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La pianificazione del territorio nei Comuni - vlp
Giugno 2006
La pianificazione
del territorio
nei Comuni
Impressum
La pianificazione del territorio nei Comuni
Autori: Rudolf Muggli, avvocato, Berna
Fabio Giacomazzi, architetto-pianificatore, Locarno
Traduzione: Simona Brovelli, S. Nazzaro
Coordinazione per il Ticino:
Katia Balemi, geografa, SST, Bellinzona
Giancarlo Ré, ingegnere, Presidente ASPAN-TI, Lugano
Coordinazione generale:
Tania Vuille, lic. iur., VLP-ASPAN, Berna
Madeleine Ramseyer, fotografa, VLP-ASPAN, Berna
La presente pubblicazione è stata elaborata in collaborazione con
l’ASPAN-TI, con la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e con la Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del
territorio del Cantone Ticino.
Il presente opuscolo è edito dall’Associazione svizzera per la pianificazione nazionale VLP-ASPAN, un’associazione di pubblica utilità
specializzata nel settore della pianificazione del territorio. Essa riunisce
soprattutto i Cantoni, i Comuni e gli esperti del ramo e persegue lo
scopo di diffondere informazioni e nozioni utili sui compiti e sull’utilità
di un’oculata pianificazione del territorio.
Maggiori informazioni sono ottenibili ai seguenti indirizzi:
Associazione Svizzera per la
pianificazione nazionale VLP-ASPAN
Seilerstrasse 22, 3011 Berna
Tel. +41 (0)31 380 76 76
Fax +41 (0)31 380 76 77
[email protected]
www.vlp-aspan.ch
© VLP-ASPAN.
Indice
Prefazione.............................................................................4
La pianificazione del territorio nei Comuni ...........................6
Particolarità del territorio svizzero .........................................7
Scopi e principi della pianificazione territoriale .....................8
Confederazione, Cantoni e Comuni lavorano assieme .........9
Principali compiti della pianificazione territoriale
nei Comuni ........................................................................10
La pianificazione del territorio nel Cantone Ticino................11
Particolarità del territorio cantonale.....................................12
Compiti, strumenti e contenuti della
pianificazione a livello cantonale .........................................14
Competenze in materia pianificatoria ..................................16
Compiti dei Comuni nell’ambito della
pianificazione locale ...........................................................18
Strumenti della pianificazione a livello comunale .................20
Procedure e attuazione della pianificazione
comunale............................................................................22
Come partecipare? .............................................................24
Indirizzi di contatto .............................................................25
Per saperne di più ..............................................................26
Glossario.............................................................................28
Basi legali ...........................................................................32
Organigramma della Divisione dello sviluppo territoriale
e della mobilità ...................................................................34
Prefazione
Organizzare e gestire il territorio sono due compiti fondamentali
della politica comunale. I criteri e gli strumenti per valutare gli
effetti dell‘attività umana sul suolo sono forniti dalla disciplina
pianificatoria, che contribuisce a risolvere i conflitti grazie alla
ponderazione dei diversi interessi in gioco e alla ricerca di soluzioni equilibrate. Il Comune ha un ruolo centrale nello sviluppo
territoriale, chiamato com‘è a progettare l‘organizzazione dei
suoi spazi, definire le regole d‘uso del suolo e programmare gli
interventi e le risorse finanziarie necessarie al raggiungimento
degli obiettivi prefissati.
Il piano regolatore (PR) è lo strumento principale per la gestione
del territorio a livello locale e va costantemente adeguato ai
nuovi compiti e ai mutamenti della società, dell‘economia e
dell‘ambiente. La pressione sul territorio - il cui uso è conteso
tra funzioni in concorrenza tra loro e quindi all‘origine di conflitti
- è in continua crescita. La spinta verso l’estensione delle zone
insediative e un maggiore sfruttamento del suolo è costante.
D‘altro canto, le minori risorse finanziarie, l’incertezza e i rischi
riducono le capacità operative e impongono un‘attenta analisi
delle scelte e del finanziamento dei progetti di sviluppo.
La prossima generazione di PR dovrà chinarsi su questi aspetti e
promuovere le zone edificabili già esistenti, favorendo densità,
mescolanza di funzioni e qualità urbanistica. Il processo delle
aggregazioni comunali rappresenta un‘opportunità per affrontare tali sfide su una scala più adeguata. La collaborazione tra
la politica istituzionale e quella territoriale diventa pertanto una
premessa indispensabile per la promozione di uno sviluppo
sostenibile e competitivo.
Per stimolare la discussione, far conoscere la disciplina pianificatoria e fornire spunti di riflessione, l‘Associazione svizzera
per la pianificazione nazionale (VLP-ASPAN) organizza giornate di studio e cura documenti di riferimento. Anche il mio
Dipartimento - nell‘ambito della revisione del Piano direttore e
della Legge cantonale d‘applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio - sta affrontando le nuove esigenze
della gestione del suolo e pubblica regolarmente studi e riflessioni. In tale contesto s‘inserisce questa pubblicazione, pensata
come un prontuario, che espone in modo sintetico le principali
caratteristiche della pianificazione. Divisa in due parti, la prima
espone le caratteristiche del territorio svizzero e illustra i principi
generali della disciplina; mentre la seconda - più specificatamente
4 – VLP-ASPAN
orientata al Cantone Ticino - presenta compiti e contenuti della
pianificazione locale.
Il nostro auspicio è che quest‘opuscolo divulgativo possa fornire agli amministratori comunali, ai tecnici e ai professionisti
una pietra di paragone, contribuendo alla riflessione mirata a
definire con consapevolezza e coerenza le linee dello sviluppo
territoriale futuro.
Marco Borradori
Direttore del Dipartimento del territorio
VLP-ASPAN – 5
La pianificazione del territorio
nei Comuni
La pianificazione locale consiste nel definire l’organizzazione
spaziale del territorio, le regole d‘uso del suolo e nel programmare le misure e le risorse necessarie per raggiungere gli obiettivi
prefissati. Non si limita pertanto a stabilire le varie tipologie di
zone e le regole di utilizzazione, ma pondera gli obiettivi di sviluppo territoriale e la loro implicazione finanziaria in funzione
della politica degli investimenti nonché degli ulteriori compiti
comunali.
La pianificazione locale è volta a:
■ fornire un’immagine precisa del futuro assetto territoriale
comunale: la pianificazione del territorio comunale come
progetto;
■ attuare gradualmente l’assetto auspicato coordinando i
progetti e le misure prescelte: la pianificazione del territorio
comunale come programma d’azione;
■ verificare gli sviluppi concreti e le conseguenze delle misure
adottate e, se necessario, rivedere gli obiettivi pianificatori:
la pianificazione del territorio comunale come processo
evolutivo.
Ogni Comune definisce lo sviluppo territoriale in funzione delle
proprie esigenze e aspettative, considerando contemporaneamente le proprie caratteristiche economiche, demografiche,
geografiche, e le proprie vocazioni. Gli obiettivi di pianificazione
territoriale per un Comune rurale a popolazione prevalentemente residente possono, infatti, differire notevolmente da quelli di
una località di vacanza o di un polo d’attività e di servizi, oppure
ancora di un centro regionale.
6 – VLP-ASPAN
Particolarità del territorio
svizzero
Superfici esigue
La Svizzera si estende su circa 41‘000 km2 di superficie, di cui
però soltanto un terzo è utilizzabile: i rimanenti due terzi del
territorio sono costituiti da montagne, foreste, corsi d’acqua e
pascoli alpestri. Ad ogni abitante restano a disposizione meno di
2000 m2 per gli insediamenti, per l’agricoltura e per i trasporti
(circa un terzo di un campo da calcio). Negli scorsi decenni,
l’espansione più marcata ha riguardato in particolare i boschi
e le superfici adibite agli insediamenti ed ai trasporti, il tutto a
scapito delle superfici agricole.
