IL CONTRIBUTO DEL TRASPORTO FERROVIARIO NELLA

IL CONTRIBUTO DEL TRASPORTO FERROVIARIO
NELLA STRATEGIA DI CRESCITA IN ITALIA E IN
EUROPA
Rapporto finale dell’Advisory Board
IL CONTRIBUTO DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NELLA STRATEGIA DI CRESCITA
IN ITALIA E IN EUROPA
Rapporto finale dell’Advisory Board
© 2012 Ambrosetti S.p.A. TUTTI I DIRITTI RISERVATI. Questo documento è stato ideato e preparato da
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Advisory BoArd
IL CONTRIBUTO DEL TRASPORTO FERROVIARIO
NELLA STRATEGIA DI CRESCITA IN ITALIA E IN EUROPA
Membri dell’Advisory Board:
Valerio De Molli
Managing Partner di The European House-Ambrosetti
Wolfgang Schussel
già Cancelliere Federale dell’Austria
Lanfranco Senn
Professore Ordinario di Economia Regionale all’Università Bocconi,
Esperto della Direzione Generale sulle politiche regionali e il trasporto
dell’Unione Europea e Presidente di MM – Metropolitana Milanese S.p.A.
Rappresentanti del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane:
Mauro Moretti
Amministratore Delegato di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. e
Presidente del CER – Community of European Railway
and Infrastructure Companies
Barbara Morgante
Direttore Centrale Strategie e Pianificazione di Ferrovie
dello Stato Italiane S.p.A.
Andrea Cesarini
Responsabile Affari Regolatori di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A.
Il presente rapporto finale rappresenta l’executive summary di uno studio coordinato dall’Advisory Board
e sviluppato dal Gruppo di Lavoro The European House-Ambrosetti formato da:
Stefano Bosisio (Project Leader)
Costanza Monari
Massimiliano Sartori
Si ringraziano per i contributi e i suggerimenti:
Michael Beswick (Executive Director Rail Policy – Office of Rail Regulation); Kenneth J. Button (Director
– Center for Transportation Policies, George Mason University); Fabio Croccolo (Direttore Generale – Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari); Hans Peter Fagagnini (Professore Emerito – Università di St.
Gallen); Keir Fitch (Vice-Capo di Gabinetto del Vice-Presidente Sim Kallas – Commissione Europea); Brian
Kogan (Deputy Director Railway Markets And Economics – Office of Rail Regulation); Chris Nash (Director
– Institute for Transport Studies, University of Leeds); Debora Serracchiani (Membro effettivo della Commissione Trasporti e Turismo – Parlamento Europeo); Brian Simpson (Presidente della Commissione Trasporti e
Turismo – Parlamento Europeo); Pierre Tonon (Segretario Generale – European Rail Freight Association).
I contenuti del presente rapporto di Ricerca sono di esclusiva responsabilità di The European HouseAmbrosetti e possono non coincidere con le opinioni e i punti di vista delle persone intervistate.
© The European House-Ambrosetti – 2012
III
INDICE
PREFAZIONE DEI MEMBRI DELL’ADVISORY BOARD ...................................................................................................................... IX
Valerio De Molli ...................................................................................................................................................................................... IX
Wolfgang Schussel ............................................................................................................................................................................... XI
Lanfranco Senn ..................................................................................................................................................................................... XII
I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO ....................................................................................................................................... XV
INTRODUZIONE .............................................................................................................................................................................................. XXIII
PARTE I – LO SCENARIO DEL TRASPORTO FERROVIARIO NEI PRINCIPALI PAESI EUROPEI ................................. 1
1. LO SCENARIO DI MERCATO ...................................................................................................................................................... 1
1.1
Il trasporto ferroviario nella strategia dei trasporti europea ..................................................... 1
1.2
Traffico passeggeri ................................................................................................................................................. 5
1.3
Traffico merci .............................................................................................................................................................. 9
Approfondimento: il trAsporto ferroviArio nei nuovi stAti membri ......................................................... 11
1.4
Conclusioni ................................................................................................................................................................. 15
2. LO SCENARIO COMPETITIVO NEI PAESI DI RIFERIMENTO .................................................................................. 19
2.1
Introduzione ............................................................................................................................................................... 19
2.2
Sistemi ferroviari differenziati .......................................................................................................................... 19
2.3
Diversa apertura alla concorrenza ......................................................................................................... 20
2.4
Diversi livelli di finanziamento pubblico ................................................................................................ 26
2.5
Conclusioni ................................................................................................................................................................ 29
3. MODELLI DI FUNZIONAMENTO NAZIONALI ............................................................................................................... 33
3.1
Modelli di funzionamento differenziati .................................................................................................. 33
3.2
Francia ......................................................................................................................................................................... 34
3.3
Germania .................................................................................................................................................................. 36
3.4
Italia ............................................................................................................................................................................... 38
3.5
Spagna ....................................................................................................................................................................... 40
Approfondimento: lA spAgnA verso lA liberAlizzAzione .............................................................................. 43
3.6
Regno Unito ............................................................................................................................................................. 44
3.7
Conclusioni ................................................................................................................................................................ 46
4. LO SCENARIO REGOLAMENTARE: VENT’ANNI DI LIBERALIZZAZIONE IN EUROPA .......................... 49
4.1
I principi ispiratori dell’opera di liberalizzazione europea ........................................................ 49
4.2
Gli anni novanta e i libri bianchi ............................................................................................................... 50
Approfondimento: il libro biAnco sui trAsporti dellA ue del 2011....................................................... 51
4.3
I tre pacchetti ferroviari ................................................................................................................................... 52
V
5. IL RECEPIMENTO DELLE NORMATIVE EUROPEE ........................................................................................................ 57
5.1
Un processo complesso .................................................................................................................................. 57
5.2
La separazione tra Gestore delle infrastrutture (GI) e Imprese ferroviarie (IF) ........ 58
5.3
Determinazione dei costi di accesso alla rete ................................................................................ 61
5.4
Organismi di controllo e regolazione di mercato ......................................................................... 67
6. I SISTEMI FERROVIARI EUROPEI VERSO IL RECAST ................................................................................................. 83
6.1
Considerazioni di sintesi ................................................................................................................................... 83
6.2
Il Recast del primo pacchetto ferroviario ........................................................................................... 86
6.3
Gli sviluppi in Italia ................................................................................................................................................ 88
PARTE II – LE VARIABILI CHIAVE PER LA REALIZZAZIONE DELLO SPAZIO FERROVIARIO UNICO EUROPEO .. 91
7. LA SEPARAZIONE VERTICALE (UNBUNDLING) TRA L’ATTIVITA’ DI GESTIONE
DELL’INFRASTRUTTURA E LA PRODUZIONE DEI SERVIZI DI TRASPORTO ..................................................... 91
7.1
Introduzione ............................................................................................................................................................... 91
7.2
Il dibattito sull’unbundling ................................................................................................................................ 93
7.3
I casi di separazione verticale in Europa ............................................................................................ 98
7.4
Conclusioni ............................................................................................................................................................. 107
8. LA SOSTENIBILITA’ ECONOMICA DEL TRASPORTO FERROVIARIO ........................................................... 109
8.1
Introduzione .......................................................................................................................................................... 109
8.2
Il finanziamento al Trasporto Pubblico Locale ferroviario ..................................................... 110
Approfondimento: lo scenArio normAtivo del finAnziAmento del trAsporto pubblico
locAle ferroviArio in itAliA .................................................................................................................................... 117
8.3
Conclusioni .............................................................................................................................................................. 124
9. LE GARE .............................................................................................................................................................................................. 127
9.1
Introduzione ............................................................................................................................................................ 127
9.2
Le gare nel servizio di Trasporto Pubblico Locale ferroviario .............................................. 129
9.3
Conclusioni .............................................................................................................................................................. 133
10. STRUTTURA E POTERI DEGLI ORGANISMI DI REGOLAZIONE ..................................................................... 137
10.1 Introduzione ............................................................................................................................................................ 137
10.2 Alcune considerazioni sugli Organismi di regolazione italiani .......................................... 140
10.3 Conclusioni .............................................................................................................................................................. 145
11. AZIONI E POLITICHE VOLTE A FAVORIRE LO SHIFT MODALE ........................................................................ 149
11.1 Introduzione ............................................................................................................................................................ 149
Approfondimento: lA direttivA eurovignette ................................................................................................. 154
11.2 Le politiche di riequilibrio modale: le best practice europee ............................................. 155
11.3 Conclusioni .............................................................................................................................................................. 161
VI
PARTE III – LE PROPOSTE DELL’ADVISORY BOARD ..................................................................................................................... 165
Le proposte per l’Europa e per il Paese ........................................................................................................................... 165
Proposta N.1: “Promuovere la creazione di una Single European Railway Area” ............................... 166
Proposta N.2: “Realizzare una nuova strategia della mobilità in Italia” ..................................................... 167
Proposta N.3: “Assicurare risorse certe a sostegno del trasporto ferroviario” ......................................... 168
Proposta N.4: “Dotare di adeguati poteri e risorse la nascente Autorità dei Trasporti” ................. 172
Proposta N.5: “Implementare efficaci politiche di riequilibrio modale” ..................................................... 173
Proposta N.6: “Utilizzare le gare come strumento chiave per l’apertura del mercato” .................. 176
PRINCIPALI FONTI E DOCUMENTI DI RIFERIMENTO ................................................................................................................. 179
Bibliografia ............................................................................................................................................................................................. 179
Siti Internet ............................................................................................................................................................................................. 184
VII
PREFAZIONE DEI MEMBRI DELL’Advisory BoArd – VALERIO DE MOLLI
Il futuro del sistema dei trasporti rappresenta un punto chiave dell’agenda dell’Unione Europea. Nel
momento di incertezza attuale, la mobilità è – e deve sempre più diventare – uno dei fattori su cui
rilanciare un processo di integrazione reale tra Stati Membri, che si faccia portatore di un aumento
della competitività della UE a tutti i livelli territoriali.
Fin dagli anni novanta, il trasporto ferroviario è stato riconosciuto in sede comunitaria come una delle
principali modalità su cui puntare per il rilancio di una nuova mobilità efficiente e sostenibile che diventasse
volano di crescita su scala continentale. A oltre vent’anni dall’inizio del processo di liberalizzazione tuttavia,
la creazione della Single European Railway Area, è purtroppo ancora un obiettivo molto lontano.
La profonda differenziazione tra sistemi ferroviari, nonostante le misure di riforma messe progressivamente
a punto sia dal lato comunitario sia dai diversi sistemi nazionali, è un dato di fatto inconfutabile tanto
quanto lo sono l’assenza di livelli di liberalizzazione omogenei tra Paesi e il mancato raggiungimento
degli obiettivi comunitari di inizio decennio in fatto di riequilibrio modale e rilancio del traffico via ferro.
L’Europa ferroviaria appare oggi come una costruzione più retorica che fattuale, non solo per la
coesistenza di 25 sistemi nazionali dotati di logiche proprie per quanto riguarda il ruolo del settore
ferroviario nelle diverse strategie Paese, ma anche nella percezione degli stessi cittadini, che stentano
a cogliere i benefici potenziali e diretti del progetto comunitario (anche) in ambito ferroviario.
Un aspetto ancora più importante è legato alle distorsioni di mercato create dalla differenziazione tra
sistemi e dal mancato ottenimento di livelli di liberalizzazione uniformi tra Paesi. In un contesto intraeuropeo sempre più competitivo, la cannibalizzazione degli operatori locali meno finanziati, sulle tratte
più redditizie dei loro mercati interni, da parte di player internazionali più fortemente appoggiati dal
settore pubblico è un rischio reale.
Se alcuni Paesi come la Germania sono riusciti a incrementare la liberalizzazione dei loro mercati interni
al contempo rafforzando il loro operatore storico e aumentando il traffico e la quota modale del treno,
lo stesso non si può dire dell’Italia.
Il caso italiano, al contrario è particolarmente paradigmatico nel dimostrare i rischi insiti in un processo di
liberalizzazione esteso e “senza guida”. Negli ultimi anni il nostro Paese ha compiuto sforzi importantissimi
in fatto di liberalizzazione come dimostrato, tra l’altro, dall’avvenuta apertura alla concorrenza del
mercato dell’Alta Velocità, unico esempio in Europa.
Alcuni limiti forti hanno tuttavia minato la sostenibilità del sistema stesso in un contesto di apertura.
La mancanza di una strategia nazionale chiara volta ad orientare in modo univoco il processo di
liberalizzazione, la diminuzione dei finanziamenti pubblici al settore in un contesto già scarsamente
finanziato (storicamente il trasporto ferroviario in Italia riceve fondi che ammontano a meno del 40% di
quelli ricevuti dal comparto in Paesi europei come Francia e Germania) e i chiari di luna regolamentari
avvenuti in settori fondamentali come il finanziamento al Trasporto Pubblico Locale ferroviario e le
IX
modalità di assegnazione dei contratti di servizio (dal 1997 ad esempio l’obbligo di assegnazione
del trasporto regionale tramite gara è stato dichiarato e revocato 4 volte) rendono il contesto del
trasporto ferroviario nazionale particolarmente critico.
Queste criticità rendono più difficile per il Paese il raggiungimento dei due obiettivi fondamentali associati
al corretto funzionamento di un sistema ferroviario efficiente: sul fronte del Gestore dell’infrastruttura e
del servizio ferroviario, quello di economicità e redditività del servizio, e sul fronte dei Governi nazionali,
quello di natura più sociale legato alle caratteristiche del servizio pubblico universale, secondo standard
elevati di qualità.
I limiti del processo di liberalizzazione su scala comunitaria, unitamente alle problematicità rilevabili nel
sistema ferroviario italiano, consentono di evidenziare due elementi fondamentali – a livello europeo e
nazionale – su cui è opportuno riflettere per rilanciare sia la costituzione di una Single European Railway
Area solida e realizzabile, sia il sistema ferroviario nazionale.
Sul fronte europeo armonizzazione e reciprocità dovranno essere le due parole chiave poste alla guida
dei futuri interventi normativi. I mancati successi del passato devono fare riflettere sui bisogni strategici
del futuro: è solo attraverso l’elaborazione di una Road Map realistica nelle selezione delle leve di
azione, nella tempificazione degli interventi e nella strenua promozione del principio di reciprocità di
liberalizzazione tra Stati Membri che il sistema ferroviario unico potrà essere realizzato.
A livello nazionale è fondamentale la definizione di un Piano Strategico per il trasporto ferroviario che
identifichi interventi forti e coerenti rispetto ai livelli di finanziamento del settore, alle modalità di assegnazione
dei contratti di servizio nel Trasporto Pubblico Locale ferroviario e ai reali margini decisionali garantiti alla neocostituenda Authority dei Trasporti. Ambito di azione altrettanto prioritario riguarda l’adozione di politiche di
incentivo all’uso del trasporto ferroviario su scala nazionale: il nostro studio stima tra i 3,8 e i 4,6 miliardi1 di
Euro i benefici legati all’aumento dell’uso del treno e al miglioramento della qualità del servizio, e valuta un
impatto aggiuntivo annuo compreso tra i 4,8 e i 7,1 miliardi di Euro derivanti dall’introduzione di un ticket sul
trasporto merci via strada sul modello di quanto attuato in Germania e Austria.
L’azione in questi ambiti è urgente. L’Italia non può e non deve perdere terreno nello scenario competitivo
comunitario. I suoi principali competitor europei mostrano un forte vantaggio sul fronte dei servizi e delle
infrastrutture anche grazie al lancio di piani strategici ad hoc e ad un utilizzo più efficiente dei fondi
erogati: è fondamentale che il ritardo sia colmato in tempi brevi.
Al fine di contribuire attivamente alla formulazione di un nuovo approccio programmatico al settore del
trasporto ferroviario, nonché di approfondire i principali trend in atto, individuando le migliori modalità
per intervenire in modo incisivo a livello comunitario e nazionale, The European House-Ambrosetti e il
Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane hanno costituito l’Advisory Board “Il contributo del settore ferroviario
nelle strategie di crescita in Italia e in Europa” le cui principali riflessioni e proposte sono illustrate
all’interno di questo rapporto. Un ringraziamento particolare va ai Membri dell’Advisory Board, per il
supporto fondamentale dato alla realizzazione di questo progetto.
Valerio De Molli
Managing Partner, The European House-Ambrosetti
X
1
Sommatoria dei valori 2012-2020, attualizzati al 2012.
PREFAZIONE DEI MEMBRI DELL’Advisory BoArd – WOLFGANG SCHUSSEL
Il sistema ferroviario ha ancora un grande ruolo da giocare per il potenziamento della competitività
europea, ma oggi le sue potenzialità sono solo parzialmente sfruttate. Le ragioni principali per cui la
situazione attuale si è creata hanno a che fare con gli elevati investimenti necessari per rilanciare la
mobilità ferroviaria in Europa, la prospettiva di lungo termine con cui la pianificazione e la costruzione
delle infrastrutture per forza di cose sono portate avanti, il contrasto con le organizzazioni non governative (ONG) e le autorità locali, le polemiche circa l’organizzazione e le riforme comunitarie e nazionali,
le tensioni tra principi dell’economia di mercato e l’accettazione pubblica delle riforme, e, infine, le
restrizioni di bilancio e contenimento del debito pubblico oggi particolarmente stringenti.
Le società moderne hanno disperatamente bisogno di maggiori e migliori investimenti nella mobilità. La
globalizzazione, la crescita economica, le esportazioni e l’aumento della produttività sono ormai ineluttabilmente legati al miglioramento dei trasporti sul territorio. La quantità e l’efficienza del trasporto merci
e della logistica, ad esempio, rappresentano alcuni degli indicatori più significativi della crescita e delle
prestazioni economiche dei Paesi. L’attrattività delle Regioni d’Europa dipende in modo marcato dalla
loro capacità di costruire network di trasporto e di interconnessione con i loro principali fornitori e clienti.
Nonostante ciò, oggi gli investimenti in infrastrutture dipendono più dalla disponibilità immediata di
fondi pubblici che dalla pianificazione di lungo termine. La riduzione degli investimenti a causa delle
restrizioni di bilancio attuali è destinata inevitabilmente a creare un aumento della congestione stradale e dei tempi di percorrenza (specialmente lungo gli assi di trasporto più sensibili) andando a causare
danni economici di miliardi di Euro.
Il trasporto in Europa è significativamente influenzato anche dalla diversa tassazione e dalla frammentazione dei sistemi di pedaggio, delle tasse, Eurovignette ecc. Un dibattito più aperto, onesto e
trasparente nelle istituzioni UE e negli stessi Stati Membri è necessario soprattutto per incentivare lo shift
modale aumentando la quota modale delle ferrovie.
La Commissione Europea ha l’obiettivo dichiarato di trasferire, entro il 2030, il 30% del trasporto merci
su strada (per distanze superiori ai 300 km) al trasporto ferroviario e marittimo. Per il 2050 l’obiettivo
è raggiungere il 50%, con incrementi significativi anche sul versante del trasporto di passeggeri. Ciò
richiede notevoli investimenti pubblici in infrastrutture (anche prendendo ad esempio modalità di finanziamento incrociato pubblico-privato come accade in Svizzera), una maggiore efficienza e produttività, politiche orientate al mercato e ai consumatori da parte delle imprese ferroviarie e una maggiore
accettazione pubblica delle riforme.
Inutile dire che tutte queste idee e proposte sono altamente politicizzate, sensibili e controverse.
Wolfgang Schussel
già Cancelliere Federale dell’Austria
XI
PREFAZIONE DEI MEMBRI DELL’Advisory BoArd – LANFRANCO SENN
Molti trend di cambiamento si sono avviati negli ultimi anni per quanto concerne il trasporto ferroviario
in Italia: nuovi servizi supportati da nuove tecnologie di grande qualità in certi segmenti di mercato
sono stati adottati (dall’Alta Velocità al trasporto locale); la liberalizzazione in settori quali l’Alta Velocità
e il trasporto merci è aumentata rapidamente trasformando l’Italia in uno dei Paesi a più alto tasso di
liberalizzazione d’Europa; si è verificata una ripresa del dibattito sul ruolo del trasporto ferroviario come
fattore di sviluppo sostenibile del Paese, soprattutto dato il minore inquinamento diretto e indotto del
trasporto ferroviario rispetto a quello su gomma.
Da che cosa sono stati innescati questi cambiamenti? Come sostenere il loro rafforzamento? Il fenomeno è legato alla crescita dell’interesse e della domanda di trasporto su ferro (lunga distanza, media
distanza, trasporto urbano) motivati sia dal miglioramento dei servizi sia dai disagi crescenti dovuti
all’inquinamento e alla congestione legati al trasporto su gomma.
In questa circolarità “virtuosa” tra offerta qualificata e domanda crescente sta il futuro del trasporto su
ferro. Senza “convincere la domanda” – ossia gli utenti – della sua convenienza e opportunità sarà difficile per il trasporto ferroviario competere con gli altri modi di trasporto: la crescente quota di mercato
rispetto al trasporto aereo su alcune tratte nazionali ne è una dimostrazione. “Convincere la domanda”,
in un regime di mercato, non è una scoperta per nessuna industria o servizio. Non sempre, tuttavia, le
politiche seguono questa ovvietà: né quelle pubbliche né quelle aziendali.
Talvolta si assiste piuttosto ad iniziative che pretendono di affermare questioni “di principio”, senza
articolare le modalità di attuazione e valutarne le conseguenze, invece che promuovere i servizi e la
soddisfazione della domanda. Un paradosso: persino la concorrenza e la liberalizzazione – altamente
desiderabili in quanto dovrebbero migliorare i servizi e ridurre i costi per gli utenti – non sono obiettivi,
ma strumenti.
Senza una regolazione indipendente ed efficace del trasporto ferroviario – e nel contesto più ampio
della mobilità anche tramite altre modalità – l’obiettivo di conquistare quote crescenti di domanda
non si raggiunge. Le questioni apparentemente tecniche dell’unbundling (separazione legale e funzionale tra chi gestisce l’infrastruttura e chi gestisce i servizi); dell’estensione dei servizi universali; dell’accesso non discriminatorio alle facility (stazioni, terminali, depositi...) devono essere contestualmente ed
efficacemente affrontate e risolte sia sul piano normativo sia a livello regolamentare, se non si vogliono
vanificare gli “strumenti” della liberalizzazione e della concorrenza.
Anche sul piano delle politiche aziendali la domanda deve essere il driver da consolidare. La qualità
dei servizi e un rapporto equo tra qualità e tariffe è indubbiamente la priorità da perseguire: regolarità
del servizio, frequenza, comfort per i passeggeri ed efficienza della catena logistica modale e intermodale per le merci sono condizioni imprescindibili per far crescere le imprese e le funzioni sia di gestione
infrastrutturale che dei servizi. La manutenzione e l’innovazione tecnologica sono premesse anch’esse
XII
necessarie per conquistare e conservare l’utenza, indubbiamente sempre più “demanding”.
