SUNASS luego de 20 años: Desarrollo, Experiencias, Lecciones Aprendidas y

SUNASS luego de 20 años:
Desarrollo, Experiencias,
Lecciones Aprendidas y
Desafíos
Dr. Fernando Momiy Hada
Presidente de Consejo Directivo
SUNASS
CEPAL
Santiago, Julio de 2013
1
Índice
1. Etapas de desarrollo de la SUNASS y
contexto regulatorio.
2. Lecciones Aprendidas en estos 20 años.
3. Desafíos institucionales.
2
Etapas
de Desarrollo
ETAPA 1:
Desarrollo
Institucional y
Marco
Normativo
EPS bajo
ámbito
Gobierno
Central
ETAPA 2:
Adecuación de
las EPS y
Desarrollo del
Marco
Regulatorio
Plan de Acciones
Inmediatas
ETAPA 3:
Implementación
y Consolidación
del PMO /
Estudio Tarifario
Plan Maestro
Plan Financiero
ETAPA 4:
Ajustes al
Modelo
Regulatorio
Plan Maestro Optimizado
Ley Marco de los
Organismos
Reguladores
2013
OTASS
2011
2006
1999
Dic. 1992
1990
2000
EPS bajo ámbito Municipal
SENAPA
Ley de
modernización de los
Servicios de
Saneamiento
Ley de Creación
de la SUNASS
3
Contexto
Ámbito de regulación de Sunass (1/2)
Población total
Fuente: INEI 2011
28 727 950
Población urbana ámbito
de las EPS
18 668 102
Población
urbana
Población rural
22 434 889
6 293 061
Agua potable
Con servicio
Sin servicio
Población
Cobertura en %
Número de conexiones (*)
16 523 410
2 144 692
88,16
11.84
3 186 809
421 216
Alcantarillado
Con servicio
Sin servicio
14 936 491
79,76
2 864 592
3 731 611
20.24
715 666
Dentro del ámbito de las EPS, 2.1 millones de personas aún carecen de agua
potable y 3.7 millones no tienen alcantarillado
(*) Cifra aproximada
4
Contexto
Ámbito de regulación de Sunass (2/2)
Población Urbana
22.5 millones
Población urbana
bajo el ámbito de
la EPS
(SUNASS)
Población urbana
bajo competencia
de otro tipo de
prestador
(Sin regulación)
18.7 millones
3.8 millones
Fuente: INEI 2011
Otro tipo de prestadores: organizaciones comunales u operadores no especializados
atienden aproximadamente a 3.8 millones de personas, sin regulación de la SUNASS
5
Contexto: Empresas
Prestadoras (EPS) Reguladas
EPS de mayor tamaño: P. Urbana > 60,000 hab.
EPS de menor tamaño: P. urbana 15,001 a 60,000 hab.
6
Situación:
Cobertura de agua y alcantarillado
100.00
95.00
90.00
Cobertura %
85.00
80.00
75.00
70.00
65.00
60.00
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012 2/
77.09
77.81
78.90
80.48
80.41
80.07
79.10
81.6
83.6
85.6
86.5
88.3
89.0
Alcantarillado 69.35
71.80
71.81
72.40
73.27
71.45
73.23
73.7
75.7
77.5
78.5
80.1
80.4
Agua
La cobertura de agua potable a nivel nacional se incrementó de
77% a 89% y la de alcantarillado a de 69% a 80.4%, al 2012
2/ Los últimos meses del año 2012 han sido estimados.
7
Situación:
Continuidad del servicio (horas/día)
24
EPS Pequeñas
Horas/día
21
18
17.7
17.8
18.0
18.2
18.2
18.1
18.0
EPS Medianas
15
EPS Grandes
12
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
SEDAPAL
Continuidad
0
3
2006
6
9
2007
2008
12
2009
15
2010
18
2011
21
2012
24
La continuidad se ha mantenido: Lima cuenta con 22 horas de
abastecimiento promedio al día; en provincias es de 16 horas
8
Situación:
Micromedición y Agua No Facturada
100.0
80.0
61.30
60.0
%
46.49
40.0
43.88
49.39
43.28
53.04
54.58
56.00
42.00
42.10
41.53
39.00
63.46
35.95
20.0
0.0
2006
2007
2008
Micromedición (%)
2009
2010
2011
2012 2/
Agua no facturada (%)
El nivel de micromedición avanzó de 46.5% a 63.50% en el 2012
En Lima a 81.4% Esto incidió en la reducción del agua no
facturada a 36%. En Lima bajó a 31%.
2/ Los últimos meses del año 2012 han sido estimados.