Una popolazione che cambia
Ripartizione gruppi di età
1900
2000
80+
Su un territorio ristretto vivono 7,3 milioni di abitanti. Nelle
aree urbane dell’Altopiano ed in alcune valli montane la densità
della popolazione raggiunge punte massime a livello europeo.
Il numero totale di abitanti è più o meno stabile; la struttura
demografica invece sta cambiando: aumentano infatti le percentuali della popolazione anziana e delle economie domestiche
di piccole dimensioni.
70 +
60 +
40+
25 +
20 +
13+
0+
25% 20 15 10 5
0
0
5 10 15 20 25%
Traffico in forte aumento
La diffusione delle infrastrutture viarie anche al di fuori delle
zone più densamente popolate ha consentito un considerevole
aumento della mobilità: il traffico stradale, ad esempio, è quintuplicato dal 1960 ad oggi. Il traffico dei pendolari, che si concentra
su poche ore della giornata, è un elemento importante per la
pianificazione territoriale. Gli spostamenti durante il tempo libero
crescono ancor più rapidamente e già oggi generano oltre la
metà dei chilometri percorsi dalle persone in Svizzera. L’aumento
della mobilità provoca un maggior utilizzo del territorio e, non
da ultimo, seri problemi di rumore e di inquinamento dell’aria.
I conflitti causano aspri confronti politici e legali.
Paesaggio ed ambiente minacciati
L’intenso utilizzo del territorio va inoltre di pari passo con un’accresciuta pressione sul paesaggio e sull’ambiente. Il paesaggio si
sta trasformando e la molteplicità delle specie vegetali ed animali
è minacciata. Una tendenza, questa, cui la Confederazione, i
Cantoni e i Comuni cercano di ovviare lanciando progetti per
lo sviluppo del paesaggio, istituendo biotopi protetti e varando
nuove politiche agricole.
VLP-ASPAN – 7
Scopi e principi della
pianificazione territoriale
La pianificazione del territorio ha lo scopo di armonizzare le numerose e differenziate richieste d‘uso del territorio, garantendone uno sviluppo sostenibile: l’obiettivo è uno sviluppo territoriale
equilibrato dal profilo economico, ecologico e sociale.
Il coordinamento e la gestione dei conflitti spetta alla disciplina
pianificatoria, che, avvalendosi dei principi e degli scopi stabiliti
dall‘art. 75 della Costituzione federale ed in particolare dagli
art. 1 e 3 della Legge federale sulla pianificazione, pondera i
diversi interessi nell‘intento di concretizzare soluzioni equilibrate, in modo tale da soddisfare le esigenze della popolazione,
dell’economia e dell’ambiente.
Questi obiettivi e i principi pianificatori fungono da orientamento
vincolante, per tutte le autorità con compiti di pianificazione,
nelle decisioni di loro competenza. Occorre quindi valutare e
ponderare con cura e caso per caso gli interessi in gioco, ricorrendo eventualmente anche all‘ausilio di concezioni direttrici e
allo studio di varianti.
Il principio base della pianificazione del territorio è la separazione
tra zone edificabili e zone non edificabili, mentre gli obiettivi
principali, tra loro complementari e interdipendenti, si riassumono nella parsimoniosa utilizzazione del suolo e nell’ordinato
insediamento del territorio.
In particolare si tratta di:
■ impostare gli insediamenti in base alle esigenze della popolazione e dell’economia, limitandone l’estensione;
■ preservare il paesaggio, l’ambiente e le risorse naturali;
■ predisporre le infrastrutture necessarie;
■ stabilire nell’interesse pubblico le ubicazioni più idonee per
edifici ed impianti.
8 – VLP-ASPAN
Confederazione, Cantoni
e Comuni lavorano assieme
La Confederazione, i Cantoni e i Comuni hanno, ognuno, una
specifica sfera di competenza. Tuttavia, visto che si trovano a
pianificare nel medesimo spazio, è importante che lavorino in
stretta collaborazione per garantire scelte pianificatorie coerenti.
Conformemente al principio di sussidiarietà, i grandi orientamenti e gli obiettivi della pianificazione del territorio – nonché
la loro traduzione in strumenti pianificatori – vengono attuati al
livello decisionale adeguato: i problemi di pianificazione locale
sono affrontati dai Comuni, le tematiche regionali dalle Regioni
o dai Cantoni e quelle nazionali dalla Confederazione.
Nell’ambito di sua competenza, la Confederazione allestisce
concezioni e piani settoriali volti a definire i progetti di interesse
nazionale, validi per l’insieme del paese. Essi sono vincolanti
per le autorità federali e costituiscono importanti basi per la
pianificazione territoriale dei Cantoni. La Concezione svizzera
del paesaggio (CPS) ed il Piano settoriale dell’infrastruttura
aeronautica (PSIA) ne sono due esempi.
Con i piani direttori cantonali, i Cantoni definiscono lo sviluppo
territoriale auspicato, inserendovi precise indicazioni sull’evoluzione degli insediamenti, la cura del paesaggio, le infrastrutture
necessarie nonché l’approntamento di strutture pubbliche nel
settore della sicurezza, della formazione, della cultura, ecc..
In questo modo il Cantone illustra i suoi orientamenti futuri e
precisa il suo spazio di manovra sia nei confronti delle autorità
pianificatrici sottoposte, sia all’indirizzo dell’economia e della
popolazione.
La competenza di stabilire gli strumenti pianificatori vincolanti
per i singoli proprietari spetta di norma ai Comuni. Nel quadro
delle prescrizioni vigenti, ogni Comune decide quale assetto
desidera avere in futuro ed, in particolare, in che modo vuole
delimitare le zone edificabili. Tali decisioni sono sottoposte al
controllo cantonale. Il Comune è comunque sempre il primo
referente, a cui cittadini o investitori possono rivolgersi per
quesiti o problemi: se necessario, esso provvede ad indirizzarli
agli altri enti competenti.
La pianificazione locale compete ai Comuni
La pianificazione regionale
compete alle Regioni o ai
Cantoni
La pianificazione nazionale
compete alla Confederazione che decide in collaborazione con i Cantoni.
VLP-ASPAN – 9
Principali compiti della pianificazione territoriale nei Comuni
La pianificazione locale è un‘attività dinamica e complessa di
coordinamento e di progettazione del futuro assetto del Comune, nel quadro dei principi delle leggi federali e cantonali e
degli indirizzi pianificatori superiori (piani settoriali, piani direttori). Essa rappresenta una componente essenziale della politica
comunale, che necessita di continui adeguamenti in riposta sia
ai nuovi compiti sia ai mutamenti della società, dell’economia
e dell’ambiente.
Attualmente i compiti prioritari della pianificazione sono:
■ concentrare e coordinare lo sviluppo degli insediamenti e i
trasporti pubblici;
■ rinnovare gli insediamenti già esistenti nelle aree residenziali
(sviluppo verso l’interno), preservandone ed incentivandone
un’elevata qualità;
■ ristrutturare le zone adibite alle attività lavorative, introducendo normative flessibili in modo tale da consentire nuove
utilizzazioni, ad esempio a scopo abitativo oppure per le
attività ricreative ed il tempo libero;
■ valorizzare i nuclei dei Comuni rendendoli un luogo privilegiato per l’incontro e per gli acquisti;
■ promuovere la qualità degli spazi pubblici;
■ incentivare uno sviluppo paesaggistico tale da favorire la
coesistenza sostenibile tra paesaggio, agricoltura, natura ed
attività ricreative;
■ gestire la mobilità crescente cercando di ridurne gli effetti
negativi;
■ assicurare un’efficace protezione dai rumori lungo le strade
e le linee ferroviarie;
■ varare strategie atte a migliorare la qualità dell’aria, in particolare per quanto riguarda il traffico stradale e gli impianti
di riscaldamento;
■ garantire soluzioni adeguate e sostenibili dal profilo economico nell’offerta delle installazioni pubbliche relative ai settori
della formazione, della cultura, dell’assistenza pubblica, della
sicurezza, ecc..
Gli obiettivi appena esposti e le ulteriori e varie esigenze specifiche di ogni singolo Comune vanno fatte confluire nel processo
di pianificazione locale con l’intento di trovare una mediazione
praticabile: in questo tipo di pianificazione è quindi importante
attribuire le priorità così da impiegare in maniera efficace le
limitate risorse a disposizione dei Comuni.
10 – VLP-ASPAN
Cantone Ticino
La pianificazione del territorio
nel Cantone Ticino
Superfici boschive
1373.66 kmq / 48.8%
Superfici
agrocole utili
402.98 kmq /
14.3%
Superfici di
insediamento
143.54 kmq / 5.1%
Superfici improduttive
892.28 kmq / 31.7%
Fonti originali: UST, Neuchâtel (GEOSTAT)
0
5
10
15
20
25 km
VLP-ASPAN – 11
Particolarità del territorio
cantonale
Una superficie esigua e contesa tra usi alternativi
Il nostro territorio è ritagliato in tante vallate, ha una morfologia
complessa e una ricchezza di contenuti e di forme che illustrano
il passaggio dalle Alpi alla pianura padana.
In una piccola porzione di questo territorio, il fondovalle, sotto
i 500 m/sm, si situano le principali attività, gran parte delle residenze e le vie di comunicazione. Su circa il 15% della superficie
totale del Cantone si concentra così l’80% della popolazione ed
oltre il 90% dei posti di lavoro. In questo spazio limitato, il territorio libero da insediamenti e potenzialmente ancora urbanizzabile è molto modesto. Malgrado l‘esiguità dello spazio utile per
l‘insediamento, all‘interno delle zone edificabili, le riserve sono
ancora cospicue. La grossa sfida per il futuro sta nel prevenire i
conflitti per l‘uso del suolo coordinando le diverse esigenze. In
particolare occorre promuovere le zone edificabili già esistenti,
coniugando densità, mescolanza di funzioni e qualità urbanistica.
Un forte invecchiamento della popolazione
In Ticino risiedono 306‘000 persone. La crescita negli ultimi 20
anni è stata pari al 15,4%. Il saldo naturale è leggermente positivo, tuttavia il perno dell‘aumento demografico cantonale resta
il saldo migratorio. Caratteristiche principali della popolazione
ticinese sono l‘indice di vecchiaia1, più alto della media elvetica,
e l‘aumento delle economie domestiche di piccole dimensioni.
L‘urbanizzazione diffusa
Nel 2000 più di quattro persone su cinque (l‘86,2%) risiedono
negli agglomerati; di queste, quasi la metà è concentrata nella
sola area urbana di Lugano. Sul piano territoriale, il fenomeno
più marcato è l‘ulteriore estensione degli agglomerati urbani e
la creazione di zone residenziali sempre più distanti dai centri.
L‘urbanizzazione diffusa, caratterizzata dai modelli abitativi a
bassa densità in zone sempre più discoste, comporta spesso
un indebolimento economico dei centri senza determinare opportunità di sviluppo per la montagna; essa comincia anche a
minacciare la vivibilità della periferia urbana e quella dei centri
stessi. Questi fenomeni hanno delle ripercussioni sull‘aumento
della mobilità e di conseguenza sull‘ambiente, sull‘aria, sul
paesaggio sonoro e sul suolo.
12 – VLP-ASPAN
In Ticino, nel 2000, l‘indice
di vecchiaia (rapporto tra le
persone con età superiore ai
64 anni su 100 giovani con
età inferiore ai 15 anni) era
pari a 120, in Svizzera tale
indice era 90.
1
Cantone Ticino
La mobilità interna e di transito è in forte crescita
Lo sviluppo territoriale cantonale ha favorito un notevole aumento della domanda di mobilità, sia all‘interno delle regioni,
sia tra i diversi agglomerati.
Contemporaneamente assistiamo ad una crescita del traffico di
transito e del traffico pesante.
Il trasferimento del traffico pesante dalla strada alla rotaia sarà
di vitale importanza per garantire la funzionalità e la sicurezza
dell‘autostrada.
Due grandi progetti saranno fondamentali per il futuro del
territorio e della gestione della mobilità:
■ la nuova trasversale ferroviaria alpina (AlpTransit),
■ il nuovo sistema ferroviario regionale Ticino-Lombardia (TILO),
che mette in rete in modo rapido e diretto gli agglomerati
di Bellinzona, Locarno, Lugano, Chiasso-Mendrisio, Como e
Varese, con un collegamento fino a Biasca.
Il paesaggio cambia
Il paesaggio ticinese è ricco e variegato.
Su un territorio relativamente esiguo troviamo una ricchezza e
varietà di luoghi sorprendenti: ghiacciai, pascoli di montagna,
corsi d‘acqua, laghi in quota e sul fondovalle, l‘asprezza delle
rupi granitiche del massiccio alpino e la dolcezza delle prealpi
digradanti verso la pianura padana. Una recente inchiesta ha
appurato che gli elementi dell‘offerta turistica del Ticino cui
gli ospiti danno maggiore importanza sono il paesaggio e la
natura (ca. 45%).
Tuttavia questo paesaggio sta cambiando. Negli ultimi quindici
anni le superfici insediative, residenziali e non, si sono estese. Il
bosco è aumentato in montagna e si è ridotto sul piano. L‘agricoltura ha perso terreno. Sempre più presente è il rischio della
banalizzazione, dell‘impoverimento e della perdita di edifici e
nuclei tradizionali, della scomparsa di componenti naturali interessanti e della diminuzione dell‘accessibilità a fiumi e laghi. Nei
tessuti insediativi gli spazi pubblici sono spesso poco promossi
e progettati. La tematica dei parchi urbani e di quelli naturali
(regionali e/o nazionali) è oggi di grande attualità.
VLP-ASPAN – 13
Compiti, strumenti e contenuti della
pianificazione a livello cantonale
I compiti
La Legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio (LALPT) concretizza e traduce le
competenze ed i compiti che la Confederazione assegna al
Cantone in materia di pianificazione del territorio. In particolare la LALPT stabilisce gli strumenti che il Cantone e i Comuni
hanno a disposizione per attuare la pianificazione del territorio,
i contenuti del piano direttore cantonale e le relative procedure
di elaborazione e adozione, come pure i contenuti e le componenti dei piani regolatori comunali e le relative procedure di
elaborazione e approvazione. La legge indica pure gli scopi, i
contenuti e le procedure di altri non meno importanti strumenti
della pianificazione del territorio, quali i piani di utilizzazione
cantonali, i piani particolareggiati, i piani di quartiere, le zone
edificabili d’interesse comunale. Un aspetto importante regolamentato dalla LALPT è quello delle modalità di attuazione dei
piani regolatori mediante le opere di urbanizzazione, condizione
fondamentale per l’edificabilità dei fondi.
Gli strumenti
Il piano direttore è un progetto che stabilisce le grandi linee
dello sviluppo territoriale del Cantone attraverso i seguenti
elementi:
■ il modello territoriale, che definisce in forma grafica e scritta
l’organizzazione spaziale del territorio, le relazioni fra le sue
diverse parti (centri urbani, agglomerati, aree di sviluppo,
regioni periferiche) e le relazioni con le regioni vicine, svizzere
e italiane;
■ gli obiettivi pianificatori, suddivisi in quattro ambiti: patrimonio (naturale, paesaggistico e culturale); rete urbana (gli
insediamenti); mobilità (le infrastrutture per la mobilità e per
le telecomunicazioni); vivibilità (l’ambiente, le risorse naturali
e i pericoli naturali);
■ le schede di coordinamento, che indicano le modalità, le
competenze e i tempi per realizzare le principali misure
pianificatorie necessarie ad attuare il modello e gli obiettivi
pianificatori; le schede sono le misure concrete di gestione
e di esecuzione per le decisioni che concernono l‘organizzazione e l‘utilizzazione del territorio;
■ le rappresentazioni grafiche, che stabiliscono a titolo indicativo i comprensori all’interno dei quali i Comuni possono
delimitare le loro zone edificabili, i territori destinati all’agri14 – VLP-ASPAN
Cantone Ticino
coltura, le principali aree naturali protette, i paesaggi, gli
insediamenti e gli oggetti d’importanza cantonale degni di
protezione, i tracciati delle principali infrastrutture di trasporto
e l’ubicazione delle più importanti infrastrutture pubbliche.