Per mettere a punto politiche di pubblico servizio e politiche aziendali efficaci, tuttavia, il problema delle risorse finanziarie – certe e tempestive – a disposizione del trasporto su ferro, non può non costituire
una priorità: con la partecipazione strategica e non residuale di tutti gli stakeholder in gioco, anch’esso
in termini di imprenditorialità e innovazione, sia tecnica sia finanziaria sia organizzativa.
Di un “progetto” così complesso e ambizioso – ma necessario e prioritario – fa parte anche il tema,
purtroppo spesso marginale, dell’informazione agli utenti: sui progetti, sullo stato di avanzamento degli
investimenti, sulle caratteristiche dei servizi e delle loro qualità. Trasparenza, norme, regolazione sono il
cocktail necessario anche a questo fine.
Di una maggiore competitività del settore ferroviario beneficeranno in tanti: dall’industria ferroviaria a
tutti i settore collegati. Ma soprattutto a beneficiarne sarà il Paese, che ne ha assoluto bisogno.
La ricerca di The European House-Ambrosetti, in questa direzione, dà un contributo fondamentale, di
conoscenze e di proposte.
Lanfranco Senn
Professore Ordinario di Economia Regionale all’Università Bocconi,
Esperto della Direzione Generale sulle politiche regionali e il trasporto
dell’Unione Europea e Presidente di MM – Metropolitana Milanese S.p.A.
XIII
I SETTE
MESSAGGI
CHIAVE DELLO
STUDIO
I SETTE MESSAGGI CHIAVE DELLO STUDIO
Le analisi svolte all’interno di questo studio forniscono numerosi elementi ed evidenze circa lo stato
dell’arte del sistema di trasporto ferroviario all’interno dei 27 Paesi membri dell’Unione Europea e, in
particolare, delineano un chiaro quadro dello stato di avanzamento del processo di liberalizzazione dei
singoli mercati e di creazione di un mercato unico del trasporto ferroviario.
Nell’ambito di questo scenario è possibile fornire alcune linee guida di riferimento per indirizzare le
future azioni che la classe politica e dirigente, alla guida del nostro Paese, dovrebbe mettere in atto
con urgenza al fine di creare un sistema di trasporto ferroviario sempre più competitivo, efficiente e
sostenibile.
Tali azioni dovranno essere in grado di bilanciare in maniera ottimale gli interessi dei cittadini da un lato
e, dall’altro, le esigenze di sostenibilità economica delle imprese deputate all’erogazione dei servizi di
trasporto, soprattutto con riferimento a quelli forniti a fronte di corrispettivi pubblici (Servizio Universale
di Trasporto Ferroviario).
Nel prosieguo del presente paragrafo verranno elencati, e sinteticamente commentati, i sette messaggi chiave che, a nostro avviso, sono emersi nell’ambito delle analisi svolte e che hanno di fatto guidato
la stesura delle proposte finali del presente lavoro.
1.
Il processo di liberalizzazione dei tre pacchetti ferroviari è incompleto e
parzialmente inapplicato
È trascorso circa un ventennio da quando l’Europa iniziò ad interrogarsi sull’opportunità di aprire i singoli
mercati del trasporto ferroviario e creare un mercato unico europeo, ed oltre dieci anni sono passati
dall’introduzione del cosiddetto “primo pacchetto ferroviario“ in tema di liberalizzazione del mercato.
Il processo normativo teso all’introduzione progressiva di regole chiare ed omogenee in tutta l’Unione
Europea ha avuto risultati deludenti, al punto che oggi, nel 2012, le Istituzioni comunitarie stanno procedendo ad una revisione del primo pacchetto ferroviario, per semplificare, chiarire e aggiornare il relativo
quadro normativo.
Il mancato successo del processo è imputabile, da un lato, all’eccessiva articolazione e complessità
delle norme in vigore e, dall’altro, alla mancata attuazione da parte dei singoli Stati Membri, che hanno spesso agito con l’esplicita finalità di proteggere la propria industria e il proprio operatore nazionale.
Il risultato è che oggi in Europa esistono 25 sistemi di trasporto ferroviario differenti in termini di mercato
e dimensione degli operatori, struttura, governance e regolamentazione, mix di traffico, costi e regole di accesso all’infrastruttura.
XV
I SETTE
MESSAGGI
CHIAVE DELLO
STUDIO
Tali differenze, che si rilevavano già prima dell’introduzione dei 3 pacchetti ferroviari, in certi casi sono
aumentate.
Nella gran parte degli Stati Membri ciò è accaduto in modo volontario, con l’obiettivo di chiudere il
mercato alla concorrenza esterna.
2.
In Europa non esiste un mercato unico del trasporto ferroviario. I mercati
europei sono un insieme eterogeneo di sistemi ferroviari nazionali divisi e
differenziati
La “Single European Railway Area” è un sogno destinato ancora a lungo a rimanere nel cassetto. Il
fallimento degli sforzi compiuti dal legislatore comunitario si concretizza nell’esistenza di singoli mercati
fra loro estremamente differenti, i quali riflettono, per lo più, precise scelte politiche e strategiche
adottate dai singoli Paesi.
Il Regno Unito, ad esempio, ha anticipato il processo di apertura e liberalizzazione, invano tentato
a livello europeo, dapprima privatizzando sia la gestione del servizio che dell’infrastruttura ferroviaria
(scelta rivelatasi a posteriori alquanto infelice) per poi ri-nazionalizzare l’infrastruttura aprendo completamente il mercato dei servizi ferroviari alla concorrenza, attraverso l’introduzione di un sistema di
franchising per assegnazione dei servizi all’interno di network omogenei di tratte messe a gara.
Tale scelta, dettata forse più dalle disastrose condizioni economico finanziarie in cui l’intero sistema
si è ritrovato che dall’effettiva volontà di offrire un migliore servizio ai cittadini, ha fatto scomparire
l’industria nazionale di settore. Allo stesso tempo, la riforma inglese ha prodotto nell’ultimo decennio
una crescita esponenziale dei fondi pubblici immessi nel sistema da un lato e, dall’altro, ha posto i
cittadini britannici nella non felice condizione di pagare le tariffe più alte d’Europa per un servizio che,
sicuramente, non si può qualificare come il migliore del Continente.
Non è casuale la recente proposta del Sindaco di Londra di riportare tutto il servizio di trasporto pendolare verso Londra sotto il controllo pubblico e di integrarlo nella medesima società di gestione della
metropolitana della città, la quale è direttamente controllata dalla sua Municipalità.
All’estremo opposto troviamo il caso francese, ove il Governo ha messo in atto precise scelte di controllo pubblico del servizio di trasporto ferroviario e di chiusura del proprio mercato volte alla difesa,
al consolidamento ed alla crescita del proprio settore industriale e, in particolare, alla creazione di
un campione nazionale come SNCF, la quale è stata poi successivamente dotata di tutte le risorse
umane, tecnologiche e finanziarie (soprattutto) per poter uscire dai confini nazionali e competere progressivamente sui mercati europei. Tali scelte, per poter essere attuate con efficacia, hanno richiesto
ingenti somme di denaro pubblico che nell’ultimo decennio il Governo francese ha via via immesso
all’interno del settore.
Ancora differente, ma che riflette anch’esso precise scelte di strategia Paese, è il caso tedesco. La
Germania ha infatti adottato una strategia per certi aspetti simile a quella francese, volta quindi a creXVI
I SETTE
MESSAGGI
CHIAVE DELLO
STUDIO
are un campione nazionale in grado di competere su tutti i mercati internazionali, ma senza chiudere
completamente il proprio mercato. La strategia tedesca infatti si è basata soprattutto su forti investimenti
mirati alla crescita del Sistema Paese, che hanno fatto diventare la Germania la più grande piattaforma
logistica mondiale, anche grazie alla trasformazione del gruppo DB in uno dei più grandi operatori globali
della logistica integrata. Parallelamente ne ha sostenuto la crescita nel mercato nazionale ed europeo,
stanziando ingenti finanziamenti di lungo periodo per i servizi di trasporto pubblico locale.
L’apertura del mercato del trasporto merci non ha quindi recato alcun danno all’operatore nazionale,
ormai diventato il maggiore attore mondiale del settore, e ha consentito l’ingresso di numerosi operatori privati che hanno introdotto ulteriori elementi di efficienza.
Relativamente ai servizi pubblici locali, l’apertura del mercato è avvenuta in maniera graduale, attraverso un sistema misto di assegnazione di tratte sia in maniera diretta che attraverso bandi di gara i
quali, però, sono sempre stati banditi nei bacini meno strategici del sistema, lasciando quelli ad elevata
intensità di traffico e più redditizi sotto il controllo di DB.
Il risultato finale è che, oggi, la Germania rappresenta il Paese con il maggior numero di operatori
privati sia sul lato merci che passeggeri.
In questo scenario l’Italia, che rappresenta il terzo mercato ferroviario europeo e che esprime anche
il terzo operatore ferroviario europeo, si è sempre caratterizzata per una totale assenza di precise
scelte politiche in materia. Inoltre, l’Italia è tra i Paesi che più velocemente si sono adoperati per
l’implementazione delle Direttive europee rispetto ad altri Stati Membri, senza tuttavia definire una
chiara politica e strategia del trasporto ferroviario. Permangono, infatti, alcuni elementi di criticità: un
quadro di regolazione del settore instabile, l’assenza di piani di investimento, livelli di contribuzione al
servizio di Trasporto Pubblico Locale ferroviario contenuti e non paragonabili a quelli dei principali Paesi
di riferimento (Francia e Germania in primis) e la mancanza di politiche a favore del riequilibrio modale
del trasporto.
Queste differenze hanno creato una condizione di distorsione della competizione poiché i livelli di
apertura dei mercati sono differenti tra gli Stati Membri, esiste una potenziale presenza di sussidi incrociati, i livelli di finanziamento pubblico al Trasporto Pubblico Locale ferroviario sono diversi, non esiste un
forte ed indipendente Organismo di regolazione e controllo del mercato a livello europeo e le singole
Autorità nazionali non godono di sufficienti poteri ed autonomia per l’esercizio di quelle che dovrebbero essere le proprie funzioni.
3.
Non esistono evidenze e correlazioni tra separazione verticale
(unbundling), crescita nel traffico merci e passeggeri e incremento di
efficienza nel sistema ferroviario
Non vi è evidenza che dimostri come la separazione verticale generi efficienza nel sistema, poiché non
esistono correlazioni scientificamente dimostrabili tra separazione verticale e crescita nel traffico merci
o passeggeri. I risultati emersi dalle analisi forniscono un quadro incerto e contrastante.
XVII
I SETTE
MESSAGGI
CHIAVE DELLO
STUDIO
Se in alcuni casi, infatti, il settore merci registra tassi di crescita maggiori nei sistemi verticalmente
integrati, e dunque ciò farebbe propendere verso l’assunzione che l’integrazione verticale favorisca
maggiormente il traffico ferroviario, in altri casi, sistemi verticalmente separati registrano tassi maggiori di crescita nel comparto passeggeri.
Con riferimento al trasporto passeggeri, la crescita che sembra caratterizzare i modelli separati in realtà deriva da situazioni e caratteristiche specifiche del Paese.
Nel Regno Unito, ad esempio, la crescita del trasporto passeggeri sembra essere stata più favorita
dall’incremento della competizione attraverso la messa in gara della concessione che dal modello
di separazione verticale. In Francia e Spagna, che hanno optato per modelli formalmente separati in
presenza di un sostanziale monopolio dei rispettivi operatori nazionali, la crescita dei passeggeri su
ferro è stata coincidente con la progressiva messa a regime della rete di trasporto ad alta velocità.
È difficile dunque, in questa situazione, capire effettivamente quanto il modello di separazione verticale
abbia favorito o meno la crescita della competizione e della performance del sistema.
In realtà, distinguere i sistemi di trasporto ferroviario in Europa analizzando semplicemente il modello di
separazione o integrazione verticale è riduttivo e semplicistico, in quanto esistono altri fattori in grado
di influenzare la performance dei sistemi stessi, quali ad esempio il livello di investimenti e di supporto
finanziario, l’efficacia della regolamentazione e le specificità del mercato.
A fronte di tali risultati, a nostro avviso, non esistono sufficienti evidenze per rendere obbligatorio, in
tutti gli Stati Membri, l’applicazione di un modello di separazione verticale.
La separazione verticale potrebbe costituire solo l’ultimo passo di una Road Map che porti alla
costituzione di un mercato ferroviario unico e liberalizzato, a condizione che ne sia dimostrata l’utilità
per promuovere maggiormente la concorrenza e che sia attuata a livello europeo in un contesto di
effettiva reciprocità fra i diversi Stati Membri.
4.
Il Trasporto Pubblico Locale ferroviario in Italia è caratterizzato da situazioni
evidenti di sottocompensazione e di incertezza delle risorse ad esso destinate
Il Trasporto Pubblico Locale ferroviario costituisce la spina dorsale del trasporto ferroviario in Europa,
rappresentando oltre il 70% dell’intera offerta di treni-km e, in quasi tutti i principali Paesi europei, esso
è considerato uno dei settori maggiormente strategici per la mobilità.
Il business ferroviario in tutta Europa, come è noto, è caratterizzato dalla presenza di una impresa statale dominante, ad eccezione del caso inglese.
L’Italia è fra i Paesi europei in cui il Trasporto Pubblico Locale ferroviario è meno remunerativo in quanto
i ricavi da traffico e i corrispettivi per passeggero-km sono particolarmente bassi.
I ricavi da traffico sono infatti rispettivamente inferiori del 50% rispetto alla Francia e alla Germania,
mentre i ricavi da contribuzione pubblica sono inferiori in un range tra il 20% e il 30%. Tale situaXVIII
I SETTE
MESSAGGI
CHIAVE DELLO
STUDIO
zione, protratta nel tempo, ha influenzato la quantità e la qualità del servizio offerto e le performance
economiche e reddituali delle imprese ferroviarie.
In un contesto europeo di apertura – seppure graduale – dei mercati, al persistere di tale situazione,
l’operatore nazionale si trova oggi in un posizione di forte svantaggio competitivo: in questo sistema è
evidente che, a parità di politiche, potrà essere più facile per i big player degli altri Paesi (DB, SNCF,
ecc.) procedere con strategie aggressive di acquisizione in altri Paesi.
L’inferiore contribuzione pubblica al trasporto ferroviario in Italia penalizza l’operatore nazionale che
fornisce il servizio di trasporto a condizioni peggiori rispetto ai competitor stranieri. Sotto questo profilo è
significativo il fatto che le Ferrovie Svizzere, invitate a partecipare alla gara per la fornitura del servizio di
trasporto ferroviario in Piemonte, si siano successivamente ritirate. Un comunicato ufficiale della società
di trasporto svizzera precisa che le ragioni del ritiro sono da ricondurre all’insufficiente sostenibilità delle
risorse messe a disposizione e alle complesse condizioni di quadro generale.
Riteniamo dunque indispensabile per il sistema del Trasporto Pubblico Locale ferroviario italiano una
radicale revisione del suo attuale modello di finanziamento, forse troppo dipendente dai corrispettivi
per contratto di servizio pubblico a causa di un patto politico-sociale, che ha tenuto estremamente
basse le tariffe, ormai obsoleto.
In aggiunta, l’incertezza che ancora oggi caratterizza il quadro regolamentare dei finanziamenti, impedisce qualsiasi forma di pianificazione di investimenti di medio e lungo termine.
Dalla definizione di un quadro stabile e certo delle risorse disponibili per un periodo adeguato alla
programmazione dei servizi e degli investimenti, dipenderà il successo del processo di liberalizzazione
del settore.
Il rischio è il ripetersi dell’esperienza dei primi anni 2000, quando l’impossibilità delle Regioni di organizzare gare obbligatorie per legge (DL 442/1997) ha prodotto un lungo periodo di regimi di proroga
annuali dei contratti di servizio con risorse decrescenti in termini reali, l’impossibilità di programmare e
realizzare investimenti e la conseguente caduta della qualità dei servizi.
5.
In Italia le gare possono costituire uno strumento efficace per promuovere
la competizione ed aprire il mercato a condizione che si operi in un
contesto di certezza regolamentare e finanziaria in cui la sostenibilità
di lungo periodo sia garantita da un adeguato bilanciamento fra servizi
richiesti e risorse disponibili
Nel panorama europeo, Regno Unito e Svezia presentano i sistemi ferroviari più liberi ed aperti alla
concorrenza nel Trasporto Pubblico Locale ferroviario.
In Germania e in Italia, dove la recente sentenza della Corte Costituzionale ha abolito l’obbligatorietà
delle gare, i Länder e le Regioni hanno facoltà di scelta tra affidamento diretto e procedure a evidenza pubblica.
XIX
I SETTE
MESSAGGI
CHIAVE DELLO
STUDIO
In Francia e Spagna c’è ancora un regime di monopolio a favore dell’incumbent nazionale.
L’esperienza tedesca dimostra che la messa a gara dei servizi di trasporto ferroviario richiede tuttavia
condizioni di certezza del quadro regolamentare e finanziario (in termini di risorse pubbliche certe
messe a disposizione) che non hanno caratterizzato il nostro Paese nell’ultimo ventennio e che, di
recente, si sono addirittura aggravate.
Sarebbe a nostro giudizio opportuna un’introduzione progressiva dei bandi di gara coerentemente
con la strategia di sistema adottata e che tali bandi siano formulati in modo da fornire garanzia di
sostenibilità e qualità del servizio.
L’apertura del mercato in Italia è da sempre frenata da incertezza sia nell’entità dei pagamenti sia nelle tempistiche degli stessi, minori corrispettivi e prezzi dei biglietti più bassi rispetto ai competitor europei.
Ciò ha creato evidenti fenomeni di sottocompensazione per il servizio erogato.
In un contesto di assegnazione competitiva del servizio tramite bando di gara non si dovrà più imporre al precedente operatore, una volta scaduto il contratto, l’obbligo di continuità del servizio (come
successo negli ultimi anni). L’operatore uscente dovrà quindi essere libero di “lasciare” un mercato che
non presenti livelli di redditività adeguata.
Infine, per evitare fenomeni di “cherry picking“ da parte di una più agguerrita concorrenza internazionale che, avvantaggiata da un contesto di risorse disponibili più favorevole rispetto ai nostri operatori,
potrebbe attuare politiche di dumping sui prezzi molto aggressive (almeno inizialmente), è essenziale
che si studino adeguati bacini di traffico da mettere a gara, composti da un insieme omogeneo di
tratte più o meno redditizie.
6.
Una forte e indipendente Authority di vigilanza e regolamentazione, con
poteri decisionali e coercitivi, è elemento essenziale per aprire il mercato
Mettere mano alla governance del sistema richiede, come primo passo, una rapida operatività della
neo-costituenda Authority nazionale dei Trasporti, e risorse e poteri adeguati a garantirne forza e
indipendenza. Il principale compito dell’Authority dovrebbe essere quello di definire le linee guida di
sviluppo del settore, tenendo conto delle peculiarità territoriali. Questa potrebbe rappresentare l’occasione per costruire una sorta di tavolo di concertazione inter-istituzionale permanente tra i differenti
stakeholder per gestire il cambiamento auspicato.
La definizione delle tariffe dei servizi pubblici, quale il trasporto locale su ferro, rientra tipicamente
tra i poteri delle Authority di regolazione, secondo meccanismi trasparenti che garantiscano adeguamenti automatici. Ciò permetterebbe, da una parte di liberare gli enti locali dal conflitto che li
vede spesso coinvolti in veste sia di regolatori sia di azionisti delle aziende che erogano il servizio,
dall’altra di liberare le aziende di trasporto dal vincolo delle tariffe, mantenute bloccate da amministrazioni locali troppo spesso prigioniere dei risvolti politici che un loro innalzamento potrebbe determinare.
L’Authority dovrebbe inoltre vigilare sul rispetto degli impegni presi da Regioni e Imprese ferroviarie nei
XX
I SETTE
MESSAGGI
CHIAVE DELLO
STUDIO
Contratti di Servizio pubblico sia in termini di quantità e qualità dei servizi erogati che di congruità e
regolarità dei pagamenti dei corrispettivi pubblici.
A tal fine un ulteriore compito a nostro giudizio essenziale è una stesura delle linee guida per la scrittura
dei bandi di gara che consenta la valutazione di congruità dei bandi tra servizi richiesti dalle Regioni
e le risorse pubbliche messe effettivamente a disposizione.
Essa dovrebbe infine partecipare attivamente alla costituzione di un network europeo delle diverse
Autorità di regolazione nazionali che porti, a tendere, alla creazione di un’Autorità a livello comunitario.
7.
Un sistema di mobilità efficiente e sostenibile – sia a livello economico
che ambientale – necessita di efficaci politiche di riequilibrio modale e di
sistemi incentivanti l’utilizzo della modalità ferroviaria sia per i passeggeri
che per le merci
La crescita dei flussi commerciali e di persone sul territorio comunitario non è stata accompagnata da
un corrispondente riequilibrio tra le diverse modalità di trasporto: nella maggioranza degli Stati Membri
il trasporto su strada rappresenta la modalità principale per il traffico delle merci.
Tale sbilanciamento appare particolarmente accentuato in Italia, dove circa il 90% del trasporto
merci è veicolato su strada, a fronte di meno del 10% del trasporto ferroviario.
Dalle analisi condotte emerge come in Italia gli oneri del trasporto merci su gomma siano inferiori
rispetto ad altri Paesi europei. La ridotta quota modale della ferrovia in Italia riflette politiche meno
incisive rispetto a quelle adottate da altri Paesi europei a favore del riequilibrio modale. Ad esempio, in
Paesi di transito come la Germania e l’Austria – dove la somma aggregata di oneri quali l’imposta sul
possesso dei veicoli, le accise sul carburante e i pedaggi – è molto elevata rispetto ad analoghi valori
in Italia, si osserva una significativa quota modale del trasporto su ferro.
Sarebbe dunque auspicabile, anche per il nostro Paese, l’introduzione di misure di medio-lungo termine finalizzate ad un ribaltamento della convenienza attuale dell’utilizzo del trasporto su gomma
a favore di quello su ferro.
In generale i Paesi che hanno introdotto tasse sul traffico stradale pesante sono i primi come quota
di trasporto merci ferroviario: ad un aumento dell’1% del costo del trasporto merci su gomma corrisponde un incremento dell’1,4% di quota modale del trasporto merci su ferro.
In uno scenario dominato sempre più dalla necessità di sfruttare al meglio logistica e trasporto combinato quali modalità efficienti e rispettose dell’ambiente, il trasporto ferroviario è infatti in grado di
offrire alcuni vantaggi non trascurabili sulla lunga distanza e di minimizzare i costi esterni rispetto a
quello su gomma.
XXI
INTRODUZIONE
INTRODUZIONE
1.
Il processo di liberalizzazione del settore ferroviario in Europa
Il biennio 2012-2013 rappresenterà un momento di snodo fondamentale per la riforma del trasporto
ferroviario, tanto in Italia quanto in Europa.
Sul fronte italiano, la neo-costituita Autorità di Regolazione dei Trasporti – secondo l’articolo 37 del
Decreto Cresci-Italia – sarà chiamata a prendere decisioni chiave per la ridefinizione della regolamentazione nazionale di settore. In ambito europeo, il dibattito sul Recast del 1° pacchetto ferroviario
e l’elaborazione in fieri di quello che diventerà il 4° pacchetto ferroviario, mettono in luce la rinnovata
volontà di Bruxelles di svolgere il ruolo di catalizzatore nella creazione dello Spazio Ferroviario Unico
Europeo.
La dinamica in atto si situa in continuità con un processo di riforma UE di lunga durata. Il trasporto ferroviario è infatti al centro di riforme progressive da almeno vent’anni. La riconfigurazione del settore –
giocatasi nell’interazione costante tra Commissione e singoli Governi nazionali – è sorta dalla necessità
di contrastare la tendenza al declino del trasporto via ferro ed ha progressivamente mirato a rilanciare
l’utilizzo del treno quale mezzo di trasporto rispettoso dell’ambiente e sicuro.
Figura 1. Il processo di liberalizzazione ferroviaria nell’Unione Europea: uno schema riassuntivo – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
XXIII
INTRODUZIONE
Tale operazione si è posta un obiettivo ambizioso: la creazione di uno spazio ferroviario unico europeo
quale risorsa fondamentale per un’Europa dai confini sempre più allargati e in cui la mobilità è destinata a giocare un ruolo strategico sempre più importante.
Nonostante gli sforzi compiuti dal legislatore comunitario, il processo di liberalizzazione non ha dato i
risultati sperati. Il sistema ferroviario europeo continua a configurarsi come un insieme di sistemi nazionali diversificati.
Una serie di questioni aperte continuano infatti a minare l’efficacia del processo nel suo insieme. Tra queste:
- La liberalizzazione dell’accesso all’infrastruttura. I gradi di contendibilità del mercato e le modalità e condizioni di accesso sono ancora disomogenei tra gli Stati.
- La definizione, interpretazione e gestione del servizio di trasporto universale ferroviario. Le
differenze in termini di corrispettivi versati dallo Stato e dagli enti locali, la durata e le modalità
di assegnazione dei contratti di trasporto pubblico locale ferroviario e l’entità dei finanziamenti
restano una questione centrale su cui gli Stati Membri hanno politiche non omogenee.
- La reale indipendenza degli Organismi di regolazione e di controllo (Authority) e il loro potere
decisionale nei sistemi ferroviari europei.
- Il rapporto tra modello di governance adottato e performance dei diversi sistemi di trasporto
nazionali. A questo proposito infatti non esistono indicazioni univoche sull’efficienza delle misure
adottate e da adottare.
- La separazione verticale tra gestore dell’infrastruttura e gestore dei servizi ferroviari (unbundling).
Ad oggi il recepimento delle norme comunitarie ha visto la separazione contabile tra i due attori
(GI e IF) nei Paesi europei. Sul proseguimento della riforma in chiave di una separazione proprietaria tra gestori di rete e società di trasporto si scontrano punti di vista divergenti.
Il mercato ferroviario unico è quindi lungi dal costituire una realtà funzionante. Numerosi ostacoli si
sono infatti frapposti al raggiungimento degli obiettivi di liberalizzazione e armonizzazione dei sistemi
nazionali. I risultati non ottimali ottenuti sono riconducibili sia ai limiti di una normativa europea eccessivamente ampia e generosa nei margini di manovra concessi agli Stati Membri, sia all’approccio alla
riforma dei Paesi della UE. In molti casi più interessati alla preservazione dei loro sistemi interni che all’effettiva liberalizzazione dei loro mercati, questi hanno opposto resistenze alla modifica dei loro modelli
di governance, apportando riforme più formali e volte ad evitare i richiami ufficiali della Commissione
che sostanziali.
La permanenza di modelli così differenziati ha dato luogo – in parte paradossalmente, date le finalità
di liberalizzazione del processo di adeguamento alla normativa europea – a importanti distorsioni
competitive. In un mercato in cui il supporto pubblico al settore dei diversi sistemi nazionali non è omogeneo, gli operatori più grandi (e più finanziati) hanno avuto la possibilità di competere sui mercati
più aperti, acquistando un grande vantaggio competitivo rispetto alle società di trasporto di mercati
nazionali in cui il trasporto ferroviario è meno finanziato.
La distanza tra sforzi normativi compiuti e risultati effettivamente ottenuti dall’applicazione dei pacchetti
ferroviari deve fare riflettere – anche e soprattutto a livello di istituzioni europee – su tre punti fondamentali:
XXIV
INTRODUZIONE
- sulla concezione di mercato unico che è necessario promuovere in Europa al fine di creare
un sistema ferroviario comune e competitivo: l’opzione prescelta dal legislatore europeo dovrà
essere sostenibile per gli operatori coinvolti e ottimale per i cittadini;
- sulle tempistiche – di lungo periodo – in cui ciò sarà possibile e su come le indicazioni comunitarie dovranno impattare sulle scelte di policy nazionali;
- sul tipo di azioni da proporre a livello comunitario e sulle relative scadenze: l’obiettivo deve essere l’elaborazione di un piano di azione concreto ed effettivamente realizzabile.
2.
Le finalità del progetto
Il progetto “Il contributo del trasporto ferroviario nella strategia di crescita in Italia e in Europa” intende
fornire alcune indicazioni e proposte di policy attraverso un’analisi a 360 gradi sul trasporto ferroviario
nei principali mercati europei (Francia, Germania, Italia, Regno Unito e Spagna) focalizzando l’attenzione sulle variabili chiave su cui puntare per trasformare il settore ferroviario in una leva di competitività
per l’Europa e per il Paese.
Il progetto si pone l’obiettivo di:
1) Tracciare un quadro dello stato dell’arte della liberalizzazione del trasporto ferroviario europeo
che tenga conto:
- dello scenario di mercato che ha caratterizzato lo sviluppo del traffico ferroviario nei principali
mercati europei;
- dello scenario competitivo creatosi nei diversi paesi;
- dello scenario regolamentare UE con cui i diversi mercati si confrontano.
2) Descrivere le modalità di recepimento della normativa comunitaria nei principali ordinamenti
europei, anche a livello di trasformazione dei modelli di governance nazionali.
3) Individuare le variabili chiave su cui Unione Europea e Autorità nazionali sono chiamate ad
agire tempestivamente per riposizionare il settore ferroviario al centro della strategia di crescita
europea.
Il progetto ha voluto, quindi, fornire una risposta ad alcuni quesiti che paiono centrali per la creazione
della Single European Railway Area. In particolare:
- Quali modelli di governance hanno creato mercati del trasporto ferroviario efficienti?
- Quali scelte di policy potranno efficacemente realizzare il mercato ferroviario unico europeo?
- Su quali elementi occorrerà realmente concentrarsi per aprire ulteriormente ed uniformemente
i mercati senza creare distorsioni competitive?
- Quali sono le politiche di incentivo che hanno saputo coniugare in modo efficace sviluppo della
concorrenza intra-modale e crescita delle quote modali del trasporto ferroviario?
- Quali dovranno essere le scelte strategiche e di politica industriale che il nostro Paese dovrà
mettere in atto per creare un sistema di trasporto ferroviario sostenibile, efficiente e competitivo?
XXV
INTRODUZIONE
3.
Metodologia
Il progetto è stato sviluppato con il contributo di un Advisory Board composto da un mix qualificato di
esperti che hanno integrato aspetti scientifici ad esperienze pratiche e concrete.
Le riunioni dell’Advisory Board hanno rappresentato importanti momenti di incontro, confronto e brainstorming sulle tematiche oggetto di approfondimento, a partire dalle esperienze e competenze proprie di ciascun membro e dalle analisi ad hoc realizzate dal Gruppo di Lavoro.
3.1 L’Advisory Board
L’Advisory Board è formato da:
- Valerio De Molli (Managing Partner di The European House-Ambrosetti);
- Wolfgang Schussel (già Cancelliere del Governo Federale Austriaco);
- Lanfranco Senn (Professore di Economia Regionale all’Università Bocconi; Esperto, Direzione Generale sulle politiche regionali e il trasporto dell’Unione Europea; Presidente, MM - Metropolitana
Milanese SpA).
Figura 2. Composizione dell’Advisory Board – Fonte: Rielaborazione the European House-Ambrosetti
In rappresentanza di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. hanno partecipato alle riunioni dell’Advisory Board:
- Mauro Moretti (Amministratore Delegato Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. e Presidente del
CER - Community of European Railway and Infrastructure Companies);
- Barbara Morgante (Direttore Centrale Strategie e Pianificazione di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A.);
- Andrea Cesarini (Responsabile Affari Regolatori Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A.).
XXVI
INTRODUZIONE
Il Gruppo di Lavoro The European House-Ambrosetti è formato da:
- Stefano Bosisio (Project leader);
- Costanza Monari;
- Massimiliano Sartori.
3.2 Le analisi svolte
L’analisi è stata articolata attraverso alcuni passi che individuano i principali fattori che costituiscono un
sistema di trasporti efficiente.
La missione di un Sistema di Trasporti efficiente e competitivo è di conquistare e portare passeggeri
e merci a destinazione, massimizzando il livello di servizio e conseguendo gli obiettivi economici,
finanziari e di valore di ciascuna entità parte del Sistema.
Gestire efficacemente un Sistema di Trasporti significa saper coniugare contemporaneamente due
macro-classi di obiettivi:
- obiettivi di economicità/redditività, di fondamentale importanza per il gestore del servizio e il
gestore dell’infrastruttura;
- obiettivi sociali, aspetto al centro dell’agenda dei Governi nazionali.
Lo scenario di riferimento è dominato da tre elementi di primaria importanza che costituiscono anche i macro trend in atto all’interno del sistema dei trasporti in analisi:
Figura 3. Lo scenario di riferimento per il trasporto ferroviario: le principali tendenze in atto in Italia e in Europa –
Fonte: Rielaborazione the European House-Ambrosetti
- la liberalizzazione dei mercati, comporta la progressiva apertura dei singoli mercati nazionali
verso la formazione di un unico mercato europeo per il trasporto ferroviario passeggeri e merci;
- l’integrazione modale: il riequilibrio e la maggior integrazione modale sono il risultato di un
complesso interagire di scelte aziendali, dinamiche di mercato e politiche tecnologiche e infrastrutturali;
XXVII
INTRODUZIONE
- il miglioramento della qualità del servizio: implica un innalzamento degli standard qualitativi
minimi attesi per soddisfare i bisogni di una domanda sempre più esigente.
Per meglio comprendere quindi come affrontare le sfide del moderno sistema del trasporto ferroviario
in Italia e in Europa sono stati analizzati i principali macro-temi legati alla liberalizzazione e alla competitività del sistema ferroviario.
4.
La struttura del rapporto
Il presente rapporto finale intende riportare in sintesi i lavori e le riflessioni sviluppate dai membri
dell’Advisory Board: ogni capitolo ha l’obiettivo di esporre in modo logico e strutturato la teoria, le analisi empiriche e le riflessioni dell’Advisory Board con riferimento al tema oggetto dell’indagine. Il rapporto
è diviso in 3 parti:
- La prima parte (capitoli da 1 a 3) illustra lo stato dell’arte del mercato ferroviario europeo, concentrando la propria analisi sullo scenario di mercato e competitivo in essere, e descrivendo le
modalità di funzionamento dei sistemi ferroviari nazionali nei 5 paesi di riferimento dello studio
(Francia, Germania, Italia, Spagna e Regno Unito). I capitoli dal 4 al 6, inoltre esaminano nel dettaglio la normativa europea in fatto di liberalizzazione del settore e il suo recepimento a livello
aggregato.
- La seconda parte (capitoli da 7 a 11) analizza le variabili chiave per la liberalizzazione del mercato europeo e la costituzione di una Single European Railway Area.
- La terza parte (capitolo 12), mette in campo le proposte elaborate dall’Advisory Board del Progetto.
Più nel dettaglio, i capitoli si articolano come segue.
Il Capitolo 1 affronta il tema relativo allo scenario di mercato e analizza i trend di traffico passeggeri
e traffico merci a partire dal 2000.
Nel Capitolo 2 viene fornita una visione d’insieme sullo scenario competitivo nei principali mercati europei di riferimento.
Il Capitolo 3 articola una panoramica focalizzata sui modelli di funzionamento adottati dagli Stati
Membri in studio.
Nel Capitolo 4 vengono illustrate le principali normative emanate dalla UE a partire dagli anni novanta.
Il Capitolo 5 offre una visione d’insieme sul recepimento della normativa europea negli Stati Membri
a partire dall’analisi di alcune azioni prioritarie contenute nei testi legislativi comunitari (separazione
verticale, tariffe d’accesso e poteri e funzioni dell’Organismo di regolazione di mercato).
Il Capitolo 6 traccia alcune osservazioni d’insieme sul processo di liberalizzazione e introduce il Recast
del primo pacchetto ferroviario.
XXVIII
INTRODUZIONE
Il Capitolo 7 analizza il tema della separazione verticale quale elemento dall’impatto contraddittorio
sull’efficienza del settore ferroviario nel suo complesso.
Il Capitolo 8 è dedicato alla sostenibilità economica del trasporto ferroviario con speciale riferimento
al trasporto pubblico locale ferroviario e ai finanziamenti allo stesso.
Il Capitolo 9 tratta della modalità di assegnazione dei contratti di trasporto pubblico locale ferroviario
quale ulteriore elemento capace di favorire – o bloccare – la liberalizzazione.
Il Capitolo 10 è dedicato al ruolo e all’importanza degli Organismi di regolazione nel processo di
apertura del mercato.
Il Capitolo 11 si concentra su uno degli strumenti più efficaci di stimolo al trasporto ferroviario: la messa
a punto di chiare politiche volte al supporto allo shift modale gomma ferro.
Il Capitolo 12 conclude la trattazione focalizzandosi sulle 6 proposte dell’Advisory Board per il Paese.
Figura 4. Lo schema logico del Progetto – Fonte: Rielaborazione the European House-Ambrosetti
XXIX
PARTE I
1
LO SCENARIO DI MERCATO
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
1.1 Il trasporto ferroviario nella strategia dei trasporti europea
Il settore trasporti è uno degli assi portanti dell’economia europea: impiega direttamente 10 milioni di
persone – il 5,8% dell’occupazione totale – e genera il 4,5% del valore aggiunto.
Figura 1. Ripartizione valore aggiunto UE 27, 2009 – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su
dati Eurostat, 2011
La domanda di mobilità passeggeri e merci – nonostante il forte impatto della crisi sul comparto
(- 11,2% sul trasporto merci nel solo biennio 2008/2009) – è cresciuta costantemente tra il 1995 e il
2009 a un tasso di incremento medio annuo (CAGR) pari all’1,4% nel settore passeggeri e allo 1,2%
nel settore merci.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
1
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 2. Evoluzione PIL, traffico merci e passeggeri nella UE 27 (1995=100) – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
Il trend è destinato a confermarsi nei prossimi decenni, con un aumento previsto della domanda di
trasporto al 2030 pari all’80% nel comparto merci e al 30% nel trasporto passeggeri.
Questa tendenza si colloca in un quadro geopolitico ed economico profondamente mutato per
l’Europa. La crescita dei prezzi dei carburanti, gli obiettivi di riduzione delle emissioni fissati dall’Unione
Europea (- 20% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2020) e, più recentemente, la crisi economica hanno portato a un progressivo ripensamento delle politiche di mobilità comunitarie.
In questo contesto, il trasporto ferroviario assume un ruolo fondamentale ed è stato al centro dell’implementazione di azioni regolamentari volte a favorire modalità di trasporto più sostenibili e meno
impattanti sull’ambiente.
Il treno risulta il mezzo di trasporto ideale per promuovere una mobilità innovativa. Oltre a prestarsi a
integrazioni logistiche con altre modalità e mezzi di trasporto, infatti, il trasporto ferroviario:
- È tra i mezzi di trasporto più sicuri e presenta livelli di incidentalità nettamente inferiori a quelli del
trasporto via strada.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
2
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 3. Evoluzione incidenti in treno e in macchina nella UE 27 – Fonte: Rielaborazione The European HouseAmbrosetti su dati Eurostat, 2010
- È sostenibile da un punto di vista ambientale: il trasporto ferroviario produce lo 0,6% delle
emissioni totali di gas serra riferibili al settore trasporti (25% delle emissioni totali) contro il 70,7%
riferibile al trasporto via strada, il 15,2% del trasporto via mare e il 12,7% del trasporto aereo.
Figura 4. Emissioni di gas serra nella UE 27 per principali modalità di trasporto – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat e Istat, 2011
Le emissioni prodotte dal treno, inoltre, hanno mostrato un andamento decrescente dagli anni novanta, in netta controtendenza rispetto a quanto avvenuto nel trasporto via terra e nel trasporto aereo.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
3
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 5. Evoluzione 1990-2008 emissioni di gas serra per principali modalità di trasporto (1990=1) – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
Questi fattori hanno spinto l’Unione Europea a puntare sul treno quale modalità di trasporto pulita,
sicura ed efficiente. L’enfasi posta sul trasporto via ferro nei documenti ufficiali, tuttavia, non ha dato i
risultati sperati in termini di reale rilancio del settore.
Il treno è infatti in crisi “storica” in Europa: dal 1970, nonostante moderati aumenti di traffico, ha continuato a perdere terreno nei confronti delle auto e del trasporto via strada. La situazione è differenziata
a secondo dell’area geografica cui ci si riferisce. L’analisi dei dati di traffico infatti, evidenzia l’esistenza
di trend diversi sia a livello di singole macro-aree europee sia tra Stati Membri.
Il seguito del capitolo è dedicato all’analisi di due indicatori fondamentali per la valutazione delle
performance del settore ferroviario europeo nel trasporto passeggeri e merci tra il 2000 e il 2009:
- I dati di traffico (espressi rispettivamente in passeggeri-km1 e tonnellate-km2) quale proxy dell’effettivo stato dell’arte del trasporto ferroviario in Europa;
- La quota modale intesa come la quota percentuale di trasporto effettuata via ferro in ambo i
comparti in analisi sul totale del trasporto registrato nell’area di riferimento.
A livello generale, l’analisi dei due insiemi di dati consente di tracciare un quadro degli sviluppi del trasporto ferroviario in Europa nell’ultimo decennio. Con l’eccezione di alcuni paesi virtuosi come la Germania
e di alcuni settori specifici (come l’Alta Velocità) il trasporto ferroviario in Europa si contraddistingue per:
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
1 - Unità di misura (pass-km) che rappresenta il trasporto di un solo passeggero su una distanza di un chilometro e che rappresenta lo sfruttamento effettivo del servizio di trasporto. Tale grandezza si ottiene come prodotto dei viaggiatori trasportati nell’arco dell’anno per il tragitto medio
percorso da ciascuno.
4
2 - Prodotto delle tonnellate utili trasportate per i km percorsi (ton-km). È una misura del volume di attività prodotto da un’azienda di trasporto
oppure del traffico merci che interessa una certa regione geografica.
PARTE I
- una stagnazione relativa del trasporto passeggeri: su questo segmento, nonostante un non
trascurabile aumento di traffico, il treno non ha acquistato quota modale aggiuntiva rispetto ai
livelli di inizio decennio.
- un declino del trasporto merci: i dati di traffico e di quota modale evidenziano come il treno
– complice anche i forti impatti della crisi sul ciclo economico – abbia perso (con alcune eccezioni) sia in termini di tonnellate-km trasportate, sia in fatto di quota modale.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
1.2 Traffico passeggeri
Alcune tendenze macro caratterizzano il quadro di sviluppo complessivo del trasporto ferroviario passeggeri in Europa:
- Il traffico ferroviario è aumentato tra il 2000 e il 20093 dell’1,0% l’anno a livello UE 27. Questa
performance positiva nasconde profonde differenziazioni tra raggruppamenti geografici. Mentre nella UE 154 il traffico è cresciuto dell’1,7% all’anno, la New UE 125, insieme dei nuovi Stati
Membri dell’Unione, ha visto un declino costante del traffico passeggeri (CAGR: - 3,2% all’anno).
Figura 6. Evoluzione del traffico passeggeri via ferro nei principali aggregati regionali europei – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
- Il traffico via ferro resta fenomeno concentrato nei 5 paesi europei più popolosi: Germania,
Italia, Regno Unito Francia e Spagna rappresentano il 52% del traffico passeggeri totale della
UE 27 (l’Italia conta per il 9% del traffico europeo).
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
3 - Ultimi dati disponibili a livello aggregato.
4 - Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna, Svezia e Regno
Unito.
5 - Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia, Repubblica Ceca, Ungheria, Cipro, Romania, Bulgaria.
5
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 7. Ripartizione traffico passeggeri nella UE 27, 2009 – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
- La quota modale6 del treno, dopo avere subito un calo tra il 2000 e il 2005, ha ricominciato a
crescere, attestandosi su valori attorno al 6,2% del trasporto totale. Questo dato, pur evidenziando
la parziale ripresa del trasporto ferroviario passeggeri, è indicativo se valutato rispetto ai dati di inizio
2000: nell’arco di un decennio il treno non ha visto miglioramenti significativi di quota modale.
Figura 8. Evoluzione quota modale del trasporto ferroviario passeggeri nella UE 27 (2000-2009) – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
- L’aumento del traffico si è concentrato in modo accentuato sul segmento Alta Velocità (AV),
che ad oggi rappresenta il 26% del traffico totale della UE 277 e oltre il 50% dei passeggeri-km
totali in Francia e in Spagna.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
6 - Quota del trasporto via ferro sul traffico totale via altre modalità di trasporto (nel caso passeggeri: trasporto su gomma, trasporto aereo e
trasporto via mare/acqua).
6
7 - Nonostante l’alta velocità sia disponibile solo in 12 paesi: Francia, Italia, Olanda, Portogallo, Repubblica Ceca, Slovenia, Svezia, Finlandia, Regno
Unito, Belgio, Germania, Spagna.
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 9 Evoluzione passeggeri AV e quota di passeggeri ad alta velocità su passeggeri totali – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
I mercati ferroviari italiano, tedesco, francese, spagnolo e britannico confermano i trend appena elencati e mostrano la differenziazione tra Stati precedentemente accennata:
- La crescita del traffico è stata marcata nel Regno Unito (CAGR 2000-2009: +4,1%) e in Francia (+2,3%).
- Spagna e Germania hanno registrato valori di crescita intermedi (rispettivamente +1,6%
e +1%).
- In Italia, in controtendenza rispetto agli altri paesi di riferimento, il traffico ferroviario passeggeri
ha complessivamente stagnato negli ultimi dieci anni, con un rilevante decremento di traffico
(-4,5%) tra il 2005 e il 2009.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
7
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 10. Evoluzione del traffico passeggeri nei Paesi in analisi – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
Figura 11. Evoluzione della quota modale del treno nel trasporto passeggeri nei Paesi in analisi – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
8
PARTE I
I dati sulla quota modale confermano la tendenza alla differenziazione tra i Paesi in analisi: la quota
modale del trasporto ferroviario passeggeri è infatti cresciuta in Francia (dall’8,5% al 9,9% del traffico complessivo), Regno Unito (dal 5,2% al 6,8%) e Germania (dal 7,6% al 7,9%) e ha stagnato in
Italia (5,6%) e in Spagna (5,3%).
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 12. Evoluzione della quota modale nei Paesi in analisi – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
1.3 Traffico merci
Il trasporto merci su ferro è stato caratterizzato da un andamento altalenante in cui fasi di declino
(prevalenti) si sono alternate a brevi periodi di ripresa. A livello di UE 27, si segnala un decremento significativo a partire dal 1990 con una parziale fase di riassestamento tra il 1995 e il 2007, comunque
non in grado di compensare le perdite avvenute né di tamponare gli effetti, molto pesanti dal 2007,
della crisi economica sul settore.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
9
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 13. Evoluzione 2000-2009 del traffico merci in Europa per modalità di traffico, miliardi di tonnellate-km
– Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
È pertanto possibile affermare che:
- negli ultimi dieci anni il traffico merci via ferro è calato in tutte le macro-regioni UE. Nella UE 27
il traffico è diminuito dell’1,2% all’anno. La UE 15 ha registrato un calo relativamente più contenuto (CAGR 2000-2009: -0,9%). Molto più deludenti sono stati i risultati della New UE 12: tra
il 2000 e il 2009 il calo è stato del (-) 1,8% all’anno.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
Figura 14. Evoluzione del traffico merci via ferro nei principali aggregati regionali europei – Fonte: Rielaborazione
The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
10
PARTE I
- Il traffico merci europeo su ferro resta concentrato in 8 paesi che insieme pesano per oltre il
70% del traffico ferroviario della UE 27. A differenza del comparto passeggeri, il trasporto ferroviario merci ha un ruolo rilevante anche nei paesi dell’ex blocco sovietico dal passato industriale
significativo, come la Polonia (che oggi conta per il 12% del traffico merci totale).
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 15. Ripartizione traffico merci via ferro nella UE a 27, 2009 – Fonte: Rielaborazione The European HouseAmbrosetti su dati Eurostat, 2011
IL TRASPORTO FERROVIARIO NEI NUOVI STATI MEMBRI8
In epoca sovietica, il trasporto ferroviario era al centro delle strategie di mobilità dei paesi dell’Europa centro-orientale sia nel settore merci sia nel settore passeggeri. In particolare, il trasporto merci
era dominato dal traffico ferroviario di prodotti da industria di base (tra cui il carbone, i minerali metalliferi, vari prodotti in metallo e materiali da costruzione) trasportati su lunghe distanze: in Europa
centro-orientale il volume di trasporto per unità di PIL era di circa cinque volte superiore a quello
dell’Europa occidentale (1,8 contro 0,36 tonnellate-km).
Il periodo 1990-2000 ha rappresentato un momento di profonda revisione dei pilastri della strategia di trasporto in Europa dell’Est. A partire dal crollo dei regimi comunisti il trasporto ferroviario
è entrato in crisi. Con il ciclo di tagli e riforma del settore pubblico, le compagnie ferroviarie statali
sono state private dei sussidi attraverso cui si mantenevano, e la politica dei trasporti locali si è
sempre più incentrata sul trasporto via strada.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
La liberalizzazione del trasporto stradale insieme alla riorganizzazione rigida del sistema ferroviario, ha
8 - Tanczos, K.; Beesenyei, G. (2009), “East European Rail, the State of the Network”, Built Environment, vol. 35 n.1.
11
PARTE I
portato alla perdita di quote di mercato importanti sia nel trasporto merci sia nel trasporto di passeggeri. Tale declino ha avuto ripercussioni sui dati di traffico e sui conti degli operatori pubblici – spesso
utilizzati come “riserva di fondi” per altri settori in crisi – con ripercussioni sulla quota di investimenti infrastrutturali (in riduzione complessiva fino alla metà del 2000), da allora concentrati in modo prioritario
sulla modernizzazione della rete viaria: mentre la quota di investimenti riversata sul settore stradale
è aumentata dal 65% all’82% tra il 1995 al 2010, quella sulle infrastrutture ferroviarie è diminuita
costantemente negli anni con una stabilizzazione e lieve ripresa solo a partire dal 2005.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Quest’ultimo dato mette in luce il ruolo stabilizzatore giocato dall’ingresso nell’Unione Europea da
parte dei nuovi Stati Membri. Con l’accesso ai fondi dell’Unione e l’adozione di buona parte delle
misure dei pacchetti ferroviari, si è riusciti a bloccare una parte dell’emorragia di fondi dal settore.
Le criticità restano tuttavia importanti e alcune priorità rimangono chiave per la rivitalizzazione
effettiva del comparto, non solo rispetto al miglioramento della qualità dei servizi e al livellamento
degli investimenti nella regione rispetto agli altri Paesi della UE. Il rilancio del trasporto passeggeri
nei nuovi Stati Membri rappresenta infatti una nuova frontiera di sviluppo e di integrazione di mercato anche per l’industria ferroviaria europea nel suo complesso, di massima importanza anche
per gli operatori dei Paesi dell’Europa occidentale.
La quota modale del treno nel trasporto merci ha continuato a perdere terreno per tutto il decennio,
passando dal 11,5% al 10,0% del trasporto totale tra il 2000 e il 2009. Questo decremento si è
verificato in corrispondenza di un aumento del trasporto di merci via strada, che ha visto aumentare
la propria quota modale dal 43,4% al 46,6% nel periodo di riferimento.
Figura 16. Quota modale del treno e della strada nel trasporto merci, UE 27 – Fonte: Rielaborazione The Europe-
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
an House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
12
PARTE I
Concentrando l’attenzione sui singoli mercati in analisi, è possibile notare una certa continuità con le
considerazioni precedentemente svolte a proposito del traffico passeggeri. La Germania si conferma
anche in questo campo come il leader di settore: con 96 miliardi di tonnellate-km il Paese ha registrato
un traffico, nel 2009, 3 volte superiore a quello francesi, 5 volte maggiore di quello italiano e 11 volte
superiore di quello spagnolo.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 17. Evoluzione traffico merci 2000-2009 nei Paesi europei in analisi – Fonte: Rielaborazione The European
House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
La tenuta della Germania è confermata dalle rilevazioni effettuate per il quinquennio 2005-2009,
particolarmente duro dato l’impatto della crisi sull’economia e sulla mobilità delle merci: in questo lasso
temporale, la Germania è stato l’unico tra i Paesi in studio a registrare una modesta crescita del traffico
(+1%) mentre Francia, Spagna e Italia hanno registrato perdite superiori al 20%.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
13
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 18. Variazione percentuale traffico merci 2005-2009 nei Paesi in analisi – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
Gli stessi dati sulla quota modale confermano la “supremazia” tedesca in fatto di trasporto ferroviario
merci. La Germania è infatti l’unico Paese europeo ad avere registrato un costante incremento della
quota modale del treno (dal 18% al 21%) negli ultimi dieci anni; immagine questa che contrasta con
i dati a proposito del ruolo del treno nel trasporto merci nazionale negli altri Paesi europei. È opportuno
infatti notare che:
- in Francia, la quota modale del treno nel trasporto merci è in declino costante dal 2000;
- in Spagna la quota modale del treno ha subito un notevole decremento nel periodo in analisi
(dal 6,9% al 3,3% del trasporto merci totali);
- in Italia la quota modale del treno, dopo un aumento tra il 2005 e il 2007 (dal 9,2% all’11,7%)
ha subito l’impatto della crisi economica con un ritorno a livelli inferiori a quelli del 2005 (9,0%);
- nel Regno Unito, dopo un progressivo aumento registrato tra il 2000 e il 2006, la quota modale del treno ha cominciato a stagnare.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
14
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 19. Evoluzione della quota modale del treno nel trasporto merci nei Paesi in analisi – Fonte: Rielaborazione
The European House-Ambrosetti su dati Eurostat, 2011
1.4 Conclusioni
L’andamento del traffico ferroviario europeo e della quota modale ad esso associata ha avuto sviluppi variabili a seconda dell’area geografica e del Paese di riferimento. Se gli andamenti registrati dai
diversi aggregati europei mettono in discussione il successo delle politiche comunitarie nel rilancio del
settore, le differenti evoluzioni dei mercati di Francia, Germania, Italia, Spagna e Regno Unito pongono
l’accento sull’importanza cruciale delle politiche nazionali nel determinare l’andamento complessivo del settore e nell’influenzare le scelte di cittadini e aziende in fatto di mobilità.
Un mix di scelte politiche e industriali da parte di attori governativi e operatori si sono rivelate fondamentali nell’influenzare i risultati modali e di traffico. Nel caso dell’aumento del traffico passeggeri
nel Regno Unito, ad esempio, di assoluta importanza è stata l’introduzione della London congestion
charge e gli effetti ad essa associati in fatto di cambiamento delle scelte di trasporto degli abitanti
della città metropolitana.
Il caso dell’Italia è in questo senso particolarmente paradigmatico: il disallineamento del Paese rispetto
agli altri Stati Membri di riferimento può infatti essere ricondotto a una serie di ragioni definite. In relazione al traffico passeggeri, al di là del mancato computo nei database europei dell’ aumento del
traffico legato alla messa a regime dell’Alta Velocità tra Milano e Roma9, si ricordano:
9 - I dati più recenti disponibili su Eurostat si riferiscono infatti al 2009, e il servizio appena citato ha cominciato ad essere attivo solo dal dicembre dello stesso anno
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
15
PARTE I
- l’impatto sui dati di traffico passeggeri dei tagli operati da Trenitalia dei treni a media-lunga
percorrenza non a mercato e non contribuiti dallo Stato;
- l’effetto della competizione delle compagnie aeree low-cost e il suo peso sui dati di traffico di
media e lunga distanza.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Sul versante merci, le spiegazioni del parziale declino nazionale sono relative:
- alla debolezza storica del trasporto merci via ferro in Italia;
- alla mancanza di incentivi definiti per la promozione del trasporto ferroviario e di politiche mirate allo shift modale.
L’espansione dell’operatore storico tedesco negli ultimi dieci anni è avvenuta attraverso una serie di
importanti acquisizioni realizzate grazie ad un deciso e ampio sostegno pubblico al trasporto ferroviario. L’importanza di questo ultimo fattore è rilevata anche in relazione allo studio comparativo di sistemi
come la Svizzera e l’Austria. Al pari della Germania, entrambi i paesi hanno adottato – come si vedrà
– importanti misure di supporto al traffico ferroviario merci. Ciò ha garantito un aumento delle merci
trasportate via ferro, in un momento in cui si registrava un calo pressoché universale del traffico.
Figura 20. Evoluzione traffico merci in Austria e Svizzera – Fonte The European House-Ambrosetti su dati Eurostat
L’importanza dei fattori di policy sia a livello nazionale sia a livello europeo sarà oggetto dei prossimi
capitoli, non solo in quanto variabile esplicativa dei dati di mercato, ma anche relativamente all’apertura dei diversi Stati Membri alla concorrenza e ai modelli di funzionamento nazionali prescelti.
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
16
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
1. LO SCENARIO
DI MERCATO
17
PARTE I
2
LO SCENARIO COMPETITIVO NEI PAESI DI RIFERIMENTO
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
2.1 Introduzione
Comprendere lo stato dell’arte della liberalizzazione del settore ferroviario in Europa e le ragioni per cui ogni
Paese ha raggiunto diversi livelli di sviluppo e liberalizzazione significa confrontare tre dimensioni cruciali:
- la struttura del mercato e la sua effettiva apertura alla concorrenza;
- i principali operatori del mercato;
- i fondi e gli incentivi forniti dallo Stato a supporto del settore ferroviario nel suo complesso.
Tali fattori influenzano in maniera determinante l’orizzonte di opportunità e gli spazi di mercato per gli
attori in gioco e mettono in evidenza l’importanza di alcune scelte pubbliche fondamentali in materia
di supporto economico agli operatori.
Queste decisioni costituiscono una delle basi chiave non solo nella strutturazione dei corrispettivi su
alcuni segmenti di offerta come il trasporto regionale, ma anche della determinazione indiretta di
distorsioni competitive di mercato.
2.2 Sistemi ferroviari differenziati
I paesi di riferimento dello studio presentano sistemi ferroviari profondamente differenziati non solo –
come già rilevato – in termini di livelli di traffico, ma anche in fatto di volumi prodotti da ogni segmento di
offerta (regionale, media lunga percorrenza), livelli di apertura del mercato, e dotazione infrastrutturale.
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
Figura 1. Quadro d’insieme dei sistemi ferroviari in analisi (1/2) – Fonte: The European House-Ambrosetti su dati Eurostat 2011, ORR e bilanci societari
19
PARTE I
Tale differenziazione, insieme al diverso impegno finanziario da parte del settore pubblico, influenza
il livello di liberalizzazione dei diversi mercati nazionali e le performance economico-finanziarie dei
principali operatori: con oltre 30 miliardi di Euro di fatturato complessivo nel 2010 (in crescita secondo
i dati di bilancio 2011) e un’offerta multimodale ad ampio raggio (attestata per quanto concerne il
caso DB dal peso della logistica nel fatturato complessivo del gruppo, e dal peso del trasporto locale
– anche integrato – nel caso di SNCF) DB e SNCF costituiscono colossi industriali che non hanno pari
negli altri Paesi in analisi, dove pure i principali operatori pesano per valori tra lo 0,20% e lo 0,40%
del PIL.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 2. Quadro d’insieme dei sistemi ferroviari in analisi (2/2) – Fonte: The European House-Ambrosetti su Eurostat 2011, ORR e bilanci societari
2.3 Diversa apertura alla concorrenza
L’apertura alla concorrenza dei mercati nazionali può essere valutata sinteticamente attraverso la
costruzione di una matrice che posizioni i diversi Paesi in base a due indicatori: la numerosità degli
operatori con licenza di impresa ferroviaria e la distribuzione del mercato.
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
20
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 3. Apertura del mercato nei Paesi in analisi – Fonte: The European House-Ambrosetti su elaborazioni Civity
2011, ORR e bilanci societari
Il quadro che emerge evidenzia una realtà a più livelli di apertura:
- Francia e Spagna, con circa 10 licenze attive e mercati molto concentrati, restano dominate
dalla presenza di SNCF e Renfe e possono pertanto essere definite come sostanzialmente chiuse alla concorrenza.
- La Germania presenta un numero di operatori tra i più alti d’Europa, ma il ruolo di DB resta pervasivo.
- In Italia a una numerosità “intermedia” di operatori (62) corrisponde un mercato aperto, con record di apertura del mercato nazionale, come testimoniato dal caso della piena liberalizzazione
alla concorrenza sull’Alta Velocità.
- Il Regno Unito, pur presentando una numerosità di operatori contenuta (25), spicca per l’equa
distribuzione delle quote di mercato tra compagnie ferroviarie.
2.3.1 Francia
Il trasporto ferroviario in Francia è tuttora controllato da SNCF, leader indiscusso con una quota di
mercato dell’80% sul versante merci e del 92% sul segmento passeggeri. Su quest’ultima tipologia
di traffico, l’incumbent nazionale è monopolista de jure sia per quanto riguarda la media e lunga percorrenza, sia per quanto concerne il trasporto regionale.
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
21
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 4. Ripartizione del mercato del traffico merci e passeggeri in Francia, 2011 (milioni di treni-km) – Fonte:
The European House-Ambrosetti su elaborazioni Civity 2011 e SNCF
2.3.2 Germania
Il mercato tedesco ha mostrato una progressiva apertura su tutti i segmenti di traffico: i treni-km1
riferibili ai competitor di DB sono cresciuti a un tasso di incremento medio annuo del 22,4% tra il 1999
e il 2010 raggiungendo i 195 milioni. Più in particolare, nel 2010 ai concorrenti di DB erano attribuibili:
- il 21,6% dei treni-km movimentati su base regionale;
- Il 25,1% del traffico merci complessivo.
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
Figura 5. Evoluzione traffico movimentato dai concorrenti di DB 1999-2010 (milioni di treni-km) – Fonte: The European House-Ambrosetti su dati DB, 2011
22
1 - unità di misura che rappresenta lo spostamento di un treno su un percorso di un chilometro. Se disponibile viene utilizzata la distanza effettivamente percorsa; in caso contrario si utilizza la distanza di rete standard tra il punto d’origine e il punto di destinazione.
PARTE I
Nonostante l’aumento progressivo dei volumi controllati dai competitor, il mercato tedesco resta concentrato. DB infatti continua a gestire l’80% del traffico su scala nazionale. I suoi concorrenti (esclusi
gli operatori di matrice puramente locale) controllano solo il 17% del traffico complessivo. Il loro mercato presenta a sua volta una distribuzione concentrata, con Veolia e Netinera a contare complessivamente per il 46% del traffico totale dei nuovi entranti.
LO SCENAR
DEL TRASPO
FERROVIARIO
PRINCIPALI P
EUROPEI
Caratteristica peculiare del sistema tedesco è la forte presenza di operatori stranieri. I quattro principali attori del mercato ferroviario tedesco (Netinera, Veolia, Keolis e NedRailways), sono esteri e controllano complessivamente il 58% del mercato dei competitor.
Figura 6. Quota di mercato DB e competitor, milioni di treni-km, 2010 – Fonte: The European House-Ambrosetti
su dati DB, 2011
2.3.3 Italia
L’apertura alla concorrenza in Italia è stata rapida soprattutto sul versante merci. Lungo alcuni corridoi
transnazionali di trasporto i competitor del principale operatore nazionale (soprattutto stranieri e controllati dai principali operatori nazionali europei) hanno quote di mercato in forte crescita:
- lungo l’asse Nord-Sud controllano il 40% del traffico;
- controllano il 10% del traffico in arrivo sia dall’asse Est (Piemonte) sia dall’asse Ovest (Veneto);
- sul traffico transfrontaliero hanno una quota di mercato del 30%.
L’apertura alla concorrenza sul mercato passeggeri ha stagnato fino a tempi recenti, soprattutto a
causa degli scarsi incentivi all’ingresso sul mercato regionale (comunque aperto).
2. LO SCENA
COMPETITIV
NEI PAESI D
RIFERIMEN
23
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 7. Evoluzione nuovi entranti sul mercato ferroviario italiano 2001-2010, numero di licenze rilasciate – Fonte:
The European House-Ambrosetti su dati FSI, 2011
L’ingresso di NTV sulla linea AV segna un primato italiano in fatto di apertura: nessuno dei Paesi europei ha aperto alla concorrenza su quel segmento di mercato.
Figura 8. Volume di traffico controllate da concorrenti di FSI, 2000-2010, milioni di treni-km – Fonte: The European
House-Ambrosetti su dati FSI, 2011
2.3.4 Spagna
Il mercato spagnolo – fino alla recente proposta di riforma e liberalizzazione varata nel 2012 – è
apparso come tutt’altro che aperto alla concorrenza, con Renfe a controllare la quasi totalità del
trasporto passeggeri e alcune compagnie di base regionale a gestire tratte locali residuali.
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
La stessa situazione è riscontrabile sul versante merci. Il comparto è infatti dominato da RENFE e da
società appartenenti a vario titolo alle amministrazioni statali, come FGC e ET che sono di proprietà
24
PARTE I
rispettivamente dei governi provinciali della Catalogna e dei Paesi Baschi, e FEVE, la principale competitor di RENFE (4,2% del mercato) è di proprietà del Ministero dei Trasporti.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 9. Distribuzione del mercato spagnolo del traffico merci, % treni-km totali – Fonte: The European HouseAmbrosetti su dati Renfe 2011
2.3.5 Regno Unito
Il mercato del Regno Unito è aperto: a una numerosità “intermedia” di operatori (25) corrisponde una
distribuzione di mercato relativamente equa. Nel comparto passeggeri i 4 principali operatori gestiscono il 70% del mercato. La tendenza all’equa distribuzione è meno marcata nel segmento merci: qui
DBS ha una quota di mercato del 52%.
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
Figura 10. Distribuzione del mercato ferroviario britannico passeggeri e merci, 2010 – Fonte: The European House-Ambrosetti su dati Civity 2011
25
PARTE I
2.4 Diversi livelli di finanziamento pubblico
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Lo Stato resta attore chiave nella determinazione delle performance dei diversi mercati ferroviari nazionali. La sua azione può essere esercitata attraverso molteplici canali finanziari tutti comunque determinanti. Attraverso – tra gli altri – il finanziamento degli investimenti e del servizio universale di trasporto (PSO, public service obligation2), la determinazione dei criteri di accesso per i nuovi entranti e
la fissazione degli incentivi all’ingresso sul mercato per gli stessi (si veda a questo proposito la diversità
delle politiche nazionali in merito al finanziamento del materiale rotabile con Francia e Germania che
“acquistano” i treni per le compagnie operanti sul loro territorio), lo Stato gioca un ruolo di primaria
importanza nella costruzione dell’ambiente competitivo del mercato ferroviario nazionale.
Osservando l’andamento dei finanziamenti pubblici totali al settore nei diversi paesi di riferimento è
possibile notare alcune tendenze peculiari relative a ciascuna delle realtà in esame:
- Germania e Francia restano ai vertici delle classifiche europee. Se in Germania tuttavia la
tendenza dell’ultimo decennio (a prezzo costanti al 2000) è stata quella di una progressiva
riduzione dei fondi stanziati (da oltre 9,5 miliardi di Euro a circa 7,5 miliardi), in Francia il trend è
stato opposto, con un aumento del 10% dall’inizio del decennio.
- Il Regno Unito, pur partendo da una base più bassa, ha registrato una crescita incredibilmente
sostenuta (+223%), anche legata, come si vedrà alla riforma del sistema ferroviario nazionale
all’inizio del 2000. La tendenza è in atto anche oggi; basti pensare che nel luglio del 2011 il Governo britannico ha deliberato un investimento sulla rete ferroviaria pari a 9,2 miliardi di Sterline.
Figura 11. Finanziamento complessivo al trasporto ferroviario (comprensivo dei corrispettivi in conto esercizio per
servizi di trasporto e di infrastruttura) in alcuni paesi di riferimento, milioni di Euro (prezzi costanti al 2000) – Fonte: The European House-Ambrosetti su dati CCTN, “Les Comptes de transport”, e Second European Rail Transport
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
Regulation Forum, 2011
26
2 - Nelle pagine che seguono si farà riferimento alla fornitura di servizio universale di trasporto indifferentemente con gli acronimi TPL (Trasporto
pubblico locale) e PSO (Public service obligation).
PARTE I
- L’Italia è il Paese che registra il minor livello di finanziamento. Pur partendo da stanziamenti
superiori a quelli devoluti dal Regno Unito (ma di circa un terzo rispetto ai fondi francesi e tedeschi), il Paese ha registrato un calo del 16% tra il 2000 e il 2009.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 12. Finanziamento complessivo per km di rete ferroviaria, Euro/km – Fonte: The European House-Ambrosetti
su dati CCTN, “Les Comptes de transport”, e Second European Rail Transport Regulation Forum, 2011
L’analisi del finanziamento complessivo per cittadino nei paesi in studio consente di evidenziare ulteriormente i bassi livelli di finanziamento italiani: con 42 Euro pro-capite, il finanziamento al trasporto
ferroviario in Italia è tra i più bassi tra quelli in analisi; basti pensare che i finanziamenti pro-capite
francesi sono superiori a quelli italiani del 302%, mentre quelli di Germania e Regno Unito si attestano
su livelli tra il 120% e il 150% superiori.
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
Figura 13. Finanziamenti totali per cittadino nel 2009, Euro pro-capite – Fonte: The European House-Ambrosetti su
dati CCTN, “Les Comptes de transport”, e Second European Rail Transport Regulation Forum, 2011
27
PARTE I
Le tendenze appena delineate sono coerenti con quanto avvenuto in ambito di finanziamento del
servizio universale3 ai principali operatori europei tra il 2007 e il 2010 nei principali paesi di riferimento4: nonostante lievi aumenti, il finanziamento italiano è circa il 44% di quelli francesi e il 40% di quelli
tedeschi.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 14. Evoluzione dei finanziamenti al trasporto pubblico locale 2007-2010 nei principali paesi in analisi, milioni di Euro a prezzi correnti – Fonte: The European House-Ambrosetti su dati da bilanci societari
L’ammontare dei fondi stanziati per il trasporto pubblico locale ha un forte impatto sui ricavi totali
degli operatori. Date le evoluzioni precedentemente delineate, non sorprende di ritrovare l’Italia, e
in particolar modo Trenitalia, tra gli operatori con ricavi più bassi sia sul lato del corrispettivo unitario
versato dallo Stato per passeggero-km sia dal lato tariffario (prezzo del biglietto per passeggero-km).
Come evidenziato dalla tabella nella Figura 15 i ricavi unitari italiani sono tra i più bassi in Europa, solo
Portogallo e Polonia, nel campione valutato, ottengono ricavi inferiori.
La figura 15 consente di evidenziare inoltre un’altra peculiarità del sistema italiano, ossia il più alto
livello di corrispettivo versato dallo Stato al trasporto pubblico via strada rispetto al trasporto ferroviario: con 11,5 centesimi di Euro contro i 9,23 del treno per passeggero-km, il servizio via strada
riceve il 25% in più di finanziamenti rispetto al trasporto via ferro. Sempre nel caso italiano è opportuno sottolineare come i 9,23 centesimi di Euro complessivi stanziati dallo Stato siano comprensivi di
2,08 centesimi in forma di finanziamento al materiale rotabile. Nei casi di Francia e Germania tale
finanziamento non è facilmente quantificabile: l’acquisto dei treni da parte dello Stato in favore delle
società di trasporto costituisce probabilmente “finanziamento in natura” nettamente superiore a quello
ricevuto dall’incumbent italiano.
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
3 - Costituisce “servizio universale” il servizio pubblico ovvero di pubblica utilità, anche regionale e locale, ovvero di preminente interesse nazionale,
svolto da soggetti pubblici o privati, che deve essere reso obbligatoriamente dai concessionari a tutti gli utenti, sull’intero territorio nazionale,
indipendentemente dalla ubicazione geografica degli stessi, e a prezzi accessibili”.
28
4 - I dati fanno riferimento ai finanziamenti ricevuti dagli incumbent ferroviari.
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 15. Benchmark internazionale sui ricavi complessivi, servizio universale regionale, centesimi di Euro/pass-km
– Fonte: The European House-Ambrosetti su elaborazioni FSI su Everis (2010) e Ufficio Studi Associazione Trasporti
ed Associazione Nazionale Autostrasporto Viaggiatori (2008)
2.5 Conclusioni
L’analisi svolta consente di giungere ad alcune conclusioni a proposito del livello di apertura alla concorrenza dei diversi sistemi nazionali e della situazione competitiva del mercato europeo. Al livello
nazionale:
- Il Regno Unito può essere considerato il Paese in cui l’apertura del mercato – per scelte politiche
che verranno ulteriormente approfondite nei prossimi capitoli – ha dato seguito a una migliore
distribuzione del mercato tra operatori ed è stata accompagnata da bassi livelli di finanziamento al servizio di trasporto pubblico locale ma alte tariffe.
- La Germania, rappresenta l’esempio di un mercato in cui l’apertura (selettiva) alla concorrenza
si contraddistingue per il mantenimento di un forte vantaggio competitivo di DB, anche collegato all’alto livello di finanziamenti ricevuti dall’operatore.
- La Francia e la Spagna, pur a partire da dimensioni degli operatori e dei finanziamenti molto
diverse, mantengono un mercato molto chiuso con l’incumbent nazionale a controllare la maggior parte del traffico merci e passeggeri.
- L’Italia rappresenta uno degli esempi di maggiore apertura di mercato a livello europeo, come
dimostrato dall’apertura alla concorrenza dei servizi ad Alta Velocità. L’ingresso di nuovi operatori
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
29
PARTE I
è stato facilitato anche dagli investimenti effettuati per migliorare l’interoperabilità della rete
ferroviaria.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
A livello comunitario, tuttavia, la differenziazione tra sistemi di mercato e soprattutto i diversi livelli di
finanziamento creano rilevanti distorsioni competitive. La compresenza di attori multimodali integrati –
supportati da importanti finanziamenti pubblici – ha infatti consentito ai principali operatori di attivare
strategie di penetrazione competitiva di altri mercati europei, come dimostrato ad esempio dall’acquisizione di Arriva – fino al 2010 il più grande operatore privato di servizio di trasporto in Europa, con
1,5 miliardi di viaggi l’anno e con una forza lavoro di 47.500 unità – da parte di DB.
Figura 16. L’operazione ARRIVA di DB – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
Tale situazione non fa che aumentare il rischio di cherry picking da parte dei principali incumbent
nazionali europei: grazie anche ai finanziamenti pubblici tali attori possono andare a competere con
operatori nazionali più piccoli, con un forte rischio di loro cannibalizzazione.
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
Come dimostrato dall’importante ruolo giocato da SNCF all’interno di NTV il mercato italiano, in via di
principio, non è esente da tale rischio.
30
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 17. Le operazioni estere di DB, SNCF e Ferrovie dello Stato Italiane – Fonte: rielaborazione The European
House-Ambrosetti
2. LO SCENARIO
COMPETITIVO
NEI PAESI DI
RIFERIMENTO
31
PARTE I
3
MODELLI DI FUNZIONAMENTO NAZIONALI
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
3.1 Modelli di funzionamento differenziati
L’opera di liberalizzazione guidata dalla Commissione ha generato cambiamenti fondamentali nei
sistemi ferroviari nazionali europei. Come già evidenziato, fin dalla fine degli anni novanta gli Stati Membri della UE hanno adottato approcci e soluzioni diverse alla riforma del proprio sistema di gestione del
settore e nell’implementazione delle misure prescritte dal legislatore comunitario.
Il risultato di questi diversi approcci si esplicita in una profonda differenziazione tra modelli in essere
sia a livello organizzativo sia a livello gestionale che segna il mancato raggiungimento degli obiettivi
insiti nella normativa europea in termini di armonizzazione dei modelli di governance in tutti gli Stati
Membri.
Questo capitolo è dedicato alla descrizione del processo di riforma e dei modelli di funzionamento
che regolano le relazioni tra attori ferroviari nei 5 paesi in analisi. Come si vedrà, le soluzioni adottate
hanno teso a variare non solo a seconda della modalità di applicazione della normativa UE nei diversi
sistemi legislativi nazionali, ma anche rispetto alla concezione stessa del ruolo del trasporto via ferro
nell’architettura economica e produttiva dei diversi Paesi.
Il quadro che emerge è estremamente dinamico e segue di pari passo le evoluzioni della legislazione europea: in tutti gli Stati di riferimento il processo di riforma è lungi dall’essere concluso ed è tutt’ora
in divenire, con sviluppi particolarmente significativi a partire del 2011 in relazione al dibattito sorto a
proposito del Recast del primo pacchetto ferroviario.
Come si potrà notare, i modelli di funzionamento in essere nei diversi Paesi sono caratterizzati da alcune scelte rispetto ad una serie variabili fondamentali. Tra queste se ne segnalano 3 di particolare
rilevanza:
- il ruolo dello Stato (attraverso i Ministeri preposti) nell’erogazione di fondi e nella determinazione
delle linee strategiche guida di settore;
- il ruolo delle Regioni nell’organizzazione e nel finanziamento del trasporto pubblico locale (TPL);
- le relazioni tra operatore ferroviario e Gestore delle infrastrutture: questi due attori fondamentali operano secondo meccanismi di gestione e interazione diversi nelle realtà in analisi.
Di seguito vengono svolte alcune considerazioni in merito al processo legislativo di riforma dei diversi
sistemi e al modello di funzionamento dei diversi Paesi in esame con una breve descrizione delle principali interazioni esistenti tra i diversi enti preposti all’organizzazione, al finanziamento e alla fornitura di
trasporto ferroviario.
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
33
PARTE I
3.2 Francia
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Il processo di riforma in Francia ha proceduto in modo particolarmente lento. Il recepimento delle
principali normative europee è cominciato nel 1997 e ad oggi non può dirsi concluso, soprattutto per
quel che riguarda la liberalizzazione del trasporto passeggeri anche su scala regionale, di fatto continuamente rimandata.
I principali interventi legislativi di riforma sono stati:
- La Legge 97-135 (3/2/97) che ha stabilito la creazione
del Reseau Ferroviaire Français (RFF) la sua separazione da SNCF.
- Il Decreto 2003-194 (07/03/2003), in recepimento
del primo pacchetto ferroviario, che ha liberalizzato
l’accesso alle infrastrutture per operatori esteri e concorrenti nazionali di SNCF.
- Il Decreto 2005-1633 (20/12/05) e la legge 200610 (05/01/06) che hanno recepito il secondo pacchetto ferroviario e liberalizzato il traffico merci.
- La Legge 2009-1503 (8/12/09) che ha sancito l’istituzione dell’ ARAF (Autorité de Régulation des Activités
Ferroviaires) e l’entrata in forza della liberalizzazione
del traffico internazionale passeggeri in recepimento
del terzo pacchetto ferroviario.
Tali normative hanno portato alla creazione di un modello
di funzionamento fortemente centralizzato, in cui il Gestore
dell’infrastruttura (RFF) e l’impresa ferroviaria “semi”-monopolista giocano ruoli ancora integrati, nonostante alcuni cenni
di apertura progressiva alla concorrenza, come ad esempio
la creazione dell’ARAF nel 2009.
Figura 1. Il processo di riforma francese – Fonte: Elaborazione The European
House-Ambrosetti
3.2.1 Modello di funzionamento e ruoli degli attori in gioco
Il modello di funzionamento francese è caratterizzato da:
- Un forte ruolo dello Stato centrale quale fautore dei trasferimenti alle Regioni per il servizio universale e quale finanziatore diretto degli investimenti in infrastrutture effettuati da RFF.
- Una relazione molto stretta tra RFF e SNCF. Pur separati da un punto di vista gestionale, le due
società sono infatti integrate a livello operativo: SNCF agisce – su commissione di RFF – quale
unico responsabile del mantenimento, della ristrutturazione e della gestione delle infrastrutture, nonché della gestione della circolazione ferroviaria. SCNF è inoltre proprietaria delle principali
stazioni del Paese.
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
34
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 2. Schema di funzionamento del modello francese – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
La gestione del servizio ferroviario francese avviene attraverso l’interazione dei seguenti attori.
1. Lo Stato centrale: detta le linee guida delle politiche nazionali attraverso l’azione del Ministero
dello Sviluppo e della Pianificazione e sovvenziona sia SNCF per il servizio di trasporto universale
di media e lunga percorrenza sia RFF per il mantenimento delle infrastrutture (Ministero dei Trasporti). Lo Stato centrale inoltre finanzia le Regioni per il servizio universale (in ottica di devolution,
ossia contribuendo ai fondi regionali) e nomina i membri del board dell’Autorità di regolazione
e di controllo.
2. Le Regioni: negoziano i contratti con SNCF ogni 5 anni e la retribuiscono per i servizi offerti. Inoltre, offrono sussidi a SNCF per l’ammodernamento di materiale rotabile (una volta acquistato
questo è di proprietà dell’operatore).
3. L’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF): ha funzioni di regolazione e di controllo su:
- le relazioni tra il gestore delle infrastrutture e gli operatori;
- l’accesso al mercato e la determinazione dei costi d’accesso;
- l’accesso alle infrastrutture accessorie (stazioni).
4. L’Etablissement publique de securité ferroviaire (EPSF): conferisce le certificazioni di sicurezza e
vigila su norme di sicurezza e sistemi di interoperabilità.
5. La società Reseau Ferroviaire Francais (RFF): è proprietaria e responsabile delle vie ferroviarie
nazionali per quanto concerne il finanziamento, lo sviluppo e la valorizzazione delle infrastrutture.
RFF inoltre:
- definisce i principi e gli obiettivi della gestione della circolazione e del mantenimento della
rete (ma subappalta la loro gestione pratica a SNCF);
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
35
PARTE I
- attribuisce le tracce alle aziende;
- riceve i ricavi delle tariffe d’accesso alle infrastrutture.
6. La Société Nationale des Chemins de Fer Français: (SNCF) è la compagnia incumbent di
trasporto ferroviario per il segmento merci e per il settore passeggeri; è il gestore delegato del
mantenimento delle infrastrutture e della circolazione sulla rete ed è proprietario delle principali
stazioni del Paese.
7. Gli altri operatori: si tratta 10 società ferroviarie, attive principalmente sul traffico merci.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
3.3 Germania
Nel 1994 le due imprese statali Deutsche Bundesbahn e Deutsche Reichsbahn, le due compagnie
monopoliste di Germania dell’Est e Germania dell’Ovest, furono fuse in una nuova società per azioni:
Deutsche Bahn AG. Da allora il settore ferroviario tedesco è andato incontro a riforme volte al miglioramento dell’efficienza del sistema ferroviario nel suo complesso.
La Germania è stato uno dei primi Paesi a liberalizzare: dal 1994 il mercato delle merci è aperto alla
concorrenza, con 7 anni di anticipo rispetto all’entrata in vigore del primo pacchetto ferroviario.
La riforma, effettuata a pochi anni dalla riunificazione tedesca, ha avuto l’obiettivo specifico di rilanciare il trasporto ferroviario e di sanare la situazione finanziaria degli incumbent (divisi tra operatori di
Germania dell’Est e dell’Ovest) dell’epoca.
I principali interventi legislativi operati sono stati:
- La Legge di estensione del network ferroviario federale (15/09/93). Questa ha attribuito allo Stato Federale la responsabilità di costruire, innovare e ristrutturare
la rete ferroviaria nazionale.
- La Prima Legge federale delle Ferrovie (legge sulla
ristrutturazione delle ferrovie, 1994) che ha previsto la
costituzione di DB AG dalla fusione di Deutsche Bundesbahn e Deutsche Reichsbahn e la trasformazione (dal
1999) della 4 divisioni di DB AG in 4 società per azioni tra cui, DB Netz, l’attuale gestore delle infrastrutture
nazionale. La legge ha inoltre stabilito l’apertura del
mercato tedesco a tutti gli operatori stranieri e la creazione dell’ Eisenbahnbundesamt (EBA), quale autorità
di monitoraggio e controllo.
- Nel 2002 viene promulgata la Legge sulle gare pubbliche (VgV) che stabilisce la fuoriuscita progressiva dai
contratti per la regolazione del trasporto pubblico locale ferroviario. La possibilità di stipulare i contratti viene
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
36
Figura 3. Il processo di riforma tedesco
– Fonte: Elaborazione The European
House-Ambrosetti
PARTE I
vincolata all’introduzione di bandi di gara per almeno il 30% dei treni-km complessivi (i Lander
continuano a privilegiare l’affidamento diretto).
- Nel 2005 viene emanata la Seconda Legge Federale delle Ferrovie (Allgemeines Eisenbahngesetz) che prevede il recepimento del secondo pacchetto ferroviario nella legislazione ferroviaria tedesca. La legge istituisce inoltre l’Agenzia Federale della Rete (Bundesnetzagentur-BNA);
ente destinato a monitorare la concorrenza sui servizi di rete (poste, telecomunicazioni, elettricità
ecc.) e che è responsabile – congiuntamente all’EBA – di garantire l’accesso non discriminatorio
alle infrastrutture.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
3.3.1 Modello di funzionamento e ruoli degli attori in gioco
Il sistema ferroviario tedesco è articolato come nello schema che segue.
Figura 4. Schema di funzionamento del modello tedesco – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
Le funzioni svolte dai singoli attori sono presentate di seguito.
1. Lo Stato Federale, attraverso il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero dei Trasporti
svolge diverse funzioni nel sistema ferroviario.
- è responsabile degli investimenti e del rinnovamento delle infrastrutture;
- affida in concessione la gestione delle infrastrutture;
- attribuisce ai Länder i fondi per il finanziamento del servizio universale.
2. I Länder sono i principali responsabili dell’organizzazione e del finanziamento del trasporto regionale
nel Paese. In particolare stipulano i contratti e pubblicano i bandi di gara per l’organizzazione del
trasporto regionale tramite Autorità regionali che pianificano e gestiscono il processo di attribuzione.
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
37
PARTE I
3. L’Authority ferroviaria federale (EBA) concede le licenze e le autorizzazioni tecniche. L’Agenzia
controlla la regolare assegnazione delle tracce e vigila sul rispetto delle norme di unbundling,
oltre che condurre, tramite un ente specializzato, indagini sugli eventuali incidenti ferroviari.
4. L’Authority Federale dei Servizi di Network (EBNA) supervisiona la concorrenza nei servizi di rete
tedeschi (elettricità, gas, telecomunicazioni, poste e ferrovie). In ambito ferroviario:
- vigila sul rispetto della libertà di accesso alla rete e sulla concorrenza;
- vigila sulle tariffe di accesso: il gestore delle infrastrutture è obbligato a inviarle qualsiasi modifica delle tariffe per un controllo di regolarità.
5. DB Netz è il gestore delle infrastrutture. Fa parte di DB AG insieme alle divisioni DB stazioni e DB
energia e gestisce l’infrastruttura ferroviaria in termini di assegnazione delle tracce orarie e di
capacità. DB Netz inoltre gestisce le stazioni e sottoscrive i contratti di utilizzo con gli operatori.
6. DB Mobilità e Logistica è la divisione di DB che si occupa di trasporto merci e passeggeri,
l’incumbent di servizi di trasporto ferroviario nazionale. È organizzata in 5 business unit: media e
lunga distanza, regionale, logistica, Arriva e servizi.
7. Gli altri operatori. Sono 404 gli operatori nazionali attivi (con licenza) nel traffico passeggeri
e merci. I principali sono Connex sul trasporto merci, sul trasporto regionale passeggeri: Veolia,
Verkher, Netinera e Benex.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
3.4 Italia
La riforma del sistema ferroviario italiano ha avuto inizio nel
1985 quando Ferrovie dello Stato (FS) è diventata ente pubblico economico separato dal Ministero dei Trasporti. Nel
1992 FS DIVENTA SOCIETà PER AzIONI ed è proprio questa
data ad essere comunemente associata con l’inizio dell’opera progressiva di liberalizzazione del mercato italiano.
Tale operazione è stata attuata attraverso una serie di interventi legislativi, e in particolare:
- Il D.P.R. 277/1998 che ha avviato il processo di separazione societaria tra il Gestore dell’infrastruttura e le
imprese ferroviarie. La normativa ha portato alla creazione della holding Ferrovie dello Stato SpA (dal 2011,
Ferrovie dello Stato Italiane Spa) e all’affidamento a
Trenitalia (istituita li 7 giugno 2000) del controllo delle
3 divisioni di trasporto del gruppo (merci, passeggeri
di media e lunga percorrenza e trasporto regionale) e
a RFI (istituita il 9 aprile 2001) della gestione e manutenzione delle infrastrutture.
- Il D.P.R. 146/1999 che ha introdotto il rilascio di licenze
ferroviarie per operatori esteri e locali da parte del
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
38
Figura 5. Il processo di riforma italiano – Fonte: Elaborazione The European
House-Ambrosetti
PARTE I
Ministero dei Trasporti.
- La Legge finanziaria 2011 (l. 388/2000, art. 131) che ha liberalizzato il trasporto ferroviario nazionale merci e passeggeri.
- Il D.Lgs. 188/2003 che ha recepito il primo pacchetto ferroviario riunendo in un unico testo la
disciplina in materia di struttura e modalità di accesso al mercato. Il Decreto ha inoltre individuato nel nel Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti l’organismo di regolazione del settore (il suo
Ufficio per la Regolazione del Settore Ferroviario svolge tali competenze).
- Il D.Lgs. 162/2007 che ha disciplinato le condizioni di sicurezza per l’accesso al mercato dei servizi
ferroviari; ha creato l’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie (rilascia i certificati di sicurezza,
determina le norme tecniche e gli standard di sicurezza e vigila sulla loro applicazione) e ha istituito
l’Organismo investigativo permanente quale organismo di indagine indipendente sugli incidenti.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
La normativa appena descritta ha modificato profondamente l’assetto del sistema ferroviario italiano
con l’introduzione di importanti elementi di apertura in un contesto precedentemente dominato dal
ruolo del Ministero del Trasporto.
3.4.1 Modello di funzionamento e ruoli degli attori in gioco
I principali attori del sistema ferroviario italiano interagiscono come rappresentato nello schema sottostante. Segue una breve illustrazione dei ruoli e compiti dei soggetti coinvolti.
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
Figura 6. Schema di funzionamento del modello italiano – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
39
PARTE I
1. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) eroga i corrispettivi per i servizi universali di interesse nazionale e trasferisce le risorse alle Regioni per i servizi di trasporto pubblico locale. Inoltre
eroga i finanziamenti per gli investimenti e i corrispettivi per i servizi di infrastruttura realizzati da RFI.
2. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) rilascia licenze e titoli autorizzatori alle imprese
ferroviarie nonché l’atto di concessione al Gestore dell’Infrastruttura nazionale. Il MIT definisce,
inoltre, il canone di accesso all’infrastruttura ferroviaria (pedaggio) e sottoscrive il contratto di
Programma con RFI e i contratti di Servizio pubblico nazionali con le imprese ferroviarie.
3. L’Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (URSF) ha poteri prescrittivi su procedure e
tempistiche per l’assegnazione di capacità di infrastruttura contenute nel Prospetto Informativo della Rete (PIR) pubblicato dal Gestore; si pronuncia sui ricorsi in materia di accesso
all’infrastruttura e verifica l’eventuale lesione dell’equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico da parte di un nuovo servizio passeggeri. L’URSF è dotato di poteri sanzionatori.
L’ente verrà soppresso a partire dalla data di entrata in operatività dell’Autorità di regolazione
dei trasporti.
4. L’Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie (ANSF) – con poteri ispettivi e di controllo
– definisce le norme nazionali in materia di sicurezza e controlla il loro rispetto, rilascia i certificati
di sicurezza e omologa il materiale rotabile.
5. Le Regioni stipulano i contratti di servizio per i trasporti regionali con le imprese ferroviarie.
6. Rete Ferroviaria Italiana (RFI) gestisce l’infrastruttura ferroviaria in base ad una concessione con
lo Stato; garantisce alle diverse imprese ferroviarie l’accesso alla rete italiana attraverso “contratti
d’utilizzo” stipulati con le imprese ferroviarie assegna la capacità dell’infrastruttura in termini di
tracce orarie e servizi.
7. Trenitalia è l’impresa ferroviaria storica nel trasporto ferroviario italiano ed opera nei settori del
trasporto passeggeri a media lunga percorrenza e regionale, nonché di trasporto merci e della
logistica.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
8. Altri operatori. Sono 61 operatori attivi nel trasporto merci e passeggeri.
3.5 Spagna
Il trasporto ferroviario in Spagna ha avuto una grande spinta governativa sul piano infrastrutturale a
partire dai due Piani strategici del Trasporto (2000 e 2005) dell’inizio del 2000. Questi hanno convogliato sull’Alta Velocità il 48% degli investimenti di trasporto del piano strategico 2005-2020.
Fino a tempi recenti, la riforma della governance e il processo di liberalizzazione delle ferrovie spagnole
non hanno avuto la stessa forza. La libera concorrenza in Spagna stenta a decollare: la normativa in
materia è stata ferma dal 2003 fino ad oggi. Solo recentemente il governo spagnolo ha adottato un
provvedimento di riorganizzazione per la liberalizzazione dal 2013 del settore ferroviario.
Tra il 1989 e il 1997 sono state portate avanti alcune riforme per risollevare il trasporto ferroviario in crisi:
Renfe è stata scorporata in 11 business unit suddivise su tre aree operative (trasporto merci e passeggeri, servizi, infrastrutture).
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
40
PARTE I
- Nel 1994 il Governo viene messo a capo degli investimenti infrastrutturali.
- Nel 1997 viene creato il GIF (Gestor de Infrastructuras
Ferroviarias) sotto la giurisdizione del Ministero dei trasporti
- Nel 2003 viene emanata la Ley del Sector Féroviario
per recepire le direttive europee in materia di trasporto
ferroviario. La normativa lancia la separazione del gestore delle infrastrutture dal gestore dei servizi: nasce
ADIF (evoluzione del GIF) separato da RENFE.
- Nel 2010 viene pubblicato il Piano strategico di rivitalizzazione del comparto merci per potenziare il traffico
merci via ferro in un’ottica integrata di potenziamento
logistico.
- Nel 2012 è stato varato un Piano di ristrutturazione del
settore che fissa al 31 luglio 2013 la piena liberalizzazione del settore (Cfr. Box).
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 7. Il processo di riforma spagnolo – Fonte: Elaborazione The European
House-Ambrosetti
3.5.1 Modello di funzionamento e attori in gioco
Il modello di funzionamento del sistema ferroviario spagnolo si basa sulle interazioni schematizzate nella
figura sotto.
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
Figura 8. Schema di funzionamento del modello spagnolo – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
41
PARTE I
I principali attori del sistema spagnolo sono:
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
1. Lo Stato Centrale attraverso il Ministero dei Lavori Pubblici (Ministerio de Fomento). Questi è il
responsabile del trasporto ferroviario e fissa le linee di sviluppo strategiche sia per le infrastrutture – commissionando la costruzione e l’amministrazione della rete a ADIF – sia per i servizi di
trasporto. Il Ministero inoltre:
- pianifica e regola le questioni relative ad interoperabilità e sicurezza;
- definisce gli obiettivi di ADIF e di RENFE dal punto di vista gestionale e finanziario;
- assegna formalmente le licenze;
- amministra larga parte dei contratti di trasporto pubblico locale ferroviario (vedi punto 3)
attraverso contratti di durata quadriennale.
2. Il Comitato di Regolazione (Comité de Regulacion Ferroviaria, interno al Ministero) garantisce
l’accesso libero alle infrastrutture e assicura che i meccanismi di attribuzione delle licenze siano
equi e trasparenti. Il Comitato è infine ente risolutore dei conflitti tra ADIF e imprese ferroviarie.
3. Le Comunità Autonome hanno poteri limitati nell’assegnazione delle tratte agli operatori del trasporto regionale: tali prerogative riguardano solo le infrastrutture di proprietà degli stati federali.
La Catalogna e i Paesi Baschi sono gli unici Stati federali che amministrano il trasporto regionale
e sub-urbano.
4. L’Administrador de Infrastructuras Feroviarias (ADIF) ha personalità giuridica autonoma da
RENFE e ha risorse indipendenti. ADIF amministra e gestisce la Rete di interesse nazionale. È
responsabile della costruzione di nuove linee, attività che svolge con finanziamenti statali o con
fondi autonomi (sulle linee ferroviarie di sua proprietà). Inoltre ADIF:
- vigila sul rispetto della libertà di accesso alla rete e sulla concorrenza;
- vigila sulle tariffe di accesso: i GI locali sono obbligati a inviarle qualsiasi modifica delle tariffe
per un controllo di regolarità;
- stabilisce i costi di accesso all’infrastruttura.
5. Renfe Operadora è l’azienda statale con personalità giuridica autonoma e fondi propri che
è incumbent nel trasporto ferroviario passeggeri e merci. Amministra il servizio universale (con
finanziamenti statali), la lunga distanza (a mercato) e il trasporto merci.
6. Gli altri operatori hanno accesso all’infrastruttura spagnola dal 2006 ma sono ancora scarsamente sviluppati. Ad oggi solo 5 dei 10 operatori abilitati sono attivi commercialmente sul
segmento merci.
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
42
PARTE I
LA SPAGNA VERSO LA LIBERALIZZAZIONE
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Il Governo spagnolo ha varato il decreto con cui adotta misure in materia di infrastrutture e servizi
ferroviari e fissa al 31 luglio 2013 la completa liberalizzazione del mercato. Il provvedimento normativo, accertando una situazione finanziaria particolarmente allarmante, prevede una significativa ristrutturazione del settore.
Perdite complessive per 447 milioni di Euro e un livello d’indebitamento particolarmente elevato
(20.730 milioni di Euro) sono imputabili principalmente ad un’inefficiente gestione delle attività dei
tre attori pubblici del settore.
Adif (Gestore della Rete), Renfe (Impresa ferroviaria) e Feve (Operatore ferroviario integrato sulla
rete a scartamento largo nel nord della Spagna) ricevono complessivamente 2.500 milioni di Euro
di finanziamenti pubblici annui. A fronte di tali risorse sono segnalati servizi di trasporto regionale
con carico medio del 15% e 176 stazioni con un solo pendolare giornaliero.
In presenza di un sistema ferroviario che va configurandosi sulla base del preesistente modello di
separazione tra gestione dell’infrastruttura e servizi di trasporto, in un contesto di completa apertura
del mercato, rilevano i seguenti aspetti della riforma:
- la societarizzazione di Renfe – società per azioni a capitale pubblico – attraverso la separazione in quattro distinte entità societarie (merci, manutenzione, passeggeri, leasing di
materiale rotabile), in capo ad una holding avente la stessa Renfe come azionista unico. Si
noti che la costituzione di una società di leasing del materiale rotabile rileva particolarmente
in Spagna, a fronte della natura di essential facility del materiale rotabile (determinata dal
diverso scartamento dell’infrastruttura);
- la soppressione di Feve e il conseguente accorpamento delle attività di GI a Adif;
- la complessiva razionalizzazione dei servizi in perdita (servizi di trasporto di scarsa frequentazione e segmenti di rete/stazioni scarsamente utilizzati);
- l’aumento del canone d’accesso all’infrastruttura di Adif secondo il principio di allineamento ai costi.
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
43
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
3.6 Regno Unito
La riforma britannica è stata precoce (1994) e molto ampia nel contesto di un sistema già predis
alla privatizzazione dei servizi ferroviari per questioni storiche: già prima dell’inizio dell’opera di r
e all’epoca di British Rail, la rete era suddivisa in network indipendenti e la concezione dominan
monopolista pubblico era fortemente orientata alla percezione dell’operatore come attore rispo
te alle regole di mercato piuttosto che come ente statale in senso stretto.
La riforma inglese rappresenta un esperimento unico in Europa che mira a creare concorrenza su
la supply chain ferroviaria. L’evoluzione è stata caratterizzata da passi avanti molto rapidi e altre
rapidi cambiamenti di direzione.
Tra il 1994-1997 viene effettuata la riforma del sistema ferroviario nel suo complesso. Il primo inte
legislativo è il Railway Act del 1993 che ha promosso:
- La privatizzazione di British Rail.
- L’adozione di un sistema di franchising per l’assegnazione delle tratte. Gli operatori che vincono ottengono
il diritto esclusivo di sfruttamento per un periodo tra i 7
e i 15 anni. Di norma all’ottenimento della tratta non
corrisponde la garanzia di un compenso da parte dello Stato tranne nel caso dei trasporti sovvenzionati nel
servizio universale e delle tratte ad alto rischio finanziario per gli operatori.
- L’affidamento del materiale rotabile a 6 società (ROSCOEs) che le accordano – in leasing – agli operatori
(train operating companies – TOCs).
- L’istituzione di Railtrack quale nuovo gestore delle infrastrutture. Nel 1996 Railtrack viene privatizzata e quotata in borsa, i servizi infrastrutturali passano sotto il controllo di 7 società di mantenimento delle infrastrutture e
6 società di ristrutturazione dei binari.
- L’istituzione dell’Office of Passanger Rail Franchises
(OPRAF) come ente regolatore del franchising delle
tratte.
- L’istituzione dell’Office of Rail Regulation quale ente regolatore del sistema svincolato dallo Stato.
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
Figura 9. Il processo di riforma b
co – Fonte: Elaborazione The Eu
House-Ambrosetti
La prima ondata di privatizzazione (1994-1997) viene considerata un successo a causa dell’aum
del traffico registrato e di una diminuzione dei costi di gestione delle infrastrutture. I buoni risult
tenuti non reggono nel tempo a causa del deterioramento dello stato della rete e della diminu
della sicurezza. La situazione diventa particolarmente critica per l’opinione pubblica britannica
PARTE I
guito dell’incidente di Hatfield1 nel 2000. Tale avvenimento mette in luce la mancanza di una guida
strategica che detti – soprattutto dal punto di vista infrastrutturale – le linee di azione e di investimento
di medio e lungo periodo nel nuovo sistema. Per risolvere i problemi di sicurezza si decide di agire sul
gestore dell’infrastruttura. A seguito del Transport Act, nel 2002, Railtrack cede i suoi asset a Network
Rail (NR), nuova società “not for dividend” a responsabilità limitata con un board formato dai principali
rappresentanti dell’intera filiera del settore (politici, industria, operatori ecc.).
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
A questa riforma se ne aggiunge una seconda: nel 2001 OPRAF viene sostituita dalla Strategic Rail
Authority, responsabile dei piani strategici di settore e delle attività di franchising, poi a sua volta assorbita dal Department of Transport (DpT) nel 2004 quale unità di indirizzo strategico in termini di policy e
di budget complessivo del settore.
3.6.1 Modello di funzionamento e attori in gioco
Il modello di funzionamento britannico è tra i più liberalizzati d’Europa. Il funzionamento del sistema è
affidato alle interazioni schematizzate nella figura sotto.
Figura 10. Modello di funzionamento del modello britannico – Fonte: Rielaborazione di The European House-Ambrosetti
I principali attori coinvolti sono:
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
1. Il Department of Transport (DPT) che è l’ente responsabile di fissare le linee strategiche di settore
a livello nazionale e di gestire i contratti di franchising e i contratti con Network Rail.
1 - Grave incidente ferroviario a pochi chilometri da Londra. Due carrozze del treno ad alta velocità partito dalla capitale e diretto a Leeds
deragliarono a Hatfield, causando la morte di 4 persone.
45
PARTE I
2. L’Office of Rail Regulation (ORR) che è l’autorità di vigilanza della concorrenza e che assicura
che Network Rail gestisca la rete in modo efficiente. L’ORR:
- sviluppa politiche in materia di norme di sicurezza e vigila al rispetto di tali norme;
- attribuisce le licenze agli operatori ferroviari e determina le condizioni di accesso alla rete;
- vigila al rispetto della concorrenza sul mercato ferroviario.
3. Network Rail è il gestore dell’ infrastruttura: gestisce la rete e le 17 principali stazioni del Paese.
NR inoltre assegna le tratte e sottoscrive i contratti con gli operatori ferroviari.
4. Le Train Operating Companies (TOCS) forniscono i servizi ferroviari di trasporto (merci e trasporto) sotto il marchio comune National Rail. Siglano inoltre contratti di franchising con il DPT
che concedono l’esclusiva su determinate tracce per una durata tra i 7 e i 15 anni (nel caso
scozzese e della città di Londra sono le Autorità locali a gestire i contratti di franchising): ogni
contratto di franchising prevede condizioni contrattuali precise anche rispetto all’organizzazione
e gestione del servizio universale. Un piccolo numero di operatori a contratto di “open access”
(competition in the market) forniscono servizi aggiuntivi sulle tratte a più alto traffico.
5. Le Società di leasing (Rolling Stock Companies) affittano il materiale rotabile agli operatori e
siglano i contratti con le società di trasporto.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
3.7 Conclusioni
L’analisi svolta ha posto in evidenza l’alto livello di differenziazione esistente tra i sistemi ferroviari nazionali dei Paesi europei in studio. La diversità delle relazioni e degli organismi esistenti a quasi vent’anni
dall’inizio del processo di armonizzazione e liberalizzazione targata UE conduce ad interrogarsi sui limiti
stessi della normativa comunitaria.
Al fine di esplorare ulteriormente tale settore di indagine, i capitoli che seguono sono dedicati alla disamina delle politiche europee in ambito di liberalizzazione ferroviaria e del loro recepimento a livello
di singolo sistema nazionale. Come già sottolineato dalla prima parte dello studio, l’opera non si può
dire ancora conclusa e necessita di azioni forti di ridefinizione strategica a livello tanto europeo quanto
nazionale.
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
46
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
3. MODELLI DI
FUNZIONAMENTO
NAZIONALI
47
PARTE I
4
LO SCENARIO REGOLAMENTARE: VENT’ANNI DI LIBERALIZZAZIONE IN
EUROPA
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
4.1 I principi ispiratori dell’opera di liberalizzazione europea
Fin dalla fine degli anni novanta, il trasporto ferroviario europeo è stato sottoposto ad un’opera di
riforma e liberalizzazione, fortemente promossa dalla Commissione.
Il processo ha avuto la finalità di:
- rivitalizzare il trasporto ferroviario quale mezzo fondamentale per rilanciare la mobilità europea;
- realizzare il mercato unico attraverso la liberalizzazione progressiva del trasporto ferroviario europeo per lo sviluppo ulteriore del settore;
- uniformare i modelli organizzativi e le caratteristiche tecniche dei diversi Stati Membri in modo
da abbattere le disomogeneità che da sempre bloccano la reale integrazione del settore.
4. LO SCENARIO
REGOLAMENTARE:
VENT’ANNI DI
LIBERALIZZAZIONE
IN EUROPA
Figura 1. Il processo di liberalizzazione dagli anni novanta ad oggi, uno sguardo d’insieme – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
49
PARTE I
I principi a cui il legislatore europeo si è attenuto nel modificare la disciplina relativa al trasporto ferroviario sono contenuti negli artt. 81-90 del Trattato istitutivo della ex Comunità Europea (ora Unione
Europea) del 1957.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
In tale sede il settore fu regolato con i seguenti obiettivi:
-
reprimere gli accordi restrittivi della concorrenza e gli abusi di posizione dominante;
controllare le concentrazioni tra imprese;
liberalizzare il settore soggetto a monopolio;
controllare gli aiuti di Stato.
Da allora, per raggiungere lo scopo di aprire i mercati soggetti a monopolio, l’ Unione Europea ha
adottato strumenti volti alla:
- totale abrogazione di diritti considerati come speciali o esclusivi, in quanto, tali vantaggi inducono il soggetto che li detiene a sfruttare abusivamente la propria posizione dominante;
- semplificazione degli adempimenti amministrativi e contabili al fine di perseguire una politica
di “liberalizzazione amministrativa”;
- promozione della concorrenza attraverso l’imposizione di regole finalizzate a disciplinare i rapporti tra soggetti operanti nello stesso mercato.
4.2 Gli anni novanta e i libri bianchi
A partire dal 1992, il legislatore sovranazionale ha disciplinato la concorrenza non solo attraverso le
norme contenute nel Trattato, ma anche pubblicando dei “Libri bianchi”, testi regolamentari che
– pur non essendo fonti legislative in senso proprio – assumono una rilevanza politica, normativa e
gestionale quali raccolte ufficiali delle proposte espresse dalla Commissione. Questi documenti di
indirizzo, inoltre, spesso costituiscono lo strumento di avvio per la concreta realizzazione di opere di
riforma di settore.
L’emanazione dei Libri bianchi nel settore ferroviario è avvenuta in più momenti. Tra i principali testi di
riferimento è possibile citare la pubblicazione de:
- “Lo sviluppo futuro della politica comune dei trasporti – una strategia globale per la realizzazione
di un quadro comunitario atto a garantire una mobilità sostenibile” nel 1992.
- “Strategia di rilancio delle ferrovie comunitarie” nel 1996.
- “Pagamento commisurato all’uso dell’infrastruttura: approccio graduale a un quadro comune di
fissazione degli oneri per l’infrastruttura di trasporto dell’UE” nel 1998.
4. LO SCENARIO
REGOLAMENTARE:
VENT’ANNI DI
LIBERALIZZAZIONE
IN EUROPA
Di particolare rilevanza è stata la pubblicazione nel 2001 del Libro “La politica europea dei trasporti
fino al 2010” che auspicava la totale liberalizzazione dell’accesso da parte di tutti gli operatori
comunitari ai servizi di trasporto di merci e passeggeri, con l’ingresso in tempi brevi di nuovi operatori.
La maggior parte delle proposte contenute all’interno del Libro Bianco hanno trovato una reale ap-
50
PARTE I
plicazione nel campo del trasporto stradale e aereo: l’unico comparto a non avere mantenuto “le
promesse” dei Libri bianchi in fatto di concorrenza è il trasporto ferroviario.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
IL LIBRO BIANCO SUI TRASPORTI DELLA UE DEL 2011
Il 28 marzo 2011 la Commissione Europea ha adottato il nuovo Libro Bianco sui Trasporti “Tabella
di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti – per una politica dei trasporti competitiva e
sostenibile”.
Il testo offre una strategia di lungo periodo (fino al 2050) che fissa 10 obiettivi chiave per l’agenda dei trasporti UE:
1.
Nelle città, dimezzare entro il 2030 l’uso delle auto ad alimentazione convenzionale ed eliminarle del tutto entro il 2050. Conseguire, nelle principali città, sistemi di logistica urbana a zero
emissioni di CO2 entro il 2030.
2. Nel trasporto aereo aumentare l’uso di carburanti a basse emissioni fino a raggiungere il 40%
entro il 2050. Nel trasporto marittimo ridurre del 40-50% le emissioni di C02 derivate dagli oli
combustibili entro il 2050.
3. Entro il 2030, raggiungere l’obiettivo di effettuare il 30% del trasporto delle merci superiore
a 300 km via ferro e trasporto via mare. Questa quota dovrebbe raggiungere il 50% entro il
2050.
4. Entro il 2050, effettuare la maggior parte del trasporto di medie distanze dei passeggeri mediante ferrovia, di cui va completata la rete ad Alta Velocità a livello europeo.
5. Completare entro il 2030 la retri infrastrutturali TEN-T.
6. Collegare tra di loro le reti ferroviarie, aeroportuali, marittime e fluviali.
7. Completare il sistema unico di gestione del traffico aereo (Sesar) e lo spazio aereo unico europeo entro il 2020 e applicare sistemi di gestione del traffico al trasporto terrestre e marittimo
nonché il sistema di globale di navigazione satellitare (Galileo).
8. Definire entro il 2020 un quadro per un sistema europeo di informazione, gestione e pagamento nel settore dei trasporti multimodali.
9. Per la sicurezza stradale, entro il 2020, dimezzare gli incidenti ed entro il 2050 avvicinarsi
all’obiettivo “zero vittime” e aumentare la sicurezza in tutti i modi di trasporto nella UE.
10. Arrivare alla piena applicazione dei principi “chi usa paga” e “chi inquina paga” facendo in
modo di eliminare le distorsioni ed i sussidi dannosi e generando entrate e finanziamenti per
investimenti nei trasporti.
Il Libro Bianco 2011 quantifica in 550 miliardi di Euro il fabbisogno europeo di risorse fino al 2020
per il completamento delle reti TEN-T e arriva a stimare in 1.500 miliardi di Euro i fondi che servirebbero entro il 2030 per sviluppare le infrastrutture di trasporto adeguate alla domanda di mobilità.
4. LO SCENARIO
REGOLAMENTARE:
VENT’ANNI DI
LIBERALIZZAZIONE
IN EUROPA
In ambito ferroviario, il testo prende le mosse da una precedente comunicazione della Commissione1 dove si sottolinea che per garantire il pieno sviluppo del settore ferroviario, l’Unione Europea
1 - Comunicazione della Commissione, del 17 settembre 2010, relativa allo sviluppo di uno Spazio unico ferroviario europeo
[COM (2010) 474 def.]
51
PARTE I
ha bisogno di creare uno spazio unico ferroviario europeo fondato su una rete infrastrutturale integrata e interoperabile e su una sana apertura alla concorrenza. Una grande enfasi è posta infine
sulla necessità di mettere a punto un nuovo insieme di Direttive che rafforzi le regole comuni sia per
alimentare la concorrenza sia per potenziare il ruolo della European Railway Agency. Il loro scopo
deve essere di superare le attuali barriere e i vincoli tecnologici che impediscono l’interoperabilità,
puntando ad una concorrenza effettiva nei servizi a livello europeo.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
4.3 I tre pacchetti ferroviari
Allo scopo di velocizzare e supportare la realizzazione del mercato unico europeo del trasporto ferroviario, la Commissione ha emanato – tra il 2001 e il 2007 – i cosiddetti “3 pacchetti ferroviari” i cui
principali interventi legislativi sono riassunti nella tabella di cui sotto.
Figura 2. I tre pacchetti ferroviari, principali interventi legislativi – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
Coerentemente con le caratteristiche specifiche del trasporto ferroviario, settore che è caratterizzato da
barriere naturali che impediscono la concorrenza (tra cui l’impossibilità fisica di costruire più reti ferroviarie
e gli ingenti costi di investimento iniziale), la normativa è stata incentrata sul principio di separazione
tra l’attività di gestione dell’infrastruttura e l’attività di trasporto, per consentire alle imprese che offrono
servizi un accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture stesse.
4. LO SCENARIO
REGOLAMENTARE:
VENT’ANNI DI
LIBERALIZZAZIONE
IN EUROPA
52
PARTE I
A tali principi cardine sono state ispirate:
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
- Le Direttive 2001/12, 2001/13 e 2001/14, note come primo pacchetto ferroviario, che hanno
compiutamente disciplinato funzioni e ruoli del gestore dell’infrastruttura e delle imprese ferroviarie.
