la discussione dei disegni di legge e delle mozioni

1 5 8 CAMERA DEI DEPUTATI: LA DISCUSSIONE GENERALE DEI DISEGNI DI LEGGE
CAPO VI.
LA DISCUSSIONE DEI DISEGNI DI LEGGE
E DELLE MOZIONI
A) CAMERA DEI DEPUTATI *
1°) Sistemi di discussione. — I modi di discussione dei disegni di
legge previsti dal Regolamento della Camera in armonia con la Costituzione della Repubblica (art. 72) sono tre:
a) Sistema ordinario. — Il disegno di legge, esaminato da una Commissione in sede referente, è sottoposto all'Assemblea; diremo appresso come
si svolge la discussione.
b) Sistema delle Commissioni in sede legislativa. — Il disegno di legge
può essere assegnato in prima istanza, dal Presidente della Camera, ad una
Commissione in sede legislativa; può anche verificarsi il caso, come già si
è accennato, che una Commissione in sede referente chieda al Presidente
della Camera, al quale spetta concederla, salvo diverso avviso della Assemblea, l'assegnazione in sede legislativa di un disegno di legge, ne abbia o no
la Commissione iniziato l'esame. Si dirà in seguito del funzionamento delle
Commissioni legislative.
e) Procedimento abbreviato delV articolo 85 del Regolamento. — Il disegno di legge, esaminato da una Commissione in sede referente, è sottoposto
alla Camera per la discussione generale, che si conclude con la determinazione
di così detti criteri informativi. Quindi il disegno di legge è rinviato alla
stessa Commissione, per la formulazione definitiva degli articoli in base
a quei criteri. La Camera poi delibera su ogni singolo articolo senza dichiarazioni di voto ed infine sull'intero disegno di legge: prima della votazione
finale sono consentite dichiarazioni di voto.
2°) Norme per la discussione. — La discussione in Assemblea plenaria
è disciplinata da norme del Regolamento ma anche da consuetudini:
esporremo le une e le altre facendo presente che esse si applicano a tutti e
tre i sistemi di discussione suindicati.
a) La discussione generale - Sospensiva - Pregiudiziale - Preclusione. —
La discussione dei disegni o proposte di legge si divide in tre parti
distinte: discussione generale, ordini del giorno, discussione degli articoli.
CAMERA DEI DEPUTATI: LA DISCUSSIONE GENERALE DEI DISEGNI DI LEGGE 1 5 9
La discussione generale (1) abbraccia l'intero disegno di legge e verte
su t u t t e le sue p a r t i . Però il Ministro o il deputato proponente o dieci
deputati possono chiedere che essa abbia luogo per ciascuna parte o ciascun
titolo e la Camera delibera, sentiti non più di due oratori, uno prò e uno
contro per non più di 15 m i n u t i ciascuno. (Reg. art. 80). (2)
La discussione generale costituisce la prima fase del procedimento di
discussione: v i è la possibilità di interdirla con le proposte di sospensiva
e di pregiudiziale.
(1) Per evitare l'eccessivo dilungarsi dei dibattiti, con pregiudizio della funzionalità dell'istituto parlamentare, la Giunta del Regolamento aveva proposto
alla Camera di introdurre nel Begolamento la norma seguente:
« Il Presidente convoca, ogni qual volta lo ritenga utile, i Vicepresidenti, i
Presidenti delle Commissioni ed i Presidenti dei Gruppi parlamentari per esaminare l'ordine dei lavori dell'Assemblea. Il Governo è informato dal Presidente del
giorno e dell'ora della conferenza per farvi assistere un suo rappresentante.
« Nella seduta successiva alla riunione il Presidente comunica all'Assemblea
gli accordi intervenuti.
« Dopo il terzo giorno dall'iscrizione di un argomento all'ordine del giorno, la
Camera può, su proposta del Presidente, deliberare - con la procedura dell'articolo 77 - di organizzare la discussione. In tal caso il Presidente indice la riunione
di cui al primo comma per stabilire, sentiti gli inscritti non rappresentati da
un gruppo politico, l'ordine degli interventi nonché il numero prevedibile e la
data delle sedute necessarie. Nessuna nuova iscrizione potrà essere ammessa durante la discussione, restando salve le dichiarazioni di voto.
« Restano fermi tutti i poteri del Presidente per assicurare, a norma dell'articolo 10, il buon andamento dei lavori della Camera ».
La Giunta in appoggio alla sua proposta osservò che la disposizione consacrava una prassi già adottata in questa Legislatura, allo scopo di imprimere ai
lavori della Camera, mediante il concorso dei Gruppi parlamentari, un ritmo costante e coordinato, e di evitare che iniziative singole vengano a deviarne il
regolare andamento. Aggiunse che un sistema analogo era previsto dal nuovo
Regolamento della Camera francese, che lo aveva accolto nell'intento di rendere più organiche le discussioni».
Nella seduta del 14 novembre 1949, manifestarono la loro perplessità circa
l'innovazione i deputati Targetti e Giolitti per il timore che ne potesse derivare
pregiudizio alle minoranze. Il Presidente Gronchi e l'onorevole Dominedò rilevarono come scopo della disposizione fosse proprio quello di tutelare le minoranze. La Camera deliberò, su proposta dell'onorevole Targetti, di rinviare la discussione per attendere il consolidamento della prassi. La proposta è stata ripresa
dalla Giunta nel marzo 1950 e ora trovasi davanti alla Camera. Si noti che, in
sostanza, con essa, al voto sulla chiusura si sostituisce un accordo preventivo
per accelerare i lavori parlamentari.
(2) Al Senato la votazione su tale richiesta non può avvenire che per alzata
e seduta.
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CAMERA DEI DEPUTATI: PREGIUDIZIALE, SOSPENSIVA, RINVIO
La sospensiva è diretta a rinviare la discussione; la pregiudiziale invece
ha per scopo di proporre alla Camera di non discutere un determinato argomento o il progetto di legge iscritto all'ordine del giorno e del quale dovrebbési iniziare la discussione generale: l'una e l'altra questione possono essere
proposte prima che si entri nella discussione ed anche a discussione generale
iniziata, ma, mentre nel primo caso la proposta può essere presentata da un
singolo deputato, allorché, invece, la discussione è già stata iniziata, devono
essere sottoscritte da quindici deputati (1). La Camera delibera immediatamente, dopo aver sentito non più di quattro deputati, compreso il proponente, due prò e due contro. (Reg. art. 89) (2).
Quando sia stata proposta e respinta la sospensiva, la pregiudiziale non
può essere più proposta (3). Infatti — come è rimasto acquisito dalla consuetudine — il fatto di chiedere la sospensione, sia pure sine die, della discussione di un argomento, significa che della materia si possa discutere,
anche se non subito, ciò che è escluso dalla pregiudiziale. Se invece la
pregiudiziale è respinta, la sospensiva può sempre essere sollevata in
quanto proposta meno radicale.
Si deve poi tener distinta la sospensiva, che è rinvio a tempo indeterminato - fino a che, cioè, l'oggetto della discussione non sia nuovamente iscritto all'ordine del giorno — dal rinvio puro e semplice che è, di
norma, a data determinata, ovvero ad altra sede, ad altro argomento, cioè, di
cui la Camera sia già investita o si presume sarà investita entro breve termine.
È di questo tipo il rinvio di un articolo o di un emendamento (mentre la sospensiva, come la pregiudiziale non può essere opposta ad emendamenti) (4)
ad altra parte dello stesso disegno di legge o ad altro disegno di legge. Del
rinvio puro e semplice non è traccia nel regolamento cosi come non vi è
menzione del rinvio ad una Giunta o Commissione per supplemento di indagine, esame o istruttoria. E ciò perché si tratta di situazioni di fatto,
mentre la sospensiva tecnica è un istituto che produce determinate conseguenze di diritto, come quella che occorre una espressa formale deliberazione della Camera per reiscrivere l'argomento all'ordine del giorno.
Su questi rinvìi si pronuncia la Camera, a meno che il rinvio non operi
di diritto quando sia chiesto dal Governo, dalla Commissione o da dieci de(1) Nelle Commissioni in sede legislativa la pregiudiziale o la sospensiva può
essere proposta da un solo deputato anche se la discussione è già iniziata.
(2) Al Senato questa votazione ha luogo soltanto per alzata e seduta.
(3) Vedasi il n. 2 del Cap. II della Parte Terza.
(4) Ciò è ovvio: quando si è già in sede di discussione degli articoli, è ormai
definitivamente superato il punto relativo al riconoscimento generico circa l'opportunità della legge; si tratta solo di fissarne le singole norme.
CAMERA DEI DEPUTATI: LA PRECLUSIONE
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putati o non lo chieda la Commissione finanze e tesoro su articoli aggiuntivi o emendamenti comportanti aumento di spesa o diminuzione di entrata per lo Stato. (Reg. art. 86, 5° e 6° comma).
Occorre anche distinguere la pregiudiziale dalla preclusione - istituto
di cui il Regolamento non fa cenno, anche se è rimasto acquisito dalla
consuetudine — che è eccepibile allorché la Camera stia per prendere
una deliberazione in contrasto, con altra precedentemente adottata nell'ambito "del medesimo oggetto di discussione o anche di altro strettamente
connesso.
Riguardo alle conseguenze, la preclusione equivale formalmente alla
pregiudiziale perchè produce l'arresto definitivo della discussione sull'oggetto
a cui è riferita: ma ne differisce, tuttavia, per i motivi che debbono accompagnarne la proposta. Infatti mentre i motivi della pregiudiziale sono in genere di ordine politico, più che tecnico, la preclusione deve essere specificamente motivata nel merito: occorre cioè illustrare la contradizione che
si ritiene di ravvisare tra il contenuto della norma ed altra norma già
approvata.
La preclusione trae le sue origini storiche e giuridiche dalla norma di cui
all'articolo 84, 3° comma del Regolamento, ove è detto che non si possono
riproporre sotto forma di emendamenti gli ordini del giorno respinti nella
discussione generale, nel qual caso è proponibile la pregiudiziale: Io sviluppo
e l'interpretazione analogica di questa disposizione ha condotto ad estendere il caso ivi raffigurato a quello di emendamenti o, in genere, di proposte che riproducano emendamenti precedentemente respinti, o contrastanti con altri già approvati, ovvero al caso di riproduzione di proposte di qualsiasi natura, ivi comprese sospensiva e pregiudiziale e, in
genere, tutte le eccezioni preliminari, che fossero già state sollevate e
respinte.
Sulla sussistenza della preclusione può pronunciasi il Presidentej che
decide, in tal caso, inappellabilmente. Egli può, per altro, sottoporre
la questione all'Assemblea.
Di solito il Presidente si avvale della facoltà che gli conferisce il
Regolamento (« non si potranno riproporre », ecc.), quando ritiene evidente
la sussistenza della preclusione (1); mentre si rimette alla Camera quando
ritiene che il caso sia opinabile.
(1) Cfr. il n. 1 del Capo II della Parte Terza (pag. 237-239) dove sono
indicate alcune decisioni in merito alla preclusione.
11.
162
CAMERA DEI DEPUTATI: CHIUSURA DELLA DISCUSSIONE GENERALE
Il solo caso in cui la preclusione opera di diritto è quello della pre- • «nSSW***^''"""
sentazione di u n progetto che riproduca altro progetto respinto da meno
di sei mesi (Reg. Camera, art. 68 e Reg. Senato art. 56).
b) La chiusura. — Nella discussione generale h a n n o diritto di parlare,
secondo l'ordine di iscrizione (1), i deputati i quali si siano iscritti al banco
della Presidenza dal momento nel quale la Camera abbia posto all'ordine
del giorno il progetto di legge (Reg. art. 70). Anche senza la preventiva
iscrizione, non è vietato a chiunque lo voglia di chiedere di parlare sull'argomento; in ogni momento può poi essere chiesta la chiusura della discussione generale anche da u n singolo d e p u t a t o , e, se altri dieci l'appoggino, il Presidente deve metterla ai v o t i , accordando la facoltà di
parlare, nel caso di opposizione alla proposta di chiusura, a non più di due
d e p u t a t i , u n p ^ ^ ò e uno a favore (Reg. art. 82) (2).
Approvata la chiusura della discussione generale, il Regolamento
riserva la facoltà di parlare ai Ministri per dichiarazioni a nome del
Governo (3) e ai d e p u t a t i soltanto per u n a p u r a e succinta dichiarazione
di voto (4) (Reg. art. 83). Sebbene il Regolamento n o n lo dica espres(1) È consentito lo scambio di turno fra i deputati. Coloro che non siano presenti alla chiama perdono definitivamente la iscrizione. (Reg. art. 70, 2° comma).
(2) Al Senato la votazione su tale proposta non può aver luogo che per
alzata e seduta.
(3) Se siano in discussione provvedimenti di precedenti governi, i deputati,
i quali appartennero ai Governi che li adottarono, hanno diritto di ottenere la
parola al termine della discussione (Reg. art. 73, 2° comma).
(4) A proposito delle dichiarazioni di voto, la Giunta del Regolamento aveva
proposto alla Camera di limitarne il tempo a dieci minuti. Venuta in discussione
la proposta nella seduta del 14 novembre 1949, l'innovazione fu combattuta dalle
minoranze le quali vi ravvisarono una menomazione dei loro diritti. Fu posto ai voti
il principio di limitare nel tempo la dichiarazione di voto - essendovi emendamenti
estensivi - ed il principio fu respinto. Il Presidente allora tenne a sottolineare che
la reiezione di tale principio non poteva significare ammissibilità di dichiarazione di
voto a tempo indeterminato, e che, pertanto, rimaneva integro quanto era già
acquisito nella consuetudine: la facoltà discrezionale del Presidente, cioè, di apprezzare la durata consentibile di ciascuna dichiarazione di voto. Nessuno sollevò obiezioni anche perché proprio sulla esistenza di tale consuetudine si erano fondati gli
avversari della norma (deputati Gullo e Covelli). La Giunta del resto, nel presentare
la norma alla Camera l'aveva accompagnata con la seguente osservazione:
« Già nella prassi non si ammette, per le dichiarazioni di voto, Una durata
superiore, di regola, a 10 minuti; ora sembra opportuno precisare tale durata
affinché il termine pura e succinta con cui il Regolamento caratterizza la dichiarazione di voto trovi, nello stesso testo dell'articolo 81, il necessario riscontro per
quanto riguarda il tempo ».
CAMERA DEI DEPUTATI: LO SVOLGIMENTO DI ORDINI DEL GIORNO
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samente, tale facoltà è riservata anche al relatore o ai relatori, i quali
a nome della Commissione, hanno presentato alla Camera la relazione (1).
Però se i Ministri, dopo aver fatto le loro, dichiarazioni, a chiusura avvenuta, chiedano ancora di essere sentiti a norma dell'articolo 64 della
Costituzione, che dà loro diritto di parlare t u t t e le volte che lo desiderino,
la discussione generale s'intende riaperta (Reg. art. 83).
Abbiamo veduto che la discussione può essere interrotta con la presentazione della sospensiva o della pregiudiziale. P u ò accadere altrettanto
se u n d e p u t a t o voglia fare u n richiamo al Regolamento, perchè il Regolamento dà a tali richiami la precedenza sulla questione principale. D e t t a precedenza spetta anche ai richiami per l'ordine del giorno o per la priorità
della votazione (2). F a t t o il richiamo, su di esso non possono parlare che
due deputati, uno contro ed uno a favore, e per non più di quindici m i n u t i
ciascuno. L a Camera decide per alzata e seduta (Reg. art. 79).
^
e) Gli ordini del giorno. — La seconda fase della discussione comprende
- dopo l'intervento del relatore e del Governo — lo svolgimento degli
ordini del giorno concernenti il contenuto della legge, che ne determinino
o ne modifichino il concetto o servano di istruzione alle Commissioni,
ed è più limitata in quanto non si estende oltre i p u n t i in essi determinati (3). Ciascun deputato può presentare, durante la discussione
generale o anche p r i m a che essa sia aperta, u n ordine del giorno e può
svolgerlo, parlando in d e t t a discussione, sènza alcuna limitazione di tempo;
se però il presentatore, p u r essendo iscritto, non abbia svolto l'ordine del
giorno nella discussione generale e sia intervenuta la chiusura, allora egli ha
diritto di svolgerlo e per un t e m p o non eccedente i venti minuti (4). Non
(1) Parla prima il relatore di minoranza e poi quello di maggioranza, il quale
deve replicare a tutti gli oratori. In caso di relazione orale, invece, riferisce prima
il rappresentante della maggioranza, come avviene per la relazione scritta. Secondo
la prassi può pure parlare, dopo la fine della discussione generale, il Presidente della Commissione.
(2) Il richiamo alla priorità della votazione costituisce appello al metodo seguito dalla Presidenza nel porre in votazione ordini del giorno o emendamenti.
(3) In pratica però può avvenire che siano presentati ordini del giorno generici o così Iati da rendere possibile all'oratore di spaziare entro l'intero campo del
disegno di legge in discussione. L'unica limitazione effettiva è nel tempo accordato per lo svolgimento.
(4) Il regolamento non fa una classificazione, secondo il loro carattere, degli
ordini del giorno di merito ai fini della precedenza nella votazione. In pratica essi
possono dividersi in emendativi, diretti ad emendare il disegno di legge; in reiettivi,
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CAMERA DEI DEPUTATI: LA DISCUSSIONE DECLI ARTICOLI
possono, invece, essere svolti gli ordini del giorno presentati dopo la chiusura, che però — se mantenuti — sono posti egualmente in votazione (1).
Su tutti gli ordini del giorno che non siano ritirati o non siano decaduti per assenza dei presentatori, deve avvenire la votazione prima del
passaggio alla discussione degli articoli; la precedenza è data all'ordine del
giorno puro e seniplice..(2), che ha il significato di impedire la deliberazione della Camera sull'argomento discusso (Reg. art. 81). Esso in sostanza
equivale alla pregiudiziale. Questa impedisce che si discuta, e quindi preclude la discussione generale o la interrompe; l'ordine del giorno puro e
semplice impedisce invece il voto sul passaggio agli articoli, cioè impedisce,
in sostanza, che si deliberi sulla legge.
d) La discussione degli articoli. - Gli emendamenti. — Deliberato dalla
Camera il passaggio alla discussione degli articoli (3), questa avviene separatamente sopra ogni articolo del progetto di legge (4). Ciascun deputato
diretti a respingerlo; infine in ordini del giorno di approvazione. I primi hanno la
precedenza e tra essi i più larghi, quelli cioè che chiudono l'adito al minor numero di proposte; seguono i reiettivi e infine quelli per il passaggio alla discussione degli articoli (Cfr. MANCINI e GALEOTTI, Norme ed usi del Parlamento italiano,
n. 355).
(1) Il Presidente interpella i presentatori di ordini del giorno. Se li ritirano,
possono parlare per cinque minuti. Se li mantengono non possono aggiungere altro.
(2) L'ordine del giorno puro e semplice è quello che conclude non già con un
invito o esortazione, ma con la frase: « La Camera passa all'ordine del giorno » e
cioè passa ad esaminare altro argomento che si trova successivamente all'ordine
del giorno; in altri termini esso è diretto a troncare e fare abbandonare
l'esame dell'argomento in discussione, vai quanto dire a respingerlo.
(3) L'opposizione al passaggio agli articoli si estrinseca, di solito, con la presentazione di un ordine del giorno di diniego. Per consuetudine, quando non vi sono
opposizioni, s'intende che la Camera acconsente al passaggio, senza che si abbia
una espressa deliberazione, ma se vi è opposizione, si effettua la votazione.
(4) Nella seduta della Camera del 20 dicembre 1949 è stata risolta una questione in materia di determinazione del testo che deve servire di base per la discussione degli articoli.
Di regola il Governo non si suole opporre a che la discussione si apra sul testo
della Commissione. Nel caso in esame — disegno di legge sulla delega al Presidente
della Repubblica per concessione di indulto - il deputato Clerici prese l'iniziativa di chiedere che la discussione avvenisse sul testo del Governo, e il Governo
fece propria questa richiesta. Il Vicepresidente Tosato non diede alla richiesta valore automaticamente decisivo, ma interpellò la Camera. Ed è quel che si deve
fare in simili casi. Non è possibile infatti ammettere che il Governo abbia la facoltà di far aprire di diritto la discussione sul suo testo tutte le volte che esso Jo
chieda: in tal caso il lavoro della Commissione sarebbe messo nel nulla ad libitum
CAMERA DEI DEPUTATI: GLI EMENDAMENTI
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può intervenire nella discussione e proporre emendamenti ed articoli aggiuntivi. Gli uni e gli altri sono di regola presentati per iscritto al Presidente, che li trasmette alla Commissione, almeno ventiquattro ore prima
della discussione degli articoli ai quali si riferiscono e sono distribuiti stampati al principio della seduta (Reg. artt. 86 e 87); ma non è vietato proporli
nella stessa seduta durante la discussione: perchè, però, possano essere svolti,
discussi o votati debbono essere presentati almeno un'ora prima dell'inizio
della seduta (1) e sottoscritti da dieci deputati. Gli emendamenti ad emendamenti possono essere presentati nella stessa seduta — sempre che strettamente connessi con la proposta che mirano ad emendare — se firmati
da dieci deputati, e possono essere svolti. (Reg. art. 86, comma 1, 2
e 3) (2). Il Governo, la Commissione o dieci deputati, che non siano tra i
del Governo con la richiesta di cui sopra. È dovere quindi del Presidente di
interpellare la Camera se consente alla richiesta del Governo, dato che la Commissione ha agito come organo della Camera e pertanto è la stessa Camera che
deve decidere se accedere o meno alla richiesta del Governo.
La questione per altro aveva un precedente : nella seduta, infatti, del 10 dicembre 1947 della Costituente, discutendosi il disegno di legge sul riordinamento
dei Corpi consultivi del Ministero della pubblica istruzione, il Presidente Terracini
interpellò l'Assemblea per decidere se la discussione dovesse farsi sul testo della
Commissione o su quello governativo, come chiedeva il Ministro, e la Costituente
deliberò di accogliere la proposta del Ministro, cui si era associato l'onorevole
Tonello.
(1) La Giunta del Regolamento aveva proposto alla Camera — che ne discusse
nella seduta del 14 novembre 1949 - di sopprimere l'ammissibilità di emendamenti
presentati nel corso della seduta se firmati da 10 deputati. La proposta era accompagnata dalle seguenti osservazioni: « Il secondo comma dell'articolo 83 consente
la presentazione di emendamenti nella stessa seduta, con la firma di dieci deputati. Ciò produce inconvenienti gravi, ormai unanimemente riconosciuti, dato che,
per non addivenire a continui rinvìi a norma del quarto comma dello stesso articolo, si finisce con l'esaminare affrettatamente proposte presentate all'ultimo
momento, senza la garanzia di una matura meditazione. Naturalmente resta salva
la facoltà di presentare, nella stessa seduta, emendamenti ad emendamenti ».
Vi si opposero i deputati Laconi e Pajetta Gian Carlo che furono anche contrari
alla proposta Targetti di sostituire alla soppressione, la limitazione di presentazione
degli emendamenti ad un'ora prima della seduta. Furono favorevoli a questa proposta l'onorevole Dominedò ed il relatore Ambrosini, il quale chiese che fosse
espressamente fatta salva la possibilità di presentare emendamenti ad emendamenti in corso di seduta. La proposta Targetti fu approvata.
(2) Nella citata seduta del 20 dicembre 1949 si presentò un caso nuovo. Avendo
la Camera aderito alla richiesta del deputato Clerici, fatta propria dal Governo, di
prendere come base della discussione di un disegno di legge (delega al Capo dello Stato di emanare indulto) il testo del Governo e non quello della Commissione, gli emen-
166
CAMERA DEI DEPUTATI: GLI EMENDAMENTI
proponenti, possono però chiedere il rinvio della discussione degli emendamenti e degli articoli aggiuntivi, presentati nella seduta o un'ora prima, al
giorno successivo.
Gli emendamenti implicanti direttamente o indirettamente aumento di
spese o diminuzione di entrate, sono trasmessi, appena presentati, alla Commissione finanze e tesoro perchè li esamini e v a l u t i nelle loro conseguenze
finanziarie. Se si t r a t t a di emendamenti presentati un'ora p r i m a della seduta
o di emendamenti ad emendamenti la Commissione finanze e tesoro può chiedere il rinvio della discussione al giorno successivo. I l deputato il quale
abbia presentato u n emendamento può ritirarlo e in t a l caso ha diritto di
esporne le ragioni per un t e m p o non eccedente i cinque m i n u t i ; m a ciascun
deputato ha a sua volta il diritto di farlo proprio. Naturalmente, allo
scopo di evitare intralci nella discussione e i n t e n t i ostruzionistici, vi è il divieto di riproporre sotto forma di emendamenti o di articoli aggiuntivi gli
ordini del giorno che fossero stati respinti nella discussione generale: se ciò
avvenisse, ogni deputato avrebbe il diritto di opporre la preclusione, la proposta cioè di non procedere alla discussione. (Reg., art. 84 e 87). All'infuori di questo caso non è possibile proporre contro emendamenti né la
pregiudiziale, n é la sospensiva, né l'ordine del giorno puro e semplice, né
alcun altro ordine del giorno che non costituisca u n emendamento (1)
(Reg. art. 88).
damenti già presentati nelle condizioni volute dal Regolamento sul testo della Commissione furono subito riferiti al testo del Governo. Il Presidente decise inoltre,
data la particolare situazione derivante dal mutamento della base di discussione
avvenuto nella stessa seduta, di consentire ai singoli deputati di presentare, senza
l'osservanza delle normali formalità del Regolamento, quanto al tempo e al numero
di firme, gli emendamenti che essi avrebbero ritenuto di apportare al testo del Governo, che soltanto in quel momento veniva assunto come base della discussione.
(1) Anche per quanto riguarda gli emendamenti, il regolamento della Camera
non contiene alcuna classificazione ai fini della precedenza nella votazione. Il
BENTHAM (Essay on politicai tacties) divide gli emendamenti in due categorie: nell'una pone i « soppressivi, aggiuntivi e sostitutivi » nella seconda « i divisivi, riunitivi, traspositivi » e crede che si debba dare la precedenza alla seconda categoria
e tra quelli di essa ai divisivi; nella prima accorda la priorità ai soppressivi..
Lo stesso Bentham ha scritto, ed è verissimo, che la sagacia e l'abilità di un
Presidente si misurano nella votazione degli emendamenti.
Occorre attenersi sempre al principio di tener presenti tutte le varie
proposte, affinché nessun deputato sia privato del diritto di pronunziarsi su ciascuna di esse.
In generale si sogliono raggruppare gli emendamenti in soppressivi, sostitutivi totali, sostitutivi parziali, aggiuntivi. I soppressivi a loro volta possono
CAMERA DEI DEPUTATI: IL COORDINAMENTO DEGLI ARTICOLI
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Potrebbe avvenire che, u n deputato formulasse ordini del giorno,
emendamenti o articoli aggiuntivi con frasi sconvenienti o riferentisi ad
argomenti affatto estranei all'oggetto della discussione. I n t a l caso il Presidente può rifiutarsi di metterli in votazione e se il proponente insista, decide la Camera, senza discussione, per alzata e seduta, qualora il Presidente
abbia r i t e n u t o opportuno consultarla. (Reg. art. 90).
3°) Il coordinamento. — Lo stadio di discussione dei disegni di legge
si chiude con l'approvazione dell'ultimo articolo. T u t t a v i a può avvenire che
t r a gli emendamenti approvati sorgano antinomie, si accerti cioè che alcuni
sembrino inconciliabili con lo scopo della legge o con qualche sua disposizione. I l Regolamento (art. 91) dà i n questi casi, p r i m a che il disegno di
legge sia votato a scrutinio segreto, facoltà alla Commissione o al Governo
di richiamare l'attenzione della Camera su questa circostanza, nonché sulle
essere totali o parziali. Se sono totali, e non vi sono altri emendamenti sostitutivi
al testo cui si riferiscono, si pone ai voti il mantenimento del testo, e i favorevoli alla soppressione possono votare contro. Se, invece, vi sono emendamenti
sostitutivi, è necessario porre ai voti per prima la soppressione che è la proposta
più lontana in quanto la più radicale. Se essa è approvata, cadono le altre proposte;
se è respinta, si passa agli emendamenti sostitutivi. Si mettono per primi ai voti
i più lontani - in base al principio suesposto che bisogna sempre riservare a ciascuno il diritto di votare su tutte le proposte - venendo, via via, ai più vicini al
testo in discussione.
Se le sostituzioni totali sono respinte, si passa a quelle parziali. Trattandosi
di articoli di un disegno di legge, gli emendamenti sostitutivi sono parziali se si
riferiscono a singoli commi o a parte di essi. Si procede anche qui in base al criterio di dare la precedenza ai più lontani dal testo del comma o dell'alinea o dell'inciso. Anche qui può accadere che sia chiesta la soppressione di una parte
del testo: se non vi sono altre proposte sostitutive, si pone ai voti il testo. In caso
contrario si pone ai voti, per prima, la soppressione.
Ma questo quadro teorico può subire mutamenti per le peculiari caratteristiche
dei vari casi e-la complessità degli emendamenti presentati, ed allora, ripetesi,
spetta al Presidente sapersi districare dal groviglio spesso assai fitto, e sistemare le
proposte secondo l'ordine che egli ritiene più logico.
Il Presidente ha poi facoltà di dichiarare assorbiti gli emendamenti che risultano superati dal voto su altri emendamenti, perché in essi sostanzialmente contenuti, ovvero di dichiarare preclusi quelli evidentemente contrastanti con altri
già approvati.
Nel caso di emendamenti ad emendamenti non sono ammissibili i sostitutivi totali dell'emendamento, né aggiunte che non siano strettamente connesse con l'emendamento; in caso diverso si frustrerebbe l'intento limitativo
della norma regolamentare di cui all'articolo 86. Si ammettono, pertanto, solo gli emendamenti sostitutivi parziali dell'emendamento cui si riferiscono.
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CAMERA DEI DEPUTATI: COMMISSIONI IN SEDE LEGISLATIVA
correzioni di forma che il testo richiede e di proporre le modificazioni opportune. Al riguardo delibera la Camera, sentito l'autore dell'emendamento o
un altro in sua vece, u n membro della Commissione e il Ministro interessato.
A p a r t e questa procedura, il Presidente è sempre autorizzato a compiere il coordinamento formale con il concorso del relatore e del Ministro
competente, p r i m a di trasmettere l'attestato dell'avvenuta approvazione
(Messaggio) all'altro ramo del Parlamento o al Governo per la promulgazione (1).
4°) La discussione nelle Commissioni in sede legislativa. — Come già si è
detto, un disegno di legge può essere esaminato ed approvato dalle Commissioni
permanenti in sede legislativa purché non si t r a t t i di materia costituzionale ed elettorale, di delega legislativa, di autorizzazione a ratificare tratt a t i internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi concernenti materia tributaria (2).
La Commissione in sede legislativa - alle cui discussioni ogni deputato
può partecipare, però senza diritto di v o t o — si sostituisce alla Camera in t u t t o
quanto concerne l'esame e la deliberazione del progetto. Essa delibera u d i t a
la relazione orale del relatore nominato dal Presidente della Commissione
medesima dopo il ricevimento del disegno di legge: la discussione procede
secondo le norme per l'Assemblea plenaria, fatta eccezione per gli emendamenti, i quali sono illimitati mente proponibili nel corso della seduta,
nonché per il numero minimo di firme necessario per chiedere la verifica
del numero legale (cpiattrp) e lo scrutinio segreto (cinque). I ministri
possono essere rappresentati dal Sottosegretario di Stato.
Se il disegno di legge in esame i m p o r t a u n aumento dell'onere finanziario dello Stato è necessario che la Commissione finanze e tesoro esprima
il suo parere scritto e motivato nei t e r m i n i e nelle forme di cui all'arti-
(1) Per la procedura e la prassi del coordinamento si può consultare MANCINI
e GALEOTTI, op. cit., pagg. 273 a 276. Richiamiamo l'attenzione sulla prassi stabilitasi per la correzione di errori materiali. Se il testo approvato non è stato ancora
trasmesso all'altra Camera, si procede senz'altro alla correzione. Ugualmente si può
procedere nel caso di trasmissione già avvenuta, dandone avviso al Presidente dell'altra Camera. Ma qualora non si sia provveduto in tempo alla correzione dell'errore
prima che il testo sia stato approvato dall'altra Camera, e questa lo modifichi, il
disegno di legge deve necessariamente ritornare all'Assemblea che per prima lo
ha approvato.
(2) Cfr. art. 72, commi 3 e 4 della Costituzione. L'eccezione della materia tributaria è contemplata dall'articolo 40, ultimo comma del Regolamento.
*
CAMERA DEI DEPUTATI: IL PROCEDIMENTO ABBREVIATO
169
colo 31, 3° comma. Se la Commissione n o n intende attenersi al parere
della Commissione finanze e tesoro e questa insista, si procede a Commissioni riunite (1).
La Costituzione ed il Regolamento prevedono che, fino al momento
dell'approvazione definitiva, il progetto di legge possa essere rinviato all'Assemblea se il Governo o u n decimo dei componenti della Camera o
un quinto dei componenti la Commissione lo richiedano (2). Tale rinvio può
estrinsecarsi i n u n duplice senso:
o) rinvio della discussione dell'intero progetto all'Assemblea per
discuterlo e deliberarlo nelle forme ordinarie.
6) rinvio all'Assemblea per la sola votazione finale a scrutinio segreto con dichiarazioni di voto.
La pubblicità delle discussioni nelle Commissioni legislative è assicurato dalla pubblicazione di u n resoconto stenografico (3).
5°) Il procedimento abbreviato dell'articolo 85 del Regolamento. — L a
Camera può adottare u n a terza procedura la quale, sotto u n certo aspetto,
adombra il sistema detto delle t r e letture, caratteristico del Parlamento
inglese (4).
(1) Questo nuovo sistema ha sostituito l'altro, in vigore fino al 14 novembre
1949, per cui le Commissioni erano integrate da apposite Sottocommissioni per il
parere finanziario, composte di un numero variabile di membri nominati dal Presidente della Commissione finanze e tesoro, i quali intervenivano, con diritto di voto,
alle sedute in cui si discutevano provvedimenti che implicavano onere finanziario
per lo Stato.
Per gli emendamenti, presentati in Commissione in sede legislativa, a disegni
di legge su cui sia già stato dato il parere della Commissione finanze e tesoro si applica l'art. 86 del Regolamento 4 comma.
(2) Si tenga inoltre presente, che, qualora la rimessione alla Camera avvenga
dopo che la discussione generale in seno alla Commissione sia stata esaurita, non
occorre più che la Commissione si riunisca in sede referente, essendo sufficiente
che sia presentata senz'altro alla Presidenza la relazione scritta, per la immediata
discussione in Assemblea. Naturalmente la rimessione opera in toto e quindi
l'Assemblea procede ex novo alla discussione generale e all'esame degli articoli.
(3) Delle sedute è redatto un processo verbale ed un estratto della discussione
viene anche pubblicato (Reg. art. 41) in un apposito Bollettino delle Commissioni,
che dà pure notizia delle sedute in sede referente. Anche in questa sede sono compilati processi verbali a cura dei Segretari.
(4) Questa innovazione ha molto contribuito alla celerità dei lavori legislativi.
Basti far presente che più di due terzi dei disegni di legge sono oggi discussi e
deliberati dalle Commissioni in sede legislativa, e ciò mentre l'Assemblea con-
>
170
CAMERA DEI DEPUTATI: IL PROCEDIMENTO ABBREVIATO
Il disegno di legge preventivamente esaminato dalla Commissione competente in sede referente, è sottoposto nelle forme ordinarie all'esame della
Camera. Questa può decidere, dopo la discussione generale, e previa la
approvazione dei criteri informativi della legge, di deferire alla Commissione la formulazione definitiva degli articoli, riservandosi però l'approvazione formale degli stessi articoli senza dichiarazioni di voto, nonché l'approvazione del disegno di legge nel suo complesso con dichiarazioni di voto (1).
tinua i suoi lavori legislativi e quelli, non meno importanti, di carattere politico. In altre parole, con tale nuova procedura si è raggiunto l'effetto di far
lavorare contemporaneamente la Camera e le Commissioni. È bene avvertire che
le Commissioni in sede legislativa, se sono munite di potere deliberante alla
stessa stregua dell'Assemblea, restano però sempre organi della Camera, e quindi
non possono deliberare separatamente e autonomamente su questioni di carattere
generale (eccezioni di incostituzionalità, preclusione, ecc.) che restano di esclusiva
competenza dell'Assemblea, unico dovendo essere in simili casi il giudizio sovrano
della Camera. (Cfr. n. 1 del Capo I I della Parte Terza).
(1) Non si tratta qui del deferimento alla Commissione da parte dell'Assemblea di un disegno in sede legislativa; bensì di una vera e propria delega
interna dell'Assemblea stessa, la quale, dopo aver stabilito i criteri informatori del disegno di legge, richiede alla Commissione solo l'opera tecnica della formulazione definitiva degli articoli, al fine di evitare troppo lunghe discussioni nella
Camera, ma salvo sempre la formale approvazione, da parte dell'Assemblea,
degli articoli medesimi e dell'intera legge. Da ciò consegue che in questa ipotesi
non opera la facoltà del quinto della Commissione o del decimo della Camera per
il ritorno alla Assemblea, perché i deputati avranno sempre modo di votare e
dichiarare il loro voto in Assemblea, mentre la sopraddetta facoltà è concessa,
appunto, per il fatto che il normale procedimento della Commissione legislativa
è fine a se stesso.
La nuova procedura ha già dato buoni frutti per l'acceleramento dei lavori
legislativi: infatti, dopo oltre un anno di esame da parte della Commissione in sede
referente e della Camera, il disegno di legge sulle locazioni urbane è potuto entrare,
in poche settimane, nel 1949, nella fase definitiva dell'approvazione, grazie appunto
al rinvio alla Commissione per la formulazione definitiva degli articoli. Questo
precedente pone anche in rilievo il successo del metodo, caratteristicamente
parlamentare, di attuare notevoli riforme attraverso la prassi. Infatti due importanti disegni di legge, quello suindicato circa le locazioni urbane e l'altro sulla riforma di alcuni articoli del Codice di procedura civile, erano stati dalla Camera
deferiti, per la formulazione definitiva degli articoli, alla Commissione permanente ancor prima che fosse introdotta nel Regolamento la norma relativa.
L'adozione di questa procedura da parte della Camera (avvenuta mediante
l'approvazione dell'articolo 85 del Regolamento nella seduta del 15 novembre 1949)
diede luogo ad una ampia discussione sulla sua costituzionalità.
La Giunta del Regolamento, nel dare ragione della innovazione osservò che
ad essa si era pervenuti, nell'intento di snellire i lavori parlamentari, prendendo le
CAMERA DEI DEPUTATI: IL PROCEVIMENTO ABBREVIATO
171
Ai lavori della Commissione per la formulazione degli articoli
può partecipare qualsiasi deputato con diritto di presentare e di discutere
emendamenti m a senza d i r i t t o di v o t o .
La n a t u r a della Commissione in questa particolare sede - né referente
né legislativa — è affatto sui generis.
La Commissione agisce in base a u n a delega dell'Assemblea nel campo
tecnico, m a le sue formulazioni non possono essere più poste in discussione. Sono soltanto sottoposte a u n a condizione: quella della ratifica d a
parte della Camera mediante l'approvazione formale, senza dichiarazioni di
voto. Da ciò consegue, fra l'altro, che, a Camera chiusa per crisi di Governo,
mosse dal 2° comma dell'art. 72 della Costituzione che demanda ai regolamenti delle Assemblee "di stabilire procedimenti abbreviati per i disegni di
legge dei quali è dichiarata l'urgenza. Gli onorevoli Capalozza, Gullo e Laconi
sostennero che procedimento abbreviato non poteva significare un abbreviamento
della procedura di approvazione delle leggi, ma soltanto quello dei termini sanciti
dai regolamenti. Fu anche affermato che la nuova norma avrebbe, oltreché nella
forma, anche nella sostanza violato la Costituzione, in quanto le minoranze sarebbero state private dell'esercizio della facoltà di chiedere che dell'esame del disegno
di legge sia investita, invece della Commissione, l'Assemblea. Furono, poi, manifestate perplessità sul modo pratico di determinare i criteri informativi della legge
ed avanzate riserve sulla opportunità di seguire il metodo, di approvare i primi
articoli in Assemblea, demandando la deliberazione degli altri alla Commissione.
Replicarono gli onorevoli Avanzini, Tosato, Dominedò e Ambrosini osservando
che l'espressione « procedimento abbreviato » non poteva riferirsi ai soli termini,
ma doveva, per letterale interpretazione, consentire innovazione procedurali di
una certa ampiezza. Si fece poi rilevare che il nuovo sistema — elaborato in base
ad una larga delega costituzionale - non eccedeva i limiti costituzionali imposti
alla delega legislativa poiché esso si poneva a giusta distanza fra la delega parziale
esterna prevista dall'art. 76 (delega al Governo) e quella totale interna prevista
dall'art. 72 della Costituzione (Commissioni legislative). Si sottolineò, infatti, che la
nuova disposizione regolamentare dava luogo ad una delega interna parziale e condizionata e che il diiitto di iniziativa era amplissimamente tutelato, anzitutto dal
preliminare esame della Commissione in sede referente e, quindi, dalla possibilità
di presentare relazioni di minoranza; in secondo luogo dalla possibilità di discutere
sui criteri direttivi quale guida per la elaborazione degli articoli in Commissione
e infine dalla possibilità - per tutti i deputati — di presentare emendamenti in
quest'ultima sede, e dalla approvazione dei singoli articoli e del complesso del
progetto da parte dell'Assemblea.
Quanto all'eccezione di incostituzionalità, si fece osservare che, così posto il
problema, essa non poteva sussistere, perché non solo si trattava di una delega
esplicita, ma non se ne eccedevano i limiti, e che, comunque, non poteva reputarsi
incostituzionale quel che sarebbe stato non già contro la Costituzione, ma solo
diretto ad ottemperarne un comando e ad ampliarne il respiro.
172
CAMERA
DEI
DEPUTATI:
DISEGNI
DI
LECCE
EMENDATI
DAL
SENATO
come n o n è possibile che le Commissioni funzionino in sede legislativa (perché m a n c a il contraddittorio col Governo), ugualmente non è possibile che
esse funzionino in questa particolare sede, e per lo stesso motivo.
L'articolo 85 contiene u n a n o r m a regolamentare i n esecuzione di u n a
norma costituzionale. Occorrerà integrarlo con alcune modalità di attuazione. I n t a n t o la prassi si orienta nel senso che i « criteri informativi »
della legge debbano essere contenuti in Una speciale «risoluzione», che la
Commissione stessa, o qualsiasi deputato, può sottoporre alla Camera al
t e r m i n e della discussione generale, e che sostituisce il passaggio alla discussione degli articoli. Inoltre, come l'articolo 91 prevede il coordinamento fra articoli di u n disegno di legge che appaiano contradittori fra
di loro, o inconciliabili con lo scopo della legge, così sembra possa procedersi nello stesso modo se sia eccepita la inconciliabilità con la risoluzione sui «criteri informativi», a p p r o v a t a dalla Camera, di uno o più
articoli « formulati definitivamente » dalla Commissione. Il coordinamento
si renderà poi indispensabile nel caso di reiezione di u n o o più articoli.
6°) Discussione di disegni di legge emendati dal Senato. — I disegni di
legge approvati dalla Camera, ritrasmessi dal Senato con modificazioni, seguono il procedimento adottato nella p r i m a discussione: quindi, se erano
stati deliberati da u n a Commissione in sede legislativa, è questa che li riprende
in esame (Reg. art. 67).
Se invece si t r a t t a di disegno di legge a p p r o v a t o dall'Assemblea plenaria, è ad essa che spetta il nuovo esame. Ciò anche nel caso di disegno di legge deliberato con le n o r m e del procedimento abbreviato, di
cai all'articolo 85 del Regolamento. È vero che la formulazione degli
articoli è s t a t a delegata alla Commissione, m a alla loro approvazione h a
provveduto la Camera, quindi è l a Camera che deve procedere all'esame
delle modificazioni.
La Commissione, così come la Camera, può deliberare soltanto sulle
modificazioni apportate dal Senato; nuovi emendamenti possono essere presi
in considerazione nel solo caso che siano in correlazione con gli emendamenti
introdotti dal Senato. (Reg. a r t . 67, 3° e 4° comma). Questa n o r m a è com u n e col Regolamento del Senato ( a r t . 54).
Ricordiamo infine -* per t e r m i n a r e l'esposizione delle n o r m e relative
alla discussione, che u n progetto respinto dalla Camera — o da u n a Commissione legislativa - non può essere ripresentato se non dopo sei mesi
(Reg. a r t . 68): è, come già si è osservato, l'unico caso della preclusione
di d i r i t t o .
CAMERA DEI DEPUTATI: LA DISCUSSIONE DELLE MOZIONI
173
7°) La discussione delle mozioni. — Alla discussione dei disegni di
legge è equiparata quella delle mozioni. La natura delle mozioni e la
procedura di presentazione (anche nei riguardi della mozione di fiducia o di
sfiducia al Governo) nonché la procedura di discussione e di votazione, saranno esposte nel Capo V i l i relativo alla iniziativa parlamentare e alla
funzione ispettiva, amministrativa e politica del Parlamento. (Cfr. pagine 207 a 210). Qui ci limitiamo ad osservare che le mozioni, a pari dei
disegni di legge, comportano una discussione generale senza limitazione
di oratori e la presentazione di ordini del giorno e di emendamenti
(Reg. art. 129).
I METODI DI DISCUSSIONE IN ASSEMBLEE STRANIERE: PREMESSA. — I regolamenti di Assemblee straniere sono tutti informati, nelle loro linee generali
relative al metodo di discussione delle leggi, all'uno o all'altro dei due sistemi
fondamentali che si sono sempre contesi il campo nella procedura parlamentare: il sistema delle tre letture e quello dell'esame preliminare, da parte di
Unici o Commissioni, precedente alla discussione nell'Assemblea plenaria.
L'uno o l'altro sistema hanno tuttavia ricevuto particolare fisionomia nelle
varie Assemblee con norme proprie: riteniamo perciò non priva di interesse,
trattandosi della funzione fondamentale delle Assemblee legislative, una esposizione alquanto ampia delle regole procedurali in vigore in vari Parlamenti,
riportandole sotto la distinzione fondamentale dei paesi a sistema delle tre
letture e di quelli con metodo di discussione preliminare al di fuori dell'Assemblea. Esporremo quindi i sistemi dell'Inghilterra e degli Stati Uniti
d'America, come quelli rispondenti al sistema classico delle tre letture; i
sistemi della Francia, del Belgio e della Svizzera, come rispondenti
al sistema classico francese dell'esame preliminare al di fuori dell'Assemblea plenaria; quello, infine, della Svezia, che risente di entrambi i
sistemi.
a) II sistema inglese. — L'Inghilterra è, come è noto, la culla del
sistema delle tre letture (1). Le norme permanenti dei Comuni contengono,
nei riguardi del sistema soltanto, due regole di carattere generale, che affer-
(1) L'origine del sistema delle tre letture risale nel Parlamento inglese a tempi assai remoti. Prima dell'invenzione della stampa e quando tre quarti dei deputati
erano analfabeti, ogni proposta si leggeva tre volte nella Camera dei Comuni. Di
qui il sistema delle tre letture,
174
LA. DISCUSSIONE DEI « BILLS » ALLA CAMERA DEI COMUNI
mano il principio (1). Ma le modalità del metodo sono d a t e m p o immemorabile raccomandate alla tradizione e noi le riassumeremo nel modo p i ù
chiaro possibile anche se sintetico, giovandoci, oltre che delle singole
regole permanenti, anche della prassi, che il Broglio e più di recente
Sir G. Campion (2) espongono in base alla classica trattazione delPErskine May (3).
Il bill di cui la Camera h a autorizzato l a presentazione, r e d a t t o per
iscritto, è presentato alla Presidenza. I l Clerk d à l e t t u r a del titolo e il Presidente interroga la Camera se desideri che sia l e t t o subito. Sorgen'do opposizione, la Camera decide senza discussione; m a se opposizione n o n sorge,
ciò che è nella pratica comune, il disegno di legge si ritiene letto p e r la prima
volta e si fissa la seconda l e t t u r a per u n determinato giorno: i n t a n t o il disegno
di legge è s t a m p a t o e distribuito. L a p r i m a l e t t u r a , che ai t e m p i nei quali
la s t a m p a ancora n o n era s t a t a i n v e n t a t a avveniva di f a t t o , si riduce così
alla l e t t u r a del titolo: ecco perché le t r e letture, anziché il senso proprio
d'una volta, hanno u n senso esclusivamente tecnico. Fissato il giorno della
seconda lettura, il bill è iscritto nell'ordine del giorno (Order Book) e attende
il suo t u r n o di discussione (4). Posto il bill in discussione di seconda lettura,
su domanda del proponente, questi ne espone i principi generali; oratori di
p a r t e contraria lo combattono e viene quindi posta la questione se debbasi ap-
(1) Norme permanenti, ediz. 1946, Parte I, Public Business:
n. 32: 1°) « Quando un progetto di legge sia presentato da un membro,
in ottemperanza ad un ordine della Camera, ovvero pervenga dai Lords, le
questioni « che questo progetto di legge sia ora letto la prima volta » e « che
questo progetto di legge sia stampato », saranno decise senza emendamento né
discussione; 2°) Ogni membro della Camera può, se lo ritenga opportuno, previo
annunzio, presentare un progetto di legge senza che vi sia ordine della Camera per
iniziarlo e quando un progetto di legge sia stato così presentato, la intestazione del
medesimo sarà letta dal Clerk al banco centrale: il progetto di legge si considererà quindi letto la prima volta e sarà stampato ».
n. 33: « Quando, su un emendamento alla questione che un progetto di
legge sia « ora » letto una seconda volta, ovvero la terza volta, venga deliberato
che la parola « ora » o altra che sia proposto di omettere restino a farne parte,
il Presidente della Camera dichiarerà senz'altro che il progetto di legge sia letto
una seconda o la terza volta, a seconda dei casi ».
(2) BROGLIO, op. cit., cap. I I , pagg. 278 e segg. e Sir GILBERT CAMPION, op.
«j*., cap. VI, pagg. 199 a 230.
(3) ERSKINE MAY, op. cit. Cap. XV « Proceedings of Parliament in passing
public bills ».
(4) Vedi retro Cap. V, pag. 150.
