli stakeholder
Un errore molto diffuso nella prassi è quello di considerare la definizione del
bilancio sociale come un problema limitato ai principi e alle tecniche di redazione
di un documento. Per quanto sofisticati e completi possano essere, principi, linee
guida e criteri di redazione rappresentano solo uno degli aspetti significativi nella
corretta definizione del processo di rendicontazione sociale, ma non sono
nemmeno il più importante in assoluto.
In realtà la vera sfida da affrontare è quella di investire sul processo di governo
delle relazioni con gli stakeholder.
Il bilancio sociale, pertanto, non va inteso come un semplice documento, bensì
come il risultato di un processo che, come accade per i sistemi di programmazione
e controllo e i sistemi di gestione del personale, ha il compito di guidare
l’organizzazione supportando i propri membri nella realizzazione degli obiettivi e
delle finalità istituzionali.
In particolare, la rendicontazione sociale può essere configurata come un
sistema operativo aziendale finalizzato a supportare un’organizzazione (e in
particolare chi la governa) nelle relazioni con i propri stakeholder 9 .
La definizione del processo di rendicontazione sociale negli enti locali
dovrebbe perciò focalizzarsi su alcuni aspetti essenziali:
- definizione partecipata delle politiche;
- valutazione dei risultati correlata agli obiettivi definiti nelle politiche e condivisa
con gli stakeholder;
- verifica della correttezza dei processi di attuazione, nel rispetto dei principi di
equità e trasparenza;
- partecipazione degli stakeholder al processo di definizione del bilancio sociale.
Definizione partecipata delle politiche
Non è sufficiente comunicare i risultati conseguiti, ma occorre comunicare e
condividere i valori di riferimento e le politiche che si intendono attuare per lo
sviluppo della comunità e del territorio. Deve essere già chiaro in fase di
programmazione quali saranno gli impatti economici, finanziari e sociali delle
diverse politiche. Ciò significa che occorre coinvolgere gli stakeholder con la
massima trasparenza sin dalla fase di programmazione 10 .
9
Ciò, per gli enti locali, significa che:
- il bilancio sociale è utile ed efficace nel momento in cui viene effettivamente utilizzato per
supportare le relazioni tra l’ente e i propri stakeholder così come, per esempio, il PEG ha
successo solo se supporta effettivamente le relazioni tra politici e dirigenti nel processo di
programmazione e budgeting;
- analogamente a quanto avviene per il PEG, un buon documento da solo non basta per
raggiungere la finalità di cui al punto precedente. Occorre porre enfasi sul processo di
coinvolgimento e sulla condivisione dello strumento e delle regole del dialogo da parte di tutti
gli attori coinvolti. In ogni caso, anche senza un buon bilancio sociale, rimane la necessità di
governare le relazioni con gli stakeholder, così come senza un buon PEG rimane il problema di
governare il processo di negoziazione tra politici e dirigenti.
10
Tali esigenze sono richiamate anche dai Principi contabili dell’Osservatorio sulla Finanza e
la contabilità degli enti locali. Il Principio contabile n. 1, Programmazione e previsione nel sistema
di bilancio, al Punto 24 afferma che “nella costruzione, formulazione e approvazione dei
8
La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder
Valutazione dei risultati correlata agli obiettivi
Il bilancio sociale, redatto a consuntivo, dovrebbe permettere la valutazione dei
risultati conseguiti in rapporto agli obiettivi, e, quindi, dovrebbe trovare un
raccordo specifico con le politiche strutturate negli strumenti di pianificazione e
programmazione, e in particolare con la relazione previsionale e programmatica
(RPP). La scelta di rendicontare solo i risultati conseguiti, senza fornire un chiaro
riferimento agli obiettivi, non fornisce al lettore del bilancio sociale tutte le
informazioni necessarie per poter valutare l’effettiva capacità dell’ente di
rispettare i propri impegni nei confronti degli stakeholder.