- Le Direttive 2004/49, 2004/50, 2004/51 e il regolamento 881/2004 rispettivamente su certificati di sicurezza, interoperabilità e istituzione di un’Agenzia ferroviaria europea per la sicurezza
(secondo pacchetto ferroviario).
- Le Direttive 2007/58 e 2007/59 e il regolamento 1371/2007 rispettivamente relative all’apertura del mercato internazionale dei passeggeri, alla certificazione dei macchinisti e ai diritti e agli
obblighi dei passeggeri (terzo pacchetto ferroviario).
4.3.1 Il primo pacchetto ferroviario
La disciplina dettata dalle direttive 91/440, 95/18 e 95/19 è stata oggetto di revisione attraverso il primo pacchetto ferroviario composto dalle direttive 2001/12, 2001/13 e 2001/14.
Tale gruppo di norme costituisce uno dei primi interventi organici del legislatore nel settore ferroviario
volto alla creazione di un mercato veramente concorrenziale nel trasporto su rotaia e all’ accelerazione del processo di liberalizzazione.
I punti focali dell’intervento sono stati:
i. La separazione tra l’attività di gestione dell’infrastruttura e l’attività di trasporto. La Direttiva
2001/12 richiede di separare contabilmente Gestore delle infrastrutture e Imprese Ferroviarie e
di attribuire le funzioni essenziali a enti che non siano Imprese ferroviarie.
ii. La liberalizzazione del traffico ferroviario internazionale delle merci. La Direttiva 2001/12 prevedeva che entro marzo 2003 sulla Rete TERFN2 (Trans European Rail Freight Network) ed entro
marzo 2008 sull’intero settore merci (internazionale e nazionale), il servizio di trasporto merci
dovesse essere completamente liberalizzato.
iii. L’indipendenza giuridica, organizzativa e decisionale tra il soggetto incaricato del rilascio delle
licenze e imprese ferroviarie. Tale soggetto, in base alla Direttiva 2001/13, non può svolgere attività di assegnazione delle tracce, imposizione dei pedaggi e esercitare attività di trasporto.
iv. L’accesso all’infrastruttura non discriminatorio per qualunque impresa ferroviaria, in termini di
prezzo e allocazione della capacità di trasporto. La Direttiva 2001/14 riconosce possibili diversità
nei costi di accesso all’infrastruttura dovuti a scarsità, a costi ambientali, a costi di recupero di
investimenti necessari, ma richiede che la definizione dei costi di accesso sia trasparente e non
discriminatoria.
v. L’istituzione di un Organismo indipendente dal Gestore dell’infrastruttura per la regolazione
della concorrenza nel settore dei servizi ferroviari. Tale organismo deve avere potere decisionale e di risoluzione delle controversie tra gestore dell’infrastruttura e imprese ferroviarie.
vi. La limitazione della liberalizzazione del traffico ferroviario internazionale di persone al solo
2 - Rete ferroviaria trans-europea per il trasporto merci, sancita nella Direttiva dell’UE 2001/12/CE (che modifica la direttiva 91/440/CEE). Dopo
diverse modifiche introdotte dai pacchetti ferroviari, la materia è disciplinata ora dal regolamento n. 913/2010 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 22 settembre 2010 relativo alla rete ferroviaria europea per un trasporto merci competitivo.
4. LO SCENARIO
REGOLAMENTARE:
VENT’ANNI DI
LIBERALIZZAZIONE
IN EUROPA
53
PARTE I
segmento realizzato da associazioni internazionali di imprese. Ciò costituisce una limitazione
controllata riferita alla fase di apertura alla concorrenza.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
4.3.2 Il secondo pacchetto ferroviario
Nella seconda metà degli anni novanta le imprese ferroviarie europee hanno migliorato considerevolmente la loro redditività e le loro performance. Tra il 1995 e il 2001 si è registrato:
- un aumento del 12% del traffico ferroviario;
- un aumento del 27% del fatturato da biglietti venduti;
- una diminuzione media degli occupati presso le società di trasporto del 20%.
Nonostante i risultati positivi, il sistema ferroviario non aveva aumentato la sua quota modale nel sistema dei trasporti. Il trasporto ferroviario delle merci nella UE era passato dall’8,4% al 7,8%, mentre
quello dei passeggeri era rimasto stabile per valori del 6,3%.
Con l’obiettivo di “rivitalizzare le ferrovie” e di aumentarne la quota modale rispetto agli altri mezzi di
trasporto, la Commissione ha proposto nel 2002 una serie di misure denominate secondo pacchetto
ferroviario che sono state adottate nel 2004.
Il nuovo impianto legislativo ha previsto:
i. L’accelerazione e l’ampliamento della liberalizzazione del mercato ferroviario del trasporto
merci. La data prevista per marzo del 2008 è anticipata a gennaio 2006. La Direttiva 2004/51
inoltre ha ampliato i confini della liberalizzazione, inizialmente prevista sul traffico internazionale
delle merci e ora applicabile dal gennaio 2007 a tutto il trasporto merci europeo, incluso quello
nazionale. Il primo gennaio del 2007 è la data di riferimento per la creazione del mercato europeo delle merci su ferrovia.
ii. L’armonizzazione degli standard di sicurezza nei Paesi Membri. La Direttiva 2004/49 ha stabilito
i contenuti del certificato di sicurezza e le procedure per ottenerlo e ha definito i principi, le responsabilità e le procedure in caso di incidenti.
iii. L’ampliamento dell’interoperabilità del sistema nei confronti delle linee ad alta velocità (Direttiva
2004/50).
iv. L’istituzione dell’Agenzia Ferroviaria Europea con competenze tecniche e di sicurezza al fine di
supportare l’implementazione della legislazione europea.
4.3.3 Il terzo pacchetto ferroviario
4. LO SCENARIO
REGOLAMENTARE:
VENT’ANNI DI
LIBERALIZZAZIONE
IN EUROPA
Gli interventi normativi adottati dalla UE fino al 2004 non hanno di fatto affrontato direttamente la
questione del trasporto passeggeri. Tale omissione è da imputare principalmente alla forte opposizione dimostrata da alcuni Stati Membri verso un’ipotesi di apertura delle reti nazionali da utilizzare
anche per il trasporto di passeggeri.
54
PARTE I
In un clima di elevata incertezza e forti resistenze, la Commissione Europea, perseguendo l’obiettivo
di migliorare qualità e sicurezza della rete ferroviaria comunitaria, ha lanciato il terzo pacchetto ferroviario. Tale gruppo di norme è stato approvato in data 23 ottobre 2007 dando vita alle Direttive
2007/58, 2007/59 e al regolamento 1371/2007.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Il pacchetto ha regolato:
i. L’apertura alla concorrenza del traffico passeggeri internazionale entro il 1 gennaio del 2010
(Direttiva 2007/58), con l’attribuzione del diritto per le imprese ferroviarie di raccogliere passeggeri in ogni stazione ubicata su una tratta internazionale e di rilasciarli in un’altra stazione. Il testo
ha inoltre accordato la possibilità per gli Stati Membri di limitare tali diritti se lo stesso percorso
è servito da un contratto di servizio pubblico, oppure se è stato rilasciato un diritto esclusivo per
quel percorso ad un operatore ferroviario. L’obiettivo è stato quello di evitare il fenomeno di
“cherry picking” dal servizio pubblico mantenendone un “equilibrio economico”.
ii. L’armonizzazione delle certificazioni degli addetti alla guida di locomotori e treni (Direttiva
2007/59). Il risultato di una graduale apertura alle infrastrutture ferroviarie, infatti, era stato l’incremento di movimentazione dei treni cross-border. Ciò faceva nascere l’esigenza di armonizzare i differenti certificati rilasciati negli Stati Membri.
iii. La definizione dei diritti e doveri dei passeggeri (Regolamento 1371/2007). In particolare sono
state definite:
- regole inerenti l’emissione dei biglietti di viaggio;
- regole per l’attuazione di un sistema telematico di informazioni e prenotazione;
- regole per l’informativa fornita ai passeggeri, intesa come garanzia di informazione per i
viaggiatori, prima, durante e dopo il viaggio, sulle condizioni di prezzo e durata del percorso
e sulle stazioni di fermata.
Il regolamento specifica che le imprese ferroviarie devono essere assicurate sugli incidenti e che i diritti
dei passeggeri in caso di ritardo e assistenza in caso di ritardo, mancate interconnessioni o cancellazioni del servizio di trasporto devono essere protetti. La compensazione è definita in base al prezzo del
biglietto.
- 25% minimo per un ritardo compreso tra 60 e 119 minuti;
- 50% minimo per un ritardo superiore ai 120 minuti.
4. LO SCENARIO
REGOLAMENTARE:
VENT’ANNI DI
LIBERALIZZAZIONE
IN EUROPA
55
PARTE I
5
IL RECEPIMENTO DELLE NORMATIVE EUROPEE
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
5.1 Un processo complesso
Il recepimento dei tre pacchetti ferroviari è stato – ed è tutt’ora – processo tutt’altro che lineare in
tutti gli Stati Membri che ancora stentano ad applicare nella loro totalità le normative stabilite dalla
Commissione.
La Figura 1 riassume alcune delle principali procedure d’infrazione in corso nel biennio 2008-2010: le
azioni legali, riguardanti soprattutto la mancata applicazione del primo pacchetto ferroviario e i rapporti tra Gestore delle infrastrutture e Imprese ferroviarie, sono un segnale delle resistenze endemiche
presenti a livello nazionale alle linee guida dettate dalla UE.
Figura 1. Procedure di infrazione: schema riassuntivo – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
Gli ostacoli alla corretta applicazione delle norme europee hanno riguardato due dimensioni principali.
Dal lato direttive si segnalano due problematiche fondamentali:
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
- L’ampiezza. I pacchetti sono composti di misure molto ampie che spaziano dall’interoperabilità,
alla sicurezza e che riguardano allo stesso tempo il traffico merci e passeggeri e i modelli di
interazione tra attori. Tale vastità di temi ha ridotto la possibilità di allineamento tra Stati Membri.
- L’attuazione. La possibilità per gli Stati Membri di “interpretare” le disposizione delle direttive in
merito alle condizioni di accesso, alle modalità di finanziamento del servizio universale, al ruolo
57
PARTE I
e alle funzioni delle Authority e al modello di funzionamento ha di fatto concesso agli stati un
(troppo) ampio margine di manovra.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Dal lato degli Stati Membri inoltre:
- Numerosi ritardi hanno portato a procedure di infrazione ripetute nei confronti della gran parte
degli Stati per mancato recepimento delle direttive dal 2001 ad oggi.
- Il recepimento delle normative è stato in molti casi solo formale e volto ad evitare l’incorrere di
procedure di infrazione.
Figura 2. Problemi e ostacoli alla liberalizzazione: schema riassuntivo – Fonte: Rielaborazione The European Houose-Ambrosetti
A seguire verranno indicati tre casi di policy in cui il processo di liberalizzazione è stato particolarmente
problematico e disomogeneo:
- la separazione tra Gestore delle Infrastrutture e Imprese ferroviarie;
- la determinazione dei costi di accesso alla rete;
- l’istituzione di Organismi di regolazione del mercato super partes.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
5.2 La separazione tra Gestore delle infrastrutture (GI) e Imprese ferroviarie (IF)
L’interazione commerciale tra l’attività di gestione dell’infrastruttura e quella di produzione dei servizi di
trasporto si sostanzia nella procedura di assegnazione della capacità d’infrastruttura, cui è preposto il
58
PARTE I
soggetto Gestore che, una volta verificata la disponibilità, risponde alle richieste delle Imprese ferroviarie mettendo a disposizione tracce orarie a fronte del relativo canone d’accesso.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Tale interazione commerciale presenta alcune significative complessità:
- la capacità infrastrutturale è limitata e gli assi principali sono spesso saturi;
- il sistema di costi di accesso è complesso e varia in funzione del treno, della traccia, della velocità, del percorso della fascia oraria, ecc.;
- esistono limiti tecnici relativi al materiale rotabile che devono essere considerati per l’attribuzione dei diritti di accesso.
Per queste ragioni le Imprese ferroviarie hanno continue interazioni con il Gestore delle infrastrutture
che deve essere aperto e tempestivo nelle risposte, trasparente nelle tariffe e nei meccanismi di allocazione della capacità e non discriminatorio nei confronti delle imprese.
L’esigenza di un recupero di competitività dei sistemi ferroviari ha messo in discussione la conservazione del tradizionale modello organizzativo. Per impedire che l’assetto monopolistico – inevitabile per la
rete – si estendesse anche alla produzione dei servizi di trasporto (impedendone la contendibilità), il
primo pacchetto ferroviario ha dunque identificato nella “separazione almeno contabile” tra Gestore
delle infrastrutture e Imprese ferroviarie una via efficace per conseguire un recupero di competitività
dei sistemi ferroviari rispetto alle altre modalità di trasporto e risolvere i problemi di potenziali conflitti di
interesse soprattutto per quanto riguarda la chiusura del mercato a sfavore dei nuovi entranti, a causa
di interazioni “troppo ravvicinate” dell’incumbent con le autorità di gestione delle linee.
Con la Direttiva 2001/12, La UE ha pertanto richiesto agli Stati Membri di:
- separare contabilmente Gestore delle infrastrutture e Imprese ferroviarie (incumbent);
- adottare le misure necessarie per garantire che le funzioni essenziali che determinano l’accesso
equo e non discriminatorio all’infrastruttura (in particolare allocazione della capacità e determinazione dei canoni d’accesso) siano attribuite a enti o società che non prestano a loro volta
servizi di trasporto ferroviario.
Tutte o alcune di tali funzioni sensibili sono state attribuite ai Gestori delle infrastrutture in tutti i paesi UE.
Vista l’ampia discrezionalità consentita dal dettato comunitario, gli Stati Membri hanno adottato diversi
modelli di unbundling tra Impresa Ferroviaria e Gestore delle Infrastrutture:
- la separazione gestionale (divisionalizzazione), ovvero la realizzazione di sezioni organiche distinte all’interno della stessa impresa con contabilità separata;
- la separazione “parziale”, che implica la separazione organizzativa e legale ma mantiene nelle
mani delle Imprese Ferroviarie alcune funzioni chiave del Gestore dell’infrastruttura;
- la separazione societaria, realizzata attraverso soggetti giuridici differenti ma controllati da una
stessa holding;
- la separazione proprietaria tra Gestore dell’infrastruttura e Imprese ferroviarie;
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
59
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 3. Modelli di separazione delle funzioni essenziali – Fonte: Astrid
Modelli diversi sono stati applicati anche nel caso dei 5 paesi in analisi con l’affermarsi di 3 modelli
predominanti:
- la separazione proprietaria adottata da Spagna e Regno Unito;
- la separazione societaria nel caso di Germania e Italia;
- la separazione parziale nel caso della Francia.
Come per le effettive condizioni di accesso ai mercati liberalizzati, dunque, anche con riferimento
ai diversi modelli organizzativi adottati, le attuazioni nazionali presentano significative differenze. La
legislazione comunitaria ha individuato nella separazione fra infrastruttura e servizi una sorta di de
minimis per la liberalizzazione del trasporto ferroviario, senza tuttavia imporre uno specifico modello di
governance.
A fronte di tale discrezionalità, il reale impatto dei diversi modelli sulla contendibilità del mercato,
non fornisce risultati univoci: in Germania e in Italia (pur in assenza di separazione proprietaria) il modello di separazione societaria ha consentito lo sviluppo di un mercato contendibile. Qui il mercato è
molto più aperto che in Francia o Spagna, Paesi che hanno optato per la separazione proprietaria tra
Gestore d’Infrastruttura e Impresa ferroviaria, ma senza liberalizzare.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
Peraltro, se da un lato la separazione proprietaria consente di superare i timori relativi alla mancanza
di trasparenza ed equità tra il Gestore delle infrastrutture e le diverse Imprese ferroviarie (soprattutto
60
PARTE I
nell’allocazione della capacità), dall’altro non esistono evidenze empiriche dei complessivi benefici di
detta opzione. In Gran Bretagna la separazione proprietaria ha registrato da un lato buoni risultati in
termini di volumi di traffico, ma ha determinato allo stesso tempo un inequivocabile trend di crescita
dei costi per la collettività, sia in termini di prezzi per gli utenti che di finanziamenti pubblici.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
In definitiva, a fronte delle specificità dei singoli Paesi, la sostanziale assenza di correlazione tra il grado
di separazione ed il relativo impatto sul livello di concorrenza e sul costo complessivo del sistema, evidenzia che il successo dei diversi sistemi sia correlato ad altri fattori, che saranno approfonditi in seguito
(cfr. capitolo 11 sulle politiche di riequilibrio modale).
Più evidente è semmai il costo-opportunità associato alle diverse opzioni di separazione, in particolare
dal punto di vista industriale. La frammentazione del sistema connessa alla scelta di più avanzati
modelli di unbundling può determinare inefficienze legate ai maggiori costi di transazione nonché la
perdita dei benefici legati a meccanismi di coordinamento.
5.3 Determinazione dei costi di accesso alla rete
La regolamentazione delle modalità per l’applicazione delle tariffe di accesso all’infrastruttura ferroviaria per il trasporto passeggeri e merci è finalizzata a garantire, nel mercato unico e libero, un accesso
non discriminatorio a tutte le Imprese ferroviarie. Oggi possono verificarsi sussidi incrociati tra differenti
segmenti del mercato (cargo, servizio universale, passeggeri accesso libero nazionale, passeggeri
internazionali) che possono distorcere la competizione.
Inoltre, poiché la gran parte delle infrastrutture in Europa è fortemente sussidiata, la questione chiave
relativa alla trasparenza e all’allineamento dei costi di accesso è: le tariffe di accesso applicate dal
Gestore delle infrastrutture favoriscono in qualche modo uno o più Imprese ferroviarie?
La risposta a questa domanda è estremamente complessa; i sistemi di tariffazione dell’accesso infatti
sono complicati e variano tra Stati Membri.
La Direttiva 2001/14/CE sancisce che i costi di accesso pagati al Gestore delle infrastrutture devono
essere definiti in base al “costo direttamente imputabile al passaggio del treno” con alcune eccezioni:
- scarsità di capacità del segmento dell’infrastruttura durante un periodo di congestione;
- prenotazione per l’utilizzo di capacità scarsa: in questo caso il Gestore delle infrastrutture può
imporre un costo addizionale per la capacità richiesta ma non utilizzata;
- costi ambientali: caso in cui i costi di accesso sono modificati per tenere conto dell’impatto
ambientale;
- costi di recupero per investimenti specifici: il Gestore delle infrastrutture può imporre tariffe più
alte in caso di investimenti che aumentano l’efficienza nel sistema di trasporto;
- sconti: il Gestore delle infrastrutture può introdurre sconti specifici su alcune tratte ferroviarie per
incentivarne o scoraggiarne l’utilizzo.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
I costi di accesso devono comprendere “i costi diretti relativi all’operatività del treno” e quindi il costo
61
PARTE I
finale per l’accesso deve essere interpretato come il costo marginale (opzione ottimale) per il Gestore
dell’infrastruttura. Il costo marginale non consentirebbe tuttavia di coprire i costi di investimento. Per
questo motivo:
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
- è possibile che il Gestore delle infrastrutture attui una restrizione artificiale della capacità di
trasporto finalizzata all’incremento delle tariffe;
- in assenza di adeguati finanziamenti pubblici l’esigenza di finanziare investimenti può portare il
Gestore a fissare delle tariffe di accesso che eccedono il costo marginale.
L’esistenza di queste forme di mark-up genera un elevato livello di variazione sia nella struttura sia nei
livelli di tariffazione per l’accesso nei vari Paesi, indebolendo in modo sostanziale le condizioni “equal
and fair” stabilite dalla Direttiva.
Figura 4. Tre modalità di determinazione delle tariffe – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
Differenti interpretazioni della Direttiva hanno prodotto sistemi di tariffazione dell’accesso all’infrastruttura molto differenziati tra loro. Può essere pertanto anche fuorviante un confronto tra i diversi criteri
di determinazione del canone d’accesso all’infrastruttura adottati in ciascuno Stato Membro. Per dare
un’idea della complessità del sistema di tariffazione europeo è sufficiente ricordare che nella UE:
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
- 12 Paesi non diversificano i costi di accesso in base alla tipologia della linea, mentre i restanti
13 differenziano le tariffe di accesso in funzione della velocità di percorrenza, della regione di
appartenenza e della tipologia di linea suburbana o intercity;
- 4 Paesi (Regno Unito, Francia, Spagna e Bulgaria) hanno uno schema di tariffazione suddiviso in
62
PARTE I
-
-
-
-
-
due parti, il primo è relativo alla prenotazione per l’utilizzo della linea, mentre il secondo riguarda
il passaggio del treno (tipologia, lunghezza, velocità ecc.). I restanti 21 Paesi hanno uno schema
di tariffazione più semplice basato su poche variabili (al massimo tre);
3 Paesi (Olanda, Danimarca e Austria) applicano dei costi di accesso che non fanno distinzione fra servizi di trasporto offerti. Pertanto, la tariffa applicata è la stessa per un treno passeggero
o per un treno merci;
5 Paesi (Regno Unito, Francia, Italia, Spagna e Belgio) dispongono di schemi tariffari diversificati
in funzione dell’orario della giornata; nei momenti di maggior congestione le tariffe sono più
elevate;
2 Paesi (Norvegia e Finlandia) calcolano le tariffe di accesso sulle tonnellate-km del treno,
mentre 9 Paesi calcolano le tariffe di accesso solamente sui treni-km percorsi. I restanti 11 Paesi
applicano schemi di tariffazione per l’accesso all’infrastruttura che si basano sia sulle tonnellatekm che sui treni-km;
la quasi totalità dei Paesi utilizza i treni-km per applicare tariffe relative all’utilizzo della corrente
elettrica per la trazione, mentre solamente 2 Paesi modulano le tariffe relative all’utilizzo della
corrente elettrica in base alle tonnellate-km;
2 Paesi (Austria e Regno Unito), hanno sistemi di tariffazione che variano in funzione del materiale rotabile e alcuni Paesi hanno sovra-tariffe per i treni a trazione diesel.
3 Paesi (Spagna, Svizzera e Regno Unito) applicano tariffe specifiche per treno che variano in
funzione del ricavo generato dal treno stesso.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
Figura 5. Costi di accesso per un treno suburbano/locale, €/treno-km – Fonte: Rielaborazione The European
House-Ambrosetti su dati Railway Regulation in Europe, International Transport Forum, 2010
63
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 6. Costi di accesso per un treno intercity, €/treno-km – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
su dati Railway Regulation in Europe, International Transport Forum, 2010
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
Figura 7. Costi di accesso per un treno merci da 960 tonnellate, €/treno-km – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Railway Regulation in Europe, International Transport Forum, 2010
64
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 8. Costi di accesso per un treno merci da 2000 tonnellate, €/treno-km – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti Railway Regulation in Europe, International Transport Forum, 2010
La ricognizione della differenziazione esistente si presta a due generi di osservazioni per quanto concerne i costi medi di accesso all’infrastruttura e le prospettive di auto-sostenibilità del Gestore delle
infrastrutture.
In primo luogo, si osserva una grande diversità per quanto concerne i costi medi di accesso rilevati
nei paesi di riferimento. I prezzi italiani sono tra i più bassi di Europa, soprattutto nel segmento passeggeri (le tariffe italiane equivalgono a circa la metà di quelle francesi e tedesche). Si tenga presente
che in Italia il pedaggio è comprensivo del pagamento per l’uso delle stazioni e delle altre voci addizionali di pedaggio, non sempre incluse negli altri sistemi.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
65
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 9. Costo medio di accesso, €/treno-km – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati
Railway Regulation in Europe, International Transport Forum, 2010
In secondo luogo, Il livello dei costi d’accesso si riflette sui livelli di auto-sostenibilità del Gestore delle
infrastrutture. A minori tariffe caricate sugli operatori corrisponde una riduzione dell’autonomia di copertura delle spese di gestione. Il caso italiano è particolarmente paradigmatico: le tariffe di accesso
infatti contano qui meno del 20% sui costi di gestione totali.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
Figura 10. Percentuale di costo totale dell’infrastruttura coperto dalle tariffe di accesso (il restante è a carico
dello Stato) – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti su dati Railway Regulation in Europe, International Transport Forum, 2010
66
PARTE I
I fattori esplicativi di tali differenze possono essere di due tipi:
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
- di natura politica, in quanto la percentuale di fabbisogno coperto con le tariffe di accesso è
una decisione sul tipo di supporto da accordare agli operatori del settore;
- di natura operativa, in quanto i costi di accesso dipendono dalla complessità, intensità, mix e
crescita del traffico sulla rete, dal numero degli operatori e dagli obiettivi della competizione
modale.
Quanto affermato conduce a una serie di conclusioni rispetto allo schema di tariffazione disomogeneo adottato dai Paesi europei. In particolare è possibile affermare che:
- non esiste un’interpretazione univoca della Direttiva europea in materia di costi di accesso: la
sua implementazione varia dal costo pieno al costo marginale;
- differenze considerevoli esistono sia in termini di elementi strutturali del costo di accesso sia in
termini della percentuale del costo totale coperta con le tariffe pagate dagli operatori;
- la libertà di interpretazione della Direttiva sulle tariffe di accesso è uno dei principali nodi da
sciogliere per il futuro della liberalizzazione in Europa.
5.4 Organismi di controllo e regolazione di mercato
Gli Organismi di controllo e regolazione del mercato1 sono strutture fondamentali per l’apertura alla
concorrenza. Tramite la loro funzione di garanti imparziali, questi enti giocano infatti un ruolo di primo
piano per il processo di apertura, e forniscono il livello di trasparenza normativa necessaria a facilitare
l’ingresso di nuovi entranti.
A partire da tali premesse gli Stati Membri sono tenuti a istituire un Organismi di regolazione che deve
essere indipendente per quanto riguarda l’organizzazione, le decisioni di finanziamento, la struttura
giuridica e i processi decisionali, da qualsiasi Gestore di infrastrutture, organismo di tariffazione, organismo di assegnazione o Impresa ferroviaria.
Le principali funzioni dell’Organismi di regolazione è quella di redimere controversie tra Imprese ferroviarie e Gestore delle infrastrutture per quel che riguarda:
-
criteri di accesso alla rete contenuti nel prospetto informativo della rete;
processo di assegnazione della capacità;
sistema di tariffazione dell’accesso alle infrastrutture;
applicazione e monitoraggio delle regole di sicurezza.
Per espletare tali funzioni l’Autorità deve avere il potere di richiedere informazioni al Gestore delle infrastrutture, alle Imprese ferroviarie e a qualsiasi terza parte coinvolta.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
L’articolo 30 della direttiva 2001/14/CE richiede agli Stati Membri di costituire degli Organismi di Regolazione a cui i nuovi operatori ferroviari possono rivolgersi per contestare le decisioni prese dal Gestore
delle infrastrutture o dall’incumbent, qualora questi avesse influenza nelle decisioni di accesso alla rete.
La Direttiva afferma che gli Organismi di Regolazione devono essere indipendenti:
1 - Di seguito indicati come Organismi/Autorità di regolazione.
67
PARTE I
-
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
dal Gestore della rete;
da qualsiasi ente che definisce i costi di accesso alla rete;
da qualsiasi ente che alloca la capacità sulla rete;
dalle Imprese ferroviarie.
A fronte della libertà interpretativa lasciata dalla Direttiva, ogni Stato ha interpretato la normativa in
modo differente e sono state costituite Autorità dotate di diversi livelli di indipendenza, autonomia e
potere decisionale.
Nel 2009, e successivamente nel 2010, la Commissione ha aperto procedure di infrazione contro
quasi tutti gli Stati Membri per la non applicazione della Direttiva, con la richiesta di costituire un Organismi di regolazione indipendente.
Le procedure hanno riguardato 4 fattispecie specifiche:
- L’insufficiente indipendenza dal Gestore delle Infrastrutture o dall’Impresa Ferroviaria nel caso
di: Francia, Spagna Italia, Danimarca, Grecia, Romania, Lituania, Slovenia e Lussemburgo.
- L’insufficiente capacità e potere di monitorare la competizione nei casi di: Francia, Spagna,
Danimarca, Lussemburgo, Lituania, Slovenia, Repubblica Ceca, Estonia.
- L’insufficiente potere coercitivo nei casi di Francia, Italia, Grecia, Danimarca, Lituania, Repubblica Ceca e Lussemburgo.
- L’indipendenza dell’Autorità dal Ministero e i suoi rapporti con l’incumbent nei casi di Spagna,
Italia, Grecia, Danimarca, Romania, Lituania e Slovenia.
Ciascuno Stato ha adottato un diverso approccio alla costituzione del proprio Organismo di regolazione, in relazione alle strutture e alle competenze della stessa, in conformità con i requisiti della Direttiva
2001/14/CE. In alcuni casi, il ruolo e l’organizzazione dell’Organismo di regolazione si sono modificati notevolmente nel tempo. Ad esempio, l’Autorità del Regno Unito è stata istituita prima della Direttiva
ed è operativa da oltre 18 anni, benché le sue funzioni e il suo ruolo siano stati parzialmente modificati
per soddisfare le esigenze della legislazione ferroviaria dell’UE.
In linea generale, gli Organismi di regolazione possono essere classificati in base a:
1. il loro raggio di azione, limitato al settore ferroviario o con competenze più vaste;
2. il grado di indipendenza rispetto agli organi governativi competenti e ai principali operatori del
settore.
5.4.1 Raggio d’azione
Il raggio d’azione dell’Organismi di regolazione varia a seconda della tipologia delle funzioni ad essa
attribuite. È possibile distinguere tre tipologie di Authority:
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
1. Autorità specificamente dedicate al settore ferroviario, come adottata, tra gli altri da Regno
Unito, Spagna, Francia e Italia (vecchia Authority).
68
PARTE I
2. Autorità dedicata al trasporto ferroviario ma con compiti più estesi relativi alla politica e strategia dei trasporti in generale, così come nei casi, tra gli altri, di Belgio, Danimarca e Italia (con la
costituzione della Nuova Authority).
3. Autorità con competenze pluri-settoriali, come quella istituita nel caso tedesco.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 11. Differenti modelli di Organismi di regolazione nella UE – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
Ognuna delle diverse tipologie di Autorità presenta vantaggi e svantaggi.
- Il vantaggio principale derivante dall’avere un Organismi di regolazione orientato esclusivamente al settore ferroviario è di avere competenze di base e esperienze del personale interno
specifiche per il settore. Se da un lato questo facilita lo sviluppo delle conoscenze e delle competenze del settore ferroviario da parte del personale, può anche significare che problemi più
estesi del settore trasporti vengano ignorati.
- Organismi di regolazione con un ruolo più ampio, rivolto anche ad altre modalità di trasporto.
Questo tipo di Organismo rende più facile il trasferimento di conoscenze ricavate dalla liberalizzazione e dalla regolazione delle diverse modalità di trasporto. Rimane tuttavia il rischio che, in
questo contesto, le questioni del settore ferroviario passino in secondo piano rispetto a quelle
legate ai trasporti in senso più ampio.
- L’integrazione della regolazione del trasporto ferroviario in un organismo responsabile della regolazione dei servizi in generale, come avviene ad esempio in Germania, facilita il trasferimento
di esperienze e l’apprendimento intersettoriale. Ciò è particolarmente utile se i problemi più
comuni sorgono, ad esempio, in relazione alla ripartizione dei costi comuni per finalità connesse alla tariffazione per l’accesso o alla determinazione di un tasso di rendimento appropriato
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
69
PARTE I
sulla base delle attività regolamentate. In queste circostanze è importante garantire che la
governance e lo statuto dell’Organismo di regolazione non siano in conflitto con le esigenze
specifiche di cui alla Direttiva 2001/14/CE e che siano disponibili le competenze e le risorse
necessarie. Non vi è tuttavia alcun indizio in merito al fatto che criticità di questo tipo siano sorte
specificamente negli Stati Membri che adottano questo modello di regolazione. Allontanarsi da
una regolazione dedicata esclusivamente al settore ferroviario può anche portare a un risultato
più efficiente. Ad esempio, le funzioni di back-office possono essere condivise tra più settori,
mentre il personale con competenze di regolazione economica può essere trasferito tra diversi
settori in base al carico di lavoro dei singoli enti di regolazione. Il modello multisettoriale presenta
quindi degli evidenti vantaggi, con un unico svantaggio relativo al rischio che l’indipendenza
del processo decisionale possa essere compromessa.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 12. Organismi di Regolazione: vantaggi e svantaggi – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
5.4.2 Indipendenza dal Ministero
L’obiettivo principale della creazione di un Organismo di regolazione è quello di istituire un ente che
controlli lo sviluppo di un mercato ferroviario non distorto, informato in merito agli interessi del settore
senza esserne influenzato, che dia certezza al mercato eliminando i rischi potenziali associati agli interventi politici.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
In una recente conferenza sul futuro della regolazione dei servizi, organizzata dal Council of Management of the Regulatory Policy Institute di Oxford 2, si è evidenziato come “al livello più essenziale, si tratti
70
2 - Fonte: G. Yarrow, “Where next for utility regulation?”, presidente del Council of Management of the Regulatory Policy Institute di Oxford,
un’organizzazione indipendente, senza fini di lucro, che si dedica allo studio della regolamentazione e della deregolamentazione. Ha
condotto per molti anni le ricerche e le attività sui settori regolamentati nel Regno Unito. L’articolo è particolarmente rilevante, poiché
sintetizza con efficacia il ruolo degli organismi di regolamentazione in passato e in futuro.
PARTE I
di de-politicizzare certi aspetti tecnici dello sviluppo e dell’applicazione delle politiche economiche, in
particolare laddove l’intervento politico potrebbe scoraggiare gli investimenti privati in un certo settore”.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Anche se la Direttiva 2001/14/CE non richiede un tale livello di indipendenza dell’Organismo di regolazione, è chiaro che in quegli Stati Membri in cui tale indipendenza è stata adottata i soggetti operanti nel settore hanno una fiducia maggiore nel ruolo del regolatore e sono più propensi ad inoltrare
istanze all’Organismo di regolazione.
Allo stato attuale in Europa:
- 12 Organismi di regolazione, sono integrati nel relativo ente del governo nazionale responsabile
dei trasporti (anche se due di essi, quello belga e quello italiano, sono tecnicamente indipendenti);
- 11 Organismi di regolazione sono descritti come tecnicamente autonomi e funzionalmente
indipendenti.
Tuttavia, è difficile determinare in quale misura ciò sia vero nella pratica. È anche opportuno osservare
che in Spagna e in Romania l’Organismo di regolazione è privo di potere decisionale autonomo.
A seguito di pressioni derivanti dalle procedure di infrazione della UE, negli ultimi anni gli Stati Membri
hanno iniziato a trasferire le responsabilità relative alla concorrenza (ad esempio, la gestione dei ricorsi,
la sorveglianza del mercato e i controlli di conformità) alle autorità incaricate della concorrenza.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
Figura 13. Tipologia di Organismi di regolazione: indipendenza dal Ministero – Fonte: Rielaborazione The European House-Ambrosetti
71
PARTE I
Come nel caso del raggio d’azione delle Autorità, a diversi livelli di indipendenza tra Autorità e Ministero, corrispondono diversi vantaggi e svantaggi.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Il principale svantaggio della piena indipendenza degli Organismi di regolazione è il fatto che essa può
portare a concentrarsi eccessivamente su un insieme relativamente ristretto di compiti e responsabilità
del settore ferroviario. Nel Regno Unito, l’Office of Rail Regulation (ORR) è stato considerato troppo indipendente, con scarsa considerazione per l’impatto delle decisioni sulle finanze pubbliche.
Nel 2005, a seguito di una revisione del settore, le responsabilità dell’ORR sono state modificate in
modo tale da imporgli di tenere esplicitamente conto della disponibilità di fondi pubblici al momento
di definire le esigenze di bilancio per Network Rail, il Gestore dell’infrastruttura nazionale.
Questa modifica, tuttavia, non ha avuto effetto sui requisiti specifici di cui al paragrafo 2 dell’articolo
30 della Direttiva 2001/14/CE e non ha compromesso l’indipendenza dell’ORR in termini di governance e di finanziamento.
Nonostante la modifica, l’ORR è stato criticato per alcune decisioni riguardanti l’assegnazione di capacità di accesso agli operatori del trasporto passeggeri che competono in attività ad accesso libero.
In particolare, in alcune occasioni ha stabilito che la capacità necessaria per l’operatività dei servizi in
franchising finanziati con fondi pubblici doveva essere assegnata ai servizi ad accesso libero, minando
così, in qualche modo, l’economia del franchising.
La possibilità di tali decisioni rimane una prerogativa del quadro normativo britannico, nonostante le
critiche esplicite da parte del governo e di altri soggetti interessati (lo stesso problema è stato affrontato da URSF in Italia, che ha deciso a favore dell’operatore storico).
Si noti tuttavia che l’istituzione di un Organismo di regolazione separato potrebbe non essere sufficiente
a garantire processi decisionali normativi efficaci e indipendenti:
- In alcuni Stati Membri sono state create Autorità senza disposizioni giuridiche che garantiscano
il personale e le altre risorse necessarie.
- In altri casi le Autorità sono state istituite a condizione che non conducano a un aumento degli
oneri finanziari per lo Stato.
Ad esempio, in Italia, il regolamento che istituisce l’URSF afferma esplicitamente che l’applicazione
dello stesso non deve comportare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato. In questo caso è
improbabile che le Autorità funzionino efficacemente.
D’altra parte, è indubbio che l’inserimento di una Autorità all’interno di un ente governativo, benché
tecnicamente conforme alla legge, possa minarne l’indipendenza. È il caso, in particolare, in cui l’ente
è azionista dell’operatore ferroviario storico o del Gestore dell’infrastruttura.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
In tali circostanze l’ente può essere fortemente incentivato a influenzare le decisioni di regolazione al
fine di favorire la parte in cui ha un interesse finanziario diretto, ad esempio aumentando le tariffe di
accesso e rendendole superiori ai costi efficienti per ridurre le sovvenzioni pubbliche.
72
PARTE I
Benché ci siano stati dei casi in cui Organismi di regolazione non completamente indipendenti hanno
deciso nei confronti di un operatore storico o del Gestore dell’infrastruttura3, il rischio connesso all’indipendenza del processo decisionale sulla regolazione in tali circostanze è comunque evidente.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 14. Vantaggi e svantaggi dei differenti livelli di indipendenza dai Ministeri nazionali – Fonte: Rielaborazione
The European House-Ambrosetti
5.4.3 Capacità amministrative e strutture
Variabile altrettanto importante di quelle precedentemente menzionate è l’effettiva dotazione degli
Organismi di regolazione in fatto di risorse umane e finanziarie. Una grande variabilità sussiste tra
dotazioni di personale impiegato, con forti effetti sul numero di licenze effettivamente rilasciate (gli
Organismi di Regno Unito e Germania sono i più operativi).
Altrettanto diversificata è la dotazione finanziaria delle diverse Autorità. Con fondi di 15.000 Euro e
il pagamento da parte del Ministero degli stipendi dei dipendenti, l’Organismo di regolazione italiano
(prima dell’istituzione della nuova Autorità dei Trasporti) si trova in una posizione di maggiore dipendenza economica dal Ministero rispetto al caso di Autorità come quella tedesca (155 milioni di Euro)
o inglese (14 milioni di Euro).
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
3 - Questo è accaduto in Italia, dove l’USRF si è pronunciato in favore dei nuovi operatori entranti e contro il Gestore dell’infrastruttura in una
decisione recente riguardante uno sconto sulle tariffe di accesso.
73
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Figura 15. Gli Organismi di regolazione nei principali paesi eropei – Fonte: Aggiornamento The European House–
Ambrosetti, su dati Railimplement 2010
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
74
PARTE I
5.4.4 Descrizione sintetica di alcune Authority europee esaminate nel settore del trasporto
ferroviario
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Nei riquadri di sintesi che seguono è presentata una breve descrizione delle funzioni e delle principali
caratteristiche delle Autorità nei diversi casi studio.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
75
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
76
PARTE I
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
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PARTE I
5.4.5 Conclusioni
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
Alla luce di quanto affermato sulle Autorità, è possibile trarre alcune conclusioni:
- L’efficacia degli Organismi di regolazione varia in misura significativa nei diversi Stati Membri,
in quanto ogni ente presenta proprie caratteristiche in termini di competenze, risorse finanziarie
e personale. Inoltre i modelli organizzativi istituiti sono diversi da Stato a Stato.
- Appare opportuno procedere a un rafforzamento della normativa esistente al fine di garantire
meglio l’indipendenza degli Organismi di regolazione.
- Le future disposizioni legislative dovrebbero riconoscere che gli Organismi di regolazione devono
godere di un funzionamento indipendente dal governo, soprattutto laddove quest’ultimo ha
un interesse diretto in singole organizzazioni ferroviarie nazionali.
- Qualsiasi modifica legislativa dovrebbe anche tener conto della necessità di garantire che gli
Organismi di regolazione siano dotati delle risorse adeguate e dispongano di opportune competenze e autorità, riconoscendo che le esigenze di intervento normativo e di controllo possono
variare tra i diversi Stati Membri.
L’obiettivo principale della creazione di una Autorità per il mercato ferroviario, come previsto dall’articolo 30 della Direttiva 2001/14/CE, è quello di garantire una supervisione indipendente e imparziale
del mercato.
È inoltre essenziale che le Imprese ferroviarie possano accedere all’infrastruttura ferroviaria nazionale
a condizioni non discriminatorie e competere con efficacia nel settore del traffico ferroviario. Per
questo motivo, l’articolo 30 richiede che l’Organismi di regolazione sia indipendente dal Gestore delle
Infrastrutture oltre che dagli operatori ferroviari, dagli organismi di tariffazione e da quelli di assegnazione della capacità nello Stato membro interessato.
La Direttiva non impone tuttavia che l’Autorità debba essere un’organizzazione autonoma e dedicata
al solo settore ferroviario. Si possono avere dei vantaggi integrandola con altri organismi aventi responsabilità simili o correlate, ad esempio organizzazioni di regolazione con responsabilità generali per la
regolazione economica dei servizi, o enti governativi responsabili dei trasporti (come espressamente
previsto dall’articolo 30). Tali vantaggi possono includere il trasferimento di conoscenze e di competenze e la condivisione delle risorse di back office, per una maggiore efficienza.
L’indipendenza degli Organismi di regolazione può tuttavia risultare compromessa qualora quest’ultima
appartenga a un ente governativo avente anche un interesse diretto nei confronti del Gestore delle
Infrastrutture o di una Impresa Ferroviaria.
Diverse procedure di infrazione avviate dalla Commissione Europea hanno messo in evidenza che
l’indipendenza del processo decisionale per quanto riguarda la regolazione, in tali circostanze, può
essere compromessa. In alcuni casi le procedure hanno portato alla creazione di un nuovo Organo di
controllo, separato dal governo, dotato delle risorse e dei poteri necessari.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
L’esperienza recente suggerisce anche che l’indipendenza istituzionale e giuridica non è sufficiente
a garantire l’indipendenza funzionale di un Organismi di regolazione. Se, ad esempio, l’Autorità non
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PARTE I
è dotata di risorse adeguate, è improbabile che possa rispondere in modo efficace alle questioni
sollevate dagli operatori ferroviari e da altri soggetti. La velocità della risposta normativa può essere
critica in un mercato in evoluzione, in cui gli operatori richiedono decisioni rapide per poter cogliere le
opportunità commerciali emergenti.
LO SCENARIO
DEL TRASPORTO
FERROVIARIO NEI
PRINCIPALI PAESI
EUROPEI
L’analisi condotta evidenzia come i differenti Organismi di regolazione abbiano difficoltà a svolgere
in modo efficace il loro ruolo. È essenziale che le Autorità dispongano di poteri coercitivi e non solo
consultivi per porre rimedio a pratiche sleali o discriminatorie.
Allo stesso tempo è importante riconoscere che gli Organismi di regolazione potrebbero dover tener
conto di certi aspetti di politica interna non direttamente correlati allo sviluppo del settore ferroviario. In linea di principio questo è perfettamente coerente con la regolazione indipendente, purché le
responsabilità dell’Autorità siano chiare la stessa sia libera di bilanciare gli obiettivi senza interferenze.
Per questo motivo l’Office of Rail Regulation del Regno Unito, nel formulare le sue decisioni, è esplicitamente
tenuto a prendere in considerazione l’impatto sulle finanze pubbliche. Tuttavia esso deve agire indipendentemente dal dipartimento dei Trasporti e talvolta contro gli interessi di quest’ultimo.
L’analisi evidenzia chiaramente come vi sia la necessità di rafforzare la legislazione esistente al fine di
garantire meglio l’indipendenza delle Autorità. Ulteriori analisi delle disposizioni legislative future dovrebbero riconoscere la necessità che l’Autorità agisca indipendentemente dal Governo, in particolare se
quest’ultimo ha un interesse diretto nei confronti delle singole organizzazioni ferroviarie nazionali.
Eventuali modifiche legislative dovrebbero anche tener conto dell’esigenza di garantire che gli Organismi di regolazione dispongano delle risorse necessarie, siano dotate di poteri adeguati, riconoscendo
che la necessità degli interventi di regolazione e di supervisione possono variare tra gli Stati membri.
Infine, un ente indipendente garantisce un accesso non discriminatorio all’infrastruttura per tutte le
Imprese ferroviarie nazionali ed estere, favorisce l’omogeneità all’interno del mercato unico, controlla il
livello di sicurezza e la sostenibilità ambientale, controlla che i bandi per il Servizio Pubblico Universale
vengano formulati e assegnati su basi competitive al fine di migliorare l’efficienza del sistema, risolve
in modo imparziale questioni e dispute in materia di transito, servizi e rilascio dei certificati di sicurezza.
5. IL
RECEPIMENTO
DELLE
NORMATIVE
EUROPEE
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