Il piano direttore cantonale è allestito dal Consiglio di Stato,
previa informazione e consultazione della popolazione, dei
Comuni e delle Regioni. Gli obiettivi pianificatori sono approvati
dal Gran Consiglio. Le schede di coordinamento sono adottate
dal Consiglio di Stato e pubblicate per un periodo di 30 giorni. I
ricorsi e le relative osservazioni sono trasmessi al Gran Consiglio
per evasione. Il piano direttore cantonale è in seguito trasmesso
al Consiglio Federale per approvazione.
I contenuti del piano direttore cantonale sono vincolanti per:
■ le Autorità cantonali, nell’attuazione delle pianificazioni
settoriali e nella realizzazione dei progetti di competenza
cantonale;
■ i Comuni, nell’allestimento dei piani regolatori comunali;
■ le Regioni, nella definizione dei programmi di sviluppo.
Nel caso di attività e comprensori d’interesse cantonale, al fine
di garantire maggiore efficacia e coerenza, lo strumento del
piano di utilizzazione cantonale (PUC) permette al Cantone di
mettere in atto direttamente una pianificazione delle utilizzazioni. Il Cantone ha fatto uso del PUC per promuovere la tutela
e la fruibilità del Monte Generoso, per istituire il Parco della
Valle della Motta, il Parco delle Gole della Breggia, per gestire la
discarica della Valle della Motta e l‘impianto di termodistruzione
a Giubiasco.
VLP-ASPAN – 15
Competenze in materia
pianificatoria
Le competenze per la pianificazione del territorio nel Cantone
Ticino sono ripartite tra Cantone e Comuni.
Occorre distinguere tra la pianificazione direttrice e la pianificazione delle utilizzazioni. La pianificazione direttrice orienta lo
sviluppo del territorio, coordina le attività con impatto territoriale
ed è vincolante per le decisioni pianificatorie delle autorità. La
pianificazione delle utilizzazioni determina le utilizzazioni del
suolo che sono consentite per legge ed è direttamente vincolante
per i singoli proprietari di fondi.
Strumenti e competenze
Cantone
Comune
Pianificazione direttrice
Pianificazione delle utilizzazioni
Piano direttore cantonale (PD)
Elaborato dal Consiglio di
Stato
Gli obiettivi pianificatori sono
decisi dal Gran Consiglio
Piano di utilizzazione cantonale
(PUC)
Elaborato dal Dipartimento
Approvato dal Gran Consiglio
Piano d‘indirizzo2
Piano regolatore comunale (PR)
Elaborato dal Municipio
Adottato dall’Assemblea comunale
o dal Consiglio comunale
Approvato dal Consiglio di Stato
Piano particolareggiato (PP)
Elaborato dal Municipio
Adottato dall’Assemblea comunale
o dal Consiglio comunale
Approvato dal Consiglio di Stato
Piano di quartiere (PQ)
Elaborato dal privato e approvato
dal Municipio
Il Piano di indirizzo, (ai sensi dell‘art. 33 cpv.1 LALPT e art.13 lett. a RLALPT), pur non essendo vincolante per le
autorità, definisce indirizzi e orientamenti per la pianificazione delle utilizzazioni a livello comunale e rappresenta
una fase della procedura di revisione o modifica del PR. In diversi Cantoni, per contro, è un elemento preliminare
determinante della procedura pianificatoria conosciuto come concezione direttrice comunale o piano direttore
comunale .
2
16 – VLP-ASPAN
Cantone Ticino
Oltre agli strumenti elencati nella tabella di pagina 16 si possono
menzionare ulteriori modalità di organizzazione e gestione del
territorio:
■ i piani regolatori intercomunali elaborati da più Comuni;
■ i programmi di sviluppo stabiliti dalle Regioni di montagna,
formate da associazioni di Comuni, che devono essere coordinati con il piano direttore cantonale e con i piani regolatori;
■ i piani comprensoriali, che si applicano per affrontare problematiche complesse - ossia che hanno implicazioni a diversi
livelli (trasporti, insediamenti, protezione della natura e del
paesaggio, ecc.) - e che non possono essere circoscritte nei
limiti del territorio giurisdizionale di un unico Comune. Questo
approccio ha trovato ampia applicazione in situazioni assai
diverse. Ad esempio: nel Luganese e nel Mendrisiotto con il
concetto di organizzazione territoriale che ha accompagnato
i rispettivi piani dei trasporti; in una valle a carattere turistico,
attraverso il Concetto territoriale della Valle Verzasca; nel
Piano di Magadino con il piano comprensoriale del Piano di
Magadino;
■ i piani regionali dei trasporti (PRT), che promuovono le
misure a supporto della mobilità in rapporto alla gestione
del territorio e al quadro ambientale. I PRT si fondano sul
principio di una mobilità integrata, in cui i diversi mezzi di
trasporto assolvono funzioni complementari e interdipendenti
e interagiscono con gli indirizzi relativi all‘organizzazione
territoriale. I provvedimenti dei PRT, che hanno un‘incidenza
territoriale, sono inseriti nel piano direttore cantonale mediante lo strumento della scheda di coordinamento, assumendo
così un carattere vincolante per gli enti pubblici. I PRT sono
stati allestiti per il Mendrisiotto, il Luganese, il Bellinzonese,
il Locarnese e la Regione Tre Valli e sono in via di progressiva
attuazione.
VLP-ASPAN – 17
Compiti dei Comuni nell’ambito
della pianificazione locale
I Comuni sono chiamati ad attuare sul loro comprensorio gli
indirizzi generali del piano direttore cantonale e a fissare in
modo vincolante le regole d‘uso per ogni singola porzione del
proprio territorio:
■ nel quadro degli scopi indicati dalla legge e degli obiettivi del
piano direttore cantonale i Comuni stabiliscono i propri indirizzi di sviluppo territoriale e le misure idonee a realizzarli;
■ all’interno del loro comprensorio i Comuni traducono in misure pianificatorie adeguate gli obiettivi e le misure stabilite
a livello di pianificazione direttrice cantonale e di programmi
di sviluppo regionali;
■ attraverso i propri organi esecutivi, il Comune ha la responsabilità di applicare le numerose norme di diritto pianificatorio
con incidenza territoriale, non solo comunali, ma anche del
Cantone e della Confederazione;
■ grazie al contatto diretto con la popolazione, che può partecipare attivamente ed influire sulle scelte pianificatorie, i
Comuni sono il livello istituzionale più idoneo per recepire
nuove tendenze, esigenze e aspettative e per prenderle in
considerazione nell’ambito delle proprie attività pianificatorie.
Siccome ormai tutti i Comuni dispongono di un proprio piano
regolatore approvato – numerosi hanno già proceduto ad una
prima revisione generale – occorre oggi adattare gli strumenti
pianificatori alla luce dell’evoluzione del territorio, delle nuove
esigenze e della revisione del piano direttore cantonale.
Considerato che complessivamente i Comuni ticinesi dispongono di superfici edificabili abbondanti rispetto alle tendenze di
sviluppo demografico ed economico, occorre anzitutto favorire
uno sviluppo verso l’interno, migliorando lo sfruttamento delle
zone edificabili esistenti, promuovendo la qualità urbanistica
degli insediamenti proteggendoli dalle immissioni moleste e
dal traffico, potenziando la dotazione di spazi e di strutture
d’interesse pubblico e minimizzando i costi delle opere di urbanizzazione.
Particolare attenzione deve essere dedicata anche alla salvaguardia del paesaggio, alla protezione delle aree naturali, alla
valorizzazione del patrimonio culturale e alla promozione delle
aree verdi.
18 – VLP-ASPAN
Cantone Ticino
Molti problemi di pianificazione sono dovuti all‘eccessivo frazionamento del territorio in numerosi Comuni. Una sfida importante
per la pianificazione è quindi rappresentata dalla necessità di
una migliore cooperazione intercomunale nell’allestimento dei
piani regolatori, sia a livello regionale, sia a livello di agglomerati
urbani. Il processo di aggregazione dei Comuni, attualmente
in corso, comporta inoltre nuove necessità di adeguamento
come pure nuovi impulsi per la pianificazione del territorio, ad
esempio per quanto riguarda la distribuzione delle infrastrutture
pubbliche, l’armonizzazione dei tipi di zone e la ridefinizione
delle reti viarie.
Per poter conseguire questi obiettivi è inoltre importante commisurare il PR alle reali capacità finanziarie dei Comuni.
VLP-ASPAN – 19
Strumenti della pianificazione a
livello comunale
Piano regolatore (PR)
Il piano regolatore stabilisce, per l’intero comprensorio comunale, dove e in che modo il suolo può essere utilizzato ed
edificato.
Per procedere ad una revisione totale o a modifiche parziali del
piano regolatore (dette anche varianti) il Municipio elabora il
piano di indirizzo3. Esso, pur non essendo vincolante per le autorità, riassume gli studi e le indagini di base, espone gli obiettivi,
gli indirizzi e le opzioni di sviluppo e indica le aree oggetto di
analisi o di interventi particolari. Il piano d’indirizzo è presentato
alla popolazione e a tutti gli interessati, che possono esporre le
loro osservazioni. Successivamente viene sottoposto al Cantone
per l’esame preliminare. Sulla base dell’esame preliminare è
elaborata la proposta definitiva di piano regolatore.
Il PR comprende le seguenti componenti:
■ il piano del paesaggio, che stabilisce le zone agricole, le
zone di protezione della natura e del paesaggio e i vincoli di
protezione particolari per beni naturali e culturali;
■ il piano delle zone, che stabilisce l’estensione, la destinazione d’uso e le densità e modalità di costruzione delle zone
edificabili;
■ il piano del traffico, che stabilisce la rete viaria, i posteggi
pubblici, i percorsi pedonali e ciclabili, le infrastrutture per il
trasporto pubblico, le relative linee d’arretramento e i conseguenti vincoli d’esproprio;
■ il piano delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico,
che stabilisce l’estensione, le destinazioni d’uso e le densità e
modalità di costruzione delle zone per attività e infrastrutture
d’interesse pubblico, e i conseguenti vincoli d’esproprio (ad
es. scuole, magazzini comunali, ecc.);
■ le norme di attuazione, che contengono le regole edificatorie generali e particolari per tutte le zone, edificabili e non,
previste dal piano regolatore;
■ il piano indicativo dei servizi pubblici, che indica la rete delle
infrastrutture di servizio (acquedotto, canalizzazioni, approvvigionamento energetico) necessarie per l’urbanizzazione
delle zone edificabili.
20 – VLP-ASPAN
Nell‘ambito della revisione
del piano direttore e della
LALPT il Cantone Ticino sta
valutando l‘opportunità di
ridefinire il ruolo del Piano
di indirizzo. Questa valutazione è in atto mediante
alcuni progetti pilota, che
permetteranno di verificare
le nuove modalità di lavoro
e il loro impatto dal profilo
della gestione del territorio e
dal profilo procedurale.
3
Cantone Ticino
Il piano regolatore deve essere accompagnato dal rapporto di
pianificazione, che espone le analisi, gli obiettivi e le giustificazioni delle scelte contenute nel piano regolatore e dal programma di
realizzazione, che indica i costi delle opere previste e la scadenza
della loro realizzazione.
Piano particolareggiato (PP)
Il piano particolareggiato permette una pianificazione più
dettagliata di aree ben delimitate, quali centri e nuclei storici,
complessi edificati unitari, comparti con particolari obiettivi di
promozione urbanistica o socioeconomica o aree con particolari
interessi di protezione naturalistica, ambientale o monumentale.
Esso può contenere prescrizioni dettagliate riguardanti la disposizione, la volumetria, la tipologia e la destinazione dei singoli
edifici, le prescrizioni di protezione degli edifici storici esistenti,
indicazioni dettagliate sulla sistemazione dei terreni, per le aree
di circolazione e di posteggio, per le alberature e per le infrastrutture di servizio e le aree pubbliche.
Piano di quartiere (PQ)
Il piano di quartiere è lo strumento che garantisce l’edificazione
di complessi edificati unitari su grandi aree, promuovendone
la qualità urbanistica. Esso è elaborato dal privato e segue la
procedura della domanda di costruzione; una volta approvato
dal Municipio esso vincola la successiva edificazione dei fondi
da parte dei proprietari. Il piano di quartiere può essere prescritto dal PR per aree definite (piano di quartiere obbligatorio)
oppure il PR indica le condizioni per la sua applicabilità (piano
di quartiere facoltativo).
VLP-ASPAN – 21
Procedure e attuazione della
pianificazione comunale
La tabella riassuntiva offre uno sguardo d’insieme delle procedure necessarie all‘adozione degli strumenti della pianificazione
comunale.
Elaborazione
Informazione,
consultazione e
partecipazione
Adozione
Piano regolatore
(Piano d’indirizzo)
Municipio
(con pianificatore)
Informazione pubblica
Assemblea o
Consiglio comunale
Piano particolareggiato
Municipio
(con pianificatore)
Tutte le persone
e enti interessati
possono esprimere
osservazioni e proposte
Referendum
facoltativo
Piano di quartiere
Privato con progettista
Il tutto non potrebbe essere più semplice? Questa domanda
viene posta spesso e a ragione da più parti. Occorre tuttavia
considerare che con la pianificazione locale gli interessi in gioco
sono numerosi e importanti: viene decisa la qualità di vita per
diverse generazioni, possono essere generati guadagni o perdite
dell’ordine di milioni di franchi, occasioni perse difficilmente si
ripresentano. Una preparazione attenta, un ampio consenso e
un‘adeguata protezione giuridica sono condizioni irrinunciabili
per il successo della pianificazione del territorio. La celerità delle
procedure è importante, ma non è l‘unico obiettivo.
22 – VLP-ASPAN
Cantone Ticino
Rimedi di diritto
Approvazione
Rimedi di diritto
Attuazione
Ricorso al Consiglio
di Stato
Consiglio di Stato
Ricorso al Tribunale
della pianificazione
Legittimati a ricorrere: il Comune, i
già ricorrenti e ogni
altra persona che
dimostri un legittimo
interesse a dipendenza delle decisioni
del Consiglio di
Stato
Municipio:
- Realizzazione
- Urbanizzazione
- Applicazione
norme nell‘ambito delle procedure edilizie
Ricorso al Consiglio
di Stato
in seguito
Ricorso al Tribunale
cantonale amministrativo
Legittimati a ricorrere: l’istante e i già
opponenti
Privato
Controllo da
parte del Municipio
Legittimati a ricorrere: ogni cittadino
del Comune, ogni
altra persona o ente
che dimostri un
legittimo interesse
Ricorso al Municipio
Legittimati all’opposizione: ogni persona che dimostri un
legittimo interesse o
le organizzazioni di
tutela
Approva il piano e
statuisce sui ricorsi
Municipio
Approva il piano
e statuisce sulle
opposizioni
VLP-ASPAN – 23
Come partecipare?
Affinché una pianificazione locale possa avere un buon esito
è importante raccogliere e considerare, durante il processo di
elaborazione, i desideri e le opinioni della popolazione, delle
associazioni, dei partiti, ecc. Inoltre accanto agli interessi pubblici
essenziali, vanno adeguatamente considerate anche le esigenze
dei proprietari fondiari e dell’economia.
Il Municipio è competente per l’allestimento del piano regolatore. Tuttavia ciò non esclude che l’esecutivo possa far capo ad una
commissione consultiva, i cui membri partecipano attivamente al
lavoro di pianificazione. Le opinioni dei gruppi d’interesse e dei
privati possono così essere esposti direttamente, nella misura in
cui i rappresentanti dei diversi gruppi se ne fanno portavoce.
Come minimo, secondo la legge cantonale, ogni cittadino e
ogni persona o ente che dimostri un legittimo interesse deve
poter disporre all’inizio dell’elaborazione del piano di un termine
di almeno 30 giorni per presentare osservazioni e proposte. A
seconda delle situazioni e della volontà politica del Comune, la
partecipazione può assumere forme più complesse e partecipative, diversificate per le varie fasi di allestimento del piano,
allo scopo di favorire al massimo il coinvolgimento di tutte le
cerchie della popolazione e degli interessati. In questi casi è
consigliabile che il processo di partecipazione sia accompagnato
da professionisti della mediazione e della comunicazione, che
sostengano il Municipio nella messa in atto di tali procedure e
nel prendere le proprie decisioni. In quest’ottica sono in corso
nel nostro Cantone alcuni progetti pilota.
Entro certi limiti, proposte di modifica possono essere avanzate
anche durante le deliberazioni dell’Assemblea o del Consiglio
comunale. Tuttavia, per evitare di sconvolgere la coerenza degli
strumenti di pianificazione, le modifiche dovranno integrarsi in
modo armonioso nell’insieme del piano. I cittadini hanno anche
la possibilità di proporre, mediante un’iniziativa popolare, una
revisione totale o parziale del piano regolatore o di un piano
particolareggiato.
Da ultimo, le persone coinvolte possono esercitare la loro
influenza attraverso la via legale. In questo caso non si tratta
più di scegliere fra diverse varianti, ma di salvaguardare i propri diritti. I rimedi di diritto permettono di difendersi contro
decisioni arbitrarie o di chiarire le questioni che richiedono
un’interpretazione.
24 – VLP-ASPAN
Indirizzi di contatto
I servizi tecnici comunali (Ufficio tecnico, Ufficio della pianificazione urbanistica) sono la prima e principale fonte di informazione per i cittadini.
Ulteriori informazioni possono essere richieste ai seguenti
indirizzi:
Associazione svizzera per la pianificazione del territorio,
Gruppo regionale Ticino (ASPAN-TI)
Casella postale 18
6952 Canobbio
Tel.: 091 935 13 91
Fax: 091 935 13 99
[email protected]
www.aspan-ticino.ch
Associazione svizzera per la pianificazione nazionale VLP-ASPAN
Seilerstrasse 22
3011 Berna
(servizio di contatto e di documentazione gratuito per i membri)
Tel.: 031 380 76 76
Fax: 031 380 76 77
[email protected]
www.vlp-aspan.ch
Federazione svizzera degli urbanisti (FSU)
Vadianstrasse 37
9001 St. Gallen
(il sito dà accesso anche ad un elenco di operatori qualificati,
suddivisi per sezioni regionali, fra cui la Sezione Ticino)
Tel.: 071 222 52 52
Fax: 071 222 26 09
www.f-s-u.ch
www.f-s-u.ch/it/
section_ti.php
Sezione dello sviluppo territoriale (SST)
Viale Stefano Franscini 17
6500 Bellinzona
Tel.: 091 814 37 74
Fax: 091 814 44 43
[email protected]
www.ti.ch/DT/DSTM/SST
In particolare:
Ufficio pianificazione locale:
Comuni del Luganese - 091 814 38 68
Comuni del Mendrisiotto - 091 814 37 87
Comuni del Locarnese e Valli - 091 814 38 74
Comuni del Bellinzonese e Valli - 091 814 37 76
VLP-ASPAN – 25
Per saperne di più
■ Il sito internet dell’Associazione svizzera per la pianificazione
nazionale VLP-ASPAN riporta, oltre a numerosi altri documenti, anche un nutrito elenco di manuali, prontuari, vademecum,
linee guida e liste di controllo su tutte le tematiche della pianificazione territoriale (www.vlp-aspan.ch, rubrica dedicata
ai documenti: Dokumente/Documents).
■ È inoltre disponibile un lessico settoriale della pianificazione
del territorio e della tutela ambientale in Svizzera, redatto
per parole-chiave (Lessico della pianificazione del territorio,
Associazione svizzera per la pianificazione nazionale VLPASPAN, Berna 2001, ISBN: 3-908703-54-9), www.vlp-aspan.
ch/de/shop.php.
■ Per quanto riguarda la Legge federale sulla pianificazione
del territorio ricordiamo infine che è stato pubblicato un
testo aggiornato di commento che illustra esaustivamente le
singole norme (pubblicazione bilingue in tedesco e francese:
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, edizioni poligrafiche Schulthess,
Zurigo, 1999, ISBN 3-908703-47-6).
■ La legislazione emanata dalla Confederazione e dal Cantone
Ticino è consultabile in rete, per intero, ai seguenti indirizzi
internet:
Confederazione: www.admin.ch/ch/i/as/index.html
Cantone Ticino: www.ti.ch/CAN/temi/rl/
■ A livello cantonale segnaliamo quale strumento di conoscenza
della Legge cantonale di applicazione della Legge federale
sulla pianificazione del territorio e della Legge edilizia il
volume di Adelio Scolari «Commentario», Bellinzona 1996,
e la raccolta di scritti «Problemi attuali della pianificazione
del territorio in Ticino - aspetti giuridici e tecnici», di Patrizia
Cattaneo Beretta e Moreno Celio, Atti della serata di studio
del 14 giugno 2005, CFPG, Lugano 2005.
■ Nell‘ambito della revisione del PD, sono stati pubblicati diversi
articoli o opuscoli informativi scaricabili dal sito www.ti.ch/pd,
tra i quali segnaliamo:
■ Mobilità nel Ticino, Sezione dei trasporti, Bellinzona, 2004,
(www.ti.ch/mobilità).
26 – VLP-ASPAN
■ Mobilità e territorio per uno sviluppo sostenibile, in DATI
- statistiche e società, anno III - N.1, marzo 2003, (www.
ti.ch/sviluppo-territoriale).
■ Elementi per uno sviluppo territoriale del Cantone Ticino,
supplemento alla rivista DATI - statistiche e società, anno
IV - N.2, Bellinzona, settembre 2004
■ Costi infrastrutturali e sviluppo del Comune, supplemento alla rivista DATI - statistiche e società, anno IV - N.3,
Bellinzona, settembre 2004.
■ Proprietà e qualità dello spazio urbano in Ticino: trasformazioni recenti, supplemento rivista DATI - statistiche e
società, anno IV - N.4, Bellinzona, dicembre 2004.
■ La contenibilità dei Piani regolatori, di Ronnie Moretti
in DATI - statistiche e società, anno V - N.2, Bellinzona,
giugno 2005, pp 79-85.
■ Dinamiche economiche e nuove centralità metropolitane,
di Ronnie Moretti e Gian Paolo Torricelli, in DATI - statistiche e società, N.3, settembre 2005, pp. 121-142.
■ L‘evoluzione del paesaggio ticinese: un‘analisi quantitativa, di Roberto Mossi, in DATI - statistiche e società, N.3,
settembre 2005, pp. 92-97.
VLP-ASPAN – 27
Glossario
Autonomia comunale
I Comuni godono di una certa autonomia negli ambiti in cui
il diritto cantonale conferisce loro un margine discrezionale.
Sempre nel quadro del diritto cantonale, la maggior parte dei
Cantoni lascia decidere ai Comuni le questioni concrete legate
alla pianificazione territoriale locale.
Concezione direttrice
Nel nostro Cantone tale strumento non esiste.
Il processo pianificatorio deve considerare ciò che esiste e
proporre idee riguardo alla situazione auspicabile. Le concezioni direttrici rappresentano una trascrizione di simili visioni
e orientano il lavoro di pianificazione in funzione dell’assetto
che lo spazio vitale dovrà assumere in futuro. Esse consentono
alle autorità di ordinare, di esporre le proprie visioni in merito
allo sviluppo auspicato e di sottoporle al dibattito pubblico. Le
concezioni direttrici costituiscono una base indispensabile per
la pianificazione locale. Simili visioni pianificatorie del futuro
vengono designate anche come modelli o concetti di sviluppo.
Esse non hanno un effetto giuridico immediato, ma possono
vincolare le autorità qualora un decreto lo preveda.
Densificazione/sviluppo verso l‘interno
La densificazione rappresenta una delle possibilità per garantire
un uso parsimonioso del suolo. Le misure di densificazione favoriscono lo sviluppo edificatorio delle zone già (parzialmente)
edificate, consentendo di sfruttare meglio i terreni e gli edifici
esistenti (utilizzazioni multiple, ammodernamento di edifici sottoutilizzati). Esse consentono pure di creare nuovi spazi abitativi
o lavorativi mediante ampliamento o soprelevazione, mediante
cambiamento di destinazione degli edifici vuoti, mediante la
costruzione nelle aree ancora libere oppure la trasformazione,
demolizione o ricostruzione di edifici male utilizzati. Allo scopo
di evitare un’eccessiva espansione e dispersione delle zone
edificabili, le attuali concezioni generali della pianificazione
invitano a promuovere l’utilizzazione dei terreni ancora liberi
all’interno della zona edificabile e a concentrare l’edificazione
e le attività in prossimità delle fermate dei trasporti pubblici,
così da favorirne l‘uso.
Domanda di costruzione
La domanda di costruzione, corredata dai piani di progetto, dalla
relazione tecnica e da altri ulteriori documenti a seconda del tipo
di costruzione, è l’atto formale con il quale viene concessa la
28 – VLP-ASPAN
licenza edilizia per un progetto edilizio e che permette all’autorità
competente di verificarne la compatibilità con le leggi e con la
pianificazione in vigore.
Economia e pianificazione del territorio
A seconda dei diversi ambiti di attività, l’economia nutre aspettative molto differenziate nei confronti della pianificazione
territoriale. L’agricoltura ha, ad esempio, esigenze ed aspettative
diverse da quelle dell‘edilizia. Tuttavia, all’economia servono
sempre e in ogni caso decisioni rapide ed affidabili, cui attenersi per programmare l’attività commerciale futura. Siccome
pianificare il territorio significa mediare tra interessi divergenti
con l’obiettivo di ottenere un’organizzazione del territorio valida
anche in futuro, chi se ne occupa si trova a dover soppesare le
esigenze, spesso contrastanti, dell’economia, della popolazione
e dell’ambiente, ricercando il miglior compromesso possibile.
Fuori zona edificabile
Al di fuori delle zone edificabili stabilite nel piano regolatore non
sono, in linea di principio, ammesse nuove costruzioni, salvo
quelle necessarie per l’agricoltura oppure se la loro destinazione
particolare esige per forza una tale ubicazione. Gli edifici esistenti
al di fuori della zona edificabile possono di principio essere
mantenuti, ma non trasformati per nuove destinazioni d’uso. I
rustici tradizionali non più utilizzati per l’agricoltura e inseriti in
aree che il piano direttore indica come paesaggi meritevoli di
salvaguardia, possono tuttavia essere trasformati a condizione
che il loro aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restino
immutati. Il rilascio delle licenze edilizie al di fuori della zona
edificabile è di competenza del Cantone.
Licenza edilizia
Di regola, per realizzare edifici o impianti è necessaria una licenza
edilizia. L’iter prestabilito consente alle autorità preposte alla sua
concessione di attuare le indicazioni contenute nei piani di utilizzazione e nei regolamenti edilizi. Le autorità applicano in questa
procedura non solo il diritto edilizio ed il diritto pianificatorio,
ma anche le normative sulla protezione dell’ambiente, della
natura, del patrimonio culturale e delle acque, nonché ulteriori
prescrizioni. A dipendenza dell’oggetto per cui viene richiesto
il permesso di costruzione, la concessione di una licenza edilizia
può quindi essere una decisione alquanto complessa. La concessione di una licenza edilizia all’interno della zona edificabile
è di competenza del Comune; la procedura prevede anche un
preavviso cantonale.
Piano direttore
Il piano direttore serve ad indicare lo sviluppo territoriale auspicato su un lasso di tempo di 10-15 anni; inoltre tale strumento
VLP-ASPAN – 29
consente di coordinare tutti gli sforzi profusi per giungere
all’assetto desiderato. Il piano direttore ha carattere vincolante
nei confronti delle autorità.
Piano di utilizzazione o Piano regolatore
Il piano di utilizzazione (detto in Ticino piano regolatore) determina – in maniera vincolante per chiunque – le utilizzazioni del
suolo che sono consentite per legge. Si può quindi dire che il PR
disciplina scopo, luogo e misure dell‘uso ammissibile del suolo.
La sua forma più diffusa è il piano generale di utilizzazione, che
prevede tra le sue principali componenti il piano delle zone.
Quest’ultimo, a sua volta, suddivide l‘intero territorio comunale
in un certo numero di zone. Inoltre, per singole porzioni di territorio è possibile allestire piani di utilizzazione speciali (chiamati,
a seconda dei Cantoni: piani particolareggiati, piani di quartiere,
piani d’edificabilità, ecc.), che disciplinano in maniera più dettagliata l’utilizzazione a scopo di edificazione e l’urbanizzazione.
Ponderazione degli interessi
Alla pianificazione del territorio spetta mediare tra le più disparate (ma nondimeno legittime) esigenze nei confronti del territorio.
Le decisioni in ambito di pianificazione territoriale vanno quindi
sempre adottate analizzando e ponderando approfonditamente
tutti gli interessi in gioco.
Procedure della pianificazione territoriale
Le norme procedurali servono a garantire sia l’equo trattamento
di tutte le parti in causa in conformità alle leggi di uno stato di
diritto, sia i diritti democratici della popolazione.
Protezione dell’ambiente e pianificazione del territorio
Inserendo a livello dei piani il principio dell’utilizzazione parsimoniosa del suolo e l’obbligo di tenere conto dei requisiti della
protezione ambientale, la pianificazione del territorio si rivela
un valido strumento al servizio di una protezione dell’ambiente
lungimirante. La Legge sulla pianificazione del territorio prescrive
l’obbligo di prevedere quale potrà essere l’impatto ambientale
dello sviluppo auspicato e in quale misura tali ripercussioni
potranno essere accettabili per l’ambiente.
Territorio, pianificazione del territorio e politica di organizzazione del territorio
Nel presente contesto, territorio è sinonimo di habitat umano.
Pianificazione del territorio è una nozione più generale e comprende l’insieme delle attività pianificatorie operate a qualsiasi
livello statale e finalizzate ad organizzare il territorio e a plasmarne lo sviluppo. Con il termine di politica di organizzazione del
territorio si intendono i processi correnti di gestione e risoluzione
delle problematiche riguardanti il territorio. Ne consegue quindi
30 – VLP-ASPAN
che anche la politica dei trasporti, la politica ambientale e persino la politica finanziaria ed economica possono essere parti
integranti della politica di organizzazione del territorio.
Urbanizzazione
Rientrano in tale categoria le infrastrutture necessarie affinché
un terreno possa venir edificato: si tratta nella fattispecie di
strade, accessi, trasporti pubblici, approvvigionamento d’acqua
e d’energia, smaltimento delle acque luride.
Utilizzazione parsimoniosa del suolo
L’articolo 75 della Costituzione federale impone l’obbligo di
un insediamento ordinato del territorio e di una utilizzazione
del suolo parsimoniosa. A tale scopo è opportuno raggruppare
e concentrare le utilizzazioni che modificano il suolo, quali le
edificazioni oppure le infrastrutture per il traffico. Non va infatti
mai dimenticato che il suolo è una risorsa scarsa e non rinnovabile. Anche le generazioni future dovrebbero poter disporre di
un margine di manovra in termini decisionali e di sviluppo per
l’ambiente in cui vivranno.
Zona agricola
La zona agricola comprende le superfici che si prestano allo
sfruttamento agricolo ed all’orticoltura di produzione, così come
le superfici che nell’interesse generale vanno attribuite a scopo
agricolo, ad esempio le superfici di compensazione ecologica.
È possibile designare delle zone speciali per l’agricoltura intensiva (superfici di ampie dimensioni con produzione non legata
al suolo).
Zone edificabili
Le zone edificabili comprendono i terreni più idonei all’edificazione che risultano occupati da costruzioni oppure che presumibilmente sarà necessario utilizzare nei successivi 15 anni.
Zone non edificabili
Rientrano in tale categoria tutte le zone poste al di fuori delle
zone edificabili, nella fattispecie: le zone agricole, alcune zone
protette, le zone riservate alle attività ricreative della popolazione, le zone con vincolo di non edificazione, le zone di riserva,
le zone senza destinazione specifica, le zone per estrazioni o
discariche.
Zone protette
Le zone protette sono aree per le quali viene precisato il tipo di
utilizzazione a seconda del precipuo obiettivo di tutela. Eccone
alcuni esempi: zone di protezione di paesaggi di particolare
pregio naturalistico, di aree naturali, di corsi d’acqua, d‘abitati
caratteristici, di gruppi di edifici, ecc.
VLP-ASPAN – 31
Basi legali
■ Costituzione federale della Confederazione Svizzera (Cost.)
La Costituzione federale sancisce i principi fondamentali e
suddivide le competenze tra la Confederazione e i Cantoni.
■ Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT, 22
giugno 1979)
Nella LPT sono formulati gli obiettivi e i principi della pianificazione territoriale, al pari degli strumenti pianificatori e delle
principali regole di procedura.
■ Ordinanza sulla pianificazione del territorio (OPT, 28 giugno
2000)
Nell’OPT vengono precisate molte norme contenute nella LPT.
L’OPT riporta ad esempio le prescrizioni dettagliate per quanto
riguarda le edificazioni al di fuori delle zone edificabili.
■ Legge federale sulla protezione dell’ambiente (LPAmb, 7
ottobre 1983)
La LPAmb e il corollario di ordinanze da essa derivanti disciplinano materie quali la protezione dall’inquinamento fonico,
dall’inquinamento dell’aria, dalle radiazioni e dalle sostanze
od organismi pericolosi.
■ Legge federale sulla protezione delle acque (LPAc, 24 gennaio
1991)
La LPAc contempla le norme dettagliate valide in materia di
protezione delle acque superficiali e sotterranee.
■ Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio
(LPN, 1° luglio 1966)
Nella LPN sono sanciti – nei limiti delle competenze attribuite
alla Confederazione – i principi validi in fatto di tutela della
natura, del paesaggio e del patrimonio nazionale.
■ Legge federale sulle foreste (LFO, 4 ottobre 1991)
La LFO riporta le norme vigenti per quanto riguarda l’uso
e lo sfruttamento delle superfici boschive protette a livello
nazionale.
■ Legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio (LALPT, 23 maggio 1990)
Fondata sulla LPT, la LALPT stabilisce le basi legislative per
l’attuazione dei principi federali della pianificazione del territorio a livello cantonale.
■ Legge edilizia cantonale (LE, 13 marzo 1991)
Nella LE sono fissate le procedure applicabili e i requisiti per
il rilascio delle licenze di costruzione, come pure le norme
generali alle quali devono attenersi edifici e impianti.
32 – VLP-ASPAN
■ Legge cantonale sulla protezione della natura (LCN, 12 dicembre 2001)
Definisce i principi e le modalità con cui il Cantone e i Comuni proteggono e gestiscono gli oggetti e le aree protette
naturali, in base alle loro caratteristiche e importanza.
■ Legge cantonale sulla protezione dei beni culturali (LBC, 13
maggio 1997)
Definisce i principi e le modalità con cui il Cantone e i Comuni proteggono e gestiscono i beni culturali d’importanza
cantonale e locale.
■ Legge cantonale sulle foreste (LCFo, 21 aprile 1998)
Fondata sulla LFO, stabilisce e precisa le basi legislative e le
modalità per l’attuazione a livello cantonale degli obiettivi
fissati dalla legge federale.
■ Legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e di servizi di trasporto (Lcoord, 12 marzo
1997)
Ha lo scopo di elaborare una pianificazione cantonale dei
trasporti e istituisce le commissioni regionali dei trasporti.
■ Legge sui trasporti pubblici (LTP, 6 dicembre 1994)
Ha lo scopo di realizzare una rete integrata di trasporto
pubblico.
■ Legge sulle strade (LStr, 23 marzo 1983)
Contiene le basi per la pianificazione cantonale dei trasporti.
■ Legge di procedura per le cause amministrative (LPAmm, 19
aprile 1966)
La LPAmm contiene le regole per le procedure di rimedio
giuridico.
VLP-ASPAN – 33
19.4.2006 11:24 Uhr Seite 1
Organigramma
della Divisione dello
sviluppo territoriale e della mobilità
Schema DPT 2005
Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità (DSTM)
Riccardo De Gottardi
[email protected] - tel. 091 814 38 60 - fax 091 814 44 12
Staff e Progetti speciali
Marco Molinari
[email protected] - tel. 091 814 37 67 - fax 091 814 44 43
Commissione bellezze naturali (CBN)
[email protected]
tel. 091 814 37 66-69 - fax 091 814 44 43
Sezione della mobilità (SM)
Claudio Blotti
[email protected] – tel. 091 814 49 01 – fax 091 814 49 09
Ufficio della pianificazione e tecnica
del traffico (UPTT)
Maurizio Giacomazzi
[email protected] - tel. 091 814 49 01 - fax 091 814 49 09
Ufficio delle infrastrutture dei trasporti (UIT)
Michele Raggi
[email protected] - tel. 091 814 49 01 - fax 091 814 49 09
Ufficio trasporti pubblici (UTP)
Mario Zanetta
[email protected] - tel. 091 814 49 01 - fax 091 814 49 09
Progetto Alp Transit
[email protected] - tel. 091 814 38 60 - fax 091 814 44 12
Sezione dello sviluppo territoriale (SST)
Moreno Celio
Aggiunta al Caposezione: Katia Balemi
[email protected] - tel. 091 814 37 74 - fax 091 814 44 12
Ufficio del Piano Direttore (UPD)
Stefano Brenni
[email protected] - tel. 091 814 37 74 - fax 091 814 44 12
Ufficio della pianificazione locale (UPL)
Mario Maggiori
[email protected] - tel. 091 814 37 74 - fax 091 814 44 12
Ufficio della natura e del paesaggio (UNP)
Paolo Poggiati
[email protected] - tel. 091 814 37 67 - fax 091 814 44 43
Ufficio dei beni culturali (UBC)
Giuseppe Chiesi
[email protected] - tel. 091 814 13 80 - fax 091 814 13 89
Commissione beni culturali (CBC)
[email protected] - tel. 091 814 13 80 - fax 091 814 13 89
34 – VLP-ASPAN
Esempi di progetti di sviluppo
territoriale sovracomunali
Piani regionali dei trasporti:
tutti approvati e in via di
realizzazione a tappe
VLP-ASPAN – 35
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