Verifica sulla correttezza dei processi di attuazione
Per rispondere pienamente alle finalità di accountability, il bilancio sociale
dovrebbe affiancare, alla rendicontazione dei risultati in rapporto agli obiettivi,
quella dei comportamenti in rapporto ai valori di riferimento 11 . La correttezza dei
processi di attuazione delle politiche chiama in causa principi quali l’equità e la
trasparenza, i quali incidono significativamente su questioni quali l’accessibilità ai
servizi, la legittimità dei procedimenti, la tutela dei diritti di tutte le parti
interessate, la chiarezza delle modalità di partecipazione e di inclusione di tutti gli
attori potenzialmente interessati, la trasparenza delle regole interne di
funzionamento, ecc.
Partecipazione degli stakeholder al processo di rendicontazione
Il coinvolgimento degli stakeholder dovrebbe essere esteso alle modalità di
costruzione del bilancio sociale, al fine di renderlo sempre più uno strumento di
dialogo e di confronto condiviso, sia per quanto riguarda la struttura e il contenuto
delle informazioni fornite, sia con riferimento al processo di rendicontazione. In
questo modo gli stakeholder partecipano non solo alla valutazione dei risultati, ma
anche alla definizione degli strumenti, delle modalità e delle regole per la loro
rappresentazione e valutazione.
programmi [della Relazione Previsionale e Programmatica] si svolge l’attività di definizione delle
scelte “politiche” che è propria del massimo organo elettivo preposto all’indirizzo e al controllo. Si
devono esprimere con chiarezza le decisioni politiche che caratterizzano l’ente e l’impatto
economico, finanziario e sociale che avranno”. È perciò evidente che:
- è necessaria fin da principio una chiara e corretta definizione delle politiche, esplicitando gli
impatti economici, finanziari e sociali attesi;
- in ogni caso la responsabilità finale circa l’assunzione delle scelte “politiche” rimane in capo
all’ente locale, e in particolare al Consiglio “in quanto massimo organo elettivo preposto
all’indirizzo e al controllo”. Pertanto la partecipazione degli stakeholder non comporta una
sostituzione nei ruoli e nelle responsabilità del Consiglio.
11
Questo è un aspetto estremamente importante che non sempre viene considerato nelle
esperienze di rendicontazione sociale degli enti locali, le quali spesso si concentrano
esclusivamente sui risultati raggiunti e non sui principi e sui criteri che hanno guidato le loro
modalità di azione.
9
Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi
2. Lo stakeholder engagement con il bilancio sociale
Un requisito essenziale nella costruzione di un bilancio sociale credibile
consiste nell’individuare portatori di interesse in grado di partecipare e di incidere
effettivamente sulle decisioni di governo dell’ente.
L’individuazione degli stakeholder per gli enti locali si rivela tuttavia
complessa, sostanzialmente per due ordini di motivi:
il livello ancora sperimentale delle prime esperienze di rendicontazione sociale
avviate;
- le caratteristiche istituzionali e l’eterogeneità delle aree di intervento,
soprattutto in seguito all’evoluzione del ruolo dell’ente locale nella società: tali
fattori configurano gli enti locali quali organizzazioni multi-stakeholder.
-
Affinché la mappatura degli stakeholder non rimanga un mero esercizio
tecnico di suddivisione dei pubblici di riferimento del bilancio sociale, occorre
definire le modalità concrete per il loro coinvolgimento.
È perciò necessario presidiare due problematiche essenziali:
il livello decisionale sul quale attivare i processi di coinvolgimento degli
stakeholder;
- i criteri da seguire per la loro individuazione e per il loro coinvolgimento.
-
Il livello decisionale
La capacità di influenza degli stakeholder sulla definizione degli obiettivi varia
a seconda che si prendano in considerazione le decisioni di carattere strategico,
oppure quelle a livello gestionale e operativo. A questo proposito è opportuno
sottolineare che il livello di dettaglio nella segmentazione degli stakeholder va
correlato alla tipologia di obiettivi che si prende in considerazione per valutarne
l’influenza sull’organizzazione. Volendo schematizzare, si possono individuare
quattro differenti livelli di analisi:
- mission: gli stakeholder saranno individuati a livello generale e tenderanno a
ricomprendere tutte le categorie di soggetti che hanno interesse alla
sopravvivenza dell’ente e all’attuazione del programma di mandato;
- obiettivi strategici legati ad un’area di intervento, o ad una politica: gli
stakeholder saranno individuati in modo più specifico e tenderanno a
ricomprendere tutte, e solo, le categorie di soggetti che hanno interesse alla
piena realizzazione delle finalità strategiche individuate nell’area specifica;
- obiettivi operativi legati ad un servizio: gli stakeholder saranno individuati in
modo ancor più dettagliato e tenderanno a ricomprendere tutti, e solo, gli
interlocutori che hanno interesse all’erogazione del servizio;
- singola prestazione: gli stakeholder saranno individuati unicamente negli
interlocutori che hanno interesse a veder realizzata la singola prestazione 12 .