9
Situación:
Tarifa Media
3.00
1.0
1.0
EPS Pequeñas
1.0
2.50
2.00
1.50
1.8
1.4
1.5
1.9
2.0
1.2
2.1
1.2
1.6
1.3
1.2
1.3
EPS Medianas
1.5
1.00
1.6
1.7
1.8
EPS Grandes
0.50
2.2
2.2
2.4
SEDAPAL
0.00
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Sep-12
Tarifa media
2,68
0.00
0.50
1.00
1.50
2009
2010
2011
2.00
2.50
3.00
sep-12
A nivel nacional, la tarifa media es S/. 2.1
En Lima es S/. 2.68
10
¿Por qué
regular EPS (públicas)?
• El regulador equilibra los
intereses de los tres agentes
en el mercado: Estado,
Empresa y Usuarios.
ESTADO
Exigir cumplimiento
de obligaciones
EMPRESA
Garantizar Tarifas
Eficientes
REGULADOR
USUARIO
Limitar ejercicio del poder
monopólico
• La interacción Empresa-Usuario está marcada por el incentivo de la
primera a ejercer su poder de mercado (elevando precios o reduciendo
calidad)
• Aunque el Regulador es parte del Estado, su carácter autónomo y técnico
le permite cautelar los intereses del usuario frente a estas situaciones:
– Debido a su condición de públicas, no siempre se verifica que la función objetivo de las
EPS sea maximizar beneficios (presencia de ineficiencia en costos) [INEFICIENCIA
PRODUCTIVA]
– La reducción de la calidad de los servicios (aunque las tarifas no se eleven) debido a la
politización de algunas EPS [INEFICIENCIA ASIGNATIVA]. No elevar tarifas implica
deteriorar el servicio
Lecciones
Aprendidas I (Gestión Pública)
• En tanto se de la Contabilidad
• Establecer períodos de
revisión tarifaria cada 3 años: Regulatoria, se determinará la
tarifa vía “Empresa Modelo”. La
– Limitada capacidad de
asimetría de información se da:
planeamiento.
– Ciclos de proyectos muy
largos (3-4 años).
– Las EPS son débiles en presentar
una estructura de costos reales.
– Desconocimiento de los
programas de inversión de los
Gobiernos Central, Regional y
Local.
– Temor a incrementos tarifarios
por miedo a reacción del
Principal.
• Si la inversión del Gobierno
Nacional, Regional y Local no
toma en cuenta el PMO, la
infraestructura resultante no
es sostenible.
• No condicionar incrementos
tarifarios al cumplimiento de • Injerencia política
Metas de Gestión.
12
Lecciones
Aprendidas II (Gestión Privada)
• Participación del sector
privado como EPS (ATUSA):
– Las municipalidades no
asumen correctamente su rol
como concedentes.
– El Estado no fue oportuno con
inversiones comprometidas.
– En las autoridades locales hay
una percepción contraria a la
participación del sector
privado en la prestación de
servicios de saneamiento.
• La gestión del privado no debe
depender de terceros.
• Concesiones de partes del
sistema (SEDAPAL):
– El regulador debe participar en
todas las etapas del contrato.
– La modalidad de Iniciativas
Privadas no siempre responden
a las necesidades de las EPS.
– La información inicial debe
mejorar en cantidad y calidad
para una mejor decisión.
– Se debe priorizar la calidad del
operador mas que la experiencia
del constructor.
13
Lecciones
Aprendidas III
• La regulación en
SEDAPAL (9 MM
usuarios).
– El Ente Rector no debe
estar muy cercano al
prestador , ya que
desnaturaliza su rol.
– Es fundamental la
autonomía del
Regulador.
– Una EPS muy grande
tiene sus complejidades.
• La regulación en el resto
de EPS Municipales.
– La economía de escala es
un factor importante para
la sostenibilidad de la EPS.
– Estar bajo el ámbito
municipal limita su
gobernabilidad.
– Las EPS no tienen
incentivos para ser
eficientes bajo un entorno
completamente adverso.
14
Desafíos
Institucionales I
• Incorporación a la
Regulación de Ciudades
Pequeñas:
– SUNASS regula 50 EPS (18.5
MM de habt.)
– Existen 1.2 MM de habt. en
ciudades de más de 10 mil
habt. que no están bajo
competencia de SUNASS.
– Es necesario incorporar a
este ámbito a la regulación
de manera diferenciada.
• Diseñar y mejorar el
modelo de Regulación
Tarifaria:
– Costos eficientes.
– Tasa de descuento.
– Restablecimiento del
equilibrio económico
financiero.
– Regulación en período
entre quinquenios
regulatorios.
– Base de Capital
15
Ley de
Fortalecimiento
del Sector Saneamiento
• Creación del Organismo Técnico
de la Administración de los
Servicios de Saneamiento (OTASS)
• La OTASS está adscrito al
Ministerio de Vivienda
Construcción y Saneamiento
(MVCS).
• Su Consejo Directivo esta
integrado por representantes de:
– MVCS quien lo preside.
– Presidencia del Concejo de Ministros.
– Asociación Nacional de Entidades
Prestadoras de Servicios de
Saneamiento del Perú (ANEPSA)
• Funciones:
– Normar los aspectos relativos a la
administración y gestión de EPS y
supervisar su cumplimiento.
– Promover la fusión de prestadores.
– Evaluar solvencia técnica, económica y
financiera de las EPS y de ser el caso
incorporar al Régimen de Apoyo
Transitorio (RAT). Intervención
– Elegir miembros y gerentes de las EPS
– Contribuir al fortalecimiento del Sector.
• Se clasifica a las EPS en tres
categorías: (i) no incurran en causal
del RAT; (ii) que incurran en causal
RAT; y (iii) procedimiento concursal.
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La «telaraña» sectorial
VIVIENDA
ECONOMÍA
DGEP DGPP
Acuerdos de
deuda externa
Proinversión
Promoción de
inversiones
Presupuesto para
programas de agua y
saneamiento
DNS
OSCE
Planeamiento
estratégico y
política
PNSU
SALUD
AMBIENTE
AGRICULTURA
DIGESA DIRESA
OEFA
ANA: AAA / ALA
Donaciones,
subsidios
Calidad de
agua potable
Descarga de
aguas residuales
Supervisa
contrataciones
Gobierno local
Contrato de
explotación /
Accionistas
Regulador
SUNASS
Tarifa /
inversiones
EPS
SUNAT
Provincia
Distrito
Directorio
Organismos autónomos
CONTRALORÍA
Autorizaciones
por uso de
aguas - fuentes
Colegios profesionales
Auditorías a gestión
Miembros del
Directorio
Impuestos
Cámara de Comercio
OTASS
COLFONAVI
Gobierno Regional
Deuda local
Basado en The World Bank Group.2010. Local Financing of Water Utilities:
Challenges and Opportunities. The Case of Peru.
17
Gracias,
Dr. Fernando Momiy Hada
Presidente de Consejo Directivo
SUNASS
[email protected]
www.sunass.gob.pe
18
Etapa 1:
Desarrollo Institucional
y Marco Normativo (1992-1999)
• Ley de Creación de SUNASS • Primeros conceptos regulatorios:
y su Reglamento.
– Sistema tarifario por Etapas:
Preparatoria, de Mejoramiento,
• Ley General de Servicios de
Definitiva. Se implementó la
Saneamiento
Preparatoria en 14 EPS (Plan de
• Reglamento de la LGSS.
Acciones Inmediatas).
• Implementación de la
– Supervisión y Fiscalización en
Normas Internas.
base a un primer Reglamento de
Sanciones.
• Implementación
Institucional.
– Oficina de Reclamos (tres
instancias, básicamente
• Se tuvo una función
reclamos comerciales)
promotora y fiscalizadora.
19
Etapa 2:
Adecuación de las EPS y
Nuevo Marco Regulatorio (1999-2006)
• Ley de Organismos
Reguladores
• Se desarrolló:
–
–
–
–
–
• Se implementa Et. Mejoramiento:
5 EPS, Plan Maestro y Plan
Financiero (5 años).
• Junta Empresarial de EPS aprueba
Reglamento de Tarifas
las tarifas.
Reglamento de Calidad
• Se inicia APP’s: Chillón (2000);
Reglamento de SuperviATUSA (2005).
sión y Fiscalización.
Reglamento de Reclamos. • Se inicia Et. Definitiva: PMO en
Nace el TRASS y se reduce
ATUSA.
de tres a dos instancias.
• Se comienza a supervisar Metas
Se incorporan reclamos
de Gestión en las EPS. Indicadores
distintos a la facturación
de Gestión y Benchmarking. 20
Etapa 3:
Implementación y
Consolidación del PMO (2006-2011)
• APP’s en SEDAPAL: Transvase
• Implementación de 45 PMO
Huascacocha, PTAR Taboada,
(1er quinquenio
PTAR La Chira.
regulatorio)
• Nuevos instrumentos
• Se consolida el PMO en las
regulatorios:
EPS como principal
– Focalización de subsidios por el
instrumento regulatorio
ingreso
para SUNASS y de
– Contabilidad Regulatoria
planificación de las EPS.
• Se supervisa a las EPS bajo dos
• Consejo Directivo de
modalidades: Sede y Campo.
SUNASS aprueba los
Medidas correctivas antes de la
Estudios Tarifarios.
21
sanción.
Etapa 4:
Ajustes al Modelo
Regulatorio (a partir del 2012)
• Inicio de los 2dos.
Quinquenios
regulatorios.
• Primeros ajustes al
modelo tarifario:
– Tarifas condicionadas y
separación de metas.
– Nuevas condiciones para
aplicar el incremento
tarifario.
• Nuevo enfoque de
participación de
SUNASS en contratos
APP.
• La supervisión y
fiscalización fue más
aguda en la calidad del
agua para consumo
humano.
22