1.1 Le autorità amministrative indipendenti: genesi ed

LE AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI NELLA
PROSPETTIVA DELL’E-GOVERNMENT
S O M M A R I O.
- 1.1 Le autorità amministrative indipendenti: genesi ed
inquadramento generale. - 1.2 Le principali attività delle Autorità. In particolare: funzioni
amministrative, contenziose e normative. - 1. 3 le principali autorità amministrative indipendenti.
- 1.4 Bibliografia. - 1. 5 Sitografia.
1.1 Le autorità amministrative indipendenti: genesi ed
inquadramento generale
Le Autorità indipendenti sono sorte in Italia in assenza di un disegno
organico, in seguito a spinte eteronome e a difficoltà congiunturali.
Concretamente esse oggi sono: la Banca d’Italia, la CONSOB, l’ISVAP,
l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, l’Autorità per l’energia
elettrica e il gas, il Garante per la protezione dei dati personali, l’Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni e l’Autorità per la vigilanza sui lavori
pubblici e la Commissione di garanzia per l’attuazione sullo sciopero nei
servizi pubblici essenziali1. In una prospettiva di e-government, sono
ascrivibili alla categoria in esame anche AIPA - Autorità per l'informatica
nella pubblica amministrazione, il Garante del contribuente, ed i servizi
messi a disposizione dei cittadini sul sito ufficiale dei Sondaggi Politici ed
Elettorali.
La spontaneità che caratterizza la loro istituzione, oltre alla diversità
dei
settori
di
riferimento,
costituisce
uno
dei
motivi
principali
2
dell’eterogeneità di poteri e discipline che contraddistingue questi soggetti
1
Le maggiori perplessità sorgono con riferimento a quest’ultima. F.CARINGELLA, Corso di diritto
processuale amministrativo, Milano, 2003, p. 1277, la iscrive in effetti tra quelle che “secondo la lettura
prevalente, rientrano nella categoria. delle Autorità indipendenti, in contrapposizione ad altre ipotesi che
presentano profili più incerti”. Contra F. MERUSI e M. PASSARO, voce Le Autorità Indipendenti, in
Enciclopedia del Dir. Aggiorn, p.169, e CARULLO, voce Appalti pubblici in Enciclopedia del Dir., p.
97, i quali rilevano come - quantunque la L. 109/1994, istitutiva di tale Autorità, affermi la “piena
autonomia e indipendenza di giudizio e valutazione e garantisca la separatezza dall’Esecutivo quanto a
procedimento di nomina, requisiti ed incompatibilità, l’esiguità dei poteri affidati all’Autorità per la
vigilanza sui lavori pubblici rappresenti un ostacolo al suo inserimento tra le Autorità indipendenti”.
Sono ascrivibili alla categoria in esame anche AIPA - Autorità per l'informatica nella pubblica
amministrazione Sito Ufficiale dei Sondaggi Politici ed Elettorali Garante del contribuente
2
In esito all’ “Indagine conoscitiva sulle Autorità amministrative indipendenti”, deliberata dalla
Commissione Affari Costituzionali il 19 gennaio 1999 e conclusasi il 4 aprile 2000, lo Schema di
documento conclusivo dell’indagine sulle Autorità indipendenti della I Commissione, Affari
Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni - Camera Deputati sottolinea in effetti come
l’eterogeneità delle discipline sia “derivante probabilmente da due cause: la frammentarietà degli
interventi legislativi. e la peculiarità di ciascun organismo, anche in relazione ai compiti ad esso affidati”.
1
istituzionali. Appare comunque opportuno procedere a questo punto ad un
tentativo di elaborazione di un modello per procedere ad una ricognizione
consapevole del panorama istituzionale: operazione addirittura necessaria
alla luce dell’art. 4 lett. d) della legge 21 luglio 2000 n. 205, disposizione
che istituisce un processo amministrativo accelerato in materia di
“provvedimenti delle autorità amministrative indipendenti”. Si rende dunque
indispensabile, in assenza di una codificazione legislativa, giungere ad una
nozione unitaria delle Autorità indipendenti, nella consapevolezza che sia
imminente un’opera di razionalizzazione da parte della giurisprudenza
amministrativa. Tale opera di razionalizzazione avrà probabilmente dei punti
fermi nelle caratteristiche istituzionali che, sebbene siano il frutto di
un’elaborazione di semplificazione ed astrazione, contraddistinguono in
modi e misure diverse tutte le Autorità indipendenti3.
La “separatezza dal Governo” è sicuramente il tratto distintivo di
queste Autorità, non a caso definite indipendenti4. Il Governo, in particolare,
non assume poteri di indirizzo e di controllo5 nei loro confronti, quand’anche
Lo stesso schema di documento fa propria la considerazione di CASSESE, il quale, nel corso del
l’audizione, ha definito l’eterogeneità un falso problema, sostenendo che le diverse fisionomie
organizzativo-funzionali corrispondono alla diversità dei problemi che le Autorità sono chiamate ad
affrontare.
3
Tale meccanismo di astrazione sarebbe dovuto proprio all’eterogeneità delle Autorità indipendenti. Tesi
fortemente è viceversa contestata da coloro quegli autori i quali condannano l’ “inesorabile fascino che
esercitano sempre, e anche sui più avveduti, le semplificazioni unificanti”. L’affermazione è di G.
AMATO, Autorità semi-indipendenti e autorità di garanzia, in Autorità indipendenti e principi
costituzionali, Padova, 1999, p. 13 . L’a. in particolare sottolinea come, in materia di Autorità
indipendenti, “chiunque ne tratti, all’inizio dice che ci sono delle diversità e che bisogna saper
distinguere. Poi, fatta la premessa, giù analisi che unificano tutto in un unico schema”.
4
Lo Schema di documento conclusivo dell’indagine sulle autorità indipendenti della I Commissione,
Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni - Camera Deputati, cit, ribadisce tuttavia
come “l’indipendenza si ricava attraverso una serie di indici rivelatori, di cui non è necessaria la
compresenza, ma una valutazione sistematica e ponderata.: a riprova, evidenzia come una “totale
franchigia dall’indirizzo politico governativo” sarebbe incompatibile con il primo comma del l’art. 25
della legge n. 287/1990 in materia antitrust. Tale disposizione, sebbene mai applicata, prevede che il
Consiglio dei Ministri, su proposta. oggi del Ministro delle Attività Produttive, determini in linea generale
e preventiva i criteri sulla base dei quali l’Autorità può eccezionalmente autorizzare, per rilevanti interessi
generali dell’economia nazionale nell’ambito del l’integrazione europea, operazioni di concentrazione
vietate ai sensi del l’articolo 6. La disposizione si pone probabilmente in contrasto con le norme del
Trattato comunitario: le determinazioni del Consiglio dei Ministri potrebbero configgere non solo con il
divieto di aiuti di Stato, ma addirittura con la normativa antitrust dell’Unione, soprattutto alla luce del
fatto che l’interpretazione delle norme del primo titolo della legge n. 287/1990 verrebbe effettuata in
base ai principi dell’ordinamento delle Comunità europee in materia di disciplina della concorrenza. (art.
1 comma 4 legge 287/1990). Altri casi di direttive sono gli indirizzi governativi di politica generale e
l’indicazione delle esigenze di sviluppo nel DPEF (art. 1 comma 1 legge n. 481/1995), nonché gli
indirizzi specifici del l’Esecutivo per la salvaguardia del sistema elettrico nazionale (art. 1 del d. lgs.
79/1999), entrambi vincolanti per l’Autorità dell’energia e del gas.
5
Le Autorità indipendenti, infatti, si “sganciano” dal continuum Parlamento-Governo-Pubblica
Amministrazione che trova la sua affermazione nel l’art. 95 della Costituzione con il principio della
2
- come nel caso delle Autorità cosiddette di prima generazione, tra cui la
CONSOB - partecipi alla nomina dei componenti6. Nonostante la previsione
di competenze specialistiche va da sé che la neutralità non coincida con
l’impermeabilità rispetto alle sollecitazioni di soggetti istituzionali7.
La legittimazione ex art. 97 della Costituzione garantirebbe tuttavia
un’appiglio costituzionale sostitutivo rispetto a quello della responsabilità
ministeriale nei confronti del Parlamento8: benché una dottrina minoritaria
ritenga applicabile tale istituto, risulta evidente come ad un Governo
impossibilitato ad emanare direttive ed indirizzi non possa essere imputata,
neanche in eligendo o in vigilando, la responsabilità per l’attività delle
Authorities9.
Sulla
selezione
degli
strumenti
di
accountability,
imprescindibili per non tramutare l’indipendenza in autoreferenzialità, è in
atto un interessante dibattito: in particolare, si discute sull’eventualità che
l’indipendenza sia tale anche rispetto al Parlamento10 ovvero sull’eventualità
che le Authorities rispondano davanti alle Camere11. L’affermazione
responsabilità ministeriale e che era stato assolutizzato in Italia già con la legge 1483/1853 (cd. Riforma
Cavour), la quale aveva ricondotto ogni articolazione amministrativa ad un dicastero.
6
E. LETTA, Conclusioni: Le riforme necessarie in L’indipendenza delle Autorità, cit, p. 154, sottolinea
che il Governo è così liberato da incombenze gravose e atipiche e riconsegnato alla sua funzione
principale, di indirizzo strategico.
7
E’ proprio l’indipendenza dal Governo a rappresentare l’origine di molte considerazioni successive: dal
problema della legittimazione democratica all’arretramento dello Stato dal mercato, dall’esigenza di
credibilità della policy alla finalità di correggere i “government failures”, dalla necessità di un controllo
giudiziale all’affermazione di un modello di Amministrazione fondata sulla neutralità.
8
Conclusione cui è giunto perfino il Conseil Constitutionnel francese, il quale - a fronte del l’art. 20 della
Costituzione transalpina, ben più stringente di quella italiana nel sancire l’esclusività del modello della
responsabilità ministeriale - ha affermato la legittimità di soggetti estranei a tale circuito, sebbene abbia
relativizzato l’indipendenza degli stessi con altri strumenti istituzionali.
9
Così F. LEMETRE, Autorità indipendenti e tutela delle situazioni giuridiche soggettive, cit., il quale
tuttavia pone “il problema di individuare nei confronti di chi, in alternativa al Governo, tali soggetti
pubblici siano chiamati a rispondere del loro operato”.
10
È la posizione, tra gli altri, di F. MERUSI e M. PASSARO, Le Autorità indipendenti, Bologna, 2003, p.
1, i quali aprono il volume con la considerazione secondo cui le “autorità amministrative indipendenti.non
hanno legami con nessun organo politico costituzionale, non col governo, ma neppure col parlamento” e
continuano illustrando la logica dei criteri di nomina, fondata sul tentativo di “evitare che i nominati
abbiano qualche rapporto con centri di elaborazione dell’indirizzo politico, siano essi partitici,
parlamentari o governativi”. Dello stesso avviso S. CASSESE, La crisi dello Stato, p. 24, laddove ritiene
che il Parlamento, nel delegare il potere normativo a corpi indipendenti, conservi il controllo su di essi,
nominandone i titolari. Questi, poi, operano in piena indipendenza anche nei confronti del Parlamento, a
differenza delle agenzie americane. Si ricordi infine come, almeno a partire dagli anni ’80, il pensiero di
N. LUHMANN abbia potentemente influito, a livello teorico, nell’eleborare reffinate teorie in materia di
autoreferenzialità, riprese con successo anche nel nostro Paese.
11
E’, questa, la tesi di V. CERULLI IRELLI, Aspetti costituzionali e giuridici delle Autorità, in
L’indipendenza delle Autorità, cit, p. 54, il quale ribadisce che “indipendenza non significa però che le
Autorità sono indipendenti anche dal Parlamento. Anzi, dobbiamo affermare proprio l’opposto, perché
esse, come Autorità di governo di settore, rispondono in principio al Parlamento, come ne risponde il
governo generale del Paese”. CERULLI IRELLI sostiene, infatti, che il Parlamento, come sede della
sovranità generale, è anche la sede delle Autorità indipendenti. In almeno due sensi: la legge ne ha piena
3
dell’dipendenza dal Parlamento, infatti, consentirebbe di formalizzare la
procedimentalizzazione dei rapporti con le Autorità nei regolamenti
parlamentari e di introdurre l’unificazione delle relazioni con un’attività
d’indirizzo intersettoriale da parte del Parlamento12. Novità delicata,
quest’ultima, in rapporto alla considerazione che tali soggetti istituzionali
sono stati creati proprio per evitare la “tirannia della maggioranza”13 in
società plurali e per bilanciare
l’introduzione del sistema elettorale
maggioritario e dello spoil system14.
Le Autorità indipendenti sono istituite in settori specifici e sensibili
come l’emissione monetaria, i mercati finanziari, contratti ed imprese
assicurative, antitrust, scioperi nei servizi pubblici essenziali, energia e gas,
telecomunicazioni, lavori pubblici, riservatezza. Si tratta dunque di settori
che richiedono un’elevata specializzazione e la necessità di flessibile
disponibilità e il Parlamento potrebbe dettare indirizzi, obiettivi e criteri, quantunque sia lo stesso
CERULLI IRELLI ad evidenziare l’assenza di riscontro legislativo per questa sua teoria.
12
A. MACCHIATI, Appunti per una nuova governance delle Autorità, in L’indipendenza delle Autorità,
cit, p. 79, illustra la proposta fornita dal documento conclusivo dell’indagine della Commissione Affari
Costituzionali sulle Autorità: atteso il monismo di queste ultime - orientata ciascuna verso una finalità
precipua -, considerate l’ impossibilità in talune circostanze di compiere contemperamenti di interessi e
dunque il rischio di conflitti tra le Autorità, il Parlamento dovrebbe fungere da snodo nel dettare le linee
d’indirizzo intersettoriale generale. Ciò avverrebbe istituzionalizzando in un unico momento la
presentazione delle relazioni annuali e consentendo, successivamente all’illustrazione di tali relazioni, il
dibattito parlamentare.
13
S. RODOTA, nell’audizione alla Commissione Affari Costituzionali nel corso dell’indagine
conoscitiva sulle Autorità, ha escluso la possibilità che la violazione di tali indirizzi intersettoriali
comporti delle sanzioni. Lo schema di documento, cit. documenta come l’ex presidente del Garante per la
protezione dei dati personali abbia manifestato perplessità circa il rischio di tentativi di allineamento alla
maggioranza parlamentare, “laddove queste istituzioni, proprio perché raccordate a valori che superano la
logica maggioritaria, non dovrebbero essere esposte a questo tipo di sollecitazione”. Dello stesso avviso,
A. LA SPINA e G. MAJONE, Lo Stato regolatore, cit, p. 167. Viceversa M. CLARICH, Un approccio
madisoniano, in L’indipendenza delle Autorità, cit, p. 91, sottolinea come negli Stati Uniti ed in
Inghilterra sia riconosciuto il potere d’indirizzo del Congresso e che questo, a condizione di non
caratterizzarsi sotto la forma di raccomandazioni penetranti, sia teoricamente non solo ammissibile, ma
necessario: tuttavia CLARICH nutre dubbi sull’opportunità di un simile controllo in Italia, in quanto “il
Parlamento.fino ad oggi, non è riuscito a esercitare in modo efficace un controllo neppure nei confronti
dell’Amministrazione tradizionale”.
14
Inoltre il Parlamento ha già a disposizione la legge ordinaria per modificare le Autorità, le quali sono
già istituzionalmente da esso dipendenti: tanto che S. CASSESE, La crisi dello Stato, cit, p. 26 evidenzia
come le Authorities, paradossalmente, sottraggano il Parlamento dal controllo del Governo. In particolare,
CASSESE nota come il Governo, pur essendo promanazione e dunque vigilato dal Parlamento, controlli a
sua volta quest’ultimo mediante le iniziative legislative, il rapporto con la maggioranza e l’utilizzo della
richiesta di fiducia. L’Autore, tuttavia, nota come l’istituzione delle Autorità da parte del Parlamento
sottragga talune aree al Governo, consentendo al Parlamento di “supervisionare” taluni settori delicati
senza il controllo dell’Esecutivo.
4
adeguamento della normativa. Tanto che la “delega” del legislatore è stata
efficacemente paragonata al trust15.
Le Authorities si collocano inoltre fuori dal circuito rappresentativo,
diretto o indiretto che sia. Non per questo, tuttavia, esse non possono
definirsi democratiche, trovando la loro legittimazione nella procedura,
nell’efficacia degli atti, nei controlli diffusi.
Caratteristica da molti16 sottolineata è la neutralità, non solo come
indipendenza dal governo, ma anche come assenza di invasività della
politica nelle regole del gioco del mercato: in particolare, esse segnano il
superamento del modello della programmazione economica sancito dal
comma terzo del l’art. 41 della Cost.
La neutralità non vuol dire, tuttavia, assenza di discrezionalità17.
Missione specifica delle Autorità che regolano e vigilano settori
economici è poi l’affermazione del principio istituzionale del mercato:
considerazione, questa, che giustifica
l’impatto dirompente assunto
dall’Unione Europea nel consolidamento delle stesse18. E’ in particolare
Giuseppe
Guarino19
a
sottolineare
come
una
simile
“rivoluzione
15
Così A. LA SPINA e G. MAJONE, Lo Stato regolatore, cit, p. 218, secondo cui la delega risulterebbe
paragonabile più all’istituto del trust che a quello dell’agenzia: il settler-Parlamento delegherebbe un
“diritto di proprietà politica” al trustee-Autorità indipendente, il quale sarebbe vincolato all’interesse di
lungo periodo (la missione specifica), ma potrebbe legittimamente compiere scelte di breve periodo
divergenti da quelle desiderate dal delegante. L’equiparazione della delega al contratto d’agenzia
escluderebbe a priori i problemi di legittimazione democratica, ma sarebbe incompatibile con la nozione
d’indipendenza: infatti, le Autorità indipendenti sarebbero sottoposte al controllo costante e vincolante del
delegante. Viceversa, il trustee diviene “possessore” del diritto ed agisce autonomamente, essendo
vincolato esclusivamente all’interesse del settler, fuor di metafora all’efficienza dell’economia e alla
credibilità della policy.