12
Un esempio significativo di coinvolgimento degli stakeholder a tale livello è previsto anche
a livello normativo. L’art. 9 della Lg. 241/90 prevede che “qualunque soggetto, portatore di
interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o
comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel
10
La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder
Il carattere notevolmente diversificato delle politiche e dei servizi che gli enti
locali si trovano a governare e gestire, suggerisce di scendere dal livello di
mission per considerare categorie di stakeholder più specifiche legate
all’attuazione delle singole politiche.
I criteri per l’individuazione degli stakeholder specifici
Una volta definito il livello decisionale al quale coinvolgere gli stakeholder,
occorre individuare nel concreto le categorie di soggetti effettivamente interessate
in ciascun ambito oggetto di rendicontazione.
A tal fine è possibile utilizzare una matrice che incroci da un lato il livello di
interesse al coinvolgimento e dall’altro lato l’effettiva capacità di influenza che gli
stakeholder possono esercitare sull’ente (Figura 1).
Tra le leve che possono determinare la capacità di influenza troviamo:
-
-
la dimensione, ossia il numero dei soggetti che fan parte della categoria
individuata;
la rappresentatività, ossia la capacità di essere portatori di interesse
riconosciuti all’interno della collettività di riferimento;
le risorse attuali e potenziali, che gli stakeholder individuati possono mettere a
disposizione per l’attuazione degli obiettivi definiti nell’ambito delle politiche
o dei servizi oggetto di indagine;
il possesso di conoscenze e competenze specifiche rilevanti ai fini delle
politiche o dei servizi analizzati;
la collocazione strategica all’interno del processo di attuazione delle politiche
o dei servizi analizzati.
Tra i fattori in grado di definire il livello di interesse, invece, possiamo
annoverare:
l’incidenza delle politiche o dei servizi oggetto di rendicontazione sulla sfera di
azione e sulle finalità perseguite dalla categoria individuata;
- l’attuazione, da parte della categoria individuata, di iniziative di pressione
secondo diverse modalità per promuovere e rivendicare i propri interessi o
comunque per favorire una propria partecipazione ai processi decisionali.
-
Dalla matrice influenza/interesse scaturiscono tre tipologie di stakeholder
significative ai fini dell’avvio del processo di engagement:
-
appare innanzitutto evidente che non è possibile trascurare quelle categorie
che, oltre ad avere un elevato interesse alla politica o all’area strategica di
riferimento, hanno un’elevata capacità di influire sulle decisioni adottate
procedimento”. I soggetti partecipanti al procedimento hanno il diritto di prendere visione degli
atti del procedimento, e di presentare memorie scritte e documenti che l’amministrazione ha
l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento (art. 10). La partecipazione
di soggetti che non sono destinatari diretti del procedimento amministrativo costituisce un
principio di notevole portata, poiché in questo modo viene sancita la fine dell’autoreferenzialità e
della supremazia dell’amministrazione sui cittadini: l’azione pubblica è necessariamente
caratterizzata dal contemperamento di interessi tra loro divergenti e viene definita attraverso un
confronto e un dialogo aperto con i cittadini e con tutti i soggetti portatori di interessi.
11
Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi
dall’ente, grazie alla possibilità di disporre di alcune delle leve di influenza
viste precedentemente (c.d. stakeholder “essenziali”). Tali categorie di
stakeholder, peraltro, risultano spesso facilmente individuabili proprio perché è
già riconosciuto il loro ruolo di interlocutori di riferimento;
- è, tuttavia, opportuno coinvolgere anche quelle categorie di stakeholder che,
pur non avendo un interesse immediato sulla politica in questione, possono
esercitare un ruolo significativo ai fini della realizzazione delle finalità
strategiche (c.d. stakeholder “appetibili”), grazie alla disponibilità di leve di
influenza rilevanti, sia nei confronti dell’ente, sia nei confronti di altre
categorie di stakeholder. Nei confronti di tali categorie è opportuno sviluppare
relazioni positive al fine di stimolare il loro interesse al coinvolgimento 13 ;
- è, infine, doveroso ascoltare la voce di quelle categorie che, pur avendo un
elevato interesse al coinvolgimento, non hanno i mezzi per “farsi sentire” (c.d.
stakeholder “deboli”). Si tratta di categorie di soggetti che spesso non hanno
gli strumenti per poter esprimere in modo organico ed aggregato i propri
interessi, oppure di gruppi minoritari. Tuttavia in questa tipologia rientrano
spesso le “fasce deboli” che risultano destinatari delle politiche dell’ente.
Risulterebbe, perciò, controproducente non andare a ricercare il
coinvolgimento di questi stakeholder.
Figura 1.-La matrice influenza/interesse 14
Influenza
B assa
A lta
Stakeholder “appetibili”:
categorie che è opportuno
coinvolgere
B asso
Interesse
A lto
Stakeholder “deboli”:
categorie che è doveroso
coinvolgere
13
Stakeholder “essenziali”:
categorie che è necessario
coinvolgere
Facendo un accenno ad esempi citati in precedenza, potrebbe essere il caso di potenziali
investitori, oppure di gruppi di pressione e opinion leader in grado di influenzare l’opinione
pubblica su determinate tematiche, ecc.
14
La matrice di influenza e di interesse è uno strumento suggerito da diversi principi di
rendicontazione sociale. Si citano, a titolo di esempio il Copenhagen Charter (da cui ha preso
sviluppo il modello di mappa qui proposto) e il recente AA1000 Stakeholder Engagement
Standard.
12
La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder
La matrice aree di rendicontazione sociale-stakeholder
Uno strumento assai utile per razionalizzare e sistematizzare il processo di
individuazione e segmentazione degli stakeholder illustrato è costituito da una
matrice che collega le aree di rendicontazione sociale, con gli stakeholder di
riferimento.
La matrice aree di rendicontazione sociale/stakeholder rappresenta lo schema
di riferimento logico per l’implementazione del sistema di rendicontazione
sociale. Dalla sua compilazione scaturiscono le due dimensioni principali che
caratterizzano la lettura del bilancio sociale (Figura 2):
il bilancio sociale per aree di rendicontazione (nell’esempio, i programmi della
RPP);
- il bilancio sociale per stakeholder.
-
Secondo la prima dimensione sarà possibile leggere il bilancio sociale per aree
di rendicontazione sociale, potendo collegare ad ogni area le categorie specifiche
di stakeholder coinvolte nella realizzazione degli interventi ivi compresi. Tale
modalità di lettura permette, quindi, di avere una valutazione, a livello di singola
area e a livello complessivo, dei risultati in rapporto agli obiettivi, nonché degli
impatti delle attività poste in essere dall’ente sugli stakeholder specifici coinvolti.
La seconda dimensione consente invece la lettura del sistema di relazioni che
caratterizza l’ente e le diverse categorie di stakeholder. Attraverso tale modalità di
lettura è possibile individuare i criteri di segmentazione più adeguati per
determinare le categorie specifiche di stakeholder, alle quali rivolgersi secondo
modalità, strumenti e linguaggi appropriati. La lettura del bilancio sociale per
stakeholder fornisce gli elementi utili per impostare le strategie e definire gli
strumenti di comunicazione necessari per assicurare il governo del sistema delle
relazioni tra l’ente e i diversi interlocutori della comunità locale.
Entrambe le dimensioni di analisi, infine, costituiscono un punto di riferimento
essenziale nella raccolta dei dati, nell’impostazione del sistema informativo di
contabilità sociale e nella definizione della struttura del bilancio sociale.
13
Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi
Bilancio sociale per programmi
Figura 2.- La matrice aree di rendicontazione sociale/stakeholder: un esempio
Bilancio sociale per stakeholder
3. Gli stakeholder nei principi di rendicontazione sociale per il settore
pubblico
Il tema dello stakeholder engagement è un elemento chiave caratterizzante i
principi di rendicontazione sociale a livello nazionale e internazionale.
Basti pensare all’attenzione dedicata a tale aspetto negli ultimi mesi, con la
diffusione delle nuove linee guida AA1000 Stakeholder Engagement Standard,
che approfondisce principi, metodologie e strumenti per la gestione delle relazioni
con gli stakeholder e la pubblicazione delle nuove linee guida di GRI, le G3
Guidelines, che dedicano particolare attenzione e sviluppo a questi aspetti, rispetto
alla precedente versione del 2002 15 .
Tuttavia, se le relazioni con gli stakeholder sono unanimemente riconosciute
come rilevanti, le modalità concrete con le quali vengono sviluppate differiscono
anche in modo significativo tra i diversi standard.
Per tale motivo si ritiene opportuno proporre un confronto sintetico, per
esigenze di spazio, tra tre principi di rendicontazione sociale specificamente
dedicati al settore pubblico:
15
Attualmente, sia AA1000 SES, sia le G3 Guidelines sono pubblicate in versione draft e
sottoposte ad un confronto pubblico in seguito al quale, nei prossimi mesi, seguiranno le
elaborazioni definitive. Per informazioni sui due standard, si consultino i siti internet
www.accountability.org.uk e www.grig3.org.
14
La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder
- i Principi di rendicontazione sociale nel settore pubblico del gruppo G.B.S. 16 ;
- il sistema di rendicontazione Services efforts and accomplishment reporting
(S.E.A.), elaborato dal Governmental accountant standard board (G.A.S.B.) 17 ;
- le linee guida GRI (Sector supplement for public agencies, Pilot version 1.0) 18 .
La Tabella 1 propone tale confronto considerando alcuni aspetti di carattere
generale inerenti ciascuno standard e le finalità del modello di rendicontazione
sociale proposto, per poi focalizzare l’attenzione su alcuni aspetti più specifici
inerenti la gestione delle relazioni con gli stakeholder.
Lasciando alla tabella l’esame particolareggiato delle caratteristiche rilevate nei
tre standard, di seguito si evidenziano alcuni degli aspetti più salienti che li
caratterizzano.
I principi del gruppo GBS sono stati resi pubblici nel mese di aprile 2005 e
sono stati elaborati nel rispetto dei principi generali che caratterizzano la
metodologia di rendicontazione GBS.
Nel definire i principi di redazione del bilancio sociale, il GBS si concentra
soprattutto sulla struttura e sul contenuto del documento, piuttosto che sul
processo di redazione. In particolare, le informazioni richieste dal GBS sono da
considerarsi il contenuto di minima del documento, e vanno obbligatoriamente
rappresentate nelle 3 sezioni in cui viene articolato il bilancio sociale. Tali
principi danno molta enfasi alle informazioni rivolte agli stakeholder, contenute in
particolare nella Sezione II del documento (Riclassificazione dei dati contabili e
calcolo del valore aggiunto) e nella Sezione III (Relazione sociale), che espone i
risultati per aree di intervento e categorie di stakeholder.
Il modello S.E.A., è stato elaborato dal G.A.S.B., ente di regolazione delle
pratiche contabili delle amministrazioni pubbliche centrali e locali statunitensi, e
si basa su quattro elementi informativi fondamentali:
-
l’acquisizione e l’utilizzo delle risorse (efficienza);
il livello dei servizi prodotti (output);
gli impatti sul benessere locale (outcome);
le relazioni esistenti tra risorse, output e outcome.
Nel mese di ottobre 2004 è stato pubblicato il documento Certificate of
Achievement In Service Efforts and Accomplishments Reporting, che sviluppa un
sistema di verifica di 16 criteri da rispettare ai fini di disporre di un sistema di
reporting coerente con le esigenze di accountability delle PA individuate dal
modello S.E.A. 19 . In questo modo è possibile effettuare una valutazione di
16
Sito internet www.gruppobilanciosociale.org.
Sito internet www.seagov.org/index.html.
18
Sito internet www.globalreporting.org.
19
Questi criteri sono sviluppati ed analizzati nel documento Reporting Performance
Information: Suggested
Criteria for Effective Communication, pubblicato nel mese di ottobre 2003 e disponibile sul
sito internet www.seagov.org. I 16 criteri menzionati in tale documento sono suddivisi in tre
categorie:
- principi e finalità del reporting esterno;
17
15
Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi
conformità dei report prodotti da un’amministrazione e, in caso affermativo,
ottenere una certificazione di rispondenza allo standard S.E.A. (Certificate of
Excellence in Accountability Reporting).
GRI ha pubblicato le linee guida per la redazione del bilancio di sostenibilità
rivolte al settore pubblico nel mese di marzo 2005. Esse sono destinate a tutte le
amministrazioni pubbliche nazionali, a tutti i livelli di governo, e alle
organizzazioni internazionali.
L’elemento che contraddistingue in modo significativo le linee guida GRI è
sicuramente l’approccio triple bottom line, con il quale vengono definite le
modalità di rappresentazione dei risultati nel report di sostenibilità. Tale approccio
analizza i risultati dell’organizzazione secondo le tre dimensioni economica,
ambientale e sociale, che contribuiscono a chiarire in termini concreti il proprio
contributo allo sviluppo sostenibile 20 .
- principi relativi al contenuto dei report;
- principi relativi alla comunicazione dei report.
20
Quest’ultimo è inteso, in termini generali, come “uno sviluppo che risponda alle necessità
del presente, senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le proprie
esigenze”, secondo una definizione data dal Rapporto Bruntland delle Nazioni Unite nel 1987.
16
La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder
Tabella 1.- Un confronto tra tre standard di rendicontazione sociale per il settore pubblico
17
Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi
18
La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder
4. Gli stakeholder nei bilanci sociali degli enti locali
A fronte delle indicazioni emerse a livello teorico e negli standard di
rendicontazione sociale analizzati, le esperienze degli enti locali italiani in
tema di stakeholder management paiono ancora ad un livello di sviluppo
iniziale. Nella maggior parte dei casi ci si limita ad una prima mappatura
generale e all’individuazione di strumenti e iniziative finalizzati alla mera
diffusione del bilancio sociale, anche se da più parti comincia ad essere
percepita la necessità di individuare forme di coinvolgimento degli
stakeholder e qualche ente ha avviato iniziative concrete in questo senso.
Questo è quanto emerge da un’indagine effettuata su un campione di una
quarantina di enti locali che, con riferimento al livello di coinvolgimento
degli stakeholder nel processo di rendicontazione sociale, ha considerato i
seguenti aspetti 21 :
- criteri adottati per la mappatura degli stakeholder 22 ;
- fase del processo di rendicontazione in cui è stato attivato il loro
coinvolgimento;
- criteri adottati per il coinvolgimento;
- utilizzo dei feed – back pervenuti dagli stakeholder.
21
L’analisi è stata condotta nei mesi di aprile – giugno 2005 ed ha riguardato forme
diverse di rendicontazione sociale (bilanci sociali, di mandato, socio – ambientali, ecc.) di
39 enti locali italiani:
- 29 comuni (Albignasego, Bologna, Caravaggio, Cesena, Castel San Pietro, Cesano
Maderno, Como, Copparo, Cremona, Eboli, Ferrara, Forlì, Jesolo, Langhirano, Lecce,
Imola, Maglie, Monterotondo, Mola di Bari, Perugia, Sesto Fiorentino, Terni, Torino,
Olbia, Venezia, Reggio Emilia, Bagno a Ripoli, Sassuolo, Suzzara);
- 9 province (Arezzo, Asti, Brescia, Genova, Livorno, Modena, Parma, Piacenza e
Ravenna);
- 1 municipio (Municipio Roma XI).
A tali enti è stato spedito un questionario di rilevazione avente per oggetto diverse
variabili significative inerenti la struttura e il processo di rendicontazione sociale avviato.
Al questionario hanno risposto 15 enti (il 38% del totale). In questo paper ci si limita a
riportare i risultati emersi in merito ai criteri di mappatura, rappresentazione e gestione
delle relazioni con gli stakeholder. I risultati completi della ricerca sono confluiti nella tesi
di laurea Il Bilancio sociale negli enti locali, di Mazzucchelli E., Relatore Prof. Mazzoleni
M., discussa presso l’Università degli Studi di Brescia il 5/7/2005.
22
Per quanto riguarda i criteri di segmentazione degli stakeholder il questionario
prevedeva già nella risposta quattro differenti alternative:
- categorie di percettori della spesa;
- destinatari politiche dell’Ente;
- segmentazione del territorio;
- soluzioni miste, che intersecano più criteri.
Tali modalità sono state proposte e sviluppate in Tanese A. (a cura di), Rendere conto ai
cittadini, Il Bilancio Sociale nelle amministrazioni pubbliche, pp. 31 e segg., Manuale del
Dipartimento della Funzione Pubblica, Edizioni Scientifiche Italiane, Roma, 2004.
19
Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi
In merito al primo aspetto, il 40% degli Enti individua i propri
stakeholder segmentando i destinatari delle politiche dell’Ente, il 15% li
determina in funzione della segmentazione del territorio, il 10% in rapporto
alle categorie dei percettori della spesa e un altro 5% in relazione alla
mission. Il 30% degli enti, infine, adotta criteri misti, ossia utilizzando
soluzioni personalizzate, non immediatamente riconducibili ad uno dei
criteri precedentemente citati (Figura 3).
Quest’ultimo dato, unitamente al fatto che la maggior parte degli enti ha
dichiarato di utilizzare contemporaneamente più criteri di segmentazione,
evidenzia la difficoltà spesso percepita nell’effettuare una “fotografia” il più
possibile fedele dei propri stakeholder: su questo influisce sicuramente il
livello ancora sperimentale di queste esperienze, ma anche la considerazione
che l’adozione di un unico criterio di segmentazione, in molti casi, può
essere ritenuta non esaustiva ed eccessivamente semplificatrice della realtà.
Figura 3.-I criteri adottati per la mappatura degli stakeholder
10%
30%
40%
5%
15%
Percettori della spesa
Mission
Destinatari delle politiche
Criteri misti
Segmentazione del territorio
Il secondo aspetto considerato, riguarda il momento del processo di
rendicontazione sociale nel quale gli stakeholder sono stati coinvolti. Esso è
un indicatore significativo del grado di sviluppo dell’inclusione attiva dei
portatori di interessi nell’attività amministrativa dell’ente.
20
La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder
Per ora, il coinvolgimento degli stakeholder risulta essere legato ancora
alla fase di comunicazione e diffusione del bilancio sociale (Figura 4).
Questa è la scelta adottata da 11 dei 15 enti che hanno risposto al
questionario. Ciononostante, in alcuni casi significativi, gli stakeholder
cominciano ad essere coinvolti anche nelle fasi iniziali del processo di
rendicontazione sociale 23 .
Figura 4.- La fase di coinvolgimento degli stakeholder
11
2
1
Inizio processo
1
Stesura finale del
documento
23
Comunicazione del
bilancio sociale
Non risposto
Nel Comune di Cremona, il coinvolgimento degli stakeholder è stato avviato in un
primo momento mediante l’invio di un pre – Bilancio. Successivamente gli stakeholder
sono stati coinvolti direttamente con un’intervista individuale o di gruppo a 62 cittadini
individuati come referenti, e con due focus group (uno con la presenza dell’Assessore di
riferimento) con sei gruppi di discussione (1 per ogni area di rendicontazione). Il Bilancio
Sociale di Mandato è stato così integrato e completato con le valutazioni espresse da tutti i
soggetti coinvolti.
La Provincia di Parma rappresenta invece un esempio di ente, che dopo alcuni anni di
esperienza, sta passando dal coinvolgimento “passivo” ad una fase di inclusione “attiva”
degli stakeholder. Infatti, in previsione del percorso del Bilancio Sociale 2005, sono stati
organizzati nel mese di dicembre 2004 incontri mirati per portare ai vari stakeholder dei
distretti territoriali le proposte e per discutere le scelte programmatiche attraverso momenti
di confronto e di partecipazione.
21
Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi
Il terzo aspetto considerato riguarda gli strumenti adottati per la
comunicazione e il coinvolgimento degli stakeholder.
L’indagine ha rilevato modalità e strumenti assai variegati nelle diverse
realtà esaminate.
La totalità degli enti ha pubblicato il bilancio sociale su internet, e in
molti casi lo ha segnalato mediante link in siti dedicati. Alcuni enti hanno
sfruttato ulteriori potenzialità di internet, prevedendo, per esempio,
l’istituzione di forum di discussione on line tra cittadini (Comune di
Venezia).
Un altro strumento spesso utilizzato è l’organizzazione di un convegno
per la presentazione del bilancio sociale, al quale sono stati invitati gli
stakeholder e, di frequente, gli addetti ai lavori e la generalità dei soggetti
interessati a conoscere l’esperienza.
Si va, poi, dall’organizzazione di sedute aperte nel Consiglio comunale,
all’invio di un inserto nel quotidiano e ad interviste telefoniche,
all’organizzazione di tavole rotonde nella fase di presentazione dei risultati,
alla distribuzione di questionari allegati al bilancio sociale e
all’organizzazione di sondaggi sulla qualità percepita.
Figura 5.- Strumenti utilizzati per la comunicazione con gli stakeholder
15
Utilizzo di internet
5
Convegno di presentazione
3
Incontri di approfondimento
Invio opuscoli illustrativi
2
Questionari
2
Invio documento
2
Interviste a stakeholder
2
Indagini di customer
satisfaction
2
Assemblee pubbliche
1
Focus group
1
Sedute consiliari "aperte"
1
Altre iniziative
3
22
La rendicontazione sociale negli EE. LL. a supporto delle relazioni con gli stakeholder
Come già visto, gli strumenti di comunicazione con gli stakeholder
vengono attivati soprattutto nella fase finale, per rendere noti i risultati
rendicontati nel bilancio sociale. Nella maggior parte dei casi gli enti
ricorrono ad un mix di strumenti in modo da soddisfare esigenze
informative di carattere generale, sia per indirizzare la comunicazione a
categorie più specifiche di stakeholder.
Se risulta ancora limitato il coinvolgimento degli stakeholder nel
processo di rendicontazione, si sta invece diffondendo l’utilizzo di strumenti
per rilevare i loro giudizi e le loro valutazioni sul bilancio sociale e sulle
informazioni da esso fornite (questionari, indagini di customer satisfaction,
ecc.).
In merito a quest’ultimo aspetto, i feedback provenienti dagli stakeholder
sono stati utilizzati in diversi modi:
- per la stesura del bilancio sociale dell’anno successivo (Comuni di Maglie,
Lecce, Venezia e Provincia di Genova);
- in un’ottica strategica, collegando le osservazioni contenute nel bilancio
sociale agli altri strumenti di pianificazione e controllo (Comune di
Copparo);
- per la stesura definitiva dello stesso bilancio sociale. In questi casi,
l’ascolto degli stakeholder ha avuto luogo in una fase intermedia del
processo di rendicontazione, rendendo possibile la rappresentazione
(Comuni di Sesto Fiorentino e di Cremona);
- come elementi di input per la strutturazione delle linee di mandato per la
nuova amministrazione (Provincia di Piacenza);
- come azioni migliorative delle attività in corso, e come occasione per
ricercare ulteriore consenso su alcune scelte adottate (Provincia di Parma).
In alcuni casi le indicazioni fornite dagli stakeholder non sono state
considerate in modo strutturato, oppure non è stata data una risposta alla
domanda.
23
Mario Mazzoleni - Marco Bertocchi
24
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ARTI GRAFICHE APOLLONIO
Università degli Studi
di Brescia
Dipartimento di
Economia Aziendale
Mario MAZZOLENI - Marco BERTOCCHI
LA RENDICONTAZIONE SOCIALE NEGLI ENTI
LOCALI QUALE STRUMENTO A SUPPORTO
DELLE RELAZIONI CON GLI STAKEHOLDER:
UNA RIFLESSIONE CRITICA
Paper numero 54
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Aprile 2006