LA DISCUSSIONE DEI « BILLS » ALLA CAMERA DEI COMUNI
175
provare la seconda lettura (1), oppure se il progetto debba essere rinviato ad
una determinata epoca, che è proposta in genere al di là della durata della
sessione, con significato così di reiezione del bill, ma con ossequio formale
alla antecedente deliberazione della Camera circa la seconda lettura, pur togliendo ad essa ogni effetto.
Approvata la seconda lettura, ammesso cioè il bill nelle sue linee generali, il Presidente propone che si fissi il giorno per Tesarne degli articoli in Comitato. In tal giorno, esauriti gli argomenti iscritti con precedenza nell'ordine del giorno, il Presidente abbandona il seggio senza porre
alcuna questione e lo cede al Chairman (Presidente) del Comitato. Il bill,
sempre dopo la seconda lettura, può essere rinviato, salvo che non si tratti
di progetti riguardanti tributi o il fondo consolidato o autorizzazione di spese
o di progetti per convalidazione di ordinanze provvisorie (2), ad uno dei
cinque Comitati permanenti, secondo la distribuzione che ne fa lo
Speaker (3).
Nel Comitato generale o nei Comitati permanenti è compiuto il lavoro
minuto di esame degli articoli. I Comitati, come criterio di massima, hanno
facoltà di introdurre nei progetti gli emendamenti che ritengano opportuni
purché siano connessi con la materia di ciascun progetto: inoltre se gli emendamenti esorbitino dall'argomento, non rientrino cioè nel titolo, occorre, per
proporli, l'autorizzazione della Camera e poi, correlativamente, deve essere
emendato il titolo facendone una speciale relazione alla Camera. Una norma
particolare riguarda gli articoli di legge relativi a somme o a termini: nel
bill vi è una lacuna (blank) con la prima proposta provvisoria stampata in
corsivo: se nessuna questione è posta e nessuna modificazione è apportata alle
parole stampate in corsivo, la proposta provvisoria è presentata alla Camera
(1) La proposta di chiusura della discussione s'intende approvata quando abbia riportato, nella votazione per divisione, non meno di cento voti. (Norme pernia
nenti, edizione 1946, n. 27). La stessa norma si applica alle discussioni dei Comitati
permanenti, dove però basta la maggioranza di venti voti. (Norme permanenti, n. 47,
comma 5°).
(2) Cfr. Norme permanenti, ediz. 1946, Parte I, Public Business, nn. 51 e 46.
(3) Lo Speaker però deve sempre assegnare i disegni di legge pubblici riferentisi
esclusivamente alla Scozia al medesimo Comitato che è composto di tutti i membri
rappresentanti i collegi elettorali scozzesi e, in più, di dieci a quindici membri da
nominarsi per ciascun disegno di legge dal Select Committee, in modo che la proporzione dei vari partiti corrisponda a quella dell'intera Camera. Inoltre per tutti
i disegni di legge riguardanti esclusivamente il Galles e il Monmouthshire, il Comitato deve essere costituito in modo da comprendere tutti i deputati dei collegi elettorali di dette regioni. Cfr. Norme permanenti citate nn. 47, comma 2°, e 48.
176
LA DISCUSSIONE DEI « BILLS » ALLA CAMERA DEI COMUNI
come definitiva (1). Nei riguardi degli emendamenti, t a n t o lo Speaker quanto i
Presidenti dei Comitati permanenti h a n n o u n a particolare facoltà: quella di farne una scelta i n v i t a n d o , se lo credano opportuno, i proponenti a fornire chiarimenti sul merito di essi (2). Se il Comitato generale non esaurisce il suo lavoro in
una seduta, il Chairmanne informa la Camera e chiede la facoltà di continuarlo
in u n altro giorno; quando invece lo abbia t e r m i n a t o , il Chairman riferisce immediatamente sul progetto stesso alla Camera, la quale prende a t t o senza discussione degli emendamenti eventualmente a p p o r t a t i e fissa il giorno per la
presa in considerazione: occorre notare che nello stadio di relazione non può
proporsi nessun emendamento che non avrebbe p o t u t o essere presentato in Com i t a t o senza autorizzazione. I n detto giorno la Camera è libera di accettare,
respingere o modificare gli emendamenti introdotti; ogni membro può proporne altri ed anche articoli nuovi, che sono discussi prima degli emendamenti.
Nel caso di proposta di nuovi articoli, il Presidente della Camera o
del Comitato i n v i t a il proponente a presentarli e se ne fa subito la prima
lettura, per poi passare alla seconda l e t t u r a e alla richiesta che facciano parte
del bill. Ma può anche essere richiesto il rinvio al Comitato e su di esso, in
caso di opposizione, la Camera decide, sentito il proponente e u n oratore
contrario. Il rinvio p u ò essere all'occorrenza r i p e t u t o finché occorra.
E poi fissato il giorno della terza l e t t u r a nella quale possono proporsi ancora e m e n d a m e n t i , che però siano di p u r a forma.
Il bill, così approvato, passa d a u n a Camera all'altra. Se l'accordo t r a le
due Camere sia raggiunto, passa alla sanzione regia; nel caso invece di emendamenti, ritorna all'altra Camera che ne rinvia l'esame a un giorno successivo, salvo che non deliberi l'esame immediato. E allorché si t r a t t i di progetti v e n u t i o r i m a n d a t i dai Lords con emendamenti relativi a sanzioni di
indole pecuniaria o fiscale, la Camera dei Comuni non può insistere nel privilegio di precedenza, quando scopo della sanzione sia di assicurare l'applicazione della legge e di punirne le infrazioni o q u a n d o si t r a t t i di progetti di
legge di p o r t a t a locale o personale o di disposizioni che non concernano il bilancio dello Stato (3).
(1) Cfr. Norme permanenti nn. 34, 35 e 36. BROGLIO, op. cit., pag. 289 a 292,
op. cit., pag. 402 a 411 e per le norme minute di procedura della discussione di emendamenti in Comitati, Sir G. CAMPION, op. cit., pagg. 216 a 220.
(2) Norme permanenti n. 28 e Sir G. CAMPION, op. cit., pag. 187.
(3) Norme permanenti, nn. 37 a 44. A complemento di quanto è stato esposto
nel testo, riportiamo qui un'altra parte del già citato discorso dello Speaker D.
Clifton Brown:
« I progetti di legge presentati dal Governo sono sottoposti alla Camera dei
Comuni e discussi in quattro fasi successive prima di passare alla Camera dei Lords,
ERSKINE MAY,
LA DISCUSSIONE DEI « BILLS » ALLA CAMERA DEGLI S. U. A.
b) Il sistema degli Stati
sione in vigore alla Camera dei
non offre sostanziali differenze
sentazione dei disegni di legge
177
Uniti d''America. — Il metodo di discusRappresentanti degli S t a t i Uniti d'America
da quello del Parlamento inglese. La preavviene, come già si è rilevato, a mezzo di
che ha i limitati poteri di emendamento o reiezione; poteri che recentemente sono
stati usati, ritengo col consenso generale, in uno spirito di collaborazione (per la
revisione) e non di opposizione.
« Le fasi attraverso cui passano i progetti di legge presentati dal Governo sono:
innanzi tutto la seconda lettura (la prima lettura è formale e significa che il progetto
di legge è stato stampato). Questa seconda lettura è una discussione generale sulle
questioni riguardanti il progetto di legge stampato, ma non effettivamente contenute in esso. Nelle fasi ulteriori, il dibattito è più limitato. Alla seconda lettura segue
la fase di esame da parte di una Commissione. Talvolta, nei casi di progetti di legge
molto importanti, questa si svolge nella stessa Camera dei Comuni, ma in tal caso
lo Speaker non siede sul seggio presidenziale e al suo posto vi è il Presidente della
Commissione su un seggio più basso (alla tavola). Normalmente però il progetto di
legge viene esaminato da una Commissione di circa 50 deputati, che si riunisce in
una sala separata e discute dettagliatamente il progetto. Questa discussione dura
spesso varie settimane. Tali Commissioni sono presiedute da un deputato scelto dallo Speaker, ma i loro membri sono scelti da un Comitato speciale, il cui compito è
di rispettare, nella scelta, la giusta proporzione dei partiti nella Camera dei Comuni.
« Terminata questa fase, il progetto di legge emendato viene sottoposto di nuovo alla Camera dei Comuni presieduta dallo Speaker, e gli emendamenti di revisione
o quelli che, a suo giudizio, sono particolarmente importanti, vengono discussi e, una
volta decisi, il progetto di legge passa in terza lettura; fase in cui possono essere discussi solo il progetto di legge stesso e le sue conseguenze, ma non le questioni che alcuni avrebbero voluto vedere incluse nel progetto di legge. Questa fase è generalmente breve e il progetto di legge passa poi alla Camera dei Lords dove, come ho detto,
è sottoposto ad un ulteriore esame, generalmente solo per una semplice revisione.
« Vi sono altre forme di dibattito che credo siano comuni a tutti i Parlamenti:
mozioni di sfiducia da parte dell'opposizione, mozioni su soggetti di particolare importanza, ecc. Tutti questi metodi sono soggetti all'approvazione del « Leader »
della Camera che decide se vi è tempo per darvi corso. Il « Leader » è un membro
del Governo, responsabile della organizzazione dei dibattiti e della determinazione
del tempo da dedicarvi.
« Ora una parola sui problemi finanziari, perché questi sono sottoposti a una
procedura diversa. Io prendo in esame la discussione del bilancio, che nelle sue fasi
iniziali è presieduta dal Presidente del « Ways and Means Committee » (un Comitato della Camera che si occupa delle questioni finanziarie) con la Camera che siede
in Comitato. Il bilancio è preceduto da una serie di risoluzioni che impongono nuove imposte o aumentano quelle esistenti e danno origine a un dibattito che dura vari
giorni. Varie settimane dopo l'approvazione definitiva delle risoluzioni, viene presentato un progetto di legge che dà forma legale alle proposte e da allora il progetto
di legge segue il corso normale già da me descritto. Inoltre, il nostro ordinamento
stabilisce che 24 giorni siano dedicati all'assegnazione dei fondi ai vari Ministeri.
12.
178
LA DISCUSSIONE DEI DISEGNI DI LEGGE ALL'ASSEMBLEA
FRANCESE
qualsiasi membro della Camera e con le stesse m o d a l i t à in vigore ai Comuni
inglesi. Del progetto presentato il Presidente legge il titolo e interroga poi
la Camera se debba passarsi alla seconda l e t t u r a , il che è, di regola, senz'altro
concesso.
Nel giorno della seconda l e t t u r a , il Presidente, dopo aver letto il titolo, chiede se il progetto debba essere trasmesso al Comitato generale
o al Comitato p e r m a n e n t e competente o eventualmente ad un Comitato
speciale. I Comitati, salvi i casi di urgenza, nei quali abbiano ricevuto
ordine di riferire subito, si riuniscono quando credono ed h a n n o piena
facoltà di esame e di emendamenti, m a non possono m u t a r e né il titolo né la
sostanza del progetto: l'ordine di discussione è quello delle sue p a r t i ; però il
preambolo è posposto sino a che t u t t e le altre p a r t i siano state esaminate.
Quando abbiano esaurito il loro lavoro, riferiscono alla Camera e se questa
accetti di prendere in considerazione gli emendamenti, il relatore ne dà immediata lettura. Avviene poi la seconda l e t t u r a alla Camera, per paragrafi,
ed è in questo stadio che si fa la discussione i n merito al progetto.
Ad evitare eventuali sorprese è stabilito che la terza l e t t u r a non possa
aver luogo subito, m a in u n giorno che è fissato dalla Camera stessa e nel
quale il Presidente, dopo aver riletto il titolo del progetto, avverte che sarà
posta la questione della sua approvazione. Ciascun membro può però chiedere che del progetto sia riprodotto per intero il testo comprendendovi t u t t i
gli emendamenti presentati: in t a l caso si sospende il d i b a t t i t o fino a che il
nuovo testo sia preparato. Avviene in terza l e t t u r a una nuova discussione,
nella quale però non sono ammessi emendamenti se non di p u r a forma, e,
chiusa la discussione, il progetto è messo ai v o t i (1).
e) Il sistema francese. — All'Assemblea nazionale, caratteristica del
sistema è, come in Italia, la discussione generale (2).
Sono preveduti due particolari modi di abbreviazione della discussione.
L'opposizione ha diritto di scegliere per quali Ministeri debba aver luogo discussione ed in gran parte questi dibattiti si svolgono in sede di Comitato dell'intera Camera. Ciò offre ai deputati la possibilità di discutere dettagliatamente l'amministrazione dei vari Ministeri ».
(1) Cfr. R gola X X X I della Camera dei Rappresentanti e Sezioni X X I I I a
X X X I e XL dai Manuale di Jefferson, ediz. citata del 1937.
(2) L'esame preliminare dei disegni di legge avviene in Commissioni permanenti
(Cfr. Capo IV, pag. 135). La discussione in seduta pubblica non può avvenire, per
espressa disposizione regolamentare, se non dopo 24 ore dalla presentazione e distribuzione della relazione della Commissione. E anche preveduto il caso che la Commissione, la quale ha in esame il disegno di legge, richieda il parere di altra Commissione: in tal caso se questa non siasi pronunziata, il disegno di legge può
LA DISCUSSIONE DEI DISEGNI DI LEGGE ALL'ASSEMBLEA FRANCESE
179
Il primo consiste nella organizzazione della discussione ad opera della
Conferenza dei Presidenti. La proposta può essere f a t t a da qualsiasi deput a t o ed è sottoposta a deliberazione senza discussione dell'Assemblea. Se è
approvata, la Conferenza convoca gli oratori iscritti non appartenenti a
gruppi politici e stabilisce, d'accordo con essi, l'ordine degli interventi e il
numero prevedibile delle sedute e la loro data. I n t a l caso sono escluse
altre iscrizioni a parlare e sono soltanto permesse le dichiarazioni finali di
voto. Non può essere chiesta la chiusura (Reg. a r t t . 39 e 45).
Il secondo è detto della votazione senza discussione. (Art. 36, 37 e 38).
Per adottare questa procedura occorre che il Governo o la Commissione
competente ne facciano domanda al Presidente dell'Assemblea e che la
Conferenza dei Presidenti sia favorevole. I n questa ipotesi la votazione
senza discussione è iscritta all'ordine del giorno. Ma se sorgono opposizioni,
è cancellata e la Commissione deve sentire il Governo o gli autori dell'opposizione, e indicarne poi i motivi in u n a relazione suppletiva. Se la
proposta è reiscritta all'ordine del giorno, può esserne cancellata solo su
richiesta del Governo o di 50 deputati e non può essere più rinnovata.
Se invece non sorgono opposizioni la votazione avviene sui singoli
articoli e poi sull'insieme del progetto d i legge.
Le norme riguardanti la discussione generale non differiscono sostanzialmente da quelle della Camera italiana nei riguardi in particolare delle
questioni pregiudiziali, della chiusura (1) e del rinvio alla Commissione.
E s a u r i t a la discussione generale, l'Assemblea deve pronunciarsi in
merito al passaggio all'esame e approvazione degli articoli, quindi, in caso
affermativo, questi sono esaminati, e se approvati, si vota, infine, l'intero
progetto di legge.
Però p r i m a del voto sul complesso di u n progetto di legge l'Assemblea
può decidere, su richiesta di u n deputato, di procedere ad u n a seconda delibe-
essere iscritto all'ordine del giorno e il parere può essere dato anche oralmente
(Reg. art. 27). Se la Commissione non presenta la relazione entro tre mesi,
l'iscrizione all'ordine del giorno può essere chiesta dal Governo o da 50 deputati.
Per i progetti che importino variazione di entrata o spesa, la discussione non
può essere iniziata se non siano decorsi 8 giorni dalla richiesta fatta al Presidente,
per permettere che la Commissione di finanze sia consultata. Non possono essere
iscritte all'ordine del giorno le proposte di legge di iniziativa non governativa che,
importando variazione di entrata o spesa, non indichino i mezzi per compensarle o
farvi fronte (Reg. art. 35). Nessuna obiezione è ammessa, in tal caso, se il parere
della Commissione di finanza è contrario.
(1) La chiusura può esser proposta, anche dal Presidente, dopo due soli
oratori.
180
LA DISCUSSIONE
DEI DISEGNI DI LEGGE ALL'ASSEMBLEA
FRANCESE
razione o di rinviare il testo alla Commissione per l a revisione e il coord i n a m e n t o (1). Anche nel p r i m o caso il testo è trasmesso alla Commissione
che deve presentare u n a nuova relazione. L'Assemblea poi delibera soltanto
sul nuovo testo proposto o sulle modificazioni apportate. Analogamente avviene per i progetti sui quali il Consiglio della Repubblica non abbia dato, in
t u t t o o in parte, voto conforme. L'Assemblea delibera, in t a l caso, in seconda lettura, definitivamente, sui soli emendamenti proposti dal Consiglio
della Repubblica: se questo h a dato il voto a maggioranza assoluta o a
scrutinio pubblico l'Assemblea deve seguire le medesime forme.
Per q u a n t o riguarda gli emendamenti, ogni singolo d e p u t a t o ha dir i t t o di presentarne; il Presidente sottopone a discussione soltanto quelli
che siano depositati al banco della Presidenza, la quale li comunica alla
Commissione competente. Gli emendamenti accettati dalla Commissione
non possono essere svolti. Il loro rigetto o la loro modificazione sono
messi ai v o t i con precedenza e in questo caso possono parlare soltanto il
Governo, la Commissione, l'autore della domanda di rigetto o di modificazione e l'autore dell'emendamento.
I controprogetti costituiscono emendamento al testo al quale si oppongono. L'Assemblea non può essere consultata che sulla presa in considerazione. Se questa è pronunziata, il controprogetto è rinviato alla Commissione che deve presentare le sue conclusioni nel termine fissato dall'Assemblea. La procedura relativa agli emendamenti è applicabile ai controprogetti ed agli articoli aggiuntivi.
N o r m a caratteristica è quella che consente lo sfalcio di un articolo,
d i u n capitolo di bilancio o di u n emendamento, sui quali la discussione
si svolge, poi, come su u n a proposta di legge autonoma.
Lo stralcio è di d i r i t t o se è chiesto dal Governo, dalla Commissione
di finanza o dalla Commissione competente nei confronti di u n emendamento che i m p o r t i riduzione o soppressione di u n a e n t r a t a ovvero che
appaia suscettibile di i m p o r t a r e u n a n u o v a spesa o un a u m e n t o di spesa
in relazione al testo che esso sarebbe chiamato a sostituire o ad integrare. Quando lo stralcio è dichiarato, l'emendamento è trasmesso alla
(1) Anche la Commissione può richiedere che il disegno di legge, prima della
votazione finale sul complesso, le sia ritrasmesso per la revisione e il coordinamento. In tal caso il rinvio ha luogo di diritto. Del testo riveduto è poi data
lettura alla Camera e una discussione è possibile, ma esclusivamente sulla
redazione definitiva. Il disegno di legge è quindi votato nel suo complesso
(Reg. art. 58).
LA DISCUSSIONE DEI DISEGNI DI LEGGE ALL'ASSEMBLEA FRANCESE
181
Commissione, che deve riferire secondo le stesse modalità stabilite per le
proposte di legge.
A complemento del sistema di discussione in Francia riteniamo interessante soffermarci su tre istituti particolari: la ratifica dei trattati
internazionali, la discussione d'urgenza e la promulgazione d'urgenza.
Quando [si [tratti di progetto di legge di ratifica di un trattato concluso con una potenza straniera, non si vota sugli articoli del trattato,
né possono essere presentati emendamenti. L'opposizione a clausole del
trattato si concreta sotto forma di rinvio alla Commissione. Se il rinvio
è pronunziato, la Commissione prima del voto definitivo presenta una relazione che deve concludere per l'approvazione o il rigetto o la sospensiva
del progetto di legge.
Una particolare procedura è prevista per la discussione di urgenza.
La richiesta per questa procedura deve essere fatta all'Assemblea
in principio di seduta. L'iniziativa spetta, se si tratta di un disegno di
legge> al Presidente del Consiglio, al Presidente della Commissione e al
Consiglio della Repubblica, se la domanda sussegue ad una deliberazione,
a maggioranza assoluta, della Commissione. Se si tratta di proposta di
legge non in stato di relazione, l'iniziativa spetta all'autore o al primo
firmatario. Dopo l'annuncio della richiesta, la domanda deve essere
notificata al Presidente del Consiglio, alla Commissione competente e ai
Presidenti dei Gruppi.
Entro il termine massimo di tre giorni, il Presidente del Consiglio deve
far conoscere per iscritto al Presidente dell'Assemblea il suo parere. Di
analogo termine dispone la Commissione interessata, che deve esprimere
il suo parere per iscritto, dando ragione del voto espresso in merito dalla
maggioranza assoluta dei suoi membri. Se il termine trascorre senza comunicazione alcuna al Presidente dell'Assemblea, l'urgenza si intende tacitamente
accettata. La questione è allora iscritta d'ufficio all'ordine del giorno. Analoga iscrizione d'ufficio avviene quando il Presidente del Consiglio o la Commissione non rispondano entro il termine, manifestando, così, di accettare
tacitamente l'urgenza. Se il Presidente del Consiglio e la Commissione interessata si oppongono all'urgenza, questa non può essere più richiesta che
dopo trascorso un mese. In caso di contrasto fra il parere del Presidente
del Consiglio e quello della Commissione, il Presidente ne dà annuncio all'Assemblea; l'autore della richiesta di urgenza può chiedere all'Assemblea (la
domanda deve essere, in tal caso, firmata da 50 deputati) che questa si
pronunci in merito (Reg. artt. 62, 63).
182
LA DISCUSSIONE DEI DISEGNI DI LEGGE NEL BELGIO
Quando l'urgenza sia accettata, il voto sul disegno o proposta d i legge
deve avvenire entro i tre giorni successivi all'adozione della procedura di
urgenza; se ciò non accade, la discussione continua seguendo la procedura
normale. L'Assemblea può decidere, però, di prorogare il termine.
Particolare rilievo merita infine l'istituto della promulgazione
d'urgenza
Ogni d e p u t a t o , allorché una legge sia v o t a t a , p u ò richiedere u n voto per
far obbligo al Presidente della Repubblica di provvedere alla promulgazione
entro cinque giorni dalla trasmissione al Governo della legge definitivamente approvata (1).
d) Altri
regolamenti stranieri.
— Nel Belgio il metodo si impernia anch'esso su u n a discussione generale di principio sul complesso
del progetto e sulla discussione particolare degli articoli: offre però la
possibilità di u n a discussione intermedia, qualora la Camera la ordini, sul
complesso delle singole p a r t i del progetto stesso (2). Gli emendamenti
sono presentati per iscritto alla Presidenza da ogni singolo d e p u t a t o , il
quale ha altresì d i r i t t o di svolgerli; m a la Camera non p u ò su di essi
deliberare se non siano appoggiati da cinque d e p u t a t i . È ammessa la
possibilità del rinvio di emendamenti alle Sezione o alla Commissiona e
in questo caso la Camera p u ò sospendere la deliberazione. Disposizione
particolare della Camera belga è l'obbligo di rinviare la votazione sul
complesso di u n disegno di legge, allorché sia s t a t o emendato, a d una
seduta diversa da quella in cui sia s t a t a esaurita la discussione degli
articoli (3).
(1) Cfr. Regolamento dell'Assemblea nazionale francese capitoli IX, e X I I .
La discussione d'urgenza, già preveduta nel capo X I sez. C del Regolamento
del 1947 è stata modificata nel senso suindicato con deliberazione del 9 dicembre 1948.
(2) Per il progetto di legge sul bilancio generale dello Stato vige, anche nel Belgio, una particolare procedura, che non si applica però quando i bilanci costituiscono
dei progetti di legge distinti. Come già si è rilevato nel Capo IV, il bilancio generale
è inviato per l'esame preliminare tanto alle Sezioni quanto alla Commissione, alla
quale sono poi aggregati i relatori delle Sezioni. Quando il progetto è portato alla
discussione della Camera, viene discussa e posta ai voti ciascuna tabella; successivamente è posta ai voti la parte del testo del disegno di legge corrispondente alla
tabella; infine, prima di procedere alla votazione nominale sul complesso del progetto, avviene, occorrendo, un voto di revisione su quelle proposte che presentino discordanze con altri voti definitivi parziali.
(3) Ricordiamo che nel Belgio vi sono due lingue ufficiali, il francese e il fiammingo e quindi alcune disposizioni regolamentari risentono della necessità di provvedere alla redazione degli atti nelle due lingue. Così tutti gli emendamenti pre-
LA DISCUSSIONE DEI DISEGNI DI LEGGE IN SVIZZERA E IN SVEZIA
183
In Svizzera al Consiglio nazionale, la discussione è unica: generale e
sugli articoli. Prima dell'apertura della discussione generale parlano il relatore della Commissione e anche i suoi membri se abbiano proposte da presentare; la discussione è poi a p e r t a e v i partecipano i d e p u t a t i senza limitazioni,
finché essa non sia chiusa, il che avviene quando nessuno domandi più di parlare o i due terzi dei d e p u t a t i presenti chiedano la chiusura e questa sia deliberata. È inoltre stabilito che, quando t u t t e le proposte s t a m p a t e e distribuite
siano state svolte e i gruppi abbiano t u t t i avuto occasione di esporre le loro
opinioni e t r e oratori abbiano parlato, il Presidente deve consultare il Consiglio sulla chiusura della discussione e, se la chiusura è respinta, egli ha facoltà
di riproporla, appena gli sembri possibile. Si passa quindi alla discussione dei
singoli articoli o capitoli e ciascun deputato ha il diritto di proporre per iscritt o modificazioni, aggiunte o soppressioni, che debbono essere trasmesse alla
Commissione, a sua d o m a n d a . Norma particolare delle Assemblee svizzere è la
possibilità di ritornare, chiusa la discussione, su certi articoli o capitoli determ i n a t i , su proposta di ogni d e p u t a t o sulla quale decide il Consiglio, sentito
eventualmente u n oratore contrario. T e r m i n a t a la discussione, il disegno di
legge è v o t a t o nel suo complesso; m a soltanto dopo che siano eliminate le
eventuali differenze col testo approvato dal Consiglio degli Stati e la redazione sia definitiva, si procede alla votazione finale (1).
I n Svezia, i regolamenti delle due Camere del Riksdag non contengono
norme relative al sistema di discussione dei disegni di legge. La discussione
non assurge a grande importanza neirAssemblea plenaria, dato il sistema del
lavoro legislativo che t r o v a la massima estrinsecazione nelle Commissioni (2),
sentati prima della discussione sono stampati nelle due lingue, quelli presentati durante la discussione possono essere messi ai voti su di un unico testo, ma prima della
votazione della legge l'Ufficio di Presidenza fa procedere alla loro traduzione.
(1) Cfr. Regolamento del Consiglio Nazionale svizzero, Capo VI, art. 58 e 76.
Le stesse norme vigono nel Consiglio degli Stati. Cfr. art. 49, 50, 55 a 60. Il regolamento del Consiglio degli Stati ha una norma specifica che riguarda entrambe le
Assemblee e dà ragione del voto finale. Stabilisce infatti l'articolo 61 che, terminate le deliberazioni nei due Consigli, le leggi e i decreti di carattere obbligatorio debbono essere riveduti da una Commissione di redazione, la quale ha l'incarico di stabilire definitivamente i testi tedesco e francese, nei riguardi soprattutto della loro
esatta concordanza e di apportare le correzioni di pura forma necessarie per metterli
in armonia con le leggi in vigore. Il testo rettificato ritorna ai due Consigli ed è su di
esso che si procede, dopo approvazione, alla votazione finale. Sono ammesse al riguardo le dichiarazioni di voto (art. 62).
(2) Giova tene) presente che in Svezia le Commissioni parlamentari permanenti (costituzionale; del bilancio; delle imposte; delle banche; di legislazione
184
SENATO: LA DISCUSSIONE DEI DISEGNI DI LEGGE
e quindi non è disciplinata da norme particolari. Nel regolamento della seconda Camera del Riksdag, trovasi soltanto la disposizione che se u n deput a t o desidera proporre u n a modificazione alla relazione di u n a Commissione
e vuole che la sua proposta sia messa ai voti, deve redigerla per iscritto senza
esporne i motivi e consegnarla alla Segreteria in t e m p o utile perché possa essere s t a m p a t a e distribuita prima della discussione (1).
B) SENATO
Il sistema di discussione dei disegni di legge. — Anche per quel che
si riferisce alla discussione, le norme del Regolamento del Senato coincidono
sostanzialmente con quelle della Camera. Discussione generale, chiusura (2),
ordini del giorno ed emendamenti, coordinamento, sono disciplinati da norme
analoghe a quelle della Camera (3) con la differenza che la preclusione è indicata in modo specifico nell'articolo 69, che v i e t a la presentazione di ordini
del giorno o emendamenti contrastanti con precedenti deliberazioni del
Senato sull'argomento. Sulla sussistenza della preclusione decide inappellabilmente il Presidente.
Q u a n t o agli emendamenti, il Regolamento d e t t a norme dettagliate per
la votazione. Si votano p r i m a gli emendamenti soppressivi, poi i modificativi, poi gli aggiuntivi. Gli emendamenti agli emendamenti hanno la precedenza: quelli dei senatori precedono quelli della Commissione (Reg. art. 73).
Il funzionamento delle Commissioni in sede legislativa - che il Regolamento del Senato chiama sede deliberante - avviene, come alla Camera,
con le stesse modalità delle discussioni i n Assemblea, salvo per quel che concerne la presentazione di emendamenti i quali possono, senza limitazioni,
essere proposti nel corso della seduta.
e dell'agricoltura) sono tutte Commissioni miste delle due Camere che eleggono
ciascuna la metà dei membri.
(1) Cfr. Regolamento della seconda Camera del Riksdag, articolo 20.
(2) È stabilito che, dopo la chiusura della discussione, la quale può essere
chiesta in qualunque momento da otto senatori, possono parlare i Ministri, il
proponente, il relatore ed un senatore per ogni gruppo parlamentare oltre i presentatori di ordini del giorno. (Reg. art. 70).
(3) Emendamenti possono essere presentati anche nel corso della discussione
se sono firmati da almeno 6 senatori; Governo e Commissione possono però chiedere
il rinvio della discussione su di essi al giorno seguente. Possono anche essere
presentati emendamenti dopo dichiarata chiusa la discussione dell'articolo a cui
si riferiscono, se firmati da 8 senatori, fatta salva, però, la facoltà suddetta
di rinvio (Reg. art. 72).
V
LA DISCUSSIONE DEI DISEGNI DI LEGGE IN CAMERE ALTE STRANIERE
185
Una norma simile a quella dell'art. 85 del Regolamento della Camera
(rinvio alla Commissione per la formulazione definitiva degli articoli) è
stata approvata dalla Giunta del Regolamento del Senato, ma non ancora
dall'Assemblea. Del resto il Senato l'ha già applicato ante litteram, avendo
nel 1949, e in verità per primo, adottato tale sistema per l'esame del disegno di legge sulla riforma del Codice di procedura civile, su proposta
della Commissione di Giustizia, ad iniziativa del senatore Enrico De Nicola.
— In linea generale può affermarsi che
non si riscontrano differenze rilevanti tra il metodo di discussione delle
Camere alte straniere in confronto delle rispettive Camere dei deputati.
Così si dica del Consiglio della Repubblica francese, del Consiglio degli
Stati svizzeri e della Seconda Camera del Riksdag svedese.
Le norme permanenti della Camera dei Lords prevedono, come quelle
dei Comuni, tre letture dei disegni di legge con facoltà per i Lords di
parlare non più di due volte per ciascuna delle due letture; stabiliscono
che i disegni di legge non sono di regola contrastati alla prima lettura
e sono senz'altro rinviati, su proposta, alla seconda lettura. La prima
e la seconda lettura non possono aver luogo nello stesso giorno e in generale vige la norma che il lavoro, sia alla Camera, sia in Comitato generale, sia nelle Commissioni non debba essere esaurito in un solo giorno
o nel giorno stesso della presentazione delle relazioni, per dar modo a tutti
i membri di aver precisa contezza dell'oggetto in discussione. Per la stessa
ragione nessun progetto è ammesso alla terza lettura il giorno stesso in cui
venga presentata la relazione del Comitato. E per ottenere che tali norme
siano in qualunque circostanza osservate, è affermato anche il principio che
il Presidente ha il dovere di non porre mai una questione che ad esse suoni
deroga (1).
REGOLAMENTI STRANIERI.
(1) Cfir. Norme permanenti della Camera dei Lords, n. XXXVII e XXXIX.
186
CAMERA DEI DEPUTATI: METODI DI VOTAZIONE
CAPO V I I .
LA VOTAZIONE
A) CAMERA D E I D E P U T A T I
1°) Metodi e procedura di votazione. — I m e t o d i di votazione costituiscono u n a p a r t e essenziale dei regolamenti di t u t t e le Assemblee parlar
mentari, d a t a la finalità di espressione esatta del pensiero collettivo e singolo dei loro componenti (1).
Il Regolamento della Camera dei d e p u t a t i italiana accoglie, come i Regolamenti di molte Assemblee, la fondamentale distinzione dei metodi di
votazione in palesi e segreti. Sono t r a i primi la votazione p e r alzata e seduta,
la nominale e quella per divisione; costituiscono gli altri la votazione p e j
schede e quella a scrutinio segreto.
a) La votazione per alzata e seduta (2) si effettua con l ' a t t o materiale
del d e p u t a t o , che si alza in piedi dal posto ove è seduto, in segno di approvazione di u n a proposta, messa in t a l modo ai v o t i dal Presidente. La disapprovazione si esprime invece col restar seduto. Questo voto p u ò essere soggetto a riprova, cioè alla sua ripetizione nel modo inverso, con l'invito del
Presidente, a coloro i quali non approvino la proposta messa in votazione,
di alzarsi in piedi, m e n t r e rimangono seduti coloro i quali la proposta approvino. La riprova, anche d e t t a controprova, non è però di d i r i t t o : occorre che
sia richiesta, anche da u n solo d e p u t a t o , m a p r i m a della proclamazione del
risultato. Sul risultato della prova e riprova decidono il Presidente e i
Segretari, i quali, nei casi in cui la decisione non sia chiara a vista d'occhio, contano alcuni i d e p u t a t i seduti, altri quelli in piedi. La votazione
può anche essere r i p e t u t a e se dopo la ripetizione rimane di esito dubbio,
(1) La prassi del Parlamento italiano è nel senso che il Presidente dell'Assemblea non vota. Solo nel 1915, in occasione del conferimento al Governo dei
pieni poteri per la guerra, il Presidente Marcora lasciò il suo seggio per recarsi
a votare. Lo stesso fece il 18 dicembre 19] 6 per un disegno di legge a favore
degli invalidi di guerra e il 26 aprile 1918 per la concessione del diritto elettorale
ai combattenti.
Anche in Francia il Presidente non vota, e cosi pure i vicepresidenti.
(2) In pratica la votazione si suole compiere per alzata di mano.
CAMERA DEI DEPUTATI: METODI DI VOTAZIONE
187
si procede alla votazione per divisione (Reg. art. 99). Il risultato è proclamato soltanto con la formula generale, contenuta nell'articolo 106, che la
Camera approva o respinge, senza cioè l'indicazione dei voti, anche se alla
numerazione i segretari abbiano di fatto proceduto nei casi di maggioranza
non manifesta (1).
b) La votazione per divisione si estrinseca col passaggio in una determinata parte dell'Aula, da indicarsi dal Presidente, dei deputati favorevoli
alla proposta e col passaggio alla parte opposta dei deputati contrari. I
segretari prendono nota dei votanti di ciascuna parte, e il Presidente proclama il risultato (Reg. art. 96). In sostanza, più che un metodo di votazione, la divisione è un'operazione alla quale si ricorre per verificare il
risultato della votazione per alzata e seduta quando di questa sia incerto
il risultato; trovandosi tutti i voti uguali riuniti, la numerazione riesce più
facile. Trattasi di un complemento della votazione per alzata e seduta e
quindi non ne è anunciato il risultato numerico: giova però tener presente,
che, se è in facoltà del Presidente di far procedere a tale forma di votazione
quando la votazione ripetuta per alzata e seduta lasci ancora adito a dubbi
sul risultato, essa può però essere richiesta anche dall'Assemblea quale mezzo
normale di votazione di singole proposte, purché la domanda sia fatta da
dieci deputati (Reg. art. 93). Alla Camera dei Comuni si chiudono le porte
dell'Aula. Da noi il Regolamento tace, ma, nella prassi, il Presidente quando ha potuto notare che il continuo sopraggiungere di deputati turbava la regolarità dell'operazione - ha spesso ordinato la chiusura delle
porte. Del resto giova por mente che, specie quando la divisione serve di
controllo dell'alzata e seduta, è opportuno che a questa seconda operazione partecipino solo coloro che hanno preso parte alla prima*
e) La votazione per appello nominale consiste nella chiama dei singoli
deputati, i quali all'atto in cui si sentono chiamati dal Segretario debbono
(1) È interessante ricordare dal putito di vista storico che sulla convenienza
di annunziare alla Camera i voti espressi nelle votazioni per alzata e seduta fu lungamente discusso nella tornata del 30 novembre 1848, ma fu deciso che la numerazione dei voti in tale forma di votazione è un'operazione che la Camera affida senza
riserve alla sua Presidenza. Non mancano tuttavia esempi di richiesta di indicazione di voti, che il Presidente acconsentì di fare, pur notando che ciò usciva dalla
consuetudine della Camera. (Cfr. Atti del Parlamento Subalpino. Discussioni Voi. I,
tornata 30 novembre 1848 e Atti Parlamentari tornate 4 agosto 1862, 1° giugno 1877
e 3 giugno 1878).
188
CAMERA DEI DEPUTATI: METODI DI VOTAZIONE
rispondere sì, oppure no, oppure mi astengo, per indicare che approvano,
respingono, oppure si astengono dall'esprimere il loro convincimento nella
questione sulla quale sono interrogati.
Quale sia, nei singoli casi, il significato del sì o del no, cioè se l'uno o
l'altro monosillabo indichi approvazione o disapprovazione, è spiegato dal
Presidente prima di aprire la votazione. Per la chiama non è seguito l'ordine
alfabetico, m a si estrae a sorte il nome di u n deputato : da questo nome
comincia l'appello che continua fino all'ultimo nome dell'alfabeto e poi
riprende dalla p r i m a lettera fino al nome e s t r a t t o . P e r q u a n t o il Regolamento non lo dica, in pratica si è proceduto sempre al controappello, cioè
ad u n a seconda chiama, esaurita la prima, dei soli d e p u t a t i i quali non
abbiano risposto al primo appello. Questa prassi è s t a t a codificata dal Senato
nel suo regolamento (art. 79, comma 2°) con la dichiarazione che, esaurito
l'appello, si procede a quello degli assenti, i quali n a t u r a l m e n t e se in quel
momento sono presenti possono v o t a r e . Delle risposte d a t e , i segretari prendono n o t a in u n fascicoletto contenente i nomi di t u t t i i d e p u t a t i con a lato
t r e finche, u n a p e r il sì, l'altra p e r il n o , e la terza per l'astensione; termin a t o l'appello e il controappello sono contati i rispettivi v o t i e il Presidente
proclama il risultato della votazione indicando altresì il numero dei sì, dei
no e degli astenuti, t r a i quali u l t i m i sono considerati, p e r il computo del
numero legale, anche i d e p u t a t i , che p u r presenti non rispondano (Regolamento, a r t t . 97 e 100) e i firmatari della domanda di votazione nominale
non presenti al m o m e n t o della chiama (Reg. a r t . 92).
d) La votazione per schede, riservata alle nomine di persone, si estrinseca con la deposizione in u n paniere di u n a scheda nella quale il deput a t o che partecipa alla votazione h a in precedenza scritto il nome o i
nomi, in corrispondenza al numero delle persone da nominare. Dichiar a t a chiusa la votazione, nella quale si tiene conto del nome dei v o t a n t i ,
al fine di constatare il numero legale, dodici scrutatori, e s t r a t t i a sorte,
procedono senza indugio - col quorum di sette — allo spoglio delle schede, e
il Presidente annuncia poi in seduta il risultato. (Reg. a r t . 6).
e) La votazione a scrutinio segreto si compie mediante due u r n e , u n a
bianca e u n a nera e due palline, anch'esse u n a bianca e u n a nera. I l deput a t o che p a r t e c i p a alla votazione introduce u n a pallina in ciascuna delle
due urne; se vi introduce quella del corrispondente colore dell'urna (bianca
nella bianca, nera nella nera), esprime il v o t o favorevole; se invece
i n v e r t e il colore (nera nella bianca, bianca nella nera) esprime il voto
contrario. L'espressione del voto r i m a n e così segreta, m e n t r e si tiene
conto del numero e del nome dei v o t a n t i , e della espressione numerica
CAMERA DEI DEPUTATI: PRIORITÀ NEI METODI DI VOTAZIONE
189
dei v o t i favorevoli, dei v o t i contrari ed eventualmente degli astenuti
basta infatti contare il numero delle palline dello stesso colore e quelle di
color inverso che si trovano in ciascuna delle due urne per avere esattamente con prova e riprova il risultato numerico dei v o t i favorevoli e di
quelli contrari (Reg. a r t . 98 e 105) (1). Gli astenuti risultano in quanto il
d e p u t a t o che voglia astenersi ne fa dichiarazione alla Presidenza restituendo
le palline ricevute per la votazione. Poiché anche nella votazione a scrutinio
segreto, come in quella per appello nominale, è necessario, per la validità,
l'accertamento del numero legale, i d e p u t a t i che p u r presenti alla seduta
non si rechino a votare, sono agli effetti del numero, considerati come asten u t i (Reg. a r t . 100).
2°) Priorità nei metodi di votazione. — T r a i vari metodi di votazione
il Regolamento stabilisce u n a priorità, graduata a seconda del numero
dei richiedenti; stabilisce inoltre una prevalenza nel concorso di domande
regolari di forme diverse di votazione per lo stesso oggetto.
Regola generale è che - all'infuori del voto finale sulle proposte di legge,
obbligatoriamente stabilito a scrutinio segreto senza possibilità di altre forme
di votazione — il voto su t u t t i gli altri argomenti si d à per alzata e seduta,
q u a n d o non siano fatte richieste di forme diverse di votazione. Le quali
richieste, da formularsi al momento in cui il Presidente, chiusa la discussione dichiara che si passa ai voti, e p r i m a che egli abbia invitato la Camera
a votare per alzata e seduta, debbono essere fatte: per la divisione nell'Aula
da dieci d e p u t a t i ; per l'appello nominale d a quindicjLdepurati; per lo scrutinio segreto da venti d e p u t a t i (2). P u ò accadere che su di u n determinato
oggetto sianoTpfesentate diverse domande di votazione per u n a _o per due
(1) Qualora si verificassero irregolarità e particolarmente se il numero dei
voti risultasse superiore in qualche urna al numero dei votanti, il Presidente,
apprezzate le circostanze, può annullare la votazione e disporre che sia subito rifatta (Reg. art. 103 ultimo comma). Tale caso si è verificato di recente il 20 luglio
1949 in occasione della votazione della legge per la ratifica del Trattato del Patto
Atlantico. Risultarono nelle due urne 338 voti favorevoli e 208 contrari con un
totale di 546 voti mentre il numero dei votanti era stato di 469. Il Presidente
annullò la votazione rinviandola al giorno successivo. (Cfr. anche il n. 6 del
Cap. I I della Parte terza).
(2) La domanda può essere fatta per iscritto col numero di firme richieste;
ma può anche essere fatta verbalmente con domanda al Presidente di verificare
se la proposta sia appoggiata dal numero di deputati occorrente per ciascuna delle
tre forme di votazione. In tal caso il Presidente, prima che si proceda alla votazione, interroga la Camera (Reg. art. 93).
190
CAMERA DEI DEPUTATI: OBBLIGATORIETÀ D I FORME DI VOTAZIONE
o per t u t t e e t r e le forme suddette: in t a l caso prevale su t u t t e le altre
la d o m a n d a di votazione a scrutinio segreto, m e n t r e quella di appello nominale prevale a sua volta sulla domanda di votazione per divisione nell'aula
(Reg. a r t . 93).
3°) Obbligatorietà di talune forme di votazione. — Il metodo di votazione
per alzata e seduta, che, come si è d e t t o , rappresenta la regola q u a n d o altre
forme di votazione n o n siano richieste e quando n o n si t r a t t i del voto finale
dai disegni di legge, è obbligatorio in determinati casi nei quali è senz'altro
esclusa la possibilità di richiedere altra forma di votazione. Si t r a t t a in generale di materie in cui la discussione non è ammessa o è ammessa con limitazioni di oratori. Sono i seguenti: a) l'approvazione del processo verbale,
quando la votazione occorra (art. 47); 6) la concessione di congedi nel caso
di opposizione (art. 52); e) la p r o p o s t a del Presidente d i escludere dall'aula
per il resto della seduta o di infliggere la censura al d e p u t a t o il quale nella
seduta si sia fatto richiamare due volte all'ordine (art. 56); d) il giudizio sulla
decisione del Presidente circa l'esistenza di u n fatto, personale (art. 73); e) il
giudizio sulla interdizione della parola inflitta dal Presidente agli oratori
richiamati invano due volte alla questione, q u a n d o essi resistano alla sua
decisione (art. 76); / ) la decisione sui richiami per l'ordine del giorno, al regolamento, o per la priorità di votazioni (art. 79); g) il giudizio sul rifiuto del
Presidente di accettare e far svolgere ordini del giorno, e m e n d a m e n t i , articoli
aggiuntivi, formulati con frasi sconvenienti, o relative a materie affatto
estranee all'argomento in discussione, quando il d e p u t a t o insista e il Presidente ritenga opportuno di consultare la Camera (art. 90); h) t u t t i i casi
di appello da decisioni del Presidente (art. 94).
Vi sono altri casi nei quali è invece obbligatoria, con esclusione di ogni
altra forma di votazione e quindi di possibilità di richiesta, la votazione a
scrutinio segreto. Sono i seguenti: a) il voto finale di disegni o proposte di
legge (art. 93) (1); b) la proposta di discutere e di deliberare su materie che
(1) Il voto finale sui disegni di legge è dato al termine della discussione e
approvazione dei singoli articoli. Però ad evitare voti contradittorii è stabilito
che i disegni di legge composti di un solo articolo, del quale non sia chiesta
la divisione nella votazione, sono senz'altro votati a scrutinio segreto (art. 99).
Di regola dovrebbe * esser posto in votazione un disegno di legge alla volta, ma
è ammesso che il Presidente faccia procedere contemporaneamente alla votazione di più disegni di legge. (Reg. art. 100). Nella 2 a tornata del 30 giugno 1914
sorse la questione se potesse votarsi contemporaneamente a scrutinio segreto su
più emendamenti; ma la questione di massima rimase insoluta.
CAMERA DEI DEPUTATI: DICHIARAZIONI DI VOTO
191
non siano all'ordine del giorno: in t a l caso per l'approvazione è richiesta la
maggioranza dei tre q u a r t i dei v o t a n t i (art. 69). La votazione per appello
nominale è obblìgìrtòrla per le mozioni di fiducia o sfiducia al Governo
(Reg. art. 131).
4°) Dichiarazioni di voto - Maggioranza. — P e r completare l'esposizione delle n o r m e relative alla votazione, rileviamo ancora che, cominciata
la votazione, non è più concessa la facoltà di parlare fino alla proclamazione
del voto (art. 101). Ma, p r i m a che cominci la votazicne e dopo la chiusura
della discussione generale, è ammesso che i d e p u t a t i spieghino il loro
voto con u n a pura e succinta dichiarazione (1). Così pure è ammessa
l'astensione dalla votazione a scrutinio segreto su uno o più disegni di
legge quando avvenga contemporaneamente la votazione di parecchi di
essi, mediante una dichiarazione alla Presidenza (art. 83 e 104).
Di regola la maggioranza richiesta per l'approvazione è la m e t à più uno
dei v o t a n t i salvi i casi singoli p e r i quali sia fissata u n a diversa norma dalla
Costituzione o dal Regolamento. Così è p e r la nomina del Presidente della
Repubblica in seduta comune (maggioranza di due terzi, e, dopo il terzo
scrutinio, maggioranza assoluta: a r t . 83 della Costituzione); per la elezione del
Presidente nella prima ed eventualmente nella seconda votazione (maggioranza assoluta: Reg. a r t . 4, 2° comma); per la dichiarazione d'urgenza delle
leggi ai fini della promulgazione (art. 73 della Costituzione); per le leggi costituzionali o di revisione della Costituzione (maggioranza assoluta nella seconda
votazione: a r t . 138 della Costituzione e 107 del Regolamento); per discutere
(1) La dichiarazione di voto, da parte di capi gruppo o partito, fu sempre ammessa nella prassi finché nel 1887 si ritenne di codificarla nel Regolamento. Ma
fu considerata quasi un atto di tolleranza, non intendendosi in alcun modo riaprire
la discussione. Perciò non ne fu mai determinata la durata massima che fu lasciata
alla discrezione del Presidente e tale è rimasta anche dopo la discussione avvenuta nelle sedute del 14 e 15 novembre 1949 per limitarne la durata a dieci
minuti (Cfr. retro pag. 162 nota 5). Circa il momento in cui può essere chiesto
di fare la dichiarazione di voto, esse è quello in cui il Presidente dichiara che
si passa alla votazione e non mai dopo che egli l'abbia già indetta. Nella seduta
pomeridiana del 16 marzo 1949 — protrattasi senza interruzione fino a tutto il 18
marzo - durante la quale i deputati dell'opposizione fecero circa 180 dichiarazioni
di voto sul Patto Atlantico — il Presidente, valendosi dei suoi poteri, e interpretando
opportunamente le parole del Regolamento: « pura » e « succinta », determinò
in 10 minuti il limite di tempo della dichiarazione di voto. (Cfr. circa i casi di
ammissibilità della dichiarazione di voto nelle ipotesi di scrutinio segreto, il n. 5
del Cap. I I della Parte terza).
192
I METODI DI VOTAZIONE IN ASSEMBLEE STRANIERE
e deliberare su argomenti che non sono all'ordine del giorno (maggioranza
di tre quarti: art. 69 del Regolamento); per l'adozione del proprio regolamento (maggioranza assoluta: art. 64 della Costituzione).
— La sostanziale differenza tra il nostro e i regolamenti di molte Assemblee straniere
è la mancanza del Voto segreto. Così si dica in primo luogo dei più antichi
Parlamenti; l'inglese e l'americano.
Nella Camera dei Comuni la votazione avviene a viva voce: il Presidente pone la questione, i favorevoli gridano sì, i contrari no; dalla
massa delle voci il Presidente giudica da qual parte stia la maggioranza
ed esprime il suo giudizio. Se nessuno contesta la sua decisione, il risultato del voto diventa definitivo; se invece (anche "uno [solo si oppone al
giudizio del Presidente, si passa alla votazione per divisione, per la quale i
favorevoli si collocano t u t t i da un lato, i contrari dall'altro. Siccome la
divisione rappresenta il metodo, si può dire, normale di votazione, cosi esistono nell'Aula limitata da t u t t i i lati da corridoi, due di questi detti
di divisione formanti due logge, a cui si accede da speciali porte: il Presidente, per prima cosa, quando si deve passare alla votazione ordina che
tali corridoi siano sgombrati; trascorsi due minuti pone la questione e
se la sua opinione sia ancora contestata, si insista cioè nella votazione,
nomina quattro scrutatori; soltanto dopo sei minuti, per dar tempo a chi
non si trova nell'aula di recarsi a votare, il Presidente ordina che le porte di
accesso ai corridoi di divisione siano chiuse a chiave. Con una disposizione
del 1906 contrariamente alla vecchia prassi fu stabilito il diritto per
ogni deputato di prendere parte al voto anche se non avesse sentito
porre la questione; così pure fu stabilita la massima che nessun membro
della Camera è obbligato a votare. Nel 1919, allo scopo di evitare tentativi ostruzionistici, fu introdotta la regola che il Presidente, trascorsi
due minuti, quando ritenga che la votazione per divisione sia richiesta
senza necessità, può invitare i membri che appoggino e quelli che contestino la sua decisione ad alzarsi in piedi e a suo giudizio può proclamare il risultato della votazione sulla questione oppure far procedere alla votazione per divisione (1). Per quanto nelle norme permanenti nulla sia disposto, pure per prassi antica e costante, è indicato il
risultato numerico del voto. A tale scopo i due scrutatori nell'uno e nelRAFFRONTI CON REGOLAMENTI DI ASSEMBLEE STRANIERE.
(1) Cfr. Norme permanenti citate, nn. 29, 30, 31 e Sir G. Campion op. cit.
pagg. 178-182.
*
I METODI DI VOTAZIONE IN ASSEMBLEE STRANIERE
193
l'altro dei corridoi divisionali prendono nota dei votanti a mano a mano che
entrano nei corridoi rispettivi.
Nella Camera dei Rappresentanti degli Stati Uniti d'America vige il
sistema di votazione alla voce, cioè prima rispondono sì i favorevoli e poi no
i contrari. Se il Presidente stesso dubiti del risultato o qualche membro contesti la sua decisione presa in base alla risonanza maggiore dei si o dei no
e chieda la divisione vi si procede nel modo seguente: prima si alzano dai seggi
i favorevoli, poi i contrari; se rimane ancora dubbio o sia chiesta la numerazione dei voti, il computo è fatto da due scrutatori nominati dal Presidente,
che si collocano nel passaggio centrale e fanno sfilare i deputati dinanzi a
loro. È infine ammesso il sistema della votazione nominale con annotazione
dei nomi e delle risposte nel verbale, purché la richiesta sia appoggiata da un
quinto dei deputati presenti: la chiama è fatta dal Clerk per ordine alfabetico. Vige altresì il sistema della votazione per schede nel caso di nomine di
persone (1).
L'Assemblea Nazionale francese vota sugli oggetti sottoposti alle sue
deliberazioni per alzata di mano, per alzata e seduta o per scrutinio pubblico.
La regola è la votazione per alzata di mano che avviene di diritto su tutte le
questioni, salvo che si tratti di votazione per persone e di progetti di legge di
istituzione o modificazione di imposte o tasse pubbliche, che deve avvenire
di diritto a scrutinio pubblico, o salvo il caso di richiesta di questa forma di
votazione da parte del Governo o della Commissione o di domanda da farsi
per iscritto dal Presidente di un gruppo comprendente almeno 25 deputati,
o anche soltanto da parte di almeno 25 deputati. La votazione per scrutinio
pubblico si esplica con la procedura seguente: ciascun deputato depone nell'urna che gli viene presentata una scheda di votazione intestata al suo nome,
bianca se vota a favore, bleu se vota contro. Allo spoglio procedono i Segretari e il Presidente proclama il risultato. Lo scrutinio pubblico può anche
avvenire alla tribuna mediante consegna della scheda, da parte di ciascun
deputato, ad uno dei Segretari, il quale la deposita in un'urna automatica
situata sulla tribuna e registrante i voti ricevuti per mezzo di un numeratore meccanico. Deve essere però richiesto da cinquanta deputati, presenti nell'aula. La votazione a scrutinio segreto è esclusivamente riservata
per la nomina di persone, ed avviene nel modo seguente: un'urna automatica,
che registra i voti ricevuti a mezzo di un numeratore meccanico, è collocata
in uno dei saloni vicino all'aula sotto la sorveglianza di un Segretario assistito da due scrutatori. Durante la seduta, nell'intervallo tra l'ora indicata
(1) Cfr. Regole della Camera dei Rappresentanti, I, n. 5; XV, n. 1 e XXXIX.
13.
194
SENATO: METODI DI VOTAZIONE
di apertura e di chiusura della votazione, ogni deputato depone nell'urna la
sua scheda. Lo spoglio è poi fatto nelle forme ordinarie (1).
Nel Belgio, il Regolamento della Camera dei rappresentanti pone come
regola la votazione per alzata e seduta, con prova e controprova, salvo che
dodici membri chiedano la votazione nominale e a voce alta ed eccettuato il
voto finale delle leggi, che ha sempre luogo per appello nominale e si inizia
dal nome estratto a sorte dopo la chiama di coloro che l'abbiano chiesto. Tutti
i deputati hanno l'obbligo di partecipare alla votazione e coloro i quali, pur
presenti, si astengano dal voto, sono invitati dal Presidente dopo l'appello
nominale a far conoscerei motivi peri quali non partecipano alla votazione (2).
In Svizzera, nel Consiglio Nazionale e nel Consiglio degli Stati, la votazione si fa per alzata e seduta o per appello nominale quando sia domandata
da almeno trenta deputati o sia ordinata dal Presidente; i deputati, all'atto
che sono chiamati, rispondono dal loro posto. La maggioranza o la minoranza
nelle votazioni per alzata e seduta è accertata dagli scrutatori. Soltanto nei
casi dubbi o se taluno lo chieda, essi contano i voti (3).
Anche in Svezia vige come norma la votazione per alzata e seduta:
soltanto se il risultato rimanga dubbio o se un membro della Camera chieda
il computo dei voti si procede alla votazione per appello nominale, che ha
luogo di diritto, quando si tratti di deliberare su determinate materie, nelle
quali non siasi raggiunto l'accordo tra le due Camere. Si vota per schede
nella sola ipotesi di nomine di persone (4).
E) SENATO
Metodi di votazione. — I metodi di votazione vigenti nel Senato
sono identici a quelli della Camera dei deputati: scrutinio segreto, alzata
e seduta, divisione, appello nominale. Tuttavia le modalità di procedura
non sono identiche.
Cosi mentre alla Camera, per il voto finale sui progetti di legge è
obbligatorio lo scrutinio segreto, tale norma non esiste nel Regolamento
(1) Cfr. Regolamento dell'Assemblea nazionale francese, Capo XIII, articoli 76
a 81.
(2) Cfr. Regolamento della Camera belga, articoli 28 e 30.
(3) Cfr. Regolamento del Consiglio Nazionale svizzero, Capo VII, articoli 77
a 84 e del Consiglio degli Stati, Titolo VIII, articoli 63 a 70.
(4) Cfr. Regolamenti del Riksdag: disposizioni comuni alle due Camere, articolo 11 ; regolamento della l a Camera, articolo 7, n. 5, e della 2 a Camera, articolo 7, n. 4.
SENATO: FORME OBBLIGATORIE DI VOTAZIONE
195
del Senato. Quindi anche il voto finale avviene di regola per alzata e
seduta salvo che non sia richiesto, nelle forme regolamentari, un altro
metodo di votazione (Reg. art. 76 comma 1 e 2). Inoltre, la controprova
per il voto per alzata e seduta deve essere richiesta immediatamente dopo
la proclamazione del risultato (Reg. art. 77) mentre alla Camera deve
essere richiesta prima della proclamazione.
Anche al Senato la votazione per alzata e seduta rappresenta la norma alla quale si deroga, come alla Camera, per richiesta di altre forme
di votazioni fatte da un determinato numero di senatori: dieci per la
divisione, quindici per l'appello nominale, venti per lo scrutinio segreto.
Ma i casi di obbligatorietà della votazione per alzata e seduta, escludente
cioè anche la richiesta di altre forme, sono più estesi: riguardano, oltre
i casi enunciati anche nel Regolamento della Camera (vedi retro pag. 190),
(salvo quello del rifiuto di mettere in votazione ordini del giorno sconvenienti, disposizione questa non codificata nel Regolamento del Senato
e l'altro di appello dalle decisioni del Presidente), anche i seguenti:
domanda di pregiudiziale e di sospensiva, proposte dopo l'inizio della
discussione (art. 66); divisione in parti della discussione di un disegno
di legge (art. 67); chiusura della discussione generale (art. 70 comma 1);
fissazione del giorno dello svolgimento di interpellanze (art. 106).
Al Senato il caso di votazione obbligatoria a scrutinio segreto è limitato, oltre alle votazioni per il Presidente, i Vice Presidenti, i Questori
e i Segretari e per le Commissioni, soltanto alle questioni riguardanti persone (art. 76 comma 5); a differenza della Camera che, come si è visto, lo
prescrive anche per la votazione finale dei disegni di legge. La votazione
per appello nominale è, anche al Senato, obbligatoria per le mozioni di
fiducia o sfiducia al Governo. Una norma che non ha riscontro nel regolamento della Camera dei deputati è quella dell'inammissibilità di proteste sulle deliberazioni, che non possono né pronunziarsi nelle sedute del
Senato, né inserirsi nel processo verbale (art. 61) (1). Un'altra norma pure
(1) La mancanza di una norma simile nel regolamento della Camera dei deputati rese possibile nella 2 a tornata delFll dicembre 1920 proteste sulla regolarità di una votazione nominale seguita nella stessa seduta. La seduta fu tolta;
il giorno successivo si procedette, prima dell'approvazione del verbale, alla nomina di una Commissione d'inchiesta e la seduta fu rinviata al giorno seguente. La Commissione concluse per la nullità della votazione, per difetto del
numero legale, in quanto erano stati ritenuti presenti alcuni firmatari della
domanda di votazione nominale, sebbene assenti: al momento della votazione. E
rilevando che l'irregolarità era dovuta all'applicazione di una consuetudine in
»
196
SENATO: LA MAGGIORANZA NELLE VOTAZIONI
inesistente nel Regolamento della Camera, è che nella votazione nominale
esaurito l'appello si procede a quello degli assenti (reg. art. 79 comma 2)
cioè a un controappello, che, in pratica però, è sempre avvenuto ed avviene anche alla Camera.
Anche al Senato di regola le deliberazioni sono prese a maggioranza
relativa, cioè con la metà più uno dei votanti: l'articolo 84 del Regolamento che ciò dispone, specifica - ciò che non è detto nel Regolamento della
Camera, ma si fa in pratica - (1) che in caso di parità di voti la proposta s'intende non approvata. Vi sono però materie per le quali è prescritta una maggioranza speciale: sono quelle stesse contemplate dal Regolamento della Camera dai deputati, salvo il caso dslla discussione di un disegno di legge nello
stesso giorno della presentazione per la cui deliberazione occorre la maggioranza di due terzi: caso questo che il Regolamento della Camera non specifica,
ma fa rientrare in quello più generale di discutere e deliberare su materie
non iscritte all'ordine del giorno per cui si richiede la maggioranza dei
tre quarti e la votazione a scrutinio segreto.
Notiamo infine che il Regolamento del Senato, coerentemente alla
mancanza dell'obbligo di dare il voto finale alle leggi a scrutinio segreto,
non contiene la norma che si può procedere contemporaneamente alla
votazione di non più di tre disegni di legge. Esso contiene invece la norma
che anche in caso di votazione a scrutinio segreto sono ammesse dichiarazioni di voto (Reg. art. 83) norma che non esiste nel Regolamento della
Camera, se non nell'articolo 85 (approvazione finale di un disegno trasmesso alla Commissione per la formulazione definitiva degli articoli. — Vedasi anche il n. 5 del Capo II della Parte Terza).
I METODI D I VOTAZIONE I N CAMERE ALTE STRANIERE. — In linea generale le Camere alte straniere hanno uguali metodi di votazione e procedura
simile a quella delle rispettive Camere dei deputati. Tralasciamo quindi
contrasto con la norma regolamentare, espresse il voto che per l'avvenire nessuna consuetudine in contrasto col regolamento fosse ammessa. Delle conclusioni della Commissione la Camera prese atto e s'intese così approvato il verbale
di qaella sedata eoa le consegaenti rettifiche. Qaella consuetudine fu in seguito
codificata nel regolamento — ad iniziativa del Presidente De Nicola — con la
introduzione di un comma, tuttora vigente, per il quale i firmatari di una domanda di appello nominale o di scrutinio segreto (Reg. art. 95) sono sempre ritenuti presenti agli effetti del numero legale anche se non rispondono all'appello
(Cfr. Atti Parlamentari, Legislatura XXV. Discussioni, sedute dell'I 1, 13 e 16
dicembre 1920).
(1) Vedasi il n. 6 Cap. II della Parte terza.
METODI DI VOTAZIONE IN CAMERE ALTE STRANIERE
197
una particolare rassegna che costituirebbe una inutile ripetizione e ci limitiamo ad esporre le norme vigenti nella Camera dei Lords inglese e
nel Senato americano, dove le differenze tra le due Assemblee sono più
che altrove sensibili, e ad accennare a qualche lieve diverssità tra le
due Assemblee del Belgio e della Francia.
Alla Camera dei Lords nella votazione alla voce, nella quale, quando
sia indetta, nessuno può lasciare il suo posto, si grida «contento » e «non
contento » anziché « sì » o « no » come nei Comuni. Quando poi sia richiesta la votazione per divisione, la procedura si compie con le seguenti
fasi: ordine del Presidente agli estranei di ritirarsi; sgombero dei corridoi laterali; capovolgimento di un orologio a sabbia da due minuti
posto sul banco centrale a questo scopo; designazione dei membri per
la chiama; chiusura a chiave delle porte di accesso; trascorsi i due minuti,
posizione della questione da parte del Presidente. Dopo ciò, i membri favorevoli alla proposta si recano, attraversando la porta, nel lato destro deiPaula che accede al corridoio destro e rientrano attraverso la porta a
destra della balaustra; i senatori contrari compiono lo stesso percorso
dal lato sinistro. Nei rispettivi corridoi, vicino alle porte dalle quali le
due parti votanti rientrano nell'aula, si pongono gli scrutatori, che assistiti da due Segretari, segnano i nomi dei partecipanti alla votazione.
Il Lord che siede alla Presidenza dichiara il suo voto dal seggio e così
pure ogni Lord che alleghi motivi di infermità può col consenso della
Camera avere il privilegio di essere interpellato al suo seggio. È permessa
nella Camera dei Lords l'astensione dal voto. Essa si esplica ponendosi
sulle guide attorno al trono, che non è considerato in senso stretto come
facente parte della Camera (1).
Nelle norme permanenti del Senato degli Stati Uniti d'America, troviamo disciplinata soltanto la votazione nominale che si fa con la chiama
per ordine alfabetico dei senatori, i quali rispondono « sì » o « no ». Se un
senatore si esima dal rispondere, è invitato, al termine della chiama e
prima dell'annunzio del risultato, a spiegarne le ragioni e su di esse ii
Presidente interpella il Senato, che decide senza discussione, se l'astensione
debba essere ammessa (2).
Nel Senato belga la chiama nella votazione nominale è fatta per
ordine alfabetico, salvo che non si reputi opportuno iniziarla col nome
(1) Cfr. Norme permanenti della Camera dei Lords, n. X X X I e X X X I I e ERSop. cit. pagg. 355 e 356.
(2) Cfr. Norme permanenti del Senato degli Stati Uniti d'America (edizione
1927), n. XII.
KINE MAY
198
METODI DI VOTAZIONE IN CAMERE AI/TE STHANIERE
•
dei cinque senatori i quali l'abbiano richiesta: in tal caso, se uno di essi
non risponda alla chiama, l'appello nominale non è continuato e la votazione si fa per alzata e seduta (1).
In Francia infine forme e procedura di votazione sono identiche nelle
due Camere, ma nel Consiglio della Repubblica la domanda di votazione
a scrutinio pubblico può essere fatta dal Presidente di un Gruppo di almeno 15 consiglieri, o da almeno 15 consiglieri; mentre all'Assemblea
Nazionale occorrono 25 deputati. La stessa differenza si riscontra nel
caso di computo obbligatorio dei voti e di rinvio dello scrutinio pubblico
alla tribuna ed anche per la domanda di scrutinio pubblico alla tribuna, che
deve essere sottoscritta da 30 consiglieri, anziché da 50 deputati come è
richiesto all'Assemblea Nazionale. Infine il Regolamento del Consiglio
della Repubblica non contiene la norma dell'obbligatorietà del computo
dei voti - come è invece all'Assemblea Nazionale — quando il governo
abbia posto la questione di fiducia, o si tratti di una mozione di censura.
(1) Cfr. Regolamento del Senato belga, articolo 28.
CAMERA DEI DEPUTATI: L'INIZIATIVA PARLAMENTABE
199
CAPO V i l i
L'INIZIATIVA PARLAMENTARE E LA FUNZIONE
ISPETTIVA, AMMINISTRATIVA E POLITICA
A) CAMERA D E I D E P U T A T I
1°) L'iniziativa parlamentare. — Prerogativa di ogni Assemblea parlamentare è la presentazione, da p a r t e dei suoi m e m b r i , di proposte di
legge, nonché l'esercizio della funzione ispettiva, amministrativa e politica,
che si esplica sopratutto con interrogazioni, interpellanze e mozioni. L'una
e l'altra funzione hanno nel Regolamento della Camera dei deputati italiana,
come in quelli di quasi t u t t e le Assemblee straniere, particolare disciplina.
Proposte di legge possono essere presentate da ogni singolo deputato,
senza alcuna limitazione (1). Esse seguono la stessa procedura di esame
preliminare e di discussione dei disegni di legge di iniziativa del Governo,
quando però sia esaurito uno stadio preliminare costituito dallo svolgimento
e relativa presa in considerazione, ovvero dalla richiesta di trasmissione
immediata alla Commissione con rinuncia allo svolgimento.
Il procedimento è il seguente: il deputato presenta alla Presidenza la
proposta di legge, il Presidente ne dà annuncio alla Camera, la quale
fissa il giorno dello svolgimento. Il proponente ha facoltà di rinunziare allo
svolgimento e di chiedere che la proposta sia subito trasmessa alla Commissione competente, salvo che essa importi onere finanziario, nel qual
caso ~ìo svolgimento è obbligatorio e deve essere deliberata la presa in
considerazione.
(1) Ricordiamo che l'articolo 99 della Costituzione ha attribuito l'iniziativa
legislativa anche al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, che deve essere ancora istituito. Il relativo disegno di legge presentato al Senato (stampato
n. 318) nel marzo 1949 trovasi tuttora dinanzi alla Commissione speciale nominata per il suo esame. Inoltre l'iniziativa è riconosciuta alle Assemblee regionali (art. 121 della Costituzione) e al popolo mediante proposta di almeno
50.000 elettori (art. 71 della Costituzione). I Regolamenti delle Camere dovranno
quindi provvedere a disciplinare la presa in considerazione dei progetti che ad
esse fossero presentati in base a tali norme.
200
CAMERA DEI DEPUTATI: L'INIZIATIVA PARLAMENTARE
Quando è fissato il giorno dello svolgimento, il proponente indica i
motivi della proposta; un solo oratore contrario può prendere la parola e,
previa replica del proponente, la Camera delibera se prendere o meno in
considerazione la proposta, cioè se trasmetterla o meno alla Commissione competente (Reg. art. 133 e 134). Va notato che se il proponente
non fa parte di questa Commissione vi p u ò assistere, però senza voto
deliberativo. E d è in facoltà della Commissione di nominarlo relatore
(Reg. art. 39).
A proposito dell'iniziativa parlamentare sono state introdotte, nelle
modificazioni discusse ed approvate l ' H febbraio 1949, due innovazioni alle
norme del Regolamento del 1900. La p r i m a consiste nella sospensione per
t r e mesi dell'esame di proposte o di disegni di legge presentati alla Camera
se risulta che al Senato è stata già presentata u n a proposta o u n disegno
di legge su materia identica; esame che non h a più luogo se nel frattempo
sia trasmesso alla Camera il progetto già approvato dal Senato. La seconda
è che, quando u n a Commissione abbia al suo ordine del giorno due e più
proposte di legge identiche o vertenti su identica m a t e r i a o in concorso con
disegni di legge su identica materia, l'esame viene a b b i n a t o (1).
2°) Inchieste parlamentari.
— Alle proposte di iniziativa parlament a r e sono equiparate quelle per inchieste parlamentari, che ogni deputato
può presentare e la Camera deliberare su qualsiasi materia di pubblico interesse (2). E s a u r i t a la procedura ordinaria, percorse cioè le tre fasi prescritte per le proposte di legge - svolgimento o richiesta di trasmissione im-
(1) La norma dell'abbinamento ha dato luogo nella seduta dell'I 1 febbraio
1949. (Cfr. Atti della Camera - Discussioni, pag. 6261) ad un'ampia discussione.
Si è sostenuto che essa costituisca una limitazione al diritto di iniziativa parlamentare in quanto lo si sottoporrebbe a colpi di maggioranza. Perciò era stato proposto dall'onorevole Cavallari un emendamento nel senso che avrebbe dovuto essere discussa prima la proposta o disegno di legge presentato per primo alla Presidenza alla Camera. Ma la Camera lo ha respinto. Il Senato ha preparato identica
norma da introdurre all'art. 27 del suo Regolamento. Non ha però usato la parola
« abbinamento » ma la locuzione « contemporaneo esame dei disegni ». (Cfr.
Senato - Documenti n. LXXXIII).
(2) Per quanto le inchieste parlamentari rientrino nel sindacato amministrativo esse possono assumere carattere politico: basti ricordare l'inchiesta sulle
Banche, la cui relazione letta il 23 novembre 1893 provocò le dimissioni
del ministero Giolitti (Atti parlamentari, sessione 1892-94, Discussioni, voi. I l i ,
pag. 6387).
CAMERA DEI DEPUTATI: INCHIESTE PARLAMENTARI
201
mediata alla Commissione, discussione e deliberazione (1) - la Camera procede alla nomina della Commissione mediante schede, naturalmente dopo
aver determinato il numero dei Commissari, in modo che la sua composizione garantisca la partecipazione delle minoranze, m a può anche delegarne la nomina al Presidente. La Commissione procede alle indagini e agli
esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria:
così è disposto dall'articolo 82 della Costituzione. Nessun'altra norma contiene in proposito il Regolamento, salvo quella che, se la Commissione stimi
opportuno di trasferirsi o d'inviare alcuno dei suoi componenti fuori della
sede del Parlamento, deve informarne la Camera e chiederne la facoltà, e l'alt r a che, se il Senato delibera un'inchiesta nella identica materia, le Commissioni delle due Camere possono d'accordo deliberare di procedere in comune (Reg. art. 135, 136, e 137) (2).
(1) Questa norma ha una sua ragione d'essere, tanto, più che - in forza
dell'articolo 82 della Costituzione - non occorre più una legge per un'inchiesta parlamentare, bastando la deliberazione di una sola Camera. E poiché lo stesso articolo
82 attribuisce alla Commissione d'inchiesta tutti i poteri dell'autorità giudiziaria
(ciò che rendeva - prima - necessaria una legge), è giusto ed opportuno che la
Camera deliberi non già direttamente, ma, come per tutte le sue deliberazioni
di carattere legislativo, sentita una Commissione, e in base alla relazione di
quest'ultima.
(2) Non rientra nei limiti del presente scritto, puramente espositivo delle norme regolamentari, una trattazione storico-giuridica sull'esercizio del diritto di inchiesta. Ricordiamo soltanto che né il regolamento del 1848, né quello del 1863, disciplinarono il modo di proporre inchieste e quindi alcune furono deliberate dalla
Camera senza l'esame preventivo degli Uffici. Fu il regolamento del 1868 che disciplinò il diritto di proporre inchieste equiparando le relative proposte ad ogni altra
di iniziativa parlamentare (Cfr. retro, Parte I, nota l*a pag. 25). Tuttavia anche dopo questa norma non mancarono esempi di inchieste deliberate direttamente dalla
Camera. Mancini e Galeotti, nel loro trattato più volte citato, ricordano che nell'aprile 1882 fu lungamente discusso intorno ad un'inchiesta sulla marina da guerra proposta direttamente all'Assemblea, e che il 5 giugno 1871 fu accolta senz'altro la proposta del deputato Corbetta per un'inchiesta sulla tassa del macinato. Per i
precedenti possono utilmente consultarsi gli Indici per materia pubblicati dall'Ufficio Studi della Segreteria della Camera alla voce « Inchieste parlamentari ».
Molto si è discusso in passato anche sul modo di assicurare l'esercizio del
diritto di inchiesta e sul diritto o meno delle Commissioni parlamentari di
ricorrere ai mezzi coercitivi posti a disposizione dell'autorità giudiziaria (azione
coattiva sui testi per la loro presentazione, giuramento, ecc.) e sulla questione
di massima se questa facoltà possa essere disciplinata con norme regolamentari
oppure se occorra una legge generale o speciale per ogni singolo caso. La questione
è stata risolta dall'art. 82 della Costituzione e a chi in sede di discussione dell'articolo
202
L'INIZIATIVA PARLAMENTARE IN ASSEMBLEE STRANIERE
— L'esercizio
della iniziativa i n linea generale è ammesso e disciplinato nei regolamenti
di molte Assemblee straniere.
I n Inghilterra, i membri della Camera dei Comuni e i Lords h a n n o la
più larga facoltà di presentare nelle rispettive Camere proposte sotto il nome
di mozioni, termine generalissimo che comprende proposte di qualsiasi
genere, proposte di legge, interrogazioni e così v i a . Essi debbono però
prima darne notizia alla Camera iscrivendo il loro nome i n un'apposita
lista: il Presidente procede, subito dopo le preghiere o la t r a t t a z i o n e di affari
privati, alla chiama nell'ordine di estrazione a sorte del numero degli iscritti;
il chiamato dà notizia in termini generali della proposta che intende fare
e si stabilisce il giorno dello svolgimento. La proposta può essere poi consegnata alla Presidenza in forma precisa e definitiva fino al giorno precedente a quello in cui sarà svolta (1).
L ' I N I Z I A T I V A PARLAMENTARE I N A S S E M B L E E S T R A N I E R E .
Anche nelle « Regole » della Camera dei R a p p r e s e n t a n t i degli Stati
U n i t i di America è sancito il diritto di presentare proposte di qualsiasi genere
recanti il nome dei proponenti e l'oggetto: della presentazione, fatta al Presidente, è preso n o t a nel verbale. Le proposte sono trasmesse alle Commissioni (2).
All'Assemblea Nazionale francese l'esercizio dell'iniziativa parlamentare
non differisce nella procedura da quello del Governo: proposte e disegni di
legge sono su di u n piede di perfetta uguaglianza; le une e gli altri debbono
essere presentati alla Presidenza che, dopo aver fatto procedere alla s t a m p a
e distribuzione li t r a s m e t t e alla Commissione p e r m a n e n t e competente, o a
u n a Commissione speciale dell'Assemblea (3).
Nel Belgio invece le proposte di legge e le proposte in genere
dei d e p u t a t i debbono, per giungere alla discussione, essere precedute
dalla preliminare delibazione delle Sezioni: se almeno una è di parere che
la proposta debba essere svolta, essa è s t a m p a t a nelle due lingue ufficiali
e distribuita; indi la Camera, su richiesta del proponente, fissa il giorno
voleva sopprimerlo perché superfluo, Fon. Ruini fece osservare che senza tale norma
sarebbe stata necessaria di volta in volta una legge per disporre un'inchiesta e per
dare alla Commissione i poteri dell'autorità giudiziaria (Cfr. Atti dell'Assemblea
Costituente. Disc, seduta 17 ottobre 1947. Cfr. pure MANCINI e GALEOTTI, op. cit.,
pagg. 378 a 405).
(1) Cfr. ERSKINE MAY, op. cit., cap. V i l i , pag. 230 a 237.
(2) Cfr. Regola X X I I della Camera dei rappresentanti degli Stati Uniti.
(3) Cfr. Regolamento dell'Assemblea nazionale francese, articolo 20.
LE PROPOSTE D'INCHIESTA I N ASSEMBLEE STRANIERE
203
dello svolgimento. I n detto giorno, se la proposta è appoggiata da almeno
cinque membri, è a p e r t a la discussione e la Camera delibera sulla presa
in considerazione: questa deliberata, la proposta è trasmessa ad u n a Commissione o alle Sezioni. Se, entro u n mese dalla presentazione della proposta,
il proponente non la corredi delle note esplicative è comminata la decadenza (1).
Nessuna particolare disposizione si riscontra nei regolamenti del
Consiglio Nazionale e del Consiglio degli Stati della Svizzera e in quello
del Riksdag svedese.
P R O P O S T E D I I N C H I E S T E PARLAMENTARI
IN ASSEMBLEE
STRANIERE.
—
Delle proposte di inchieste parlamentari, a prescindere da quelle elettorali,
troviamo cenno in pochi regolamenti stranieri. I n Inghilterra esse rientrano
nel diritto di ogni m e m b r o del P a r l a m e n t o di presentare proposte di qualsiasi genere sotto forma di mozione e si risolvono nella nomina di u n
Comitato speciale ad hoc. Le norme permanenti stabiliscono che nessun
Comitato speciale p o t r à esser formato d a più di quindici membri, salva speciale proposta da approvarsi dalla Camera; che s p e t t a all'autore della proposta di indicare i nomi dei componenti (egli però deve preventivamente accertarsi se siano disposti a partecipare ai lavori); che nei verbali delle sedute
sono indicati i nomi dei membri presenti, le domande rivolte ai t e s t i e il
nome dell'interrogante, le votazioni; che ogni Comitato speciale, investito
della facoltà di citare testi e di chiedere la esibizione di documenti e di a t t i
pubblici, può, in aggiunta ai verbali degli esami testimoniali, presentare
relazioni p e r esprimere i propri apprezzamenti e fare i propri rilievi anche su
qualsiasi circostanza che ritenga utile di portare a conoscenza della Camera (2).
Altri regolamenti stranieri, come il francese, il belga, lo svedese, non parlano affatto delle inchieste p a r l a m e n t a r i perché o sono regolate da leggi speciali o rientrano nel d i r i t t o in genere riconosciuto ai d e p u t a t i di far proposte.
Il diritto di inchiesta lo troviamo anche affermato in qualche nuova Costituzione; cosi quella della Romania dell'aprile 1948, all'articolo 58 stabilisce
il diritto della Grande Assemblea Nazionale di fare inchieste, per mezzo di
commissioni elette nel suo seno, i n t u t t e le materie con obbligo a t u t t e le
autorità ed organi di S t a t o e ai p r i v a t i di fornire informazioni e m e t t e r e a
disposizione documenti.
(1) Cfr. Regolamento della Camera dei rappresentanti del Belgio, artìcoli
45, 47, 48 e 49.
(2) Cfr. Norme permanenti citate, nn. 53 a 62.
204
CAMERA DEI DEPUTATI: LE INTERROGAZIONI
3°) Funzione ispettiva. — L a funzione i s p e t t i v a del P a r l a m e n t o sull'amministrazione si esercita in t r e foime: con interrogazioni, con interpellanze e con mozioni.
a) Interrogazioni. — Le interrogazioni consistono nella semplice dom a n d a se u n fatto sia vero, se il Governo abbia ricevuto t a l u n e informazioni
o siano esatte, se esso intenda comunicare alla Camera documenti occorrenti
al deputato o infine se abbia preso o stia per prendere risoluzioni su determin a t i oggetti. Sono presentate per iscritto senza motivazione e il Presidente
ne dà l e t t u r a , salvo che siano formulate con frasi sconvenienti, nel qual caso
ha diritto di rifiutarle e, se il preponente insista, decide senza discussione la
Camera, qualora il Presidente creda di consultarla.
Le interrogazioni annunziate sono inserite nel resoconto sommario della
seduta stessa dell'annunzio, e, secondo l'ordine di presentazione, sono iscritte
nell'ordine del giorno della seduta successiva in poi fino ad esaurimento. Vi
è infatti u n a duplice limitazione nel quotidiano svolgimento delle interrogazioni al principio di ogni seduta: non possono esserne svolte più di quindici e, del medesimo deputato, non più di due nella stessa t o r n a t a ; inoltre
trascorsi quaranta m i n u t i dall'inizio della seduta, quelle che in questo limite
di t e m p o non abbiano p o t u t o essere svolte o non siano decadute per assenza dell'interré gante sono senz'altro rinviate alla seduta seguente.
La procedura di svolgimento è la seguente. Il Presidente dà lettura,
secondo l'ordine di iscrizione, delle interrogazioni all'ordine del giorno della
seduta. Il Governo risponde se crede, perchè h a il diritto di dichiarare che
non può rispondere o che deve differire la risposta indicando però, in questo
ultimo caso, il giorno nel quale risponderà. Se riconosce che l'interrogazione
ha carattere d'urgenza, può, dopo l'annunzio del Presidente, rispondere subit o o nella seduta successiva in principio di seduta. I n tal caso l'interrogazione h a la precedenza sulle altre iscritte all'ordine del giorno. R i m a n e
fermo all'interrogante il diritto di replica. Se l'interrogante non è presente
al momento in cui l'interrogazione è l e t t a per lo svolgimento, l'interrogazione stessa s'intende ritirata; se invece sia presente, ha diritto, dopo la
risposta del governo, di dichiarare, per u n t e m p o non eccedente i cinque
minuti, se sia stato o no risposto adeguatamente alla sua domanda, ciò
che in pratica si sustanzia nella dichiarazione se della risposta sia o meno
sodisfatto (Reg. art. 110 a 114 e 116 a 118).
Ricordiamo infine la norma, comune anche alle interpellanze e alle
mozioni, che l'interrogazione non svolta entro due mesi, n o n computati i
periodi di vacanze, salvo che per il suo svolgimento non sia stata fissata
u n a d a t a ulteriore, si intende decaduta e viene cancellata dall'ordine del
CAMERA DEI DEPUTATI: LE INTERPELLANZE
205
giorno (Reg. articolo 132). Fine di tale norma è di evitare l'eccessivo ingombro di interrogazioni nell'ordine del giorno e allo stesso fine, in tempi nei
quali il ritardo nel loro svolgimento frustrava nella maggior parte dei casi
la ragione della interrogazione, fu escogitato l'istituto della interrogazione
con risposta scritta, ancor oggi vigente. L'interrogante dichiara, all'atto della
presentazione se intenda ricevere la risposta scritta. In questo caso il Governo Jgitro dieci giorni, anche nell'assenza dell'interrogante, comunica semplicemente di aver data risposta scritta, senza entrare in qualsiasi altro
modo nell'argomento. La risposta è inserita nel resoconto stenografico della
seduta, nella quale viene annunziata alla Camera. (Reg. art. 115).
b) Interpellanze. — Le interpellanze hanno nella funzione ispettiva
importanza maggiore delle interrogazioni perchè possono risolversi in un
giudizio politico sull'operato del governo (1). Esse consistono infatti in una
domanda al Governo circa i motivi o gli intendimenti della sua condotta
in questioni che riguardino determinati aspetti della sua politica. Sono pre-
(1) Le interpellanze furono sempre considerate fin dagli inizi del Governo costituzionale, strumento di controllo politico sebbene non vi fosse allora nessuna norma scritta. Il regolamento del 1848 non ne fece 'cenno, ma tale diritto fu di fatto
subito esercitato e con tanta larghezza e su qualsiasi argomento che si sentì la necessità di disciplinarlo con norme precise. Il regolamento del 1863, stabilì che il deputato il quale desiderava interpellare i Ministri - intendeva cioè, spiega la relazione, chiedere conto ai ministri dell'indirizzo della politica o di quegli atti che fossero meno conformi a giustizia - doveva farlo per iscritto al Presidente e la Camera, sentito il Ministro, stabiliva il giorno della discussione oppure la rinviava a tempo indeterminato. E la votazione al riguardo poteva assumere un carattere politico.
Successivamente nel 1868 questo diritto di controllo fu ancora più accentuato,
con l'obbligo imposto al Ministro di dichiarare non più tardi* del giorno successivo
alla lettura dell'interpellanza se e quando intendeva rispondere e col diritto, concesso
all'interpellante che non fosse soddisfatto della risposta, di sottoporre alla Camera
una mozione, cioè una risoluzione, di cui era fissato subito il giorno della discussione;
mozione che. in base ad un'aggiunta al Regolamento approvata nel 1887, non poteva essere ritirata senza il consenso della Camera.
Un ulteriore rafforzamento si ebbe con la disposizione approvata nel 1888
che dette facoltà a ciascun deputato di presentare mozioni anche se non precedute
da interpellanze. Si fissava subito - se le mozioni erano munite di dieci firme - il
giorno della discussione udito il proponente e il Governo e su tale fissazione poteva
avvenire un voto di carattere politico ponendovi il Governo la questione di fiducia: il voto che nel 1876 provocò l'avvenimento storico della caduta della Destra
parlamentare con le dimissioni del ministero Minghetti fu occasionato dalla proposta del Presidente del Consiglio di rinviare la discussione della mozione dell'onorevole Morana relativa all'applicazione della legge sul macinato. (Cfr. Atti parlamentari, sessione 1876, voi. 1°, pagg. 227 e 232).
206
CAMERA DEI DEPUTATI: LE INTERPELLANZE
sentate per iscritto senza motivazione e il Presidente, purché n o n siano
redatte con frasi sconvenienti, n e d à l e t t u r a alla Camera: avvenuto i n t a l
modo Pannunzio, sono pubblicate nel resoconto sommario della seduta nella
quale sono state lette ed inserite nell'ordine del giorno a cominciare dalla
seduta successiva fino a che abbiano avuto esaurimento, però non oltre
due mesi non computate le vacanze salvo che n o n sia s t a t a fissata per il
suo svolgimento u n a data ulteriore (Reg. art. 132).
Il Governo può consentire che lo svolgimento avvenga subito o nella tornat a successiva; in caso diverso dichiara, non oltre questa tornata, se e quando
intenda rispondere; se poi non faccia alcuna dichiarazione - ciò che è in pratica
la norma comune - l'interpellanza, trascorsi t r e giorni, s'intende accettata. Può
anche accadere che il Governo dichiari di respingere l'interpellanza o chieda
che lo svolgimento sia rinviato oltre il turno ordinario con la formula classica
del rinvio a tre o a sei mesi: in questo caso l'interpellante p u ò chiedere
alla Camera di fissare u n giorno determinato e naturalmente la votazione
che n e segue assume, d a t a l'opposizione del Governo, u n carattere politico
anche se oggi, a t e r m i n e dell'art. 94 della Costituzione il voto contrario ad
u n a sua proposta non importi obbligo di dimissioni (Reg. art. 119 e 120).
La procedura di svolgimento differisce da quella delle interrogazioni. Non
ne è stabilito lo svolgimento quotidiano: di preferenza è ad esse destinato il
lunedì di ogni settimana. A tale scopo i d e p u t a t i i quali intendano svolgere
nel prossimo lunedi le loro interpellanze - però non più di due - "che siano
iscritte all'ordine del giorno, debbono farne d o m a n d a a voce o per iscritto
e t r a più interpellanze, di cui sia chiesto lo svolgimento nella stessa tornata,
hanno la precedenza quelle p r i m a presentate. T u t t e le interpellanze relative
a fatti o ad argomenti identici possono essere raggruppate col consenso della
Camera e svolte comtemporaneamente. I n tale caso, quando il p r i m o dei
proponenti chieda di svolgere la sua, è dato immediatamente avviso del
giorno fissato per lo svolgimento ai proponenti delle altre con essa congiunte.
A differenza della interrogazione, la interpellanza è svolta, nella 6eduta
fissata, dal proponente che può parlare senza limitazione di t e m p o : dopo lo
svolgimento risponde, di regola, il Ministro al quale l'interpellanza è rivolta,
m a egli può delegare per la risposta il Sottosegretario di Stato; non è ammessa discussione alla quale possano partecipare altri d e p u t a t i ; soltanto
il proponente h a il diritto di replica per dichiarare le ragioni per le
quali sia o no sodisfatto. (1) Se l'interpellante è sodisfatto, t u t t o è esau-
(1) Era stata affacciata in seno alla Giunta del Regolamento la proposta di
fissare la durata della replica dell'interpellante, ma vi si rinunziò, nella considera-
CAMERA DEI DEPUTATI: LE MOZIONI
207
rito; nel caso contrario egli può presentare una mozione, che è subito
letta alla Camera, per promuovere una discussione sulle spiegazioni date
dal Governo e questo diritto, anche se l'interpellante non presenti la
mozione, spetta a qualsiasi deputato. Perciò in linea generale l'interpellanza, quando il proponente non sia sodisfatto delle dichiarazioni del
Governo, può sempre provocare una discussione con la presentazione di
Una mozione sull'argomento che ne ha formato oggetto. Se più mozioni
sono presentate, si tiene conto soltanto di quella presentata per prima
(Reg. art. 121 a 123).
e) Mozioni. — La mozione ha una funzione di sindacato, più che amministrativo, politico.
Il Regolamento non la definisce; ma essa in sostanza è un invito a
prendere una deliberazione su di un determinato oggetto; ciò spiega perchè
la sua discussione si svolga come quella dei disegni di legge e si chiuda con
la presentazione di formule di deliberazioni e di ordini del giorno. Come
abbiamo veduto, la mozione può essere presentata come seguito di una
interpellanza anche da un solo deputato e in tal caso è subito letta, ma
può esserlo anche come atto a jsè, nella quale ipotesi il Presidente non
la legge in seduta pubblica se non sia firmata da dieci deputati. Letta
la mozione, la Camera, udito il proponente, fissa il giorno nel quale dovrà
essere svolta e discussa. La procedura di discussione è la medesima dei
disegni di legge; quindi discussione generale, ordini del giorno e infine discussione degli emendamenti presentati ai vari incisi della mozione. E appunto
perchè comporta una discussione di ordine generale, alla quale l'intera Camera può partecipare, la mozione, una volta letta, non può essere ritirata
se dieci o più deputati vi si oppongono.
Le mozioni relative a fatti o ad argomenti identici o strettamente connessi possono formare oggetto, col consenso della Camera, di una unica discussione, che può comprendere anche lo svolgimento di interpellanze sullo
stesso oggetto e, se le mozioni o le interpellanze abbinate siano ritirate, il
primo firmatario è iscritto a parlare sulla mozione in discussione subito
dopo il proponente di essa e successivamente sono iscritti gli interpellanti.
Nella discussione possono essere anche presentati ordini del giorno; ma,
essi possono soltanto essere messi ai voti, Senza svolgimento, e non hanno
zione che i poteri del Presidente sono sufficienti per impedire che la replica esorbiti
dai limiti (che per l'interrogazione sono stabiliti in 5 minuti) di una dichiarazione
o meno di soddisfazione.
208
CAMERA DEI DEPUTATI: LA MOZIONE DI FIDUCIA O SFIDUCIA
nella votazione, neanche il puro e semplice, la precedenza sulle mozioni.
Prima della chiusura della discussione generale, il proponente ha ancora
diritto di parlare, indi si procede alla discussione degli eventuali emendamenti separatamente, secondo l'ordine dell'inciso al quale si riferiscono.
Avviene poi la votazione, che può essere fatta anche con divisione del testo.
Nei riguardi degli emendamenti si procede nel modo seguente: se l'emendamento è aggiuntivo si pone ai voti prima della mozione, se è soppressivo
si pone ai voti il mantenimento dell'inciso; se è sostitutivo si pone prima
ai voti l'inciso che l'emendamento tende a sostituire e, se non è approvato,
allora si pone ai voti l'emendamento. (Regol, artt. 124 a 130).
d) Mozione di fiducia o sfiducia. — Significato strettamente politico ha
l'istituto della mozione di fiducia o sfiducia oggi codificato nella Costituzione
con l'articolo 94 (1). Questo ha espressamente stabilito che il Governo deve
(1) Il principio che il Governo deve avere la fiducia del Parlamento, sebbene
non scritto nello Statuto albertino, costituì fin dagli inizi costituzionali una prassi,
divenuta con gli anni norma costante in regime di libertà.
Pur non avendosi nei primi anni un vero Governo di gabinetto e quindi da parte
del Parlamento una discussione e un voto sul suo programma, tuttavia non mancano
fin da allora crisi ministeriali determinate da votazioni, alle quali il Governo annetteva il significato di una cessata o diminuita fiducia che lo induceva a lasciare il potere. Valgano due esempi.
Il primo Ministero costituzionale, presieduto da Cesare Balbo, annunziò il 6
luglio 1848 alla Camera dei Deputati di aver rassegnato le dimissioni con questa
dichiarazione del Ministro delle finanze, onorevole Di Revel: « Il voto di ieri sera,
non dirò di sfiducia, diede però a divedere politicamente e costituzionalmente che
il Ministero non aveva il consenso dell'Assemblea » (Atti parlamentari, sessione
1849, Discussioni, voi. 1°, pag. 291).
Il Ministero Alfieri-Perrone il 4 dicembre 1848 dichiarò alla Camera di essersi
dimesso in quanto « alcune votazioni lo avevano convinto di non aver più quella
maggioranza decisa che riteneva necessaria alla sua azione » (Ibidem, voi. 2°,
pag. 1014).
Non siamo ancora alla vera e propria questione di fiducia posta dal Presidente
del Consiglio dei Ministri a nome dell'intero gabinetto con la conseguenza inderogabile delle dimissioni, nel caso di voto contrario. Ma essa è già in embrione. E ciò dimostra come si sia alterata la verità storica quando, in regime fascista, si tentò di
giustificare la legge sulle attribuzioni del primo ministro, che soppresse di fatto il
controllo politico del Parlamento sul Governo, affermandosi che si tornava con essa
« allo spirito dello Statuto ». Lo spirito dello Statuto era stato invece interpretato
sin dall'inizio nel senso che il Parlamento poteva e doveva far sentire la sua voce
nell'indirizzo politico e amministrativo del Governo.
£ se nel periodo del Parlamento subalpino non mancò qualche Governo scelto
al di fuori di ogni considerazione di ordine parlamentare, non va dimenticato che a
CAMERA DEI DEPUTATI: LA MOZIONE DI FIDUCIA O SFIDUCIA
209
presentarli entro dieci giorni dalla sua formazione, la fiducia alle due Camere, le quali l'accordano o la revocano mediante mozione m o t i v a t a e
v o t a t a per appello nominale. H a aggiunto che la mozione di sfiducia deve
essere sottoscritta da almeno un decimo dei componenti della Camera e che
non può essere messa in discussione p r i m a di t r e giorni dalla sua p r e sentazione (1).
L'articolo 131 del Regolamento della Camera ha integralmente riprodotto
tale disposizione aggiungendo che la mozione di sfiducia deve essere m o t i v a t a
e non può essere v o t a t a per divisione (2).
La Costituzione h a anche risoluto l'annosa questione circa la scelta dell'argomento per la manifestazione di u n giudizio politico sulla condotta
del Governo e sugli effetti di u n voto contrario.
ciò contribuirono gli eventi politici e bellici del Risorgimento, cioè eventi eccezionali che non infirmano la prassi costituzionale seguita come norma. Lo ricordò del resto dieci anni circa più tardi l'onorevole Lanza il quale il 7 marzo 1862, in occasione dell'annunzio delle dimissioni del Ministero Ricasoli, che non aveva avuto voti
di sfiducia, pronunciò alla Camera le seguenti parole: « Nessuno contesterà che in
un Paese nel quale i diritti dei singoli poteri siano rispettati non accade giammai alcuna crisi ministeriale, quando è convocato il Parlamento, se dapprima non venne
il Ministero colpito da un voto di sfiducia e se gli uomini che devono subentrare non
sono stati in qualche modo indicati alla fiducia della Corona dalla maggiorità dei
rappresentanti della nazione. Questi principi il Parlamento subalpino giammai li
ha dimenticati ». (Atti Parlamentari, Discussioni, voi. 4°, pag. 1465).
Si può dunque affermare come verità storica che il diritto di controllo politico
del Parlamento sul Governo ebbe fin dall'inizio la sua estrinsecazione.
(1) La presentazione della mozione di sfiducia dà luogo — autonomamente a una discussione politica che si conclude con la votazione sulla mozione stessa.
Nel caso, invece, della discussione sulle comunicazioni del Governo che per la
prima volta si presenta al Parlamento, il voto finale si esprime sulla mozione motivata di fiducia (la quale sostituisce l'antico ordine del giorno « accettato dal GoGoverno », che aveva sempre la precedenza). In tale occasione si solevano in
passato svolgere e votare ordini del giorno. Senonché già il Senato, nella seduta
del 22 luglio 1948, decise - a proposito della mozione di sfiducia - che in tale sede
è da escludersi la votazione di ordini del giorno, norma che il 2 febbraio_i950, è stata
inclusa nell'articolo 68 del Regolamento. La situazione si presenta identica nel
caso della mozione di fiducia, unica essendo l'origine (art. 94 della Costituzione) delle
due mozioni e uguali i motivi che escludono gli ordini del giorno di carattere particolare, e cioè la necessità di limitare e la discussione e la votazione al solo quesito
politico generale: fiducia o sfiducia. E in tal senso la Giunta del Regolamento della Camera ha predisposto una norma da sottoporre all'Assemblea, in seno alla quale peraltro è prevalso già (seduta del 14 febbraio 1950) il concetto suesposto, tanto che gli
ordini del giorno presentati furono ritirati, con riserva di riproporli in altra sede.
(2) Vedasi n. 9 Capo II della Parte Terza.
14.
210
CAMERA DEI DEPUTATI: LA MOZIONE DI FIDUCIA O SFIDUCIA
Ordinariamente il mezzo di tale manifestazione, quando costituiva la
conclusione di u n d i b a t t i t o , era rappresentato da u n ordine del giorno contrario: la votazione assumeva carattere politico i n q u a n t o il Governo - quando
nella sua sensibilità politica lo riteneva necessario — dichiarava di porre la
questione di fiducia. Oggi la Costituzione ha innovato sulla prassi delimit a n d o il campo di contesa: h a stabilito che il mezzo di esplicazione della
sfiducia è una mozione e che invece il voto contrario ad u n disegno di legge
proposto dal Governo non lo obbliga a dare le dimissioni (1).
(1) Riteniamo interessante, dal punto di vista storico, un breve cenno delle circostanze nelle quali, secondo la prassi formatasi, poteva verificarsi una crisi ministeriale, indipendentemente da un voto esplicito di sfiducia.
Nei primi tempi anche la elezione del Presidente della Camera fu considerata un
atto politico. E si hanno esempi di dimissioni del Ministero in seguito alla elezione
del candidato di opposizione: nel 1869 si dimise per questo motivo il ministero Menabrea e nel 1878 il_ministero Depretis (Atti parlamentari, sessione 1869-70. Discussioni, pag. 12 e sessione 1878, pag. 23). Però già nel 1876 la Camera unanime non
aveva accolto le dimissioni date dal Presidente Biancheri in seguito al passaggio
del potere dalla Destra alla Sinistra, ed altrettanto fece poi nel 1878 e nel 1879 per
le dimissioni del Presidente Farini (Ibidem, sessione 1875, pag. 245, sessione 187879, pagg. 3280 e 8423). E in queste occasioni non si mancò di rilevare l'opportunità
di porre la carica del Presidente, nel quale si concentra tutta l'autorità del Parlamento, al disopra dei partiti, in quanto egli deve essere ed è il tutore dei diritti dell'intera Assemblea. E in seguito questo criterio prevalse e fu in massima seguito: basti ricordare i lunghissimi periodi presidenziali dell'onorevole Biancheri e dell'onorevole Marcora, pur essendosi succeduti al potere Ministeri di diverso colore.
Voti contrari negli Unici, nomina di commissari in maggioranza di opposizione
al Governo, (ad esempio dimissioni nel 1909 del Ministero Giolitti e nel 1920 del
Ministero Nitti in seguito all'atteggiamento contrario degli Uffici sui disegni di legge
rispettivamente della riforma tributaria e del prezzo politico del pane), distacco in
riunioni private di gruppi politici rappresentati nel Governo (dimissioni dei Ministeri Sonnino nel 1910, Giolitti nel 1914 e Bonomi nel 1922) furono altrettante occasioni di crisi ministeriali motivate colla formula della « situazione parlamentare »;
crisi non perfettamente corrette dal punto di vista costituzionale in quanto, mancando il voto esplicito dell'Assemblea, determinavano situazioni confuse per la loro soluzione: nel 1922 per chiarire la situazione in seguito alle dimissioni del ministero Bonomi per il passaggio di un partito all'opposizione, il Ministero stesso, dopo
non riusciti tentativi di soluzione della crisi, fu invitato, e accolse l'invito, a ripresentarsi al Parlamento per chiedere un giudizio politico sulla sua condotta (Atti
parlamentari, Discussioni: sedute 16 e 18 febbraio 1922, pagg. 2957 e 3032). Non
occorre però nascondersi che in momenti di eccezionale gravità anche in regime libero possono determinarsi situazioni di crisi del tutto extra parlamentari: senza risalire all'epoca del Risorgimento e tralasciando le dimissioni nell'ottobre 1922 del
Ministero Facta, imposte da un motivo al di fuori e al di sopra del Parlamento, ci
basti ricordare la crisi del ministero Salandra determinata da un atteggiamento,
CAMERA DEI DEPUTATI: I DECRETI REGISTRATI CON RISERVA
211
4°) Il controllo sui decreti registrati con riserva dalla Corte dei Conti. —
Nella funzione ispettiva dell'Assemblea rientra anche l'esame dei decreti
registrati con riserva dalla Corte dei Conti, esame che è compiuto dalle singole Commissioni permanenti secondo il criterio di competenza (Regol. a r t . 31).
Esse hanno l'obbligo di riferire entro il termine di un mese dalla comunicazione di ciascun decreto loro fatta dal Presidente della Camera. La relazione,
appena presentata, è iscritta, i n luogo delle interrogazioni, all'ordine del
giorno della seduta del primo martedì successivo alla presentazione (Regol. art.
40). Nulla dispone il Regolamento nei riguardi della discussione, che è quindi
disciplinata dalle norme generali proprie dei disegni di legge: essa termina
con la votazione della proposta della Commissione di approvare o meno l'avvenuta registrazione del decreto, ciò che si risolve in Un giudizio politico sull'operato del Governo (1).
— La funzione ispettiva amministrativa e politica del Parlamento ha larga parte nei RegolaL A FUNZIONE ISPETTIVA I N A S S E M B L E E S T R A N I E R E .
non parlamentare, di una cospicua parte dei deputati, che indusse il Consiglio dei
Ministri a deliberare nella riunione del 13 maggio 1915 di dimettersi, in quanto ritenne di non avere sulla sua direttiva nella politica internazionale il concorde consenso dei partiti costituzionali, richiesto dalla gravità della situazione; crisi risolta
in modo costituzionalmente corretto con la non accettazione delle dimissioni.
(1) Sta però di fatto che un voto politico su tali proposte non si è mai avuto.
Si può anzi affermare che l'esercizio di questa funzione ispettiva non ha mai trovato
ampia risonanza nell'Assemblea. Si ebbero poche relazioni e poche discussioni: alla
fine di ogni legislatura rimase sempre un residuo di decreti senza che le successive
si preoccupassero di esaminarli. E dopo la prima guerra mondiale la Commissione,
dato il rilevantissimo numero dei decreti registrati con riserva - ve ne erano 1800 finì col prospettare la possibilità di una sanatoria in blocco in quanto l'approvazione dei consuntivi tutto sanava dal lato contabile, mentre dal lato costituzionale rimaneva sempre integra la prerogativa della Camera di chiamare in causa in qualunque momento e in qualunque legislatura la responsabilità del Ministro. (Relaz. Commissione 18 luglio 1919, Doc.
Yl'bis).
Al sindacato sui decreti registrati con riserva è connessa la grave questione, rimasta insoluta anche nella nuova Costituzione, sui limiti degli atti che il potere esecutivo può compiere a mezzo di decreti; questione più volte dibattuta particolarmente a proposito della creazione di nuovi ministeri o dell'approvazione di organici
e la cui risoluzione, anche se dominata per lo più da criteri di opportunità politica,
valse tavolta a ricondurre il Governo al più scrupoloso rispetto della legge. Basti
ricordare il caso del voto sul decreto che affidò il servizio di tesoreria alla Banca
Nazionale: venuto in discussione alla Camera il 19 dicembre 1865, il Governo fu
invitato con una mozione, che fu approvata, a non applicarlo e ciò provocò le dimissioni del ministero Lamarmora (Atti parlamentari, Discussioni, seduta 19 dicembre 1865).
212
LA FUNZIONE ISPETTIVA IN ASSEMBLEE STRANIERE
menti stranieri: quasi t u t t i hanno l'istituto delle interrogazioni, alcuni le
proposte di fiducia o sfiducia nel Governo.
I n Inghilterra, a prescindere dalla circostanza che non vi è limitazione
nel contenuto delle proposte di ogni genere che il deputato può presentare,
le norme permanenti regolano espressamente le interrogazioni stabilendo che
basta darne l'annuncio per iscritto al Clerk: se si desidera la risposta orale
occorre contrassegnare la interrogazione con u n asterisco. L a loro trattazione
è fissata nella p r i m a ora di seduta dei giorni dal lunedì al giovedì. Se
l'interrogante non si sia trovato presente al momento di rivolgere l'interrogazione o non abbia contrassegnato l'interrogazione con asterisco, o infine
se il termine assegnato sia trascorso, il Ministro fa stampare la risposta
nel resoconto ufficiale delle discussioni, salvo che l'interrogante non abbia
espresso il desiderio di rinviare l'interrogazione ad altra seduta (1).
Le Regole della Camera dei rappresentanti degli S t a t i U n i t i d'America
disciplinano anch'esse l'istituto delle mozioni i n forma analoga a quella
della Camera dei Comuni inglesi, così che ogni deputato può presentare
questioni di qualsiasi genere; m a non stabiliscono particolari prescrizioni,
come quelle inglesi, relativamente alle interrogazioni. Si limitano a dire che
t u t t e le richieste indirizzate ai Capi dei departimenti debbono ricevere la
loro risposta alla Camera entro Una s e t t i m a n a dalla presentazione (2).
All'Assemblea nazionale francese sono ammesse le interrogazioni con
risposta scritta od orale. Quest'ultime possono essere iscritte in numero di
(1) Cfr. Norme permanenti citate, n. 7.
Lo Speaker D. Clifton Brown nel discorso pronunciato a Montecitorio nel
1949, così ha tratteggiato lo svolgimento delle interrogazioni alla Camera dei Comuni:
« La prima ora di seduta è dedicata alle interrogazioni ai Ministri. Queste vengono scritte, consegnate ai segretari e stampate nell'ordine del giorno della seduta;
non si può chiedere una risposta senza un preavviso di 48 ore salvo nei casi di
speciale urgenza sottoposti a consenso dello Speaker. L'ora delle interrogazioni é
una delle caratteristiche più spiccate del Parlamento britannico; esse sono limitate da regolamenti severi, ma tuttavia ogni Ministro deve dimostrare, con le
sue risposte, non solo alle interrogazioni poste all'ordine del giorno, ma anche a
quelle supplementari richiedenti ulteriori spiegazioni, che egli conosce a fondo il
problema. Ho notato spesso che coloro che ne sanno di più danno le risposte più
brevi e coloro che ne sanno meno le più lunghe ! Questa ora delle interrogazioni
è naturalmente una delle più importanti per lo Speaker che deve spesso intervenire per limitare le interrogazioni supplementari inutili e le risposte troppo lunghe ».
(2) Cfr. Regole XVI e X X I I , n. 5 della Camera dei rappresentanti degli
Stati Uniti d'America, ediz. 1937.
LA FUNZIONE ISPETTIVA IN ASSEMBLEE STRANIERE
213
dieci soltanto all'ordine del giorno di ogni venerdì, purché presentate almeno
otto giorni prima; inoltre u n a seduta di ciascun mese viene dedicata t u t t a
alle interrogazioni. Risponde il Ministro, quindi soltanto l'interrogante - che
può farsi sostituire da u n suo collega - ha diritto di replica per non più d i
cinque m i n u t i . Se l'interrogante è assente, l'interrogazione è d'ufficio r i p o r t a t a
in coda, se è assente il Ministro, viene rinviata al venerdì successivo;
ma dopo due assenze del Ministro, l'interrogante h a diritto di trasformarla
in interpellanza seduta stante e di sottoporre u n ordine del giorno al voto
dell'Assemblea. Le interrogazioni con risposta scritta sono pubblicate nel
resoconto stenografico, la risposta del Ministro deve esservi pubblicata entro
il mese successivo, salvo dichiarazione di non rispondere, o richiesta di u n
termine supplementare che non può essere superiore a u n mese. La m a n c a t a
risposta converte automaticamente l'interrogazione in orale. Quanto alle
interpellanze, esse hanno u n a disciplina che ne m e t t e in rilievo il carattere
politico: possono paragonarsi alle nostre mozioni. Infatti determinano
innanzi t u t t o u n a discussione sulla fissazione del giorno del loro svolgimento — che ha luogo nella seduta pomeridiana del martedì, salvo che
l'Assemblea non decida su richiesta scritta dell'interpellante e di 50 deput a t i , che avvenga subito — e dopo il loro svolgimento da parte dell'interpellante, danno luogo ad Una discussione di ordine generale nella quale t u t t i
possono intervenire ed è ammessa la presentazione di ordini del giorno
motivati o anche dell'ordine del giorno puro e semplice che ha sempre
la priorità; ordini del giorno che sono sottoposti dal Presidente al voto
dell'Assemblea, la quale decide, occorrendo, anche sulle questioni di
priorità (1).
Nel Belgio, il Regolamento della Camera dei d e p u t a t i non prevede interrogazioni con risposta orale: esse sono presentate per iscritto munite di non
più di t r e firme; il Presidente le t r a s m e t t e al ministro competente, il quale
deve inviare la risposta al più t a r d i entro quindici giorni, o senza indugio nei
casi di deliberata urgenza. Le interrogazioni e le risposte sono allegate al
resoconto stenografico della seduta del m a r t e d ì successivo al ricevimento delle
risposte: queste non formano oggetto di alcuna discussione. Quanto alle interpellanze, esse assumono anche nel Belgio il carattere che alla Camera italiana
ha la mozione; danno luogo a u n a discussione generale, m a in misura più limit a t a che in Francia: infatti lo svolgimento, che è iscritto all'ordine del giorno
della seduta del m a r t e d ì successivo, salvi i casi di deliberata urgenza su ri-
(1) Cfr. Regolamento dell'Assemblea Nazionale francese, articoli 89 a 97.
214
SENATO: PROPOSTE DI LEGGE E DI INCHIESTA
chiesta di u n quinto dei membri della Camera, non può oltrepassare una
mezz'ora. Se il ministro competente non risponde subito, l'interpellanza
s'intende esaurita e l'interpellante può ancora avere la facoltà di parlare, ma
per non più di quindici minuti; se il ministro risponde, q u a t t r o oratori al
massimo, compreso il proponente che ha la precedenza, possono parlare per
non più di quindici minuti ed ogni interpellanza deve essere esaurita in una
sola seduta salvo che i due terzi dei membri presenti decidano diversamente (1).
In Svizzera t a n t o al Consiglio Nazionale, quanto al Consiglio degli Stati,
oltre le interrogazioni e le interpellanze, le quali ultime possono dopo la risposta determinare u n a discussione soltanto se lo decida il Consiglio, i rispettivi regolamenti ammettono le mozioni e i postulati; le prime sono un invito
al Consiglio federale di presentare un disegno di legge o di decreto o contengono altre istruzioni imperative; con i postulati è richiesta la presentazione
di relazioni o di proposte; le une e gli altri danno luogo ad una discussione
generale, che può essere anche immediata se lo richiedano i due terzi dei
deputati presenti (2).
Infine in Svezia il regolamento non prevede esplicitamente né le interrogazioni né le interpellanze; ma vi è l'istituto della mozione (3).
B) SENATO
1°) Proposte di legge e di inchiesta. — Le proposte di legge senatoriali
sono totalmente equiparate, nel Regolamento del Senato, anche nel nome,
ai disegni di legge d'iniziativa del Governo. Non è disposta la fase preliminare dello svolgimento o della rinuncia ad esso con la richiesta di
(1) Cfr. Regolamento della Camera dei rappresentanti del Belgio, articoli
32 e 33.
(2) Cfr. Regolamento del Consiglio Nazionale svizzero, articoli 42 a 46 e del
Consiglio degli Stati, articoli 37 a 40.
(3) I regolamenti del Riksdag svedese stabiliscono che le mozioni, presentate
in doppia copia, una delle quali è annessa al processo verbale e l'altra è trasmessa
alla Commissione competente, sono trascritte cronologicamente in un registro. Ammettono poi la possibilità per ogni membro di sottoporre questioni per iscritto ai
Consiglieri del Re; ma spetta preventivamente alla Camera di decidere se la questione possa essere presentata (Reg. della prima Camera, articoli 17 e 18, n. 5; della
seconda Camera, articoli 11, 18 e 21).
SENATO: LE FUNZIONI ISPETTIVE
215
immediato invio alla Commissione competente. In v i r t ù della disposizione generale dell'articolo 25, ultimo comma, secondo la quale ogni
senatore può partecipare a sedute di Commissioni diverse da quella alla quale
appartiene, senza voto deliberativo, il proponente può seguire Pesame della
sua proposta; però non v i è nel Regolamento del Senato la disposizione che è
in facoltà della Commissione di nominarlo relatore.
In materia di proposte di inchieste parlamentari il Regolamento del
Senato non contiene alcuna norma circa il modo di presentazione. Esso
ha preferito ripetere la formula dell'articolo 82 della Costituzione, che possono essere disposte inchieste su materie di pubblico interesse e si è limit a t o a specificare — in relazione al disposto dello stesso articolo 82 secondo
il quale la Commissione deve essere formata in modo da rispecchiare la
proporzione dei vari Gruppi - che ogni Gruppo designa un commissario
in ragione di ogni v e n t i iscritti o frazione non inferiore a dieci (Reg.
art. 115, comma 1°). Nel silenzio del Regolamento circa la procedura da
adottare per la proposta, si è r i t e n u t o che questa possa essere presentata
sotto forma di mozione (1).
Il Regolamento del Senato ripete poi le stesse norme di quello della
Camera circa i poteri giudiziari della Commissione stabiliti dalla Costituzione
e il trasferimento di questa o di alcuno dei suoi componenti fuori sede. Va
infine n o t a t o che nel caso di inchiesta deliberata dalla Camera per identica
materia, il Regolamento del Senato (art. 115) invece della formula del Regolamento della Camera che le due Commissioni possono deliberare di procedere
in comune, ha usato l'altra più determinata che possono deliberare di formare
un'unica Commissione.
2°) Funzione ispettiva. — Anche il Senato esercita la funzione ispettiva
a mezzo di interrogazioni, interpellanze e mozioni. Vigono per le interrogazioni
le norme stesse del Regolamento della Camera, siano esse con risposta orale
(1) Non si hanno esempi di proposte di inchieste parlamentari fatte al Senato regio, alFinfuori di quella del senatore Menabrea per un'inchiesta sulle condizioni della
pubblica istruzione, presentata il 2 maggio 1872. Datala mancanza nel regolamento
di disposizioni procedurali relative alle inchieste, si discusse allora sulla procedura
da adottare. E il Senato, nonostante l'opposizione del senatore Conforti, accolse la
proposta del senatore Chiesi di adottare la procedura stabilita per le proposte di
iniziativa senatoriale (Cfr. MANCINI e GALEOTTI, op. cit., pag. 388).
Recentemente al Senato della Repubblica sono state presentate e discusse
in forma di mozione alcune proposte di inchieste parlamentari su diverse materie; ma nessuna inchiesta è stata finora deliberata.
216
SENATO: L E FUNZIONI I S P E T T I V E
o con risposta scritta con le seguenti varianti: il tempo assegnato in ogni seduta
allo svolgimento di interrogazioni è di un'ora anziché di quaranta m i n u t i
come alla Camera; sulla richiesta del senatore di risposta urgente giudica
il Presidente, il quale può disporre la discussione immediata o la iscrizione
all'ordine del giorno della seduta successiva salvo al governo di chiedere di
differire la risposta indicandone il giorno (Reg. a r t . 103) ; la risposta
scritta deve essere data direttamente all'interrogante entro sei giorni — e
non entro dieci come alla Camera — e comunicata al Presidente. Il Regolamento
specifica inoltre che le interrogazioni con risposta scritta hanno corso anche
nei periodi di aggiornamento delle sedute (Reg. a r t . 104).
Le norme relative alle interpellanze non differiscono che lievemente da
quelle contenute nel Regolamento della Camera. Non è stabilito il giorno fisso
del lunedì stabilito di preferenza alla Camera per il loro svolgimento e la determinazione del giorno è fatta senza discussione dal Senato, sentito il Governo
e gli interpellanti, per alzata e seduta.
Quanto alle mozioni, la presentazione è concessa a d ogni singolo senatore,
m a è necessaria la firma di otto senatori salvo il caso di mozione presentata a
seguito di u n a interpellanza. La procedura di discussione è identica a quella
della Camera dei deputati. Rileviamo infine che mentre il Regolamento della
Camera dei deputati stabilisce la decadenza per le interrogazioni, le interpellanze e le mozioni iscritte all'ordine del giorno e non svolte entro due mesi,
non compresi però i periodi di vacanze, il Regolamento del Senato non fissa
alcun termine. Quanto alle mozioni di fiducia o sfiducia il Regolamento del
Senato è identico a quello della Camera. U n a norma nuova è stata, p e r
altro, i n t r o d o t t a nel Regolamento del Senato il 2 febbraio 1950, per
stabilire — come si è accennato prima — il divieto di presentazione di
ordini del giorno nella discussione che si apre in seguito alla presentazione di u n a mozione di sfiducia.
Anche il Senato compie il sindacato politico sui decreti registrati con
riserva dalla Corte dei conti, con la stessa procedura vigente alla Camera;
alla Commissione permanente è prefisso come alla Camera il termine di u n
mese per riferire; le relazioni sono poste all'ordine del giorno e la discussione
avviene sulle conclusioni della Commissione. Non è stabilito, come alla
Camera, che questo avvenga solo il martedì. (Reg. art. 95).
— È superfluo soffermarsi sulle norme
che regolano l'iniziativa dei m e m b r i di Camere alte straniere; i regolam e n t i o non ne parlano in modo specifico, come è il caso delle norme
permanenti della Camera dei Lords inglese e delle regole del Senato americano, oppure riproducono nelle linee generali le corrispondenti norme delle
CAMERE ALTE S T R A N I E R E .
FUNZIONI ISPETTIVE IN CAMERE ALTE STRANIERE
217
Camere dei deputati; tale è, ad esempio, il caso del Senato belga e del Consiglio della Repubblica francese. In questa Assemblea invece delle interpellanze
vi sono le interrogazioni orali con discussione a richiesta del presentatore: esse
sono prima esaminate dalla conferenza dei Presidenti delle Commissioni, la
quale, se decide che abbiano seguito, propone la data della discussione o la
sua fissazione dopo accordo col Governo. La discussione avviene come all'Assemblea Nazionale per le interpellanze (1).
(1) Cfr. Regolamento del Senato belga, articoli 32, 33 e 47, 48 e del Consiglio
della Repubblica francese, articoli 82 a 91.
218
CAMERA DEI DEPUTATI: PETIZIONI E LORO ESAME
CAPO I X
IL DIRITTO DI PETIZIONE
A) CAMERA D E I
DEPUTATI
1°) La presentazione
delle petizioni
e i requisiti di validità. — L e
petizioni formano oggetto di uno speciale capo del regolamento, il X I I ,
che ne disciplina la procedura di esame; m a ve ne è cenno anche nel
capo riguardante le sedute della Camera, ove, fissandosi lo svolgimento
successivo del lavoro delle sedute, è stabilito che, dopo la lettura dei
messaggi, u n Segretario legge il sunto delle petizioni presentate. Il Presidente le trasmette poi alle Commissioni permanenti (1).
(1) L'esercizio del diritto di petizione ha avuto in Italia, nei primi tempi delle
istituzioni rappresentative, una esplicazione di gran lunga superiore a quella dei tempi moderni. Esso è disciplinato in tutti i regolamenti stranieri, dato il suo carattere
di stimolo alla duplice funzione legislativa ed ispettiva del Parlamento. Non sarebbe priva di interesse una storia del diritto di petizione nei vari Paesi, dato che, come giustamente è stato rilevato, si riscontra in esso il germe delle istituzioni rappresentative. Infatti, prima del secolo XV, la Camera dei Comuni in Inghilterra esprimeva al Re il proprio avviso in materia di legislazione sotto forma di petizioni. Ma
tale ricerca esula dai limiti imposti al presente studio. Noi vi abbiamo accennato perché chiunque dalla sua lettura tragga comunque vaghezza o abbia necessità di sfogliare i volumi dei resoconti del Parlamento Subalpino ed anche dei
primi tempi del Parlamento nazionale non può non rimanere colpito dalle ampie,
frequenti e numerose discussioni di petizioni. Basti ricordare che nei primi tre anni
del Parlamento Subalpino furono ad esso inviate circa 4000 petizioni quando la popolazione del Regno non arrivava ai cinque milioni. Ma ordinata l'amministrazione,
migliorate le leggi, sodisfatti i bisogni più urgenti, il numero delle petizioni andò
a mano a mano degradando, finché oggi è divenuto esiguo. (Per maggiori particolari storici può utilmente consultarsi MANCINI e GALEOTTI, op. cit., pagg. 454 a 487).
Nel passato ordinamento il diritto di petizione era disciplinato dagli articoli
57 e 58 dello Statuto e consisteva nella facoltà data al cittadino di promuovere
una domanda sia per esprimere un bisogno di indole generale, sia per reprimere
un abuso di cui personalmente fosse stato vittima. L'articolo 57 dello Statuto
prevedeva l'uso di tale facoltà da parte di qualsiasi cittadino maggiorenne.
Le petizioni inviate alle Camere erano esaminate da una Giunta la quale doveva
riferire in proposito; alla Camera spettava di deliberare se prenderle in considerazione - e in tal caso inviarle al Ministro competente — o se invece, depositarle negli uffici per gli opportuni riguardi. L'articolo 58 sanciva il divieto di presentare
CAMERA DEI DEPUTATI: PETIZIONI E LORO ESAME
219
Condizione indispensabile per l'esercizio del diritto di petizione è che
il postulante sia cittadino italiano: ciò richiede espressamente l'articolo 50
della Costituzione. Il regolamento della Camera, a sua volta, determina
le modalità della presentazione di petizioni, prescrivendo che la petizione sia legalizzata nella firma dal sindaco del Comune di dimora, e sia
accompagnata dalla fede di nascita e del certificato di cittadinanza del
postulante. Nessuna di tali formalità è necessaria quando la petizione sia
presentata da u n deputato. E anche permesso al postulante di valersi di
altre prove legali della sua identità.
L'articolo 50 della Costituzione esclude che oggetto di u n a petizione
possano essere questioni di n a t u r a particolare e personale.
E anche da escludere la presentazione d i r e t t a o del postulante o da un
comitato di postulanti in forma solenne alle Camere.
Le petizioni, in virtù del nuovo ordinamento, si possono classificare in
due categorie:
a) Petizioni dirette a chiedere provvedimenti legislativi alle Camere
(abrogazione o emanazione di leggi).
b) Petizioni che espongono necessità di carattere generale.
2°) La procedura di esame nelle Commissioni
e la discussione in Assemblea. — Delle petizioni presentate è fatto, a cura della Segreteria, u n
sunto per la l e t t u r a in seduta pubblica, indi esse sono inviate — se hanno
attinenza con disegni di legge - alle rispettive Commissioni competenti per
materia. Le Commissioni permanenti riferiscono sulle altre ogni quindici
La Commissione può trovarsi di fronte a varie alternative.
1°) O essa ha in esame u n disegno di legge connesso, per materia,
alla petizione (1) ed allora terrà conto della petizione nell'esame del disegno
di legge medesimo, ciò che significa assorbimento della petizione dal p u n t o
di vista procedurale (Reg. art. I l i , primo comma).
personalmente alle Camere le petizioni e dava facoltà di indirizzare le petizioni
in nome collettivo soltanto alle Autorità costituite. Ciò per evitare quel che
accadde in Francia nel periodo rivoluzionario in cui le petizioni collettive potendo essere presentate direttamente da parte dei postulanti, il continuo irrompere delle moltitudini in Parlamento ne turbava il regolare funzionamento.
(1) Il caso si è presentato nel 1949 per la nota petizione contro il Patto Atlantico. Essa fu rimessa alla Commissione degli esteri perché riferisse alla Camera
insieme al disegno di legge per la ratifica del Trattato internazionale, la cui discussione assorbì ed esaurì quella della petizione.
220
CAMERA DEI DEPUTATI: PETIZIONI E LORO ESAME
2°) Oppure non h a in esame il disegno di legge a cui la petizione si
riferisce; e allora possono verificarsi due ipotesi:
a) il disegno di legge è relativo ad uno di quegli a t t i obbligatori di
Governo di cui necessariamente la Camera deve essere investita in sede legislativa e, in t a l caso, la Commissione può deliberare di attendere la presentazione del disegno di legge per abbinarne l'esame con quello della petizione;
b) il disegno di legge non ancora presentato al Parlamento rientra
invece nell'esercizio delle ordinarie facoltà discrezionali del Governo, ovvero la petizione non si riferisce ad a t t i legislativi ed espone soltanto le
comuni necessità di cui fa cenno l'art. 50 della Costituzione; in t a l caso
la Commissione ne riferisce alla Camera in modo autonomo.
3°) Se infine la petizione chiede l'abrogazione di una legge esistente, la Commissione, pur riferendone alla Camera, n o n può non concludere per la reiezione t r a t t a n d o s i di m a t e r i a per cui la Costituzione prevede l'apposito istituto del referendum.
La relazione, i n pratica, è costituita dalla sola proposta di deliberazione
da sottoporre alla Camera (1) la quale la esamina il lunedi successivo alla presentazione con precedenza su ogni altro argomento e in luogo dello svolgimento delle interrogazioni. Sulle proposte della Commissione che possono
essere di t r e specie - pajBaggio^all'ordine del giorno, cioè reiezione; presa in
considerazione con l'invio al Ministro competente; presa i n considerazione, m a
a tempo opportuno e quindi invio nel frattempo agli archivi (2) - è aperta
la discussione alla quale possono partecipare t u t t i i deputati, senza alcuna
limitazione né di oratori n é di t e m p o , con d i r i t t o di presentare anche
ordini del giorno, che sono subito letti, considerati come mozioni e discussi con la procedura per esse stabilita. E s a u r i t a la discussione, che
oggi in pratica n o n avviene quasi mai, la proposta della Giunta è messa
ai voti, secondo le regole generali stabilite dal regolamento per le votazioni. (Reg. art. 109).
(1) Molti anni fa vigeva la prassi che il relatore illustrava oralmente le ragioni delle conclusioni proposte; già da tempo, però, data la importanza sempre decrescente delle petizioni, questa prassi è stata abbandonata e il Presidente della
Camera si limita a dare lettura delle conclusioni, che poi mette senz'altro ai voti,
essendo raro il caso di petizioni che diano luogo a discussione.
(2) L'invio agli archivi nelle conseguenze non differisce molto dal passaggio
all'ordine del giorno, cioè dalla reiezione esplicita; in genere si ^destinano agli Archivi le petizioni che possono fornire utili elementi per disegni di legge, dei quali non
si prevede prossima la presentazione; ma non si hanno che rarissimi esempi di petizioni inviate agli Archivi che siano state in seguito riesumate.
IL DIRITTO DI PETIZIONE I N ' A S S E M B L E E
STRANIERE
221
— Quasi t u t t i i regolamenti stranieri ammettono e disciplinano il diritto di petizione, anche quelli di Assemblee moderne e più vicini ai t e m p i nostri, che quindi meno hanno risentito l'influsso
delle norme classiche del Parlamento inglese: indice questo dell'importanza
che in t u t t i i t e m p i si è voluto a t t r i b u i r e a tale d i r i t t o .
Alla Camera dei Comuni si iniziano mediante petizione i soli bills
privati (1) quelli cioè che si riferiscono ad interessi particolari di singoli citt a d i n i o di E n t i pubblici e p r i v a t i . L a presentazione d i r e t t a delle petizioni
non è però ammessa: esse debbono essere sempre indirizzate a u n membro
che le presenti e che prima di presentarle h a l'obbligo di leggerle per accertarsi che non vi sia violazione delle regole parlamentari. Nella Camera dei
Lords il presentatore della petizione può anche commentarla e tale fu la
pratica, fino alla p r i m a m e t à del secolo X I X , anche della Camera dei Comuni,
ma, dato l'enorme numero di petizioni ad essa indirizzate, nel 1842 e successivamente nel 1,853 si provvide a disciplinare le forme di presentazione, stabilendosi che il deputato il quale presenta u n a petizione deve contentarsi di
leggerne la «preghiera», di accennare al numero delle firme e di deporla sul
tavolo: il Presidente ne fa dare l e t t u r a dal Clerk, se alcuno lo desideri, m a non
permette discussione t r a n n e nei casi di petizioni contenenti doglianze personali attuali, per le quali vi possa essere u n a urgente necessità di adottare qualche provvidenza immediata. All'infuori di questi casi, il Presidente ordina
senz'altro che le petizioni siano trasmesse al Comitato delle petizioni, il quale
ha l'incarico di esaminarle, di classificarle e, se crede, di ordinarne la s t a m p a
e di presentare u n a relazione ove indica il soggetto di ogni petizione, il nome del
membro che l'ha patrocinata, il numero delle firme e il numero totale delle
petizioni che si riferiscono ad u n medesimo oggetto. P u ò darsi però il caso che
la petizione si riferisca ad u n argomento per il quale il presentatore abbia
già annunciato u n a mozione; egli p u ò allora chiederne la s t a m p a immediata
e la distribuzione, il che si suole accordare senza contrasto (2).
REGOLAMENTI
STRANIERI.
(1) Il diritto di petizione in Inghilterra, fondato sull'articolo 29 della Magna
Charta di Re Giovanni « nulli negabimus aut differebimus rectum vel justitiam », prima del secolo XV era esercitato anche nei riguardi dei bills pubblici, ossia delle leggi relative al governo del Paese: allora Yumile petente era la stessa Camera dei Comuni. Le petizioni così presentate al Re erano registrate nei « ruoli del Parlamento »
insieme con la risposta regia e dal loro contesto giudici e consiglieri legali della Corona traevano il tenore e la forma precisa delle leggi (Cfr. BROGLIO, op. cit., pag. 331
e segg. e ERSKINE MAY, op. cit., pagg. 608 a 619).
(2) Cfr. Norme permanenti citate nn. 75 a 79.
222
IL DIRITTO DI PETIZIONE IN ASSEMBLEE STRANIERE
Anche alla Camera dei Rappresentanti degli S t a t i U n i t i d'America le
petizioni sono presentate a mezzo di un membro della Camera al Clerk, sono
inserite nel verbale con i nomi dei presentatori salvo quelle che, a giudizio
dello Speaker, non siano redatte in forma decorosa e sono poi trasmesse alla
competente Commissione, la quale se crede di accoglierle fa le sue proposte
i n merito. A sostegno di petizioni è anche ammessa la presentazione di memoriali, sempre a mezzo di m e m b r i della Camera (1).
In Francia le petizioni debbono essere indirizzate al Presidente dell'Assemblea o presentate da un deputato. Non sono ricevibili petizioni consegnate o trasmesse da u n assembramento formato sulla pubblica via: ogni
petizione deve essere firmata (la firma deve essere legalizzata) e deve indicare il domicilio del postulante. Sono iscritte in u n elenco generale cronologico, e inviate alla Commissione per le petizioni, la quale decide, secondo
i casi, di rinviarle al ministro o a una Commissione dell'Assemblea, ovvero di
sottoporle all'Assemblea, ovvero di passare all'ordine del giorno. Un bollettino
mensile recante il sunto delle petizioni e le rispettive decisioni è distribuito
ai membri dell'Assemblea. E n t r o otto giorni dalla distribuzione, ciascun
deputato può chiedere la discussione in seduta pubblica. Decorso il termine,
le decisioni della Commissione diventano definitive e sono pubblicate nel
Giornale Ufficiale. E n t r o u n mese i ministri devono far conoscere il seguito
dato alle petizioni loro inviate. Le loro risposte sono pubblicate nel bollettino
delle petizioni e nel Giornale Ufficiale (2).
Alla Camera belga la Commissione, cui le petizioni sono trasmesse,
ha l'obbligo di riferire entro tre giorni se lo giudichi utile o se u n deput a t o ne abbia fatto richiesta scritta. Sulla relazione della Commissione
la Camera delibera il primo e il terzo giovedì di ogni mese (3).
B) SENATO
Disciplina delle petizioni. — Nel Regolamento del Senato la disciplina
delle petizioni è simile a quella prevista dal Regolamento della Camera,
con l'unica differenza che le Commissioni riferiscono in ogni caso all'Assemblea, abbia o no la petizione attinenza ad un disegno di legge già presen-
(1) Cfr. Regole della Camera dei rappresentanti degli Stati Uniti, n. X X I I , 1 e 2.
(2) Cfr. Reg. Assemblea Naz. francese, artt. 98, 99 e 100.
(3) Cfr. Regolamento della Camera dei rappresentanti belga, art. 78.
IL DIRITTO DI PETIZIONE IN ASSEMBLEE STRANIERE
223
t a t o . Solo nel caso della sua presa in considerazione, la petizione che sia relativa ad un disegno di legge già presentato al Parlamento (cioè ad uno dei
due rami) è esaminata congiuntamente al disegno stesso. Ciò non accade se
il Senato delibera su di essa il passaggio all'ordine del giorno che preclude
— analogamente a quanto accade alla Camera — ogni ulteriore discussione e,
quindi, anche la presentazione di u n ordine del giorno trasformabile in
mozione (Reg. art. 94).
224
CAMERA DEI DEPUTATI: L'ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO
CAPO X .
L'ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO DELLE ASSEMBLEE
A) CAMERA D E I D E P U T A T I
1°) Premessa. — T u t t i i P a r l a m e n t i hanno bisogno di uffici che
provvedano al lavoro necessario per lo svolgimento della loro a t t i v i t à
legislativa. H a n n o quindi u n corpo di funzionari e di impiegati suddivisi
per lo più i n uffici di segreteria e dei resoconti e di questura, questi
ultimi per i servizi di gestione dei fondi necessari per il funzionamento delle Assemblee. Inoltre poiché i P a r l a m e n t i in generale sono
provvisti di biblioteca, hanno anche u n bibliotecario ed impiegati addetti ai lavori di catalogazione, di ordinamento e di distribuzione dei
libri. Come vedremo nei confronti con le norme d i P a r l a m e n t i stranieri,
i regolamenti seguono per lo più il sistema di accennare soltanto nelle
loro linee generali agli uffici amministrativi, riservando poi ad u n regolamento interno le norme organiche; n o n mancano t u t t a v i a regolamenti che
contengono norme specifiche nei riguardi dei v a r i uffici e dei rispettivi
funzionari e impiegati.
2°) L'ordinamento
amministrativo
della Camera italiana.
— Il Regolamento della Camera dei d e p u t a t i italiana appartiene al novero di
quelli che si limitano a stabilire il d i r i t t o dell'Assemblea di provvedere
con regolamenti speciali a t u t t i i servizi interni. T u t t a v i a esso contiene
u n a norma fondamentale: quella che la n o m i n a , le promozioni, il collocamento
a riposo, la revoca e la destituzione dei funzionari, impiegati e commessi
spettano all'Ufficio di Presidenza, al quale esclusivamente appartiene il
giudizio su eventuali ricorsi.
Gli uffici della Camera dipendono dal Segretario generale, che ne risponde al Presidente, e sono r i p a r t i t i i n : Segreteria, Commissioni permanenti, Studi legislativi, Processo verbale e resoconti, Stato giuridico del
personale, Ufficio dei Questori, Biblioteca. Una p i a n t a organica, approvata
dalla Presidenza, fissa il numero, la qualità e gli assegni degli addetti
a ciascun ufficio. Regolamenti speciali ne determinano le attribuzioni ed
i doveri, (art. 148).
Il Segretario generale cura la preparazione dei lavori parlamentari
ed assiste il Presidente d u r a n t e le sedute della Camera e del Parlamento
CAMERA DEI DEPUTATI: L'ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO
225
in seduta comune. Riceve le proclamazioni degli eletti da parte degli Uffici
centrali, nonché le proteste e i reclami elettorali; coordina l'attività delle
Commissioni permanenti; tiene i rapporti con la Presidenza della Repubblica, con il Senato, con la Presidenza del Consiglio e con i Ministeri;
partecipa, con voto consultivo, alle sedute dell'Ufficio di Presidenza e
della Giunta del Regolamento; dirige tutte le pubblicazioni di iniziativa
della Presidenza della Camera.
All'ordinamento amministrativo della Camera sovraintende il Presidente.
I Questori sono particolarmente delegati al controllo delle spese. Rileviamo,
a questo riguardo, che la Camera (come il Senato) ha, a carico del bilancio
dello Stato, una dotazione autonoma, gestita per proprio conto al di fuori
dell'organo di controllo dell'Amministrazione statale, cioè della Corte dei
Conti, e che spetta ai Questori la presentazione del bilancio interno
preventivo e consuntivo, bilancio sottoposto poi all'approvazione della
Camera.
L'ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO IN ASSEMBLEE STRANIERE. — In
ge-
nerale, salvo qualche rara eccezione, anche i Regolamenti stranieri non contengono norme minute circa l'ordinamento amministrativo delle Assemblee,
che affidano per lo più a Regolamenti interni. In alcuni però è fatto esplicito
cenno al Capo dell'amministrazione, come al responsabile diretto innanzi alla
Camera del buon andamento dei servizi interni, sopratutto di segreteria e
dei resoconti.
In Inghilterra la figura del Clerk è adombrata in parecchie delle
norme permanenti. Il Clerk è il più alto funzionario della Camera dei Comuni. Egli, con due assistenti, siede alla estremità superiore del banco
presidenziale. La Corona lo nomina con decreto e, quando sia necessario,
può indicare un suo sostituto. Gli uffici degli altri Clerks della Camera sono
immedesimati nel suo. Spetta a lui redigere gli schemi delle decisioni,
seguire le deliberazioni, le risoluzioni, gli indirizzi, le relazioni, le votazioni e tutti gli altri procedimenti nei quali la Camera può essere impegnata; curare che gli atti siano correttamente stampati e distribuiti
ai membri; leggere ad alta voce t u t t i quei documenti dei quali la Camera
ordini la lettura, ed esercitare l'ufficio (senza però sedersi sul seggio) di
Presidente e di moderatore durante la elezione dello Speaker annunciando
le questioni e dirigendo il voto nello stesso modo come potrebbe fare il
Presidente. Al Clerk è anche affidata la direzione del processo verbale
(Journal) che è compilato da suoi assistenti e contiene tutte le deliberazioni
senza far cenno delle discussioni. Il « Sergente d'armi », il quale sovraintende al servizio d'ordine, è anch'esso nominato dal Re, ma può essere
15.
226
L'ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO IN ASSEMBLEE STRANIERE
revocato dalla Camera, e la sua funzione è sopratutto quella di mantenere
l'ordine entro la Camera e fuori eseguendo gli ordini dello Speaker, che
accompagna con la mazza quando entra nella Camera o ne esce: è il custode
della Camera, quindi deve vigilare su tutto l'edificio; deve infine avvertire
tutti i Comitati quando la Camera sta per recitare le preghiere (1).
Le regole della Camera dei rappresentanti degli Stati Uniti di America
enumerano tra gli « officers » il Clerk, il « Sergente d'armi », il Custode, il
Direttore delle poste e il Cappellano e ne specificano particolarmente le funzioni, le quali corrispondono analogicamente a quelle del Parlamento inglese,
salvo che essi ripetono la nomina dall'Assemblea stessa. Il Custode ha parte
delle funzioni attribuite in Inghilterra al « Sergente d'armi », in particolare
quella di vigilare il palazzo e l'Aula impedendo l'accesso agli estranei e di
tenere l'inventario di tutti i mobili (2).
In Francia il Regolamento stabilisce che i servizi dell'Assemblea diretti
dal Segretario generale sono posti sotto la direzione dell'Ufficio di Presidenza
e che i Questori, sotto la direzione della Presidenza, hanno l'incarico dei servizi amministrativi e finanziari: nessuna spesa nuova può essere fatta senza il
loro parere preventivo; inoltre una Commissione ha il compito di verificare
e di appurare i conti, di esaminare il bilancio preparato dai Questori e di
sottoporlo in seduta pubblica all'approvazione dell'Assemblea, alla quale
essa rende conto, al termine di ogni esercizio, del suo mandato. Il Regolamento dispone poi che l'organizzazione e il funzionamento dei servizi
dell'Assemblea, le modalità di esecuzione da parte loro delle formalità del
regolamento, lo statuto del personale e i rapporti tra l'Amministrazione
e le organizzazioni professionali del personale, come pure le norme di
contabilità dell'Assemblea sono riservati ad un Regolamento interno (3).
Nel Belgio, alla Camera dei rappresentanti, il Capo dei servizi legislativi è un greffier nominato per sei anni con le stesse norme in vigore
per le nomine dell'Ufficio di Presidenza; egli assiste alle sedute pubbliche, ha
l'incarico della redazione dei processi verbali, cura la stampa degli atti, sorveglia i commessi addetti alla Segreteria e alla biblioteca. Dei provvedimenti
relativi al materiale, al cerimoniale e alle spese della Camera sono incaricati
i Questori, e i conti sono verificati da una Commissione di sei deputati, i
quali, su proposta dei Questori compilano il bilancio e lo sottopongono
(1) Cfr. ERSKINE MAY, op. ci*., XIII ed., pagg. 197 a 200.
(2) Cfr. Regole II a VII della Camera dei rappresentanti degli Stati Uniti
d'America.
(3) Cfr. Regolamento deUAssemblea nazionale francese. Capo XX, articoli
111 a 113.
SENATO: L'ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO
227
all'approvazione della Camera. Infine il Regolamento prevede la nomina da
parte della Camera, se il servizio lo esiga, di un bibliotecario nello stesso
modo e per lo stesso periodo di tempo del greffier e stabilisce che gli impiegati e il personale subalterno sono nominati e revocati dal Consiglio di
Presidenza (1).
B) SENATO
— Il Regolamento del Senato, al pari
di quello della Camera, contiene nei riguardi dell'amministrazicne interna
poche norme generali e rimanda ad uno speciale Regolamento interno la ripartizione dei servizi, la pianta organica, le competenze, le attribuzioni degli
uffici e tutte le norme regolatrici del personale addetto. L'ordinamento interno
dei servizi del Senato è del tutto analogo a quello della Camera dei deputati;
il Segretario generale presiede a tutti gli uffici, che si dividono in: Segreteria, Studi legislativi, Resoconti, Questura, Ragioneria e Biblioteca.
L'ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO.
C) NORME COMUNI ALLE D U E CAMERE
Autonomia amministrativa - Non impugnabilità degli atti di amministrazione interna del Parlamento dinanzi al Consiglio di Stato - Capacità
delle Camere di agire e stare in giudizio. — Dottrina e giurisprudenza
hanno sempre costantemente affermato il principio della insindacabilità degli
atti di amministrazione interna dei due rami del Parlamento da parte
delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. Tale insindacabilità
è una diretta conseguenza della qualità di organo sovrano del Parlamento, la quale copre non soltanto gli interna corporis delle Assemblee quando servono di preparazione all'attività legislativa, ma si estende a tutto quanto è necessario all'esercizio delle loro funzioni.
Si riconosce in sostanza che l'indipendenza delle funzioni richiede la
piena libertà necessaria ad organizzare gli uffici e amministrare i mezzi
posti a disposizione delle Camere (2). Per questo gli atti, eia pure
(1) Cfr. Regolamento della Camera dei rappresentanti belga, Capo V i l i , articoli
82, 83, 88, 89 e 90, Capo IX, articoli 92 a 97, Capo X, articolo 101 e Capo XI, articolo 103.
(2) Significativo riconoscimento di tale assoluta autonomia si ebbe nell'agosto
1945, quando il Presidente Orlando (il quale era stato invitato dal Governo, come
ultimo Presidente vivente e non passato all'altra Assemblea, dell'antica Camera
dei Deputati, a riprendere l'esercizio delle sue funzioni per assicurare la continuità
228
L'AUTONOMIA AMMINISTRATIVA DELLE DUE CAMERE
di ordine amministrativo, compiuti dalle Assemblee legislative non possono
essere assoggettati ad alcun controllo all'infuori del loro. Ciò ha costantemente riconosciuto il Consiglio di Stato (1).
Si è presentata anche la questione se le Camere abbiano personalità
giuridica.
Parrebbe a prima vista non potersi negare alle Camere la qualità
di persona giuridica; ma una indagine rigorosa porta a diversa conclusione.
Elementi della persona giuridica sono una pluralità di persone, un patrimonio, un fine. Ora non è certo possibile asserire che le persone dei membri della Camera integrino l'estremo della pluralità richiesto per l'esistenza
della persona giuridica, perché, in questo senso, le persone sono quelle
nel cui interesse la persona giuridica agisce, ciò che non si verifica per i
deputati. Né è possibile parlare di un patrimonio delle Camere: le Camere infatti hanno una propria dotazione, che esse stesse si assegnano
sul bilancio dello Stato, e che serve ad assicurare il funzionamento dei loro
servizi, ma che non può certo integrare l'estremo del patrimonio richiesto
per l'esistenza della persona giuridica. Infine, se le Camere hanno un fine,
questo fine, altissimo, nulla ha di comune con quello proprio delle persone
giuridiche.
Se di personalità giuridica delle Camere si può parlare in quanto esse affermano la loro volontà, tuttavia, non si può non ritenere che la personalità
giuridica delle Camere sia assorbita da quella dello Stato. Infatti, quando le
Camere provvedono alla formazione delle leggi, affermano una volontà, che
è, giuridicamente, la volontà stessa dello Stato. In quel momento chi opera
è il potere legislativo dello Stato, e pertanto, come avviene per l'altro potere funzionante collegialmente, il giudiziario, la manifestazione di volontà
delle Camere si riconduce all'espressione sovrana della volontà, dello Stato.
ideale con l'Assemblea che sarebbe stata eletta dal popolo) affermò che la Camera,
organo costituzionale, doveva essere considerata esclusiva titolare del diritto di
procedere all'epurazione dei suoi dipendenti, così come è sovrana nella loro assunzione, nella risoluzione e nel regolamento patrimoniale dei rapporti. E l'Alto Commissario riconobbe essere inconciliabile con l'incontestabile sovranità della Camera
anche, dal punto di vista amministrativo, l'introdurre un diverso organo avente
la possibilità di dare disposizioni influenti sullo stato giuridico ed economico dei
suoi dipendenti.
(1) Anche in Francia il Consiglio di Stato ha riconosciuto che una decisione della Camera o del suo Presidente se può avere sotto il punto di vista
materiale il carattere di atto amministrativo, non è suscettibile di censura per
la via del contenzioso amministrativo, non essendo le Camere organi amministrativi.
L'AUTONOMIA AMMINISTRATIVA DELLE DUE CAMERE
229
Difficile dunque riuscirebbe concepire la personalità giuridica di u n a
Camera diversa da quella dello Stato, in cui, in definitiva, si sostanzia.
Ma il problema si ripresenta dal punto di vista dei rapporti di diritto
privato. Hanno le Camere la capacità di agire ? Esse sono Corpi sovrani;
ma, accanto alla loro funzione costituzionale, altre ne adempiono, per
l'amministrazione della loro dotazione, e per il disimpegno dei loro servizi. D a questo p u n t o di vista, negare che le Camere, considerate come
sv3lg3iiti la loro a t t i v i t à amministrativa (gestione patrimoniale, rapporti
con fornitori) siano soggetto di diritti, sembrerebbe eccessivo. E d infatti esse sono state, per quanto assai di rado, in giudizio, e non già come
organi dalla pubblica amministrazione - ciò che repugnerebbe al loro carattere di Corpi sovrani - bensì come soggetto di diritti autonomi, per mezzo
degli organi che a norma dei loro regolamenti interni ne hanno la rappresentanza. E la loro autonomia hanno riaffermato servendosi non già della difesa
erariale, ma del privato patrocinio.