16
Chiarisce il significato di neutralità S. MICOSSI, Il conflitto tra governati e governanti, in
L’indipendenza delle Autorità, cit, p. 61, il quale afferma che la neutralità coincide con l’indipendenza e
con il rispetto delle dinamiche del settore, ma non importa anche necessariamente l’assenza di
discrezionalità e di scelte politiche.
17
Né vuol dire che si tratti necessariamente di discrezionalità tecnica. Neutralità, infatti, non vuol dire
asetticità e divieto di pondeare gli interessi, bensì preclusione di posporre interessi pubblici diversi da
quelli intrinseci alle logiche del mercato, se non negli stretti limiti imposti dal principio di
proporzionalità.
18
Ed il ritardo con cui l’Italia è giunta alla creazione di simili istituzioni.
19
G. GUARINO, Le Autorità Garanti nel sistema giuridico, in Autorità indipendenti e principi
costituzionali, cit, p. 35, il quale riferisce una simile legittimazione solo ad una species nel genus delle
Autorità indipendenti, quella delle Autorità Garanti, tra cui rientrerebbe anche la CONSOB. La “rottura
costituzionale” generata da tali soggetti istituzionali sarebbe un precipitato dell’affermazione del principio
del mercato. In particolare, sarebbe stata la volatilità dei prodotti finanziari a trascinare in un effettodomino tutti gli altri mercati e a sancire la supremazia del mercato sugli Stati, principio quest.ultimo che
avrebbe trovato nella Comunità Europea il suo terreno istituzionale fertile. Le imprese, insomma,
sarebbero i soggetti tutelati dal Trattato comunitario - che in quanto fonte di grado superiore prevale sulla
normazione italiana - e dunque sarebbero gerarchicamente sovraordinati allo Stato, insuscettibili di vedere
5
copernicana” sia imputabile all’affermazione del principio del mercato20: il
cittadino e l’impresa hanno assunto addirittura una posizione di preminenza
rispetto allo Stato e proprio la necessità di tutelare l’impresa dall’ingerenza
dello Stato, dal government, ha reso necessaria l’istituzione delle Autorità
indipendenti, funzionali ad una governance di garanzia21.
Dello stesso avviso Merusi, secondo cui missione specifica delle
Autorità
indipendenti
sarebbe
quella
di
garantire
il
contraddittorio
economico, paragonato molto efficacemente al litisconsorzio necessario22,
contro i fallimenti del governo e contro i fallimenti del mercato stesso23.
A questo modello24 si sottrarrebbe solo il Garante per la protezione dei
dati personali25. La circostanza che questa sia l’ultima Authority ad essere
funzionalizzata la propria attività ad un interesse statale: ecco la necessità, attribuita alla nuova
costituzione economica, di sottrarre determinati settori alle scelte statali e di attribuirle a soggetti neutrali.
Contra U. DE SIERVO, La diversità fra le varie autorità, in Autorità indipendenti e principi
costituzionali, cit, p. 69, il quale contesta la nozione di supremazia del mercato assumendo come
paradigmatica l’esperienza del cosiddetto Garante della Privacy: anch’esso, istituito con la legge
675/1996, è il prodotto del l’attuazione di una direttiva comunitaria, la 95/46, e tuttavia tale Autorità ha la
missione specifica di tutelare un diritto della persona, talvolta proprio contro le ingerenze del mercato.
20
G. GUARINO, Le Autorità Garanti nel sistema giuridico, cit, p. 35, sostiene che l’affermazione della
nozione di “mercato interno” ha profondamente modificato la costituzione economica italiana e
richiederebbe un intervento formale di modifica dell’art. 41 della nostra Carta Costituzionale.
21
La distinzione tra governance e government è ribadita da F. A. GRASSINI, I perché dell’indipendenza,
in L’indipendenza delle Autorità, cit, p. 6, e da M. SARCINELLI, Governare la banca tra modelli e
realtà, in Quaderno di moneta e credito, 1997, che parla di “governamento” per indicare l’attività
funzionale a rispettare le regole del settore, senza piegarle all’imposizione di interessi pubblici in altro
senso.
22
L.espressione è di F. MERUSI e M. PASSARO, Le leggi del mercato, Bologna , 2002, p. 64, i quali
affermano che l’esercizio del rule-making da parte delle Autorità “stabilisce soltanto regole processuali
perché tutti i cittadini possano esercitare ad armi pari la stessa libertà consistente nel concorrere in un
mercato rilevante, cioè in un luogo giuridico nel quale si possa formare un litisconsorzio fra tutti gli
interessati al contraddittorio”. E ancora, a pag. 67, parlano di “norme ed ordinanze processuali, intese a
determinare artificialmente, cioè con strumenti giuridici, un contraddittorio litisconsortile, cioè quel che si
chiama, in termini economici, concorrenza”. L’espressione è stata poi utilizzata dalla sentenza 3070/2002
del TAR LAZIO, concernente proprio i poteri di vigilanza attribuiti ex artt. 94 e 113 del TUF alla
CONSOB. MERUSI e PASSARO evidenziano l’intrinseca normatività del mercato e sostengono come
l’affermazione del modello delle Autorità indipendenti rappresenti una necessità costituzionale dal
momento che, in Europa, la libertà politica coincide con la libertà economica.
23
In talune di queste occasioni, soprattutto in settori caratterizzati in precedenza da un monopolio
naturale, l’Autorità indipendente deve in una prima fase anche compiere iniziative funzionali alla
creazione di un mercato concorrenziale, terreno fertile per la par condicio: a questi casi - come per
l’Autorità per l’energia ed il gas e in futuro probabilmente per Autorità in altre public utilities già
preconizzate dalla legge 481/1995 - si deve la percezione che nell’immaginario collettivo connette
l’istituzione di tali soggetti ai processi di privatizzazione e di liberalizzazione. Uno stesso fenomeno ha
coinvolto la CONSOB dopo il d.lgs. 415/1996 in materia di privatizzazione dei mercati regolamentati.
24
Modello valido perfino per la Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sullo sciopero nei
servizi pubblici essenziali e per quella di vigilanza sui lavori pubblici.
25
La cui missione è tutelare un diritto fondamentale di contenuto non economico. La privacy, dunque, si
erge a diritto particolarmente sensibile, da garantire anche nei confronti dello Statopersona e della
politica, scarsamente indicate per un compito di vigilanza e di garanzia che le porrebbe in conflitto
d’interesse: l’esigenza di expertise per la ponderazione d’interessi così delicati, la necessità di risposte
celeri, secondo MERUSI anche la diffidenza verso la polizia - pur sempre organizzativamente dipendente
dal Ministero - hanno contribuito inoltre all’istituzione di un’Autorità indipendente.
6
stata istituita in senso cronologico può essere anche letta come un segno:
essa potrebbe infatti presentarsi come l’antesignana di nuovi soggetti di
garanzia in settori non economici26.
Collegata alla prevalenza di tali organismi nei settori economici è la
loro inerenza a politiche che, pur avendo effetti redistributivi indiretti, sono
caratterizzate dalla finalità dell’efficienza. Secondo una parte della dottrina,
infatti, le politiche allocative sono giocoforza condotte da istituzioni fondate
sulla democrazia rappresentativa27. Tale posizione, tuttavia, va inquadrata
nel trade-off sussistente tra politiche sociali e politiche redistributive: altri
autori sostengono, infatti, che quantunque oggi i servizi pubblici siano
appannaggio
delle
istituzioni
tradizionali
e
siano
fondati
sulla
fiscalizzazione, è ipotizzabile anche l’istituzione di Autorità indipendenti
nel caso in cui simili servizi in futuro dovessero essere liberalizzati28.
Ultima - e per alcuni autori decisiva - caratteristica istituzionale delle
Autorità indipendenti è l’inquadramento delle stesse in un’ottica europea29:
molte Autorità indipendenti italiane sono sorte in virtù dell’attuazione di
direttive comunitarie, mentre quelle della cosiddetta prima generazione - la
26
Occorre in questo senso anche considerare le funzioni di tutela del pluralismo, una volta di competenza
del Garante per radiodiffusione ed editoria ed ora ereditate dall’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni. Inoltre il Regolamento comunitario 2002/178, che prevede l’istituzione a livello
comunitario di un’Autorità per la sicurezza alimentare, dovrebbe trovare nelle ancillari istituende
Autorities nazionali degli enti-organo. Segnali in tal senso provengono anche dalla Francia, dove, in esito
ai risultati della commissione parlamentare Stasi, il 17 dicembre 2003 il presidente Chirac ha annunciato
un’Authority contro le discriminazioni ed a garanzia della non ostentazione di simboli religiosi e politici
in luoghi pubblici.
27
Vedi ancora A. LA SPINA e G. MAJONE, Lo Stato regolatore, cit, p. 191, i quali teorizzano “la
possibilità di separare il tema dell’efficienza da quello della redistribuzione, perché ciò è cruciale in tema
di legittimità sostanziale delle politiche regolative. La delega di significativi poteri di policy making ad
Autorità indipendenti è democraticamente giustificata solo nella sfera dei problemi di efficienza, in cui il
fare affidamento sulla specializzazione e sullo stile decisorio orientato al problem-solving è più
importante della responsabilità politica diretta”. Mentre le politiche redistributive, in sostanza,
determinano necessariamente uno spostamento di ricchezza tra soggetti diversi, quelle volte all’efficienza
sono compatibili con la possibilità che “ci guadagnino tutti”: in questi settori la migliore soluzione,
nell’impossibilità di adottare decisioni all’unanimità, è delegare la regolazione a soggetti competenti, in
grado di massimizzare i risultati.
28
Così F. MERUSI, Le leggi del mercato, cit, pp. 80, il quale afferma che solo i servizi sociali sono
ancora servizi pubblici e che de jure condito essi sono offerti dallo Stato gestore, con i metodi della
programmazione e con la distonia tra libertà politica e libertà economica; non esclude, tuttavia, che “una
miglior fortuna potrebbe avere la mano invisibile del mercato che si insinuasse fra la domanda di un
assicurato consapevole del prezzo del servizio e l’offerta competitiva del servizio stesso”. Si tratta dunque
di una prospettiva postinterventista, attuabile con gli strumenti assicurativi e tributari, che legittimerebbe
l’istituzione delle Authorities anche nei servizi sociali.
29
Si è già notato come l’Unione Europea sia il prototipo di istituzione non fondata esclusivamente sulla
democrazia rappresentativa, come il principio istituzionale del mercato abbia assunto i connotati di un
“big bang” nell’ordinamento nazionale, quanto le direttive abbiano inciso nei settori “sensibili” e come si
vadano strutturando network comunitari di Autorità.
7
Banca d’Italia soprattutto, ma anche la CONSOB dopo l’istituzione del
CESR - sono ormai inserite in reti europee più o meno radicate e talvolta
hanno assunto i connotati dell’indipendenza in vista degli assestamenti
comunitari. Particolarmente interessante, a riguardo, è la posizione del
Merusi, il quale riscontra come tutte le Autorità indipendenti oggi sussistenti
in Italia - con
l’unica eccezione della Commissione di garanzia per
l’attuazione dello sciopero nei servizi pubblici essenziali30 - derivino la loro
funzione dalla normativa comunitaria o, in ogni caso, si collochino “negli
interstizi” della disciplina dell’Unione Europea, tanto da far ritenere che la
“copertura” di determinati settori con Autorità indipendenti risulti addirittura
costituzionalmente necessitata ex articolo 11 della Costituzione. Le Autorità
regolative, in sostanza, si caratterizzerebbero come una riedizione, su scala
europea, degli enti autarchici istituiti dalla legge Rattazzi: come questi
ultimi, sarebbero funzionalmente promanazione dell’istituzione centrale (per
gli enti autarchici lo Stato, per le Autorità l’Unione Europea), mentre
organizzativamente sarebbero autonome31. Dunque, il legislatore nazionale
potrebbe incidere solo sulle strutture organizzative: una prospettiva che,
secondo Merusi, de jure condendo potrebbe addirittura essere superata,
qualora anche in altri settori sensibili si dovesse seguire il modello del
Sistema Europeo delle Banche Centrali. Per ciò che concerne la funzione
monetaria, infatti, le banche nazionali sono derubricate a meri organi della
Banca Centrale Europea32.
1.2 Le principali attività delle Autorità.
In
particolare:
funzioni
amministrative,
contenziose
e
normative.
30
In realtà anche l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici è di origine tipicamente italiana, ma
quest’ultima per MERUSI rientra tra le “false” Autorità indipendenti, vale a dire in quegli enti dotati di
spiccata autonomia, ma pur sempre inquadrabili nella Pubblica Amministrazione tradizionale.
31
Così F. MERUSI, Le leggi del mercato, cit, p. 98, il quale ritiene che proprio la “derivazione
comunitaria” costituisca - assieme al l’esercizio dei poteri regolamentari e all’indipendenza dal Governo il vero segno distintivo. per affermare l’identità di Autorità indipendente e, dunque, il vero discrimen
rispetto a ciò che Autorità indipendente non è.
32
Un analogo procedimento potrebbe caratterizzare, in un futuro prossimo, le Autorità per la
comunicazione e, in particolare dopo il regolamento 2003/1, quella antitrust.
8
E’ ormai assodato in dottrina che le funzioni attribuite alle Autorità
indipendenti non siano sussumibili all’interno di un’unica categoria33. Anzi,
carattere distintivo del loro modo di essere è di costituire una sorta di deroga
al principio classico della separazione dei poteri, di essere cioè titolari di
funzioni che si sovrappongono di volta in volta al potere legislativo,
esecutivo e giudiziario.
Per un verso, infatti, le Autorità sono titolari di poteri amministrativi
in senso proprio (per esempio, il rilascio di titoli autorizzativi, l’irrogazione
di sanzioni, l’adozione di provvedimenti di tipo ordinatorio), in passato
attribuiti ad apparati amministrativi di tipo tradizionale (in special modo i
ministeri); per altro verso ancora, alle Autorità vengono attribuite funzioni
arbitrali e contenziose (o semicontenziose) anche nel tentativo di creare filtri
all’accesso alla giurisdizione a scopi deflattivi 34.
Esaminando il fenomeno in una prospettiva generale, è necessario
dunque evitare semplificazioni e assolutizzazioni posto che a ciascuna di tali
Autorità è spesso attribuita la titolarità di molteplici attività tra loro diverse.
Se così è, anche l’applicazione delle garanzie del contraddittorio si
atteggia in modo diversificato a seconda del tipo di funzione e della struttura
delle relazioni giuridiche nelle quali si inserisce il potere delle Autorità.35
a) Le funzioni Amministrative. Un primo tipo di funzioni ha carattere
amministrativo in senso proprio riferendosi a relazioni a dimensione
essenzialmente bilaterale e verticale, simile a quella tipica dei rapporti nei
quali vi è un soggetto pubblico titolare di un potere (discrezionale o
vincolato) ed un soggetto privato posto in una situazione di soggezione
(quest’ultimo inteso come titolare di un interesse legittimo di tipo
oppositivo).
In questo senso, si è soliti affermare che le Autorità Amministrative
indipendenti, nello svolgimento della loro funzione tutoria, svolgono un
33
Cfr BENVENUTI, Disegno dell’Amministrazione italiana - Linee positive e prospettive, Padova, 1996,
pag. 226.
34
Questa finalità, ad esempio, emerge dalla previsione di un tentativo obbligatorio di conciliazione
innanzi alle Autorità, al quale si ricollega la sospensione dei termini per agire in sede giurisdizionale: cfr.
art. 1 della legge 31 luglio 1997 n. 249 relativa all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, attuato
con il regolamento adottato dell’Autorità con delibera n. 148/01/CONS.
35
Per una rassegna completa dei testi normativi e delle questioni aperte in relazione al principio del
contraddittorio, con ampi richiami anche al diritto comunitario, cfr da ultimo, ASSONIME (a cura di),
Autorità indipendenti: le garanzie procedurali, Roma, febbraio 2003.
9
potere di controllo nel senso più ampio del termine, ovvero un’azione diretta
non soltanto alla verifica delle attività svolte da altri soggetti, ma anche dal
loro indirizzo.
All’attività di controllo così intesa, si riconnettono tre categorie di
poteri generalmente attribuiti alle amministrazioni indipendenti dalla
legislazione di settore: poteri di ispezione o indagine e quelli sanzionatori.
Quanto ai primi, essi consistono nella possibilità di chiedere notizie e
informazioni, di convocare persone interessate alle attività controllate, di
esaminare atti e documenti. In particolare, penetranti poteri di indagine verso
le imprese e le società controllate, sono attribuiti all’ISVAP, alla CONSOB
o all’Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Per quanto concerne in special modo il settore del credito e delle
società di investimento, particolari poteri ispettivi sono attribuiti, dal T.U.
finanziario alla Consob e alla Banca d'Italia36: la normativa prevede infatti il
potere di chiedere ai soggetti sottoposti alla loro vigilanza la comunicazione
di dati e notizie e la trasmissione di atti e documenti con le modalità e i
termini da esse stabiliti (art. 8, comma 1 del T.U. Finanziario)37.
La CONSOB può effettuare altresì ispezioni presso gli intermediari
comunitari e extracomunitari operanti in Italia, nell'ambito delle competenze
attribuite dal legislatore comunitario al paese ospitante. La Banca d'Italia
invece, ha la possibilità di svolgere ispezioni nelle imprese comunitarie ed
extracomunitarie solo se vi siano accordi di reciprocità con le Autorità del
Paese d'origine.
Per quanto concerne invece i poteri sanzionatori d’ufficio, essi sono
attribuiti alla competenza delle Autorità e modellati sulla falsariga della
36
In Italia la disciplina della vigilanza ispettiva prevede che la Banca d'Italia e la Consob, possano
effettuare ispezioni, richiedere l'esibizione di documenti, nonché il compimento di atti necessari presso i
soggetti abilitati (art. 10, comma 1 del T.U. Finanziario). La norma in esame prevede che le Autorità
possano “effettuare” e non “disporre” ispezioni. Sul punto la Dsi, all'articolo 24, stabilisce che le Autorità
di vigilanza del Paese ospitante possano permettere a quelle del Paese d'origine di condurre ispezioni nel
proprio territorio. Le Autorità del Paese d'origine hanno facoltà di richiedere a quelle del Paese ospitante
di condurre delle verifiche. La legge italiana non prevede di delegare il potere ispettivo ad altri organi o
alle società di revisione, in quanto manca il riferimento normativo nel T.U. Finanziario. Come per la
vigilanza informativa, anche in questo caso il legislatore ha previsto nei confronti di chi esercirti le
funzioni di amministrazione, direzione e controllo, presso i soggetti abilitati allo svolgimento di servizi
d'investimento e ostacola le funzioni di vigilanza attribuite alla Banca d'Italia e alla Consob, specifiche
sanzioni amministrative nonché penali. Al fine di evitare inutili aggravi per le imprese sottoposte a
vigilanza, il T.U. Finanziario prevede espressamente una proficua collaborazione tra le due Autorità,
nonché l'obbligo di informazione reciproca per le ispezioni svolte.
37
Cfr M. LANOTTE, il testo unico dell’intermediazione finanziaria, a cura di C. RABITTI BEDOGNI,
Milano 1998, pag. 129.
10
legge 24 novembre 1981 n. 689, in tutto o in parte richiamata dalle leggi
istitutive delle singole Autorità e dai regolamenti da esse adottati.38 Si pensi
ancora ai poteri ordinatori o di diffida che spesso possono essere esercitati in
correlazione ai poteri sanzionatori in senso proprio.
In
questo
tipo
di
procedimenti,
il
contraddittorio
assume
principalmente una dimensione verticale e, sul piano funzionale, ha come
scopo di assicurare al massimo grado la garanzia di difesa del soggetto nella
cui
sfera
giuridica
ricadono
gli
effetti
dei
provvedimenti
emanati
dall’Autorità. Le garanzie previste dalla legge 7 agosto 1990 n. 241, come
già osservato, sono state rafforzate in alcune leggi istitutive delle Autorità e
nei regolamenti da esse adottati, per esempio, introducendo il principio del
contraddittorio orale, in larga misura estraneo alla nostra tradizione
amministrativa39.
Poiché peraltro i procedimenti di questo tipo sono aperti alla
partecipazione di altri soggetti (in particolare i denuncianti, concorrenti o
consumatori), emerge anche la dimensione orizzontale del principio del
contraddittorio e sul piano funzionale quella collaborativa40.
b) le funzioni contenziose. Un secondo tipo di funzioni attribuite alle
Autorità ha natura essenzialmente giustiziale ed è correlato a situazioni
giuridiche di tipo bilaterale orizzontale intercorrenti tra soggetti privati,
rispetto alle quali il ruolo delle Autorità è quello di arbitro posto in posizione
equidistante rispetto agli interessi coinvolti.
Emerge in questo senso il ruolo neutrale o, per così dire
“paragiurisdizionale” delle Autorità, i cui poteri, secondo alcuni autori, non
presuppongono una vera e propria ponderazione di interessi pubblici e
38
Per esempio, l’art. 31 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, contiene un rinvio alle disposizioni di cui al
capo I della legge n. 689 del 1981, in quanto applicabili. Allo stesso modo, il regolamento in materia di
procedure sanzionatorie adottato dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni con delibera n.
425/01/CONS. richiama numerosi articoli della medesima legge.
39
Per l’indicazione delle principali disposizioni legislative in tema di contraddittorio orale innanzi alle
Autorità indipendenti e per la tesi che esso costituisca un principio generale della funzione regolatrice cfr.
S. A. FREGO LUPPI, L’amministrazione regolatrice, Torino, 1999, pp. 185-186. Per la proposta di
generalizzare il principio delle garanzie rafforzate del contraddittorio in occasione del tante volte
annunciato disegno di legge di riordino delle Autorità indipendenti, cfr. ASSONIME (a cura di),
Autorità indipendenti: le garanzie procedurali, cit., p. 14.
40
La dimensione orizzontale emerge per esempio dal fatto che nei procedimenti antitrust il
provvedimento di avvio dell’istruttoria è notificato anche ai denuncianti (art. 6, comma 4, del Dpr. 30
aprile 1998, n. 217). Analogamente dispone per i procedimenti innanzi all’Autorità per l’energia elettrica
e il gas il Dpr 9 maggio 2001, n. 244 (art. 4).
11
privati, e sarebbero dunque privi del carattere della discrezionalità vera e
propria41.
Esempio di questo tipo di funzione è la disciplina delle controversie in
tema
di
interconnessione
e
di
accesso
alle
infrastrutture
di
telecomunicazione attribuite alla competenza dell’Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni in relazione alle quali l’Autorità è tenuta ad attivarsi se
richiesta dalle parti, ma può anche intervenire d’ufficio42,
La disciplina regolamentare adottata dall’Autorità per questo tipo di
controversie, e più in generale per il tentativo obbligatorio di conciliazione,
contiene disposizioni procedurali che ricalcano, finanche nella terminologia
(udienza di comparizione delle parti, udienza di discussione, termini liberi,
ecc.), quelle previste per i procedimenti giurisdizionali civili volte a
garantire il principio di eguaglianza delle parti.
Molti autori43 hanno messo in evidenza come la cosiddetta natura
“paragiurisdizionale” delle autorità, debba essere riconosciuta, più che
all’organo in quanto tale, a solo alcune funzioni svolte dalle Autorità
amministrative indipendenti.44
La neutralità di talune funzioni spiega anche perché molte Autorità
abbiano adottato spontaneamente una struttura di redazione dei propri
provvedimenti diversa da quella usualmente seguita dalle amministrazioni di
tipo tradizionale.
Quasi sulla falsariga dei provvedimenti giurisdizionali, le decisioni
delle Autorità contengono spesso ampie premesse in fatto, che danno conto
dell’istruttoria svolta e delle posizioni espresse dalle parti, e motivazioni
articolate che superano di gran lunga lo standard minimo della sufficienza
della motivazione ritenuto necessario dalla giurisprudenza amministrativa,
41
E’ questa la tesi cara, in particolare, a Vincenzo Caianiello il quale attribuisce alle Autorità
indipendenti “il carattere della neutralità, nel senso di indifferenza ed estraneità rispetto agli interessi,
pubblici o privati, sui quali quella funzione va a incidere” e rinviene nel loro modo di operare “un
avvicinamento ai modelli tipici dell’esercizio della funzione giurisdizionale che avviene sempre ed
inevitabilmente attraverso un processo”. cfr, in particolare: V. CAIANIELLO, Il difficile equilibrio delle
autorità indipendenti, in Il diritto dell’economia, 1998, p. 258 e Le autorità indipendenti tra potere
politico e società civile, in Rassegna giuridica dell’energia elet.trica, 1997, p. 37.
42
Art. 1, comma 6, lett. a) n. 9 della legge 31 luglio 1997 n. 249 e art. 18 Dpr 19 settembre 1997 n. 318
attuati con regolamento adottato dall’Autorità con delibera n. 148/01/CONS.
43
Cfr. TESAURO, Esiste un ruolo paragiurisdizionale dell’Antitrust nella promozione della
concorrenza? in F. KOSTORIS PADUA SCHIOPPA (a cura di) , Le autorità indipendenti e il buon
funzionamento dei mercati
44
In particolare, con riferimento agli amplissimi poteri normativi e alle ipotesi di poteri discrezionali in
senso proprio attribuiti ad alcune autorità amministrative indipendenti l’espressione sarebbe impropria.
12
che - com’è noto - spesso si accontenta di argomentazioni assai succinte.45
Mi pare utile sottolineare questo aspetto, ulteriore spia di un orientamento
volto ad una amministrazione per fini, di impronta anglosassone, rispetto
all’ortodossia procedurale e giurisdizionale della tradizione italiana e
continentale.
Come correttamente ha precisato la giurisprudenza amministrativa, la
tesi
della
paragiurisdizionalità
non
giustifica
invece
l’applicazione
automatica ai procedimenti innanzi alle Autorità delle disposizioni del
codice di procedura civile.
Essa ha chiarito per esempio che l’organo che assume la decisione, a
differenza di quanto accade nel caso dei collegi giudiziari, non è un collegio
perfetto e dunque può deliberare e procedere alle audizioni anche se non
sono presenti tutti i suoi componenti46, che non sussiste un obbligo di
astensione analogo a quello gravante sui magistrati ordinari47; che l’Autorità può
richiedere la consulenza tecnica non soltanto a un singolo professionista,
come previsto dal codice di procedura civile, ma anche ad una società di
consulenza;
che nei procedimenti antitrust i mezzi istruttori attribuiti
all’Autorità garante della concorrenza e del mercato non possono essere
integrati, in assenza di un rinvio legislativo espresso, con quelli previsti dal
codice di procedura civile48
c)
le funzioni normative. L’attribuzione di funzioni normative
costituisce l’aspetto più significativo dell’indipendenza delle Autorità
Amministrative
indipendenti,
traducendosi
nel
riconoscimento
della
possibilità di determinare direttamente le modalità di espletamento
dell’attività di regolazione e controllo dei settori alla cui salvaguardia le
stesse sono preposte.
45
Sulla natura, in particolare, delle funzioni dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e sulle
conseguenze da trarre dal loro carattere paragiurisdizionale, cfr. M CLARICH, Per uno studio sui poteri
dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in F. BASSI-F. MERUSI (a cura di), Mercati e
amministrazioni indipendenti, Milano, 1993, p. 115 e seg. Sullo stile delle decisioni dell’Autorità garante
della concorrenza e del mercato cfr. M. CLARICH, Intervento, in F. KOSTORIS PADOA SCHIOPPA (a
cura di), op. cit., p. 170 ss.
46
Cfr. Tar Lazio, Sez. I, 8 gennaio 1998 n. 96; Cons. St., Sez. VI., 12 febbraio 2001 n. 652; Tar Lazio,
Sez. I, 15 aprile 1999, n. 873.
47
Cfr. Cons. St., VI Sez. 23 aprile 2002 n. 2199.
48
Cfr. Tar Lazio, I sez., 15 aprile 1999, n. 873, in I T.A.R., 1999, I, p. 1622 e seg..
13
Il potere regolamentare delle Autorità viene esplicato, da un lato
attraverso l’emanazione di regolamenti aventi ad oggetto la propria autoorganizzazione, quanto, soprattutto, attraverso regolamenti intesi più
propriamente a disciplinare all’esterno i singoli ambiti di operatività.
Dall’attenta disamina delle singole leggi istitutive emerge tuttavia con
evidenza che anche nell’attribuire tale potere regolamentare, il legislatore ha
proceduto in assenza di un disegno unitario.
In conseguenza di ciò non solo le differenti Autorità non vantano gli
stessi poteri ma addirittura talvolta risulta estremamente difficile ricondurre
siffatte prerogative nelle tradizionali categorie. E ciò in ragione della
particolare flessibilità che possono assumere i poteri in esame: non è
infrequente che poteri provvedimentali siano utilizzati a fini regolamentari o
poteri regolamentari producano gli effetti di provvedimenti singoli e concreti
od ancora che poteri paragiurisdizionali assolvano la funzione di indirizzo e
direzione tipica dell’attività normativa49. In proposito parte della dottrina
parla di utilizzo dei poteri in modo trasversale, altra50 invece di attività
ibride con funzioni diverse mirate a favorire il raggiungimento degli
obiettivi con un variegato ventaglio di soluzioni.51
Dunque, è bene precisare sin dall’inizio, che non tutte le autorità
amministrative indipendenti dispongono di un vero e proprio potere
normativo secondario: al riguardo è stato evidenziato che la potestà
regolamentare spetterebbe a quella tipologia di poteri neutrali di nuova
generazione denominati “autorità di controllo di settore”, cui sono conferiti
significativi poteri di disciplina destinati a trovare esplicazione attraverso
atti normativi e atti amministrativi generali. (ad es. Autorità di regolazione
dei servizi pubblici), laddove invece, altre autorità si limitano ad assumere
esclusivamente l’iniziativa dell’atto regolamentare, ovvero ad esprimere un
“parere” nella sequenza procedimentale finalizzata all’emanazione dell’atto
normativo che formalmente assume e mantiene carattere governativo. 52
49
E. MIDENA, Le Autorità Amministrative Indipendenti e sindacato giurisdizionale. I principali
orientamenti del giudice. Su http//serforma. it/omnint11.omnibit.it/lexfor2002/2000-03/2000-03-AmmApr-140.asp.
50
PREDIERI, L’erompere delle Autorità Amministrative indipendenti, Firenze 1997.
51
Vedi M. CLARICH, Garanzie del contraddittorio nel procedimento, relazione al convegno “Le autorità
amministrative indipendenti”in memoria di V. Caianiello, Palazzo Spada, il 9 maggio 2003.
52
F. CARINGELLA, Nuovi percorsi monografici di diritto amministrativo, Simone, Dicembre 2003.
14
1.3 Le principali autorità ammnistrative indipendenti.
BANCA D’ITALIA E E-GOVERNMENT
(www.bancaditalia.it)
La Banca d'Italia è la banca centrale della Repubblica italiana. Dal
1998 è parte integrante del Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC).
Alla data attuale il Governatore della Banca d'Italia è Mario Draghi,
nominato alla fine del 2005 e insediatosi il 16 gennaio 2006; il suo
predecessore Antonio Fazio si era dimesso il 19 dicembre 2005. Draghi sarà
il primo governatore ad avere un mandato a termine di sei anni, rinnovabile
una sola volta.
Le origini storiche e l’evoluzione normativa. La Banca d'Italia venne
istituita con la legge n. 449 del 10 agosto 1893, dalla fusione di quattro
banche: la Banca Nazionale del Regno d'Italia, la Banca Nazionale Toscana,
la Banca Toscana di Credito e dalla liquidazione della Banca Romana. Con
una serie complessa di fusioni fra queste banche, si formò quella che sarebbe
diventata l'attuale Banca d'Italia. Artefici dell'operazione furono alcune
famiglie di banchieri, soci storici: Bombrini, Diavolo, Bastogi, Balduino.
Nel 1926 la Banca d'Italia ottenne l'esclusiva sull'emissione della moneta
(veniva così abrogato il Regio Decreto del 28 Aprile 1910, n. 204, che aveva
confermato la prerogativa anche al Banco di Napoli ed al Banco di Sicilia).
Nel 1928 la Banca venne riorganizzata. Al Direttore Generale venne
affiancato un Governatore, dotato di poteri maggiori.
La Banca d'Italia è stata una società per azioni fino al 1936. In
quell'anno venne convertita in Istituto di diritto pubblico dall'articolo 3 della
legge bancaria del 1936 (ovvero il regio decreto-legge 12 marzo 1936, n.
375, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 marzo 1938, n. 141, e
successive modificazioni e integrazioni). Le venne assegnato il compito di
vigilare sulle banche italiane ed ottenne la conferma del potere di emissione
della moneta.
Nel 1948 venne conferito al Governatore il compito di regolare
l'offerta di moneta e decidere il tasso di sconto, in base al D.P.R. n. 482 del
19 aprile (art. 25, comma 4°).
Una legge del 1992 (la n.82 del 7 febbraio), proposta dall'allora
Ministro del Tesoro Guido Carli, chiarì che la decisione sul tasso di sconto
15
era di competenza esclusiva del Governatore e non doveva essere più
concordata di concerto con il Ministro del Tesoro (il precedente decreto del
Presidente della Repubblica, venne così modificato in relazione alla nuova
legge con il DPR del 18 luglio).
I recenti interventi normativi sono stati indirizzati a rendere più
trasparente la composizione e l’operato dell’authority. Il 13 giugno 1999 il
Senato della Repubblica, nel corso della XIII Legislatura discusse il disegno
di legge N. 4083 “Norme sulla proprietà della Banca d'Italia e sui criteri di
nomina del Consiglio superiore della Banca d'Italia”. Tale disegno di legge
voleva far acquisire dallo Stato tutte le azioni dell'istituto, ma non venne mai
approvato.
La Legge 268 del 28 Dicembre 2005, nell'ambito di varie misure a
tutela del risparmio, introdusse per la prima volta un termine al mandato del
governatore e dei membri del direttorio, e dispose che entro il 2008 le quote
di partecipazione a Bankitalia attualmente in mano a imprese private
passassero allo Stato. È sempre in base a tale provvedimento che fu stabilito
il mandato seiennale del governatore, rinnovabile una sola volta.
Il 28 dicembre 2005 venne altresì pubblicata nella gazzetta ufficiale la
legge n.262 atta a ri-trasferire, entro il 2008, le quote di partecipazione a
Bankitalia attualmente in mano a imprese private, allo Stato ed agli enti
pubblici.
Il 16 dicembre 2006 venne cambiato l'art. 3 dello Statuto di
Bankitalia. Il nuovo statuto è firmato dal Presidente del Consiglio, dal
Presidente
della
Repubblica
Giorgio
Napolitano
e
dal
Ministro
dell'economia.
Organi e funzioni dell’istituto. Oltre al Governatore e al Direttore
Generale53, la Banca d’Italia svolge le sue molteplici funzioni per il tramite
di alcuni organi collegiali. L'assemblea dei partecipanti:1) elegge il
Consiglio Superiore della Banca d'Italia; 2) approva il bilancio dell'istituto;
3) esprime parere consuntivo al Presidente del Consiglio sulla nomina del
53
Affiancato al direttore generale [Giacomo Grillo (1893 - 1894); Giuseppe Marchiori (1894 - 1900);
Bonaldo Stringher (1900 - 1928)], hanno ricoperto la carica di Governatore di Bankitalia: Bonaldo
Stringher (1928 - 1930); Vincenzo Azzolini (1931 - 1944); Luigi Einaudi (1945 - 1948); Donato
Menichella (1948 - 1960); Guido Carli (1960 - 1975); Paolo Baffi (1975 - 1979); Carlo Azeglio Ciampi
(1979 - 1993); Antonio Fazio (1993 - 2005); Mario Draghi ( dal 2006).
16
Governatore; 4) non ha diritto di veto sulla nomina del Governatore e dei
membri del Direttorio. Assieme all’assemblea opera il Consiglio Superiore54
che nomina i membri del Direttorio, partecipa al processo di nomina del
Governatore, svolge funzioni amministrative e, di norma, non interviene in
merito all'attività di vigilanza, all'operato dei servizi e delle filiali.
Le attività di vigilanza e regolazione dell'offerta di moneta sono
competenza decisionale dei membri del Direttorio e del Governatore.
Dal 2007 è in atto un piano55 di ri-organizzazione territoriale e
funzionale della Banca d’Italia al fine di rendere più efficace l’intervento
istituzionale nel settore del risparmio, sulla scia dell’indirizzo proveniente
dall’Eurosistema.
Funzioni della Banca d'Italia. La Banca d'Italia svolge varie funzioni:
•
concorre a determinare le decisioni di politica monetaria per l'intera
area dell'Euro nel Consiglio Direttivo della Banca Centrale Europea
intervenendo anche sul mercato dei cambi.
•
esercita l'attività di vigilanza sulle banche, sugli intermediari
finanziari di maggiori dimensioni ex art. 107 del Testo Unico
Bancario (d.lgs. n. 385/1993), sugli IMEL (Istituti di Moneta
Elettronica) e, d'intesa con la CONSOB, sugli intermediari non
bancari (SIM, SICAV e SGR), emanando regolamenti, impartendo
istruzioni e assumendo provvedimenti nei confronti degli intermediari
finanziari;
•
supervisiona i mercati monetari e finanziari (in particolare sul MTS mercato all'ingrosso dei Titoli di Stato - e sul MID - mercato dei fondi
interbancari) e i depositari centrali (Monte Titoli per i titoli pubblici e
privati diversi dagli strumenti derivati e la Cassa di Compensazione e
Garanzia,cd. cleraing house, per gli strumenti derivati.
•
attua, ai sensi dell'art. 146 del Testo Unico Bancario, la sorveglianza
sul sistema dei pagamenti;
54
Il consiglio superiore della Banca d'Italia è formato da 13 membri, ciascuno eletto presso ogni sede
(con l'eccezione di Livorno e Firenze, che eleggono insieme un solo consigliere). I membri del consiglio
durano in carica cinque anni e sono rieleggibili.
55
Il interessa l’Amministrazione centrale, le rappresentanze all’estero e la rete territoriale. Il piano
d’azione, stipulato in convenzione col Ministero degli affari esteri, è reperibile all’indirizzo
www.bancaditalia.it.
17
•
partecipa
alle
attività
dei
principali
organismi
finanziari
internazionali, tra i quali il Fondo Monetario Internazionale (FMI), la
Banca dei Regolamenti Internazionali (BRI) e la Banca Mondiale
•
offre consulenze analitiche e informative sullo stato dell'economia
agli organi costituzionali in materia di politica economica e
finanziaria, anche attraverso la Relazione annuale del Governatore
che si tiene in occasione dell'Assemblea dei Partecipanti al capitale
entro il 31 maggio di ogni anno.
Inoltre, le filiali della Banca d'Italia svolgono la funzione di Tesoreria
Provinciale dello Stato. Questo incarico, ai sensi della legge n. 104/91, è
regolato da apposita convenzione tacitamente rinnovata di 20 anni in 20
anni, salvo disdetta di una delle parti da notificarsi all'altra parte almeno 5
anni prima della scandenza fissata nel 2010. Dal 1999, la Banca d'Italia
svolge altresì, tramite la Succursale di Roma sita in Via dei Mille, la
funzione di Tesoreria Centrale.
I partecipanti al capitale della Banca d'Italia. Lo Statuto della Banca
Centrale all'art. 3 specifica le tipologie giuridiche dei soggetti che possono
detenere quote del capitale sociale. Prima della revisione del 12 dicembre
2006, lo stesso articolo indicava che il pacchetto di controllo deve essere
detenuto da soggetti pubblici. La distribuzione delle quote è rimasta
sostanzialmente invariata dal 1948 ad oggi, e gli unici cambiamenti sono
stati dovuti alle acquisizioni e fusioni bancarie avvenute nel frattempo. Al
31 gennaio 2008 l'elenco dei principali partecipanti, indicato sul sito, è il
seguente56:
Partecipante
Intesa Sanpaolo S.p.A.
UniCredito Italiano S.p.A.
Banco di Sicilia S.p.A.
Assicurazioni Generali S.p.A.
Cassa di Risparmio in Bologna S.p.A.
INPS
Banca Carige S.p.A.
Quote Voti
30,3% 50
15,7% 50
6,3% 42
6,3% 42
6,2% 41
5,0% 34
4,0% 27
56 L'elenco ufficiale si trova sul sito web della Banca. Si può vedere come il numero di voti non sia
proporzionale al capitale detenuto, in modo da evitare lo strapotere di un singolo partecipante.
18
Banca Nazionale del Lavoro S.p.A.
Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A.
Cassa di Risparmio di Biella e Vercelli S.p.A.
Cassa di Risparmio di Parma e Piacenza S.p.A.
2,8%
2,5%
2,1%
2,0%
21
19
16
16
Status giuridico. La Banca è un istituto privato di diritto pubblico. La
Cassazione lo ha ribadito il 21 Luglio 2006, con la sentenza 16751 a sezioni
riunite, dove ha affermato che la Banca d'Italia "non è una società per azioni
di diritto privato, bensì un istituto di diritto pubblico secondo l'espressa
indicazione dell'articolo 20 del R.D. del 12 marzo 1936 n.375". La banca,
pertanto, segue regole di funzionamento differenti da quelle di una normale
società per azioni, come si evince anche dallo statuto, che assegna ai soci un
numero di voti non proporzionale alle azioni possedute (limitando i voti dei
soci maggiori).
Come gli enti pubblici, la Banca Centrale persegue fini di pubblica
utilità e gode del rapporto di sovraordinazione degli enti statali sui soggetti
privati, fra i quali vige invece un rapporto di equiordinazione (secondo il
diritto privato). Questo status rende le decisioni dell'istituto vincolanti per le
banche private, e nel contempo afferma che le attività di vigilanza e la
regolazione dell'offerta di moneta avvengono nell'interesse economico
generale, che può differire da quello dei soci proprietari.
Lo status giuridico di ente pubblico esclude la possibilità di fallimento
della Banca d'Italia e, tramite il suo intervento nei casi di crisi, la possibilità
di fallimento delle banche private, garantendo la stabilità dell'intero sistema
bancario italiano.
Fino ad oggi, per preservare l'indipendenza dell'istituto dal potere
politico, era previsto che le azioni della Banca d'Italia potessero appartenere
solo a banche, assicurazioni ed enti pubblici economici (ad esempio l'INPS).
Tale situazione è da alcuni considerata un'anomalia foriera di possibili
conflitti di interesse, poiché i soci della Banca sono i gruppi bancari sul cui
operato la Banca d'Italia è chiamata dalla legge a vigilare. Nella realtà, però,
il potere dei soci si limita all'approvazione del bilancio ed alla nomina del
Consiglio Superiore. Il Consiglio Superiore svolge funzioni amministrative,
19
e partecipa al processo di nomina dei membri del Direttorio e del
Governatore, che esercitano il potere di vigilanza.
Struttura della Banca d'Italia. L'Amministrazione Centrale della
Banca d'Italia, sita in Roma, è articolata su 10 aree funzionali. Queste
comprendono 25 servizi ed 8 uffici. Ogni servizio è organizzato in divisioni.
La maggior parte delle strutture dell'Amministrazione Centrale si trova nel
centro di Roma, spesso in palazzi di grande prestigio. Il Governatore, ad
esempio, ha i suoi uffici in Via Nazionale, a Palazzo Koch.
Alla fine del XX Secolo alcuni servizi sono stati trasferiti nel Centro
Donato Menichella, un complesso di nuova costruzione, sito a Vermicino
(Frascati). Si tratta, soprattutto, dei servizi legati all'informatica ed alle
telecomunicazioni.
Circa la metà del personale della Banca d'Italia è assegnato
all'Amministrazione Centrale.
Le strutture periferiche della Banca d’Italia sono le “filiali” e si
dividono in “sedi” e “succursali”.
Le sedi, più importanti, sono un lascito delle origini regionalistiche
della Banca d'Italia, e corrispondono solitamente con le sedi delle banche da
cui nacque l'istituto. Le sedi sono 14 (Ancona, Bari, Bologna, Cagliari,
Livorno, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Trieste,
Venezia). Nei capoluoghi delle province rimanenti sono invece presenti
delle succursali. Nelle province istituite dopo il 1995 non vi è nessuna
presenza della Banca, si fa invece riferimento alla filiale della provincia di
provenienza. A Roma sono presenti tre diverse strutture: 'Roma Sede',
'Roma Succursale' e la filiale di 'Roma Tuscolano' (attualmente presso il
Centro Donato Menichella). In passato anche le città di Milano e Napoli
avevano sia una Sede che una Succursale. Nel corso del 2005, in entrambe le
città si è avuta l'unificazione di Sede e Succursale in un'unica struttura.
Come già detto sopra, è in atto una modifica dell'assetto periferico
delle filiali che dovrebbe comportare, entro il 2010, la chiusura di n. 33
filiali e la rimodulazione di altre.
20
La Banca d'Italia mantiene sei delegazioni all'estero, a Bruxelles,
Francoforte, Londra, New York, Parigi e Tokio. Queste delegazioni curano i
contatti con gli organismi internazionali e le istituzioni finanziarie locali.
La Banca d'Italia gestisce a Perugia la Scuola di Automazione per
Dirigenti Bancari (SADiBa). Oltre ad ospitare corsi, è anche sede di
incontri, conferenze e dibattiti, di livello sia nazionale che internazionale, su
temi economici e finanziari.
La Banca d’Italia e il cittadino. È principio fondamentale che la
banca centrale, a cui sono assegnate finalità d’interesse pubblico, renda
conto del proprio operato seguendo i criteri di trasparenza previsti dalla
legislazione e curando, in generale, la diffusione di dati e notizie di carattere
economico-finanziario inerenti alla propria attività.
Sul sito ufficiale della Banda d’Italia (www.bancaditalia.it), con la
sezione “La Banca e il cittadino” si apre uno spazio di comunicazione che,
raggruppando da diverse ramificazioni del sito notizie di interesse generale,
permette di renderle più immediatamente accessibili. Esso mira a mettere in
luce temi e questioni rilevanti e di attualità in campo economico e
monetario, richiamando l’attenzione del cittadino sulla conoscenza e la
corretta interpretazione dei problemi in cui può incorrere e sugli effetti che
ne possono derivare.
I servizi offerti riguardano i campi:
•
della tutela del risparmio;
•
della tutela della trasparenza delle condizioni contrattuali;
•
del diritto di accesso e procedimenti amministrativi della Banca
d'Italia;
•
sul contrasto dell'abusivismo bancario e finanziario. Vigilanza;
•
sulle contraffazioni di banconote e monete;
•
sul signoraggio;
•
sull’usura
•
in materia di esposti degli utenti dei servizi bancari e finanziari.
Di particolare interesse la sezione “Diritto di accesso e procedimenti
amministrativi della Banca d'Italia” in cui sono disponibili i testi dei vigenti
Regolamenti emanati dalla Banca d’Italia, ai sensi della legge 7.8.1990, n.
21
241, in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi. Inoltre è previsto uno spazio destinato ad
accogliere le comunicazioni di avvio del procedimento (esclusi quelli di
vigilanza in materia finanziaria e bancaria) trasmesse via Internet
dall’Istituto a una pluralità di soggetti.
Le pubblicazioni presenti sul sito sono liberamente scaricabili. Ove
non diversamente indicato, una copia cartacea dei singoli documenti può
essere richiesta alla Biblioteca “Paolo Baffi”. Nei limiti della disponibilità,
le richieste sono soddisfatte gratuitamente.
Tramite
contatto
e-mail
(all’indirizzo
[email protected]) può essere domandato l’invio delle
relazioni annuali, delle relazione che la Banca d’Italia, periodicamente,
manda al Parlamento e al Governo, le pubblicazioni economiche, quelle
sulla vigilanza, le pubblicazioni statistiche sull’attività dell’Istituto. Sono
altresì reperibili i Quaderni di ricerca giuridica, le pubblicazioni storiche, i
rapporti annuali e tutte le informazioni inerenti tematiche d’interesse
dell’intervento dell’Ente nella sua qualità di regolatore del mercato.
L'AUTORITÀ GARANTE
(AGCM) www.agcm.it
DELLA
CONCORRENZA
E DEL
MERCATO
L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nota anche come
Autorità Antitrust, è una "Autorità indipendente" istituita dalla legge n. 287
del 10 ottobre 1990 ("Norme per la tutela della concorrenza e del
mercato")57.
57
L'Autorità va ricompresa tra le "Autorità Indipendenti", che svolgono la propria attività e
prendono decisioni in piena autonomia rispetto al potere esecutivo. All'indipendenza
dell'Autorità contribuiscono, tra l'altro, le modalità di nomina e i requisiti del Presidente e
dei Componenti, i quali sono nominati congiuntamente dai Presidenti di Camera e Senato e
non possono essere confermati nella carica alla scadenza dei sette anni. In particolare, il
Presidente viene scelto tra persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto alte
cariche istituzionali; i quattro Componenti sono scelti tra persone di notoria indipendenza
da individuarsi tra magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei Conti o della Corte di
Cassazione, professori universitari ordinari e personalità di alta e riconosciuta
professionalità provenienti da settori economici.
L'Autorità è finanziata con uno stanziamento annuale in un apposito capitolo dello stato di
previsione del Ministero delle Attività Produttive. Per il 2007 esso ammonta a 21,560
milioni di euro. Con la Legge Finanziaria del 2006, inoltre, è stata introdotta, dal 1 gennaio,
una forma di parziale autofinanziamento, commisurato alla copertura dei costi relativi al
controllo delle operazioni di concentrazione (art. 10, comma 7-bis, della legge 287/90). Le
22
Essa ha anche competenze in materia di pubblicità ingannevole e di
pubblicità comparativa, così come stabilito dal Titolo III, Capo II del decreto
legislativo n. 206 del 6 settembre 2005, e in materia di conflitti di interessi,
come stabilito dalla legge n. 215 del 20 luglio 2004.
L'Autorità è un organo collegiale, che prendono le decisioni votando a
maggioranza. É composta da un Presidente e da quattro Componenti
nominati, di concerto, dai Presidenti del Senato della Repubblica e della
Camera dei Deputati. Il Presidente (Antonio Catricalà, nominato il 18
febbraio 2005) e i quattro componenti, (Giorgio Guazzaloca, Antonio Pilati,
nominati il 29 dicembre 2004, Piero Barucci e Carla Rabitti Bedogni,
nominati il 3 marzo 2007) durano in carica sette anni senza possibilità di un
secondo mandato.
Il Gabinetto dell'Autorità è attualmente diretto da Paolo Troiano.
Il Segretario Generale dell'Autorità (Luigi Fiorentino), che è nominato dal
Ministro dello Sviluppo Economico su proposta del Presidente dell'Autorità,
sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici. Il personale, tra
quello di ruolo, quello con contratto a tempo determinato e quello
comandato da amministrazioni pubbliche, è attualmente composto da 227
unità.
La sede unica dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato è
a Roma.
contribuzioni sono determinate annualmente dall'Autorità. L’Autorità provvede
autonomamente, nei limiti di questi fondi, alla gestione delle spese per il proprio
funzionamento.
Il consuntivo della gestione finanziaria, approvato dall'Autorità entro il 30 aprile di ogni
anno, è assoggettato al controllo della Corte dei Conti.
L'esigenza di un comportamento particolarmente rigoroso, avvertita fin dalla sua
costituzione, ha condotto l'Autorità all'approvazione, nell'agosto 1995, di un codice etico a
cui devono attenersi tutti gli appartenenti ad essa.
Questo codice è parte integrante del contratto che regola il rapporto con i dipendenti e
fornisce direttive in merito al corretto svolgimento dei compiti affidati e ai rapporti con il
pubblico. Riguardo al primo aspetto, costituiscono requisiti indispensabili l'imparzialità, la
riservatezza, la correttezza nei rapporti con soggetti interessati a qualunque titolo all'attività
svolta dall'Autorità. Il codice non afferma solo principi generali, ma fornisce anche
disposizioni pratiche su tutta una serie di questioni: dal conflitto di interessi ("il dipendente
si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attività dell'Autorità che possano
coinvolgere, direttamente o indirettamente, interessi finanziari o non finanziari propri o di
parenti entro il quarto grado o conviventi") all'invio di regali ("il dipendente non accetta,
neanche in occasione di festività, per sé o per altri, regali o altre utilità aventi valore
economico da soggetti in qualsiasi modo interessati dall'attività dell'Autorità, ad eccezione
di regali d'uso di modico valore"). Le funzioni di vigilanza sull'applicazione del codice etico
sono assegnate ad un magistrato, che è nominato dalla stessa Autorità per sette anni e non
può essere riconfermato. Attualmente queste funzioni sono svolte dal Professor Antonino
Sancetta, Presidente di Sezione della Corte dei Conti.
23
Le funzioni istituzionali. L'Autorità ha il compito di applicare la legge
n. 287 del 1990 vigilando:
a) sulle intese restrittive della concorrenza,
b) sugli abusi di posizione dominante
c) sulle operazioni di concentrazione che comportano la costituzione
o il rafforzamento di una posizione dominante in modo tale da
eliminare o ridurre in misura sostanziale e duratura la concorrenza.
L'Autorità ha anche il compito di applicare le norme contenute nel
Titolo III del decreto legislativo n. 206 del 2005 (Codice del Consumo) in
materia di pratiche commerciali e nel decreto legislativo 145/2007, in
materia di pubblicità ingannevole e comparativa a tutela delle imprese nei
loro rapporti commerciali.
È attribuito, infine, all'Autorità il compito di vigilare sui conflitti di
interessi affinché i titolari di cariche di governo, nell'esercizio delle loro
funzioni, si dedichino esclusivamente alla cura degli interessi pubblici e si
astengano dal porre in essere atti e dal partecipare a deliberazioni collegiali
in situazione di conflitto di interessi.
A questi compiti si aggiungono l'attività di segnalazione al
Parlamento e al Governo e l'esercizio dell'attività consultiva. Introducendo
una normativa antitrust nazionale il legislatore ha voluto, tra l'altro, dare
attuazione all'articolo 41 della Costituzione, che riconosce espressamente la
libertà di iniziativa economica privata, e adeguare il nostro ordinamento a
quello comunitario.
I principali obiettivi sono: a) assicurare le condizioni generali per la
libertà di impresa, che consentano agli operatori economici di poter accedere
al mercato e di competere con pari opportunità; b) tutelare i consumatori,
favorendo il contenimento dei prezzi e i miglioramenti della qualità dei
prodotti che derivano dal libero gioco della concorrenza58.
Per ogni caso o segnalazione, il Presidente nomina un relatore tra i
componenti dell'Autorità. Sulla base degli elementi raccolti dalle Direzioni
58
L'articolo 11, comma 2, della Legge n. 57/01, modificando l'articolo 9 della legge
n.192/98, attribuisce all'Autorità la facoltà di intervenire in materia di abuso di dipendenza
economica. Cfr. Legge 20 Luglio 2004, n. 215, articolo 1.
24
che svolgono l'attività istruttoria e sentite le parti nell'audizione finale,
l'organo collegiale dell'Autorità prende la decisione in una successiva e
separata riunione, in cui il caso è introdotto dal relatore. Tale decisione può
essere adottata a maggioranza. Le funzioni di verbalizzante sono svolte dal
Segretario Generale, che partecipa alla discussione ma non è parte
dell'organo collegiale. I provvedimenti recano l’indicazione del componente
che ha svolto le funzioni di relatore e la data della seduta; essi sono
sottoscritti dal Presidente e dal Segretario Generale. Le decisioni di
archiviazione, nelle materie della concorrenza, della pubblicità ingannevole
e del conflitto di interessi sono prese dall’Autorità e comunicate dal
Segretario Generale.
L’autorità e il cittadino. Esistono diversi momenti in cui l'attività
dell'Autorità è resa pubblica. Innanzitutto viene pubblicato un Bollettino
settimanale, disponibile sul sito internet dell'Autorità (www.acm.it), che
riporta le decisioni adottate riguardanti intese, abusi di posizione dominante,
concentrazioni, indagini conoscitive su settori, segnalazioni e decisioni in
materia di pubblicità ingannevole e comparativa.
Entro il 30 aprile di ogni anno, inoltre, l'Autorità presenta al
Presidente del Consiglio dei Ministri (che la trasmette al Parlamento) la
Relazione annuale sull'attività svolta nell'anno precedente. Successivamente
ha luogo la presentazione al pubblico della Relazione. In questa occasione il
Presidente illustra gli orientamenti seguiti dall'Autorità nelle proprie
decisioni. Due volte l'anno l'Autorità deve presentare una relazione al
Parlamento sullo stato delle attività di controllo e vigilanza di cui alla legge
215/2004 sui conflitti di interessi. I documenti sono reperibili sempre
all’indirizzo telematico dell’autority.
Nelle pagine web è disponibile il testo integrale di tutte le decisioni
adottate dall’Autorità fin dalla sua istituzione, opportunamente classificate
(per fattispecie giuridica, data, mercato rilevante, ecc.). Inoltre, il sito è stato
dotato di un motore di ricerca, che consente l’interrogazione a testo libero di
tutti
i
documenti
ivi
contenuti.
Gli
archivi
vengono
aggiornati
settimanalmente, contestualmente alla pubblicazione delle decisioni sul
25
Bollettino dell’Autorità e all’aggiornamento della base informativa interna
dell’Autorità (limitatamente alla sua parte pubblica); lo stesso Bollettino è
reso disponibile nel sito.
Attualmente
è
possibile
rivolgersi
all’Autorità
per
acquisire
documenti relativi all’attività conclusa (provvedimenti, rapporti, relazioni
annuali, ecc.) nonché informazioni di interesse generale (normativa
rilevante, comunicati stampa, ecc.). Non possono invece essere oggetto di
divulgazione notizie sui procedimenti in corso, nonché quanto altro coperto
dal segreto d’ufficio a norma dell’articolo 12 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 217/98. Al fine di tutelare il diritto alla riservatezza di coloro
che sono oggetto dei provvedimenti dell’Autorità in materia di pubblicità
ingannevole e comparativa, e di garantire, nello stesso tempo, la massima
trasparenza e conoscenza dell’operato dell’Autorità, i dati identificativi delle
parti diffusi via internet restano individuabili dai motori di ricerca esistenti
per la durata di tre anni. Trascorso questo periodo, essi sono trasferiti in
un’apposita sezione del sito internet dell’Autorità non accessibile dai motori
di ricerca esterni, ma restano consultabili da chi accede al sito stesso.
CONSOB
(www.consob.it)
La Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob),
istituita con la legge 7 giugno 1974, n. 216, è un'autorità amministrativa
indipendente, dotata di personalità giuridica e piena autonomia con la legge
281 del 1985, la cui attività è rivolta alla tutela degli investitori,
all'efficienza, alla trasparenza e allo sviluppo del mercato mobiliare italiano.
Le origini storiche e l’evoluzione normativa. Prima dell’istituzione
della Consob era il Ministero del Tesoro (un organo non indipendente, ma
facente parte integrante del Potere esecutivo) ad espletare le funzioni oggi
attribuite all’authority.
Nelle previsioni della legge istitutiva, la Consob si configurava
prevalentemente come un organo di vigilanza sulle società quotate in borsa e
sui fondi mobiliari. Con la legge 77 del 1983 l’ente ampliò notevolmente
l’ambito del suo intervento, esercitando un pieno controllo su tutte le
operazioni riguardanti il risparmio pubblico. Ulteriori poteri di vigilanza
26
furono conferiti nel 1991, in relazione alle società di intermediazione
mobiliare (sim) e al contrasto del fenomeno dell'insider trading.
Organi e funzioni dell’istituto. La Commissione Nazionale per le
Società e la Borsa è composta da cinque membri nominati dal Presidente
della
Repubblica
su
proposta
del
Presidente
del
Consiglio
previa
deliberazione del Consiglio stesso, i quali restano in carica cinque anni e
sono rinnovabili una sola volta. Uno dei membri svolge le funzioni di
Presidente.
Con decreto del Presidente della Repubblica del 30 giugno 2003 è
stato nominato Presidente della Consob Lamberto Cardia, già Magistrato
della Corte dei Conti e già membro della Commissione dall'aprile 1997.
Al fine di svolgere compiutamente i suoi compiti istituzionali, la
Commissione si avvale di un vasto apparato burocratico servente di quasi
cinquecento fra impiegati e funzionari, divisi fra la sede principale di Roma
e la sede operativa di Milano.
L'attività della Consob ha come obiettivi la tutela degli investitori e
l'efficienza, la trasparenza e lo sviluppo del mercato mobiliare.
Le sue funzioni si sono progressivamente sviluppate nel tempo in
relazione sia all'esigenza di estendere l'ambito della tutela del risparmio che
al progressivo evolversi del mercato finanziario e della legislazione in
materia. Le funzioni della Consob, estese a tutti gli aspetti rilevanti per
l'efficiente tutela del risparmio, riguardano i prodotti oggetto degli
investimenti e i relativi emittenti, gli intermediari dei quali i risparmiatori si
avvalgono per effettuare tali investimenti e i mercati nei quali essi vengono
realizzati. Il controllo sui prodotti finanziari (azioni, obbligazioni, titoli di
stato, quote di fondi comuni di investimento ecc.) si realizza assicurando ai
risparmiatori tutte le informazioni necessarie per effettuare e gestire i propri
investimenti in modo consapevole (controllo di trasparenza). Il controllo
sugli intermediari si realizza con l'emanazione di norme dirette a proteggere
l'investitore da comportamenti scorretti che possano danneggiarlo (controllo
di correttezza).
27
Il controllo sui mercati si realizza assicurando: la massima efficienza
delle contrattazioni, per consentire all'investitore di negoziare agevolmente i
prodotti finanziari; la qualità dei prezzi, che devono riflettere le effettive
componenti del mercato; l'efficienza e la certezza delle modalità di
esecuzione dei contratti conclusi.
In relazione alle attribuzioni stabilite dalla legge, la Consob:
•
regolamenta la prestazione dei servizi di investimento, gli obblighi
informativi delle società quotate e le offerte al pubblico di
strumenti finanziari;
•
autorizza la pubblicazione dei prospetti informativi relativi ad
offerte pubbliche di vendita e dei documenti d'offerta concernenti
offerte pubbliche di acquisto; l'esercizio dei mercati regolamentati;
le iscrizioni agli Albi di settore;
•
vigila sulle società di gestione dei mercati e sulla trasparenza e
l'ordinato svolgimento delle negoziazioni, nonché sulla trasparenza
e correttezza dei comportamenti degli intermediari e dei promotori
finanziari;
•
sanziona i soggetti vigilati, direttamente o formulando una
proposta al Ministero dell'Economia e delle Finanze;
•
controlla le informazioni fornite al mercato dalle società quotate e
da chi promuove offerte al pubblico di strumenti finanziari, nonché
le informazioni contenute nei documenti contabili delle società
quotate;
•
accerta eventuali andamenti anomali delle contrattazioni su titoli
quotati e compie ogni altro atto di verifica di violazioni delle
norme in materia di abuso di informazioni privilegiate (insider
trading) e di aggiotaggio su strumenti finanziari.
Nell’ambito dei suoi compiti istituzionali, la Consob collabora e
coopera con il Ministero dell'Economia e delle Finanze (trasmettendo al
Ministro, entro il 31 marzo di ciascun anno, una relazione sull'attività svolta,
sulle questioni in corso e sugli indirizzi e le linee programmatiche;
comunicando al Ministro gli atti e gli eventi di maggior rilievo che
riguardano l'attività istituzionale e comunicandogli gli atti di natura
regolamentare
adottati
dalla
Commissione;
proponendo
al
Ministro
28
l'adozione di provvedimenti sanzionatori nei confronti di esponenti aziandali
dei soggetti vigilati; esprimendo il proprio parere tecnico sulle disposizioni
regolamentari per la cui adozione è competente il Ministero - requisiti di
onorabilità e professionalità degli esponenti aziendali degli intermediari, dei
promotori finanziari, ecc.-.); con la Banca d'Italia, la Covip, l’Isvap, l’UIC
(scambiando le informazioni necessarie per lo svolgimento della rispettiva
attività di vigilanza sugli intermediari; esprimendo intese o pareri sui
provvedimenti in materia di intermediazione di competenza della Banca
d'Italia, della Covip e dell'Isvap); con tutte le altre Amministrazioni
pubbliche, nei limiti consentiti dal segreto d'ufficio. La Commissine
intrattiene
altresì
rappresentative
di
rapporti
di
categorie
collaborazione
professionali,
delle
con
cui
le
associazioni
osservazioni
e
valutazioni tiene conto nello svolgimento dei propri compiti. Fattivo anche il
rapporto istituzionale con la Guardia di Finanza della quale la Consob si
avvale per lo svolgimento di indagini e di accertamenti strumentali alla
realizzazione
dei
compiti
istituzionali.
Infine,
esiste
un
canale
di
comunicazione privilegiato con l’Autorità giudiziaria, alla quale la
Commissione è tenuta a segnalare i fatti accertati nello svolgimento della
propria attività, quando essi possono assumere rilevanza penale.
A livello comunitario la Consob partecipa attivamente ai lavori che
si svolgono in seno all'Unione Europea per la elaborazione del diritto
comunitario relativo ai valori mobiliari. Presta la necessaria collaborazione
alle Autorità competenti degli Stati Membri dell'U.E. nelle materie coperte
dalla normativa comunitaria. La direttiva sui servizi d'investimento estende
la cooperazione anche alle altre Autorità di vigilanza del settore finanziario
(bancarie e assicurative). La Consob partecipa al CESR (Committee of
European
Securities
Regulators),
istituito
nel
giugno
2001
dalla
Commissione Europea con il compito di approfondire materie di interesse
comune ai Paesi membri dell'Unione e di altri stati dello Spazio Comune
Europeo. I membri del CESR hanno sottoscritto un "Multilateral
Memorandum of Understanding" per lo scambio di informazioni reciproche
e di cooperazione amministrativa fra le Autorità.
29
Nell'ambito di organismi internazionali, la Consob è membro
dell'IOSCO59 (International Organization of Securities Commissions) di cui
fanno parte attualmente le Autorità di controllo dei mercati mobiliari di circa
90 Paesi. La Consob partecipa, inoltre, ai lavori che si tengono presso altre
organizzazioni internazionali che svolgono la loro attività in materia di
servizi finanziari, quali l'OCSE e la WTO .
La Consob e il cittadino. La Commissione comunica le proprie
iniziative e mette a disposizione della cittadinanza una pluralità di servizi
attraverso il suo sito internet, all’indirizzo www.consob.it.
Oltre a rendere trasparente la sua composizione e il suo
finanziamento, l’authority pubblica tutte le fonti normative inerenti la sua
organizzazione ed il suo funzionamento60 (ivi compreso il materiale
normativo sulla gestione delle risorse umane, sull’amministrazione interna e
sulle regole di contabilità).
Nel sito uno spazio specifico è dedicato agli impegni internazionali
ed agli accordi di cooperazione.
Tra il materiale normativo sono reperibili anche leggi e regolamenti,
adottati anche da autorità differenti dalla Commissione, che la stessa ha
contribuito a rendere pubblici, poiché inerenti alle materie in cui essa
esercita i propri compiti istituzionali.
Apposite sezioni sono offerte ai soggetti interessati ala fruizione
delle informazioni in rete. Essi sono suddivisi in tre categorie: quella dei
risparmiatori, degli operatori (intermediari, società di revisione, promotori
finanziari, emittenti, organizzatori di SSo) e giornalisti.
AGCOM (www.agcom.it)
Le origini storiche e l’evoluzione normativa. L'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni (Agcom) è stata istituita in Italia con la legge
31 luglio 1997, n. 249 (c.d. Legge Maccanico). L'organismo creato con tale
59
La IOSCO coopera con il Comitato di Basilea per la regolamentazione bancaria e per
coordinare gli sforzi per assicurare lo svolgimento di un'adeguata azione di vigilanza, in un
contesto di sempre maggiore internazionalizzazione dei mercati mobiliari.
60
Cfr. D.Lgs. n. 58/1998; Regolamento Consob n. 11522/1998; Regolamento Consob n.
11768/1998; Regolamento Consob n. 11971/1999. E quelle relative alla cooperazione in
ambito nazionale: i protocolli d’intesa ed il d.lgs. n. 58/1998.
30
legge ha in sostanza ereditato le funzioni che erano attribuite all'ex "Garante
per la radiodiffusione e l'editoria".
Al pari delle altre autorità previste dall’ordinamento italiano, l’Agcom
risponde del proprio operato al Parlamento, che ne ha stabilito i poteri,
definito lo statuto ed eletto i componenti.
Nell’opinione
della
dottrina
l’Autorità
per
le
garanzie
nelle
comunicazioni è un’autorità “convergente”. La definizione fa riferimento
alla scelta del legislatore italiano di attribuire a un unico organismo funzioni
di regolamentazione e vigilanza nei settori delle telecomunicazioni,
dell’audiovisivo e dell’editoria. Si tratta di una scelta giustificata dai
profondi cambiamenti determinati dall’avvento della tecnologia digitale, che
attenua, fino ad annullarle, le differenze fra i diversi mezzi, diventati veicolo
di contenuti – immagini, voce, dati – sempre più interattivi. Telefono,
televisione e computer sono destinati a integrarsi, a convergere sulla
medesima piattaforma tecnologica, ampliando in tal modo la gamma dei
servizi disponibili.
Organi e funzioni dell’istituto. Gli organi dell’autorità sono il
Presidente (oggi Corrado Calabrò), la Commissione per le infrastrutture e le
reti, la Commissione per i servizi e i prodotti ed il Consiglio (composto dal
Presidente più i commissari). Ciascuna Commissione è organo collegiale,
costituito dal Presidente e da quattro Commissari. Il Consiglio è costituito
dal Presidente e da tutti i Commissari.
In considerazione del fatto che i suoi otto commissari sono eletti per
metà dalla Camera dei deputati e per metà dal Senato della Repubblica, e il
presidente è proposto direttamente dal Presidente del Consiglio (come
stabilito dalla Legge Maccanico, che prevede altresì che le investiture
definitive vengano date dal Presidente della Repubblica), una parte
autorevole della dottrina continua a qualificare l'Agcom come una autorità
semi-indipendente.
L’Agcom è innanzitutto un’autorità di garanzia61: la legge istitutiva
affida all’Autorità il duplice compito di assicurare la corretta competizione
61
Le garanzie riguardano: gli operatori, attraverso: l’attuazione della liberalizzazione nel
settore delle telecomunicazioni, con le attività di regolamentazione e vigilanza e di
risoluzione delle controversie; la razionalizzazione delle risorse nel settore dell’audiovisivo;
31
degli operatori sul mercato e di tutelare i consumi di libertà fondamentali dei
cittadini.
L'Autorità svolge una funzione attiva di controllo dell'intero mercato
delle comunicazioni, i cui attori devono conformarsi in primis ai principi
dell'art. 21 della Costituzione: pluralismo e promozione della concorrenza,
garanzia di un'informazione imparziale, completa, obiettiva e di qualità. Ha
inoltre competenze in materia tariffaria, di qualità, controllo degli operatori
del
mercato.
Ha
poteri
regolamentari,
distribuiti
tra
Consiglio
e
Commissioni.
Il decreto Bersani (art.14) ha integrato significativamente i poteri
dell'autorità, che in passato poteva intervenire soltanto a posteriori
dell'illecito. Senza dover condurre la fase di indagine conoscitiva
approfondita, l'autorità, se ritiene che sussista un rischio alla concorrenza,
può intervenire con misure volte a correggere tale distorsione. Le misure
devono indicare una validità per un periodo di tempo limitato, che però è
rinnovabile indefinitamente; inoltre, l'autorità ha piena discrezionalità
nell'individuare i casi che necessitano di un intervento urgente. L'intervento
a priori chiude il procedimento per l'illecito. Se l'impresa è inadempiente
agli obblighi, l'autorità può riaprire il procedimento a carico e sanzionare
con una multa fino al 10% del fatturato. Analoghi poteri sono previsti dal
diritto comunitario per l'antitrust europeo.
Più specificamente, l’authority ha poteri amministrativi e consultivi:
•
controllo di posizioni dominanti (Consiglio);
•
promozione di accordi transfrontalieri e tra operatori, piani di
assegnazione delle frequenze, proposte sulla normativa riferita ai
servizi minimi all'utenza (Commissione per le infrastrutture e le
reti);
•
promozione
dello
sviluppo
tecnologico
e
dell'offerta
(Commissione per i servizi e i prodotti).
l’applicazione della normativa antitrust nelle comunicazioni e la verifica di eventuali
posizioni dominanti; la gestione del Registro Unico degli Operatori di Comunicazione; la
tutela del diritto d'autore nel settore informatico ed audiovisivo. Gli utenti, attraverso: la
vigilanza sulla qualità e sulle modalità di distribuzione dei servizi e dei prodotti, compresa
la pubblicità; la risoluzione delle controversie tra operatori e utenti; la disciplina del servizio
universale e la predisposizione di norme a salvaguardia delle categorie disagiate; la tutela
del pluralismo sociale, politico ed economico nel settore della radiotelevisione.
32
Come l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, anche
quest'Autorità presenta una relazione annuale al Presidente del Consiglio dei
Ministri.
L’AGCOM
e
il
cittadino.
L’autorità
per
le
garanzie
nelle
comunicazioni mette a disposizione dell’utente una notevole quantità di
servizi, tramite l’accesso al suo sito ufficiale reperibile all’indirizzo
www.agcom.it.
Sul sito è pubblicata una banca dati normativa su tutte le fonti
nazionali sull’istituzione dell’autorità (Legge 31 luglio 1997 n° 249,
Istituzione dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo), la normativa sulla parità
d’accesso ai mezzi d’informazione durante le campagne elettorali e
referendarie (L. 22 febbraio 2000, n. 28), oltre, ovviamente, al Codice delle
comunicazioni elettroniche (d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259).
Un’ampia
sezione
è
dedicata
all’informazione
sulle
attività
dell’Autorità, su cui è possibile reperire tutte e pubblicazioni ufficiali di
comunicazione con gli organi istituzionali (così ad esempio la Relazione
Annuale sull'attività svolta e sui programmi di lavoro e le Audizioni
parlamentari) e con le parti sociali (alla voce “Consultazioni pubbliche”).
L’AGCOM mette a disposizione dell’utente, in tempo reale, tutte le
comunicazioni e le precisazioni inerenti alle iniziative operative; gli studi, le
ricerche ed i progetti; oltre ad un’ampia sezione dedicata agli eventi ed alle
opportunità di lavoro presso l’Autorità.
All’internauta
è
consentito
non
solo
apprendere
presupposti,
competenze ed iniziative dell’Autorità, ma anche interagire con la stessa,
attraverso – ad esempio – la segnalazione di eventuali, presunte violazioni
della normativa sul conflitto d’interessi o sulla parità di accesso ai mezzi di
informazione62.
62
Con la delibera 217/01/CONS del 24 maggio 2001, l’Autorità ha adottato, ai sensi
dell’art. 1, comma 9, della legge 31 luglio 1997, n. 249, il regolamento concernente
l’accesso ai documenti formati o stabilmente detenuti dall'Autorità. Il regolamento è stato
recentemente modificato con la delibera 335/03/CONS, del 24 settembre 2003. Chiunque
abbia un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti
può esercitare il diritto di accesso ai documenti detenuti dall'Autorità inviando una richiesta
scritta e motivata. Il responsabile del procedimento provvede entro trenta giorni e ne
33
Una buona parte della comunicazione istituzionale tra la comunità e
l’AGCOM è consentita attraverso il servizio telematico sui sondaggi. La
regolamentazione in materia di sondaggi emanata dall'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni ai sensi dell'articolo 1, comma 6 lett. b) n. 12
della legge 249/97 (la disciplina regolamentare in materia è contenuta nelle
delibere n. 153/02/CSP e n. 237/03/CSP) è messa a disposizione degli utenti.
Questi possono anche fruire di una “Guida ai servizi di telefonia fissa” per la
comprensione dei diritti dell’utente dei servizi telefonici forniti dagli
operatori e accessibili dal cosiddetto telefono fisso, comprendendo con ciò: i
servizi di chiamata locale, nazionale, internazionale, ma anche il servizio di
trasmissione dati (fax), e di collegamento ad Internet.
Assolutamente utile anche l’apparato informativo per la “Trasparenza
delle tariffe telefoniche”, la pubblicazione del “Contenzioso tra operatori e
utenti” (che mette a disposizione un’ingente quantità di norme e formulari) e
la possibilità di effettuare on-line denunce e segnalazioni in materia di
telecomunicazioni.
Tramite il sito, l’Autorità cura un costante dialogo col cittadino, anche
grazie alle audizioni periodiche e le rilevazioni sulla soddisfazione degli
utenti finali e dei consumatori.
Per agevolare l’informazione sulle operazioni di transizione al digitale
l’AGCOM ha istituito una sezione speciale detta “registro degli operatori di
comunicazione”, riservata esclusivamente alle infrastrutture di diffusione
operanti sul territorio nazionale. Con essa l’Autorità dispone di uno
strumento
preciso,
ma
soprattutto
aggiornato,
di
valutazione
e
classificazione degli impianti presenti sul territorio, che consente di
conoscerne con esattezza le caratteristiche per pianificare gli interventi nel
settore. Tale attività di censimento soddisfa i principi di trasparenza e
pubblicità.
Tra le altre informazioni utili, la sezione dedicata ai procedimenti
sanzionatori ed al contenzioso.
ISVAP
(www.isvap.it)
informa il Consiglio. Nella richiesta devono essere indicati specificamente i documenti per i
quali è richiesto l’accesso.
34
L'Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private e di Interesse
Collettivo (ISVAP) è un'Autorità amministrativa indipendente, dotata di
piena autonomia, operante per garantire la stabilità del mercato assicurativo,
nonché la trasparenza dei prodotti offerti, nell'interesse degli assicurati e
della collettività.
Le origini storiche e l’evoluzione normativa. L'Istituto è un ente
dotato di personalità giuridica di diritto pubblico ed è stato istituito con
legge 12 agosto 1982, n. 576, per l'esercizio di funzioni di vigilanza nei
confronti delle imprese di assicurazione e riassicurazione nonché di tutti gli
altri soggetti sottoposti alla disciplina sulle assicurazioni private, compresi
gli agenti e i mediatori di assicurazione. L'ISVAP svolge le sue funzioni
sulla base delle linee di politica assicurativa determinate dal Governo.
Oltre alle funzioni già indicate nella legge istitutiva del 1982, negli
anni novanta l’ISVAP si è vista riconoscere poteri sempre crescenti, fino
all'art. 2 del decreto legislativo 13 ottobre 1998, n. 373, con cui sono state
attribuite all'autorità tutte le funzioni in materia assicurativa che prima erano
di competenza del Ministero dello sviluppo economico e del CIPE
(rendendola
così
un'autorità
veramente
indipendente
dal
Governo).
Nell’estrema sintesi, ad oggi l’Istituto:
• controlla la gestione tecnica, finanziaria, patrimoniale e contabile
delle imprese di assicurazione
• vigila sull'osservanza delle leggi e dei regolamenti in materia
assicurativa da parte delle imprese e degli agenti
• rileva i dati di mercato necessari per la formazione delle tariffe e
delle condizioni di polizza
• fornisce al Ministro dell'Industria una relazione annuale sulla
politica assicurativa, un parere settoriale, proposte di risanamento
presentate dalle società assicurative
• collabora con le altre autorità indipendenti, per assicurare il corretto
esercizio delle rispettive funzioni
• partecipa
alla determinazione dell'indirizzo amministrativo del
settore (L. 9 gennaio 1991, n. 20)
35
• autorizza l'esercizio dell'attività assicurativa (art. 4, d.P.R. 18 aprile
1994, n. 385)
• assicura la trasparenza dell'offerta agli utenti (L. 5 marzo 2001, n.
57)
• raccoglie
i
reclami
presentati
nei
confronti
delle
imprese
assicurative, li censisce in un registro dei reclami (circ. Isvap 518/D,
21/11/2003), agevola la corretta esecuzione dei contratti assicurativi e
facilita la soluzione delle questioni che gli vengono sottoposte
intervenendo nei confronti dei soggetti vigilati con provvedimenti e
sanzioni.
L'esercizio della vigilanza da parte dell'ISVAP ha per scopo la sana e
prudente gestione delle imprese di assicurazione e di riassicurazione e la
trasparenza e la correttezza dei comportamenti delle imprese e degli altri
soggetti controllati, avendo riguardo alla stabilità, all'efficienza, alla
competitività ed al buon funzionamento del sistema assicurativo, alla tutela
degli assicurati e degli altri aventi diritto a prestazioni assicurative,
all'informazione ed alla protezione dei consumatori.
L'ISVAP esercita le funzioni di vigilanza nei confronti:
•
delle imprese che esercitano nel territorio della Repubblica italiana
attività di assicurazione e riassicurazione;
•
dei gruppi assicurativi e dei conglomerati finanziari nei quali tali
imprese sono incluse, in conformità alla specifica normativa ad
essi applicabile (c.d. vigilanza "supplementare");
•
degli intermediari di assicurazione e di riassicurazione, dei periti e
di ogni altro operatore del mercato assicurativo;
•
dei
soggetti
che
in
qualunque
forma
svolgono
funzioni
parzialmente comprese nel ciclo operativo delle imprese di
assicurazione
o
di
riassicurazione,
limitatamente
ai
profili
assicurativi e riassicurativi.
L'Autorità svolge le funzioni di vigilanza sul settore assicurativo
mediante
l'esercizio
di
poteri
di
natura
autorizzatoria,
prescrittiva,
accertativa, cautelare e repressiva nonché attraverso l'adozione di ogni
regolamento necessario per la sana e prudente gestione delle imprese o per la
36
trasparenza e la correttezza dei comportamenti dei soggetti vigilati. Le
norme sulla vigilanza, contenute in molteplici disposizioni di settore, sono
ora riunite nel Codice delle Assicurazioni di cui al decreto legislativo 7
settembre 2005, n. 209, che entrerà in vigore dal 1° gennaio 2006.
In
particolare,
l'ISVAP
provvede
ad
autorizzare
le
imprese
all'esercizio dell'attività assicurativa e/o riassicurativa nei vari rami e
all'estensione rispetto a quelli già autorizzati nonché a svolgere tutte le
attività connesse con il rilascio di tali autorizzazioni, verificando nel tempo
la sussistenza delle previste condizioni di esercizio, nonché ad autorizzare le
operazioni di fusione, scissione e trasferimento di portafoglio e le operazioni
infragruppo. Dette competenze vengono esercitate, attraverso il controllo
sulla gestione tecnica, finanziaria, patrimoniale e contabile, nei confronti
delle imprese assicurative nazionali ed estere (rappresentanze di imprese con
sede legale in un Paese non appartenente all'Unione Europea) e
riassicurative ad essa sottoposte. La vigilanza a fini di stabilità sulle imprese
con sede legale in uno Stato membro dell'Unione Europea, che esercitano
attività assicurativa in Italia in regime di stabilimento o di libera prestazione
di servizi, spetta all'autorità dello Stato membro d'origine (c.d. home country
control).
Per l'esercizio delle proprie funzioni, l'ISVAP ha, tra l'altro, la facoltà
di richiedere ai soggetti vigilati la comunicazione, anche periodica, di dati e
notizie, disporre nei loro confronti ispezioni e indagini specifiche, anche
avvalendosi della collaborazione della Guardia di Finanza; convocare i
componenti degli organi amministrativi e di controllo, i direttori generali
delle imprese di assicurazione e riassicurazione, i legali rappresentanti della
società di revisione, l'attuario revisore, l'attuario incaricato per i rami vita e
l'attuario incaricato per il ramo r.c. auto. Può inoltre ordinare la
convocazione dell'assemblea, degli organi amministrativi e di controllo delle
imprese nonché procedere direttamente alla convocazione quando questi non
vi abbiano ottemperato.
L'ISVAP effettua le attività necessarie per promuovere un appropriato
grado di protezione di assicurati e danneggiati. In particolare, nel caso in cui
l'impresa violi le norme che è tenuta a rispettare o adotti comportamenti che
potrebbero pregiudicare la sua stabilità, l'ISVAP può adottare misure
37
correttive, repressive e sanzionatorie o proporne l'adozione da parte del
Ministro delle attività produttive.
L'ISVAP effettua altresì le attività necessarie per sviluppare la
conoscenza del mercato assicurativo, comprese le indagini statistiche ed
economiche e la raccolta di elementi per l'elaborazione delle linee di politica
assicurativa determinate dal Governo. Svolge inoltre attività consultiva di
segnalazione e proposta nei confronti del Parlamento e del Governo
nell'ambito delle competenze per la regolazione e la vigilanza sul settore
assicurativo.
Nell'esercizio delle funzioni che gli sono demandate, l'ISVAP
promuove tutte le forme di collaborazione ritenute necessarie con le altre
autorità di vigilanza finanziarie e con gli Organi di controllo assicurativi
degli altri Paesi dell'Unione Europea.
L'ISVAP, entro il 31 maggio di ogni anno, presenta al Presidente del
Consiglio dei Ministri, per la trasmissione al Parlamento, una relazione
sull'attività svolta. I regolamenti, le raccomandazioni interpretative ed i
provvedimenti riguardanti i soggetti vigilati sono pubblicati sul Bollettino
mensile e disponibili sul sito Internet dell'ISVAP.
La legge assegna all'ISVAP una rilevante missione di tutela del
consumatore, con particolare riguardo alla trasparenza nei rapporti tra
imprese e assicurati e l'informazione al consumatore; in particolare, l'ISVAP
disciplina l'informazione preliminare ed in corso di contratto che deve essere
messa a disposizione del contraente e stabilisce le regole di comportamento
che le imprese e gli intermediari sono tenuti ad osservare nell'offerta e
nell'esecuzione dei contratti di assicurazione, e ne verifica il puntale
adempimento. Dette competenze vengono esercitate dall'ISVAP nei
confronti di tutte le imprese operanti sul mercato italiano, comprese quelle
aventi sede legale in un altro Paese dell'Unione Europea e operanti in Italia
in regime di stabilimento o di libera prestazione dei servizi. Al medesimo
fine, l'ISVAP ha introdotto una specifica procedura per la gestione dei
reclami presentati dell'utenza, che prevede il preventivo invio degli stessi ad
una apposita struttura istituita presso ogni impresa, riservandosi ogni potere
38
di intervento nei casi di insoddisfacente esito dei contatti avviati nonché di
verifica delle eventuali violazioni di leggi e regolamenti.
Organi e funzioni dell’istituto. Sono organi dell'ISVAP il Presidente,
che esercita anche le funzioni di direttore generale, e il Consiglio, costituito
da sei componenti oltre al Presidente. L'organigramma contenuto in questa
sezione mostra l'organizzazione interna dell'ISVAP. Il personale in servizio al 15 febbraio 2008 era di 347 unità di ruolo, oltre alle 16 unità con contratto
a tempo determinato - opera secondo quanto previsto nel Regolamento del
personale.
L’ISVAP e il cittadino. L’autorità mette a disposizione dei cittadini
utenti e degli operatori del settore numerosi servizi telematici, attraverso il
suo sito ufficiale all’indirizzo www.isvap.it.
Per l’utente privato l’Autorità ha organizzato l’impianto informativo
in “sezioni” [1) “Incidenti stradali con controparti estere”; 2) “Italian
Information Center”; 3) “Come presentare un reclamo”; 4) “Quesiti
frequenti”; 5) “Raccomandazioni utili per acquistare una polizza in
internet”; 6) “Guida pratica alle Assicurazioni”; 7) “RC Auto”; 8) “Rete
FIN-Net”], ove il cittadino è in grado di ritrovare tutte le indicazioni
necessarie per interagire con gli organi istituzionali preposti all’intervento
nel settore delle assicurazioni, la normativa di riferimento e la modulistica.
Molto più strutturata la parte dedicata alle Imprese e agli Intermediari.
In queste “sezioni” (Assunzioni di Partecipazioni; Registro Unico degli
Intermediari assicurativi e riassicurativi; Elenco degli Intermediari della
Unione Europea; Banca Dati Sinistri R.C.Auto; Guida Istanze; Imprese in
Liquidazione; Modifiche Statutarie; Ruolo dei Periti assicurativi; Albo
Imprese), tutte liberamente consultabili, l’ISVAp soddisfa le esigenze di
trasparenza e di pubblicità dell’attività come prima indicate.
Assai utile per l’utente, sia singolo, sia organizzato in forma di
impresa, è l’ampia sezione dedicata alla “Normativa di riferimento”. Qui si
possono scaricare tutti i provvedimenti resi dall’Autorità nella sua attività di
vigilanza e controllo, e le circolari dispositive.
39
Di pubblica consultazione sono anche gli esiti della fase pubblica di
consultazione a cui l’ISVAP ricorre pèer la produzione dei suoi
provvedimenti; le c.d. “lettere al mercato” e tutta la normativa europea, i
protocolli e le convenzioni, i regolamenti.
L’Istituto mette a disposizione dell’utente anche numerosi documenti
di rilevazione statistica della sua attività ed ovviamente tutti i Bollettini
ufficiali, che costituiscono la fonte primaria di informazione poi sintetizzata
nella Relazione istituzionale annuale.
GARANTE PRIVACY
(www.garanteprivacy.it)
Il Garante per la protezione dei dati personali è un’autorità
indipendente istituita dalla legge sulla privacy (legge 31 dicembre 1996 n.
675) per assicurare la tutela dei diritti e delle libertà fondamentali ed il
rispetto della dignità nel trattamento dei dati personali.
Gli organi del Garante. L’Autorità in commento è un organo
collegiale, composto da quattro membri eletti dal Parlamento, i quali
rimangono in carica per un mandato di quattro anni rinnovabile. L’attuale
collegio si è insediato il 18 aprile 2005.
L’Ufficio del Garante, al quale sovrintende il Segretario generale, è
articolato, oltre che in alcune unità temporanee, in dipartimenti e servizi: la
Segreteria generale; l’Ufficio di segreteria; l’Ufficio per le relazioni con il
pubblico; l’Ufficio archivio e protocollo e la Segreteria di sicurezza. I
dipartimenti sono: il Dipartimento realtà economiche e produttive; il
Dipartimento libertà pubbliche e sanità; il Dipartimento comunicazioni e reti
telematiche; il Dipartimento risorse umane; il Dipartimento amministrazione
e contabilità; il Dipartimento contratti e risorse finanziarie, il Dipartimento
attività ispettive e sanzioni; il Dipartimento registro dei trattamenti
Dipartimento risorse tecnologiche. L’Autorità fruisce anche di appositi uffici
detti “Servizi” (Servizio di segreteria del collegio; Servizio relazioni
istituzionali; Servizio relazioni comunitarie e internazionali; Servizio
relazioni con i mezzi di informazione; Servizio studi e documentazione).
40
I compiti istituzionali del Garante. L’attività del Garante, iniziata nel
1997, ha riguardato ogni settore della vita sociale economica e culturale del
Paese in cui si sia manifestata l’esigenza della protezione dei dati personali.
Sotto tale aspetto, speciale interesse hanno rivestito i provvedimenti adottati
in materia di attività delle pubbliche amministrazioni, sanità, lavoro, credito
ed
assicurazioni,
giornalismo,
telecomunicazioni,
videosorveglianza,
marketing.
I compiti del Garante erano originariamente specificati nell’art. 31
della legge 675/1996:
• il controllo della conformità dei trattamenti di dati personali a leggi
e regolamenti e la segnalazione ai titolari o ai responsabili dei
trattamenti delle modifiche da adottare per conseguire tale
conformità;
• l’esame delle segnalazioni e dei reclami degli interessati, nonché dei
ricorsi presentati ai sensi dell’art. 29 della legge;
• l’adozione dei provvedimenti previsti dalla normativa in materia tra
cui, in particolare, le autorizzazioni generali per il trattamento dei
dati sensibili;
• la promozione, nell’ambito delle categorie interessate, della
sottoscrizione dei codici di deontologia e di buona condotta;
• il divieto, in tutto od in parte, ovvero il blocco del trattamento di dati
personali quando per la loro natura, oppure per le modalità o gli
effetti di tale trattamento, vi sia il rischio concreto di un rilevante
pregiudizio per l’interessato;
• la segnalazione al Governo dei provvedimenti normativi di settore,
la cui adozione si manifesti opportuna, e la formulazione dei pareri
richiesti dal Presidente del Consiglio o da ciascun ministro in ordine
ai regolamenti ed agli atti amministrativi inerenti alla materia della
protezione dei dati personali;
• la predisposizione di una relazione annuale sull’attività svolta e
sullo stato di attuazione della legge e la sua trasmissione al
Parlamento e al Governo;
• la partecipazione alle attività comunitarie ed internazionali di
settore, quale componente delle autorità comuni di controllo previste
41
da
convenzioni
internazionali
(Europol,
Schengen,
Sistema
informativo doganale);
• il controllo, anche a richiesta degli interessati, sui trattamenti dei
dati personali effettuati da forze di polizia e dai servizi di
informazione e di sicurezza;
• l’indicazione degli accorgimenti da adottare nell’uso dei dati "semisensibili" (cd. prior checking, introdotto dal d.lg. n. 467/2001).
Attualmente
le
funzioni
istituzionali
dell’amministrazione
indipendente in tema di tutela della riservatezza sono elencati nel Decreto
legislativo n. 196 del 2003, ormai noto come Codice sulla Privacy.
Tra le
funzioni principali (cfr. art. 154 D.Lgs. 196/2003) rientrano quelli di:
• controllare che i trattamenti siano effettuati nel rispetto delle norme
di legge
• ricevere ed esaminare i reclami e le segnalazioni e provvedere sui
ricorsi presentati dagli interessati
• vietare anche d'ufficio i trattamenti illeciti o non corretti ed
eventualmente disporne il blocco
• promuovere la sottoscrizione di codici di deontologia e buona
condotta di determinati settori
• segnalare al Governo e al Parlamento l'opportunità di provvedimenti
normativi richiesti dall'evoluzione del settore
• esprimere pareri nei casi previsti
• curare la conoscenza tra il pubblico della disciplina rilevante in
materia di trattamento dei dati personali e delle relative finalità e in
materia di misure di sicurezza dei dati
• denunciare i fatti configurabili come reati perseguibili d'ufficio
conosciuti nell'esercizio delle sue funzioni
• tenere il registro dei trattamenti
• predisporre una relazione annuale sull'attività svolta da presentare al
Governo e al Parlamento
• essere
consultato
da
Governo
o
Ministri
quando
questi
predispongono norme che incidono sulla materia
• cooperare con le altre Autorità Indipendenti
42
Il Garante e il cittadino. Tra tutte le autorità indipendenti, il Garante
della Privacy è forse quella che ha saputo instaurare il miglior dialogo con la
cittadinanza. A tale fine essa ha predisposto sin da subito un sito ufficiale
(www.garanteprivacy.it) attraverso il quale pubblica ogni espressione del suo
intervento e dei servizi messi a disposizione degli utenti.
Per gli utenti privati, l’Autorità distingue la propria attività in
“Iniziative” e “consultazioni pubbliche”, offrendo così la possibilità a tutti
coloro che accedono al sito di dare un proprio contributo alla formazione
dell’informazione del settore (così ad esempio con finalità di accertamento e
repressione dei reati, nell’ambito dell’amministrazione di condomini, per gli
adempimenti nel settore della telefonia, o dei quattro temi – oggi al centro
del dibattito politico e dell’opinione pubblica – rappresentati dalla gestione
delle c.d. “carte di fedeltà”, sulla tv satellitare e interattiva, sulle tecniche
RFID e sui videotelefonini.
Il sito è strutturato in maniera tale da poter essere consultato anche
dagli utenti non vedenti.
Per qunto concerne il materiale, normativo ed informativo, messo a
disposizione dell’utenza si ricordano: le Relazioni annuali al Parlamento, i
progetti e le iniziative; i piani di intervento a livello internazionale. Tra le
pubblicazioni: i Dossier e tutta l’attività contrattuale (dal 1997 al 2007).
Contribuendo alla formazione dei Codici deontologici e di buona
condotta previsti dal Codice sulla Privacy, l’Authority dedica un’ampia
sezione alla pubblicazione degli stessi, oltre che gli esiti delle consultazioni
pubbliche che ne hanno preceduto ed accompagnato la formazione.
Affinché la partecipazione pubblica all’attività prodromica alla
vigilanza del Garante sia pienamente realizzata, sempre attraverso il sito, i
cittadini possono programmare e richiedere “incontri con il Garante”,
segnatamente rappresentati da giornate di studio che prevedono la presenza
degli organi del Garante con i quali si può venire a contatto per la
rappresentazione di esigenze o di iniziative.
Tra le banche dati consultabili dal sito quella del Sistema di
Informazione Schengen, quella dei provvedimenti del Garante (rinvenibili
attraverso la consultazione dei Bollettini), quella sulle Campagne di
43
informazione istituzionale e l’intera pubblicazione della Collana dei
Contributi (dal 1997 al 2008).
Il Garante rende scaricabile tutto il materiale normativo vigente nel
settore e di interesse per il trattamento dei dati personali (distinguendolo in:
Comunitario e internazionale; Codice in materia di protezione dei dati
personali; legge n. 675/96; leggi e decreti legislativi; codici deontologici;
autorizzazioni
del
Garante;
attività
di
rilevante
interesse
pubblico;
regolamenti interni del Garante; archivio storico).
Oltre al collegamento con le istituzioni rilevanti nel settore, a livello
europeo ed internazionale, un’ampia sezione è dedicata alle modalità di
esercizio dei diritti da parte degli utenti e dei soggetti interessati.
L’informazione istituzionale sulle notificazioni e sulla predisposizione dei
documenti programmatici sulla sicurezza sono fornite attraverso la
modulistica liberamente scaricabile dal sito.
Gli argomenti di più attuale dibattito sono appositamente segnalati
nella sezione “Comunicati stampa”, così ad esempio come ora rappresentati
dal trattamento dei dati in tema di aborti terapeutici (15/02/08), sulle black
list dei docenti ebrei (08/02/08), sul traffico telefonico e internet (01/02/08).
AUTORITA’ ENERGIA ELETTRICA E GAS
(www.autorita.energia.it)
Origini storiche ed evoluzione normativa. L'Autorità per l'energia
elettrica e il gas è un'autorità indipendente che ha lo scopo di favorire lo
sviluppo di un mercato concorrenziale nel settore energetico, in seguito alla
sua privatizzazione. L'Autorità è un istituto nato in seguito alla decisione
dell'Unione Europea di liberalizzare il settore dell'energia, sostituendo di
fatto i monopoli presenti nella maggior parte dei Paesi aderenti alla
Comunità. In seguito alle direttive comunitarie in materia di apertura dei
mercati energetici, recepite in Italia con decreti legislativi, l'Autorità venne
istituita con la legge n. 481 del 14 novembre 1995 (“Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle
Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità”). Essa svolge le sue
attività dal 23 aprile 1997.
44
L'Autorità opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio
nel quadro degli indirizzi di politica generale formulati dal Governo e dal
Parlamento e tenuto conto delle normative dell’Unione europea in materia. Il
Governo indica all’Autorità le esigenze di sviluppo dei servizi di pubblica
utilità che corrispondono agli interessi generali del Paese, attraverso il
Documento di programmazione economico-finanziaria,.
Per l’emanazione dei propri provvedimenti l’Autorità si basa sia su
procedure disciplinate da propri regolamenti sia su regolamenti emanati con
decreto del Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 17, comma 1, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, in particolare per le procedure relative agli
interessi individuali e quelle relative alla conciliazione e l'arbitrato. Nel caso
di adozione di atti normativi o con carattere generale, l’Autorità apre un
procedimento
in
cui
designa
un
funzionario
responsabile
per
gli
adempimenti necessari e, fra i propri componenti, un relatore con il compito
di illustrare gli esiti dell’attività preparatoria e una proposta di decisione. Il
procedimento fissa il termine entro il quale è possibile fare pervenire
osservazioni
scritte
e,
ove
necessario,
le
eventuali
procedure
di
consultazione dei soggetti interessati e delle formazioni associative.
Nel caso di reclami, istanze, segnalazioni o altri elementi raccolti
dagli uffici dai quali emergano gli estremi di un possibile intervento di
competenza dell’Autorità finalizzato all’adozione di provvedimenti a
carattere individuale l’Autorità opera attenendosi ai criteri del procedimento
definiti dal DPR n° 244/01. Questi definiscono le modalità e i termini di
avvio del procedimento, lo svolgimento delle attività istruttorie, le eventuali
perizie,
consulenze
e
audizioni,
le
condizioni
della
chiusura
del
procedimento e la deliberazione del provvedimento.
Nell’adozione dei principali provvedimenti con carattere generale
l’Autorità segue criteri di trasparenza. Viene dato ampio spazio alla
consultazione con i soggetti esercenti e le associazioni rappresentative di
interessi
(associazioni
dei
consumatori,
associazioni
ambientaliste,
associazioni sindacali delle imprese e dei lavoratori) attraverso la diffusione
di documenti e la raccolta di osservazioni scritte eventualmente discusse nel
45
corso di audizioni collettive e individuali che precedono l’emanazione dei
provvedimenti.
La legge istitutiva prevede la convocazione di audizioni periodiche
con le formazioni associative. Tali audizioni sono disciplinate da uno
specifico
regolamento
che
permette
alle
associazioni
di
portare
all’attenzione dell’Autorità questioni particolari e urgenti proponendone
l’inserimento nell’ordine del giorno.
In base alla legge istitutiva l’Autorità pubblica i principali atti e
provvedimenti in un Bollettino. Gli atti e i provvedimenti con carattere
generale vengono pubblicati anche nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
Italiana e sul sito Internet.
Gli organi e le funzioni. L’Autorità è un organo collegiale costituito
dal Presidente e da quattro membri(1). I cinque componenti l’Autorità sono
nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del
Consiglio dei ministri su proposta del Ministro delle attività produttive. Le
designazioni effettuate dal Governo sono sottoposte al parere vincolante,
espresso a maggioranza qualificata (due terzi dei componenti), dalle
Commissioni parlamentari competenti . I componenti sono scelti fra persone
dotate di alta e riconosciuta professionalità e competenza nel settore. Gli
incarichi
durano
sette
anni
e
non
sono
rinnovabili. A
tutela
dell’indipendenza dell’Autorità è fatto esplicito divieto ai suoi componenti
di intrattenere rapporti di consulenza o collaborazione e di avere interessi
diretti o indiretti nelle imprese operanti nei settori di competenza; il divieto
si estende anche ai quattro anni successivi alla cessazione dell’incarico.
L'Autorità, secondo la legge istitutiva del 1995, ha essenzialmente la
funzione di garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza nel
settore dei servizi di pubblica utilità, assicurandone la fruibilità e la
diffusione in modo omogeneo sull'intero territorio nazionale, definendo un
sistema
tariffario
certo,
trasparente
e
basato
su
criteri
predefiniti,
promuovendo la tutela degli interessi di utenti e consumatori. Per perseguire
l'obiettivo di assicurare un assetto concorrenziale del mercato, l'Autorità ha i
seguenti poteri:
46
• formula osservazioni e proposte da trasmettere al Governo e al
Parlamento (potere consultivo)
• ha potere normativo (regolamentare)
• determina le tariffe
• assicura la pubblicità e la trasparenza delle condizioni di servizio
• assicura condizioni di eguaglianza nell'accesso alle reti energetiche
• ha poteri di controllo di qualità e di vigilanza nei confronti dei
fornitori dei servizi
• valuta reclami, istanze e segnalazioni presentate dagli utenti o dai
consumatori
I poteri di regolazione settoriale fanno riferimento alla determinazione
delle tariffe, dei livelli di qualità dei servizi e delle condizioni tecnicoeconomiche di accesso e interconnessione alle reti, in servizi in cui il
mercato non sarebbe in grado di garantire l’interesse di utenti e consumatori
a causa di vincoli tecnici, legali o altre restrizioni che limitano il normale
funzionamento dei meccanismi concorrenziali.
L’Autorità formula osservazioni e proposte da trasmettere al Governo
e al Parlamento, presenta annualmente al Parlamento e al Presidente del
Consiglio dei ministri una relazione sullo stato dei servizi e sull’attività
svolta.
Come già detto, l’Autorità disciplina autonomamente i procedimenti
volti all’adozione dei propri provvedimenti di interesse generale e gode di
autonomia organizzativa definendo i propri regolamenti per quanto riguarda
l’organizzazione interna, il funzionamento e la contabilità.
L’Autorità ha il compito di perseguire le finalità indicate dalla legge
n. 481 del 1995 con cui si vuole "garantire la promozione della concorrenza
e dell’efficienza" nei settori dell’energia elettrica e del gas, nonché
"assicurare adeguati livelli di qualità" dei servizi. Le finalità indicate dalla
legge istituiva devono essere perseguite assicurando «la fruibilità e la
diffusione [dei servizi] in modo omogeneo sull’intero territorio nazionale,
definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri
predefiniti, promuovendo la tutela degli interessi di utenti e consumatori,
...». Il sistema tariffario deve inoltre «armonizzare gli obiettivi economicofinanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di
47
carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse». Le
pubbliche amministrazioni e le imprese sono tenute a fornire all'Autorità,
oltre a notizie e informazioni, la collaborazione per l'adempimento delle sue
funzioni.
In base alla legge n. 481 del 1995 l'Autorità per l'energia elettrica e il
gas nello svolgere le proprie funzioni di regolazione e controllo ha
competenze in materia di:
•
Tariffe
•
Fissazione delle tariffe base per i servizi regolati intese come
prezzi massimi al netto degli oneri fiscali e loro aggiornamento
con il metodo del price cap (ovvero "limite massimo della
variazione di prezzo vincolata per un periodo pluriennale"). Il
metodo del price cap pone un vincolo alla crescita annua delle
tariffe pari alla differenza fra tasso programmato di inflazione e
aumento della produttività conseguibile dall’impresa esercente il
servizio, più altri fattori eventualmente riconosciuti in tariffa quali
i recuperi di qualità del servizio.
•
Qualità del servizio
•
Definizione
delle
direttive
concernenti
la
produzione
e
l'erogazione dei servizi da parte dei soggetti esercenti, dei livelli
generali e specifici di qualità dei servizi e dei meccanismi di
rimborso automatico agli utenti e consumatori in caso del loro
mancato rispetto; vigilanza sul rispetto dei livelli di qualità definiti
dall’Autorità e sull’adozione delle Carte dei servizi. I livelli di
qualità possono riguardare aspetti di natura sia contrattuale (come
tempestività di intervento e risposta a reclami), sia tecnica (come
la continuità dei servizi e la sicurezza).
•
Forme di mercato
•
Formulazione di osservazioni e proposte al Governo e al
Parlamento in merito alle forme di mercato e al recepimento e
attuazione delle direttive europee.
•
Concorrenza
•
Segnalazione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato
della sussistenza di ipotesi di violazione delle disposizioni della
48
legge 10 ottobre 1990, n 287, con riferimento agli atti e ai
comportamenti delle imprese operanti nei settori sottoposti al
proprio controllo.
•
Concessioni
•
Formulazione di osservazioni e proposte al Governo e al
Parlamento sui servizi da assoggettare a regime di concessione o di
autorizzazione; trasmissione di proposte al Ministero dell’industria
del commercio e dell’artigianato sugli schemi di concessione,
convenzione e autorizzazione e sul rinnovo o la modifica di quelli
esistenti.
•
Separazione contabile e amministrativa
•
Emanazione
di
direttive
per
la
separazione
contabile
e
amministrativa delle diverse fasi dei servizi dell’energia elettrica e
del gas. La separazione risponde agli obiettivi di rendere
trasparenti e omogenei i bilanci dei soggetti giuridici operanti nei
settori regolati, di consentire la verifica dei costi delle singole
prestazioni e di assicurare la loro corretta disaggregazione e
imputazione per funzione svolta al fine di garantire la promozione
della concorrenza e dell’efficienza.
•
Verifica e controllo
•
Controllo delle condizioni di svolgimento dei servizi, con poteri di
acquisizione della documentazione, di ispezione, accesso e
sanzione, determinando i casi di indennizzo da parte dei soggetti
esercenti nei confronti di utenti e consumatori.
•
Reclami e istanze
•
Valutazione di reclami, istanze e segnalazioni presentate dagli
utenti e dai consumatori, singoli o associati, imponendo, ove
opportuno, modifiche alle modalità di erogazione dei servizi.
•
Risoluzione di controversie
•
Gestione di procedure di conciliazione e arbitrato in merito a
controversie fra utenti e soggetti esercenti.
•
Informazione e trasparenza
•
Diffusione e pubblicizzazione di conoscenze relative alle
condizioni di erogazione dei servizi al fine di garantire la massima
49
trasparenza, la concorrenzialità dell’offerta e la possibilità di
migliori scelte da parte degli utenti intermedi e finali.
L’autorità ed il cittadino. Oltre ai numerosi servizi, volti al dialogo
con l’opinione pubblica e alla gestione delle informazioni necessarie allo
svolgimento delle attività sopra indicate, l’Autorità mette a disposizione
dell’utente telematico tutto il materiale normativo reperibile sui temi
d’interesse del Garante. Dalla legge 14 novembre 1995, n. 481 alle norme
per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Inoltre,
tutta la raccolta dei regolamenti e delle disposizioni generali in materia di
svolgimento dei procedimenti per la formazione delle decisioni di
competenza dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, le disposizioni in
materia di procedure arbitrali per la risoluzione delle controversie in materia
di accesso alle reti dell’energia elettrica e del gas e di revoca della delibera
n. 127/03, il regolamento
recante la disciplina
delle
procedure
istruttorie dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, a norma dell'articolo
2, comma 24, lettera a), della legge 14 novembre 1995, n. 481
Decreto del Presidente della Repubblica n. 244,
9 maggio 2001, il
regolamento recante la disciplina delle garanzie di trasparenza dell’azione
amministrativa dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, il regolamento
per l'organizzazione e il funzionamento dell'Autorità, le modifiche ed
integrazioni all’organizzazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas,
nomina di Responsabili di Direzione, Responsabili di incarichi speciali e
responsabilità delle Unità (delibera n. 328/06), l’adozione di una nuova
organizzazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, nomina dei
Responsabili delle Direzioni, compiti delle Unità (delibera n. 183/04), fino
ai regolamenti di contabilità, quelli sulle audizioni periodiche e lo
svolgimento di rilevazioni sulla soddisfazione degli utenti e l'efficacia dei
servizi.
L’Autorità informa anche sui temi di maggior interesse per l’attualità,
con la possibilità di scaricare tutte le ultime delibere del Garante.
Per i consumatori, l’Autorità ha istituito due apposite sezioni, l’una
per il settore del consumo del gas e l’altra per quello dell’elettricità. Dalla
normativa sulla liberalizzazione del mercato alla specificazione delle
50
condizioni di contratto, fino alla specificazione dei criteri di valutazione
della qualità dei prodotti offerti dalle aziende operatrici.
Gli utenti possono segnalare direttamente sul sito le proprie lamentele
in merito a situazioni non chiare dell’offerta di gas ed elettricità o veri e
propri reclami sulla gestione contrattuale del servizio.
AUTORITA’ GARANTE LAVORI PUBBLICI
(www.autoritalavoripubblici.it)
Dal 1° luglio 2006, data di entrata in vigore del d. lgs. n. 163 del
12/4/2006, l'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici ha assunto la
denominazione di Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture, connotata da indipendenza funzionale, di giudizio e di
valutazione e da autonomia organizzativa.
Organi e funzioni. L'Autorità è organo collegiale costituito da sette
membri (cfr. Legge 24 novembre 2006, n. 286 di conversione del decreto
legge 3 ottobre 2006, n. 262), nominati con determinazione adottata d'intesa
dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, scelti
tra personalità operanti in settori tecnici, economici e giuridici con
riconosciuta professionalità. L’Autorità ha un Presidente, un Consiglio
(composto da sei membri), ed alcuni organi ausiliari (il Comitato etico, una
Consulta tecnico-giuridica, il Nucleo di Valutazione, la Commissione di
controllo di regolarità amministrativo-contabile, la Commissione di garanzia
del Personale dell'Autorità e la Commissione consultiva SOA).
Le nuove competenze, alle quali l'Autorità fa fronte - senza nuovi e
maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato ai sensi dell'articolo 1,
comma 67, della legge 23.12.2005 n. 266 - sono le seguenti:
•
vigila sui contratti pubblici, anche di interesse regionale, di
lavori, servizi e forniture nei settori ordinari e nei settori speciali,
al fine di garantire il rispetto dei principi di correttezza e
trasparenza delle procedure di scelta del contraente, e di
economica ed efficiente esecuzione dei contratti, nonché il
rispetto delle regole della concorrenza nelle singole procedure di
gara. In particolare, vigila sull'osservanza della disciplina
51
legislativa e regolamentare vigente, verificando, anche con
indagini
campionarie,
la
regolarità
delle
procedure
di
affidamento e l'economicità di esecuzione dei contratti pubblici,
accertando altresì che dall'esecuzione dei contratti non sia
derivato pregiudizio per il pubblico erario; vigila inoltre sul
sistema di qualificazione;
•
segnala al Governo e al Parlamento fenomeni particolarmente
gravi di inosservanza o di applicazione distorta della normativa
sui contratti pubblici;
•
formula al Governo proposte in ordine alle modifiche occorrenti
in relazione alla legislazione che disciplina i contratti pubblici di
lavori, servizi, forniture e al Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti proposte per la revisione del regolamento;
•
predispone e invia al Governo e al Parlamento una relazione
annuale nella quale si evidenziano le disfunzioni riscontrate nel
settore dei contratti pubblici;
•
su iniziativa della stazione appaltante e di una o più delle altre
parti, esprime parere non vincolante relativamente a questioni
insorte
durante
lo
svolgimento
delle
procedure
di
gara,
eventualmente formulando una ipotesi di soluzione;
•
provvede alla raccolta e alla elaborazione dei dati informativi
concernenti i contratti pubblici su tutto il territorio nazionale e, in
particolare, di quelli concernenti i bandi e gli avvisi di gara, le
aggiudicazioni e gli affidamenti, le imprese partecipanti,
l'impiego della mano d'opera e le relative norme di sicurezza, i
costi e gli scostamenti rispetto a quelli preventivati, i tempi di
esecuzione e le modalità di attuazione degli interventi, i ritardi e
le disfunzioni;
•
promuove la realizzazione di un collegamento informatico con le
stazioni appaltanti, nonché con le regioni, al fine di acquisire
informazioni in tempo reale sui contratti pubblici, garantendo
l'accesso generalizzato, anche per via informatica, ai dati raccolti
e alle relative elaborazioni.
52
Nell'ambito della propria attività può richiedere alle stazioni
appaltanti, agli operatori economici esecutori dei contratti, nonché ad ogni
altra pubblica amministrazione e ad ogni ente, anche regionale, operatore
economico o persona fisica che ne sia in possesso, documenti, informazioni
e chiarimenti relativamente ai lavori, servizi e forniture pubblici, in corso o
da iniziare, al conferimento di incarichi di progettazione, agli affidamenti;
può disporre ispezioni, anche su richiesta motivata di chiunque ne abbia
interesse, avvalendosi anche della collaborazione di altri organi dello Stato;
può disporre perizie e analisi economiche e statistiche nonché la
consultazione di esperti in ordine a qualsiasi elemento rilevante ai fini
dell'istruttoria; può avvalersi del Corpo della Guardia di Finanza, che esegue
le verifiche e gli accertamenti richiesti agendo con i poteri di indagine ad
esso attribuiti ai fini degli accertamenti relativi all'imposta sul valore
aggiunto e alle imposte sui redditi. Tutte le notizie, le informazioni e i dati
acquisiti dalla Guardia di Finanza nello svolgimento di tali attività sono
comunicati all'Autorità.
All'Autorità è attribuita la competenza ad irrogare sanzioni pecuniarie,
commisurate al valore del contratto pubblico cui le violazioni si riferiscono,
ai menzionati soggetti se rifiutano o emettono, senza giustificato motivo di
fornire le informazioni o di esibire documenti, ovvero se forniscono
informazioni o esibiscono documenti non veritieri.
Qualora i soggetti ai quali è richiesto di fornire i suddetti elementi di
conoscenza appartengano alle pubbliche amministrazioni, si applicano le
sanzioni disciplinari previste dai rispettivi ordinamenti. Qualora accerti
l'esistenza di irregolarità, l'Autorità trasmette gli atti e i propri rilievi agli
organi di controllo e, se le irregolarità hanno rilevanza penale, agli organi
giurisdizionali competenti. Qualora l'Autorità accerti che dalla esecuzione
dei contratti pubblici derivi pregiudizio per il pubblico erario, gli atti e i
rilievi sono trasmessi anche ai soggetti interessati e alla procura generale
della Corte dei conti.
L’Autorità e il cittadino. L’Autorità in commento fornisce numerosi
servizi, attraverso la registrazione al suo sito ufficiale all’indirizzo
www.autoritalavoripubblici.it.
Sono
infatti
scaricabili
liberamente
i
53
certificati di esecuzione dei lavori, le informazioni relative a gare di appalto
(esiste un apposito “Sistema Informativo Monitoraggio Gare, detto
SIMOG”) ed è consentita l’iscrizione ad alcuni elenchi quali quello delle
“Società Organismo di Attestazione (SOA)” e quello delle “Società di
ingegneria e professionali”.
Gli operatori del settore possono fruire di un sistema di trasmissione
on-line e di accreditamento e trasmissione dati, anche per la partecipazione
ai progetti finanziati dalla Comunità europea.
È accessibile, direttamente dal sito dell’Authority, il servizio
riscossione dei contributi e la modificazione dei dati inseriti nel casellario
delle imprese e delle società di ingegneria e professionali.
L’utente ha a disposizione tutto il materiale normativo, gli atti, la
modulistica e, addirittura, una banca dati di giurisprudenza sulle questioni
interessanti gli ambiti di intervento dell’amministrazione indipendente. Oltre
alle pubblicazioni dell’Autorità e degli enti con cui la stessa viene a contatto
nello svolgimento della sua attività di vigilanza e controllo, sono fruibili
liberamente tutti i progetti e le iniziative patrocinate o monitorate dal
soggetto in parola. Attraverso un link interno al sito è consentito accedere
alle informazioni della Camera arbitrale.
AIPA
(www.cnipa.gov.it)
L'Autorità63
per
l'informatica
nella
Pubblica
Amministrazione
(AIPA), fu istituita con il decreto legislativo 12 febbraio 1993, n.39 (G.U.
n.42 del 20/2/93).
Il compito assegnato all'Autorità, in coerenza con le prescrizioni della
legge delega, era quello di promuovere, coordinare, pianificare e controllare
lo sviluppo di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni
pubbliche, secondo criteri di standardizzazione, interconnessione ed
integrazione dei sistemi stessi.
L'obiettivo che si intendeva conseguire era quello del miglioramento
dei servizi, del contenimento dei costi e del miglioramento della trasparenza
63
Art. 176 del D. lgs. del 30 giugno 2003, n. 196 (G.U. n. 174 del 29 luglio 2003); D. lgs.
12 febbraio 1993, n. 39 (G.U. n. 42 del 20 febbraio 1993); D. Lgs. 5 dicembre 2003, n. 343
(G.U. n. 288 del 12 dicembre 2003).
54
dell'azione amministrativa, del potenziamento dei supporti conoscitivi per le
decisioni pubbliche (art.1).
Venivano indicati criteri e strumenti per favorire l'accesso ai siti web
delle pubbliche amministrazioni e l'uso delle applicazioni informatiche da
parte delle persone disabili.
In particolare, vengono specificati i criteri da rispettare nella
progettazione e manutenzione dei sistemi informatici pubblici, per favorire
l'accessibilità ai siti web che mettono a disposizione di cittadini e imprese
informazioni e servizi interattivi mediante tecnologie e protocolli Internet e
alle applicazioni informatiche utilizzate dal personale della pubblica
amministrazione e da cittadini e imprese per i servizi resi così fruibili.
La Legge 16 gennaio 2003, n. 3 ha definitivamente soppresso l'Aipa e
previsto l'attribuzione dei poteri di regolamentazione della disciplina della
firma
digitale
all'istituenda
“Agenzia
nazionale
per
l'innovazione
tecnologica”. Si legge infatti all'art. 27 della Legge n. 3/2003. L'autorità è
poi confluita nel Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica
Amministrazione.
Il Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione
(CNIPA) opera presso la Presidenza del Consiglio per l’attuazione delle
politiche del Ministro per le riforme e le innovazioni nella PA. Unifica in sé
due organismi preesistenti: l’Autorità per l’informatica nella pubblica
amministrazione ed il Centro tecnico per la R.U.P.A.
Organi e funzioni. Dal punto di vista organizzativo il CNIPA è
governato da un organo collegiale costituito dal Presidente e da quattro
membri, scelti tra persone dotate di alta e riconosciuta competenza e
professionalità, nominati dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
Il CNIPA ha l'obiettivo primario di dare supporto alla pubblica
amministrazione nell'utilizzo efficace dell'informatica per migliorare la
qualità dei servizi e contenere i costi dell’azione amministrativa.
In sintesi il CNIPA:
•
contribuisce alla definizione della politica del Governo e del
Ministro per le riforme e le innovazioni nella PA e fornisce
55
consulenza per la valutazione di progetti di legge nel settore
informatico;
•
coordina il processo di pianificazione e i principali interventi di
sviluppo; detta norme e criteri per la progettazione, realizzazione,
gestione dei sistemi informatici delle amministrazioni, della loro
qualità e dei relativi aspetti organizzativi; definisce criteri e regole
tecniche di sicurezza, interoperabilità, prestazione;
•
controlla che gli obiettivi e i risultati dei progetti di innovazione
della pubblica amministrazione siano coerenti con la strategia del
Governo; a tale scopo si affianca alle amministrazioni pubbliche nella
fase di progettazione ed emette pareri di congruità tecnico-economica;
•
cura
l’attuazione
di
importanti
progetti
per
l’innovazione
tecnologica nella pubblica amministrazione, la diffusione dell’egovernment e lo sviluppo delle grandi infrastrutture di rete del Paese
per consentire agli uffici pubblici di comunicare tra loro e per portare
i servizi della pubblica amministrazione ai cittadini e alle imprese;
•
cura la formazione dei dipendenti pubblici nel settore informatico,
utilizzando
le
nuove
tecnologie
per
favorire
l’apprendimento
continuo.
L’Autorità e il cittadino. Il sito ufficiale del CNIPA è organizzato in
numerose aree operative, distinte in Servizi, Informazioni e Normativa.
Attraverso la connessione è possibile conoscere e scaricare sia il materiale
inerente l’attività realizzata dall’Ente (dalla Relazione Annuale al Piano
triennale, fino alle Linee strategiche, ai pareri) sia quello necessario e o utile
per accedere ai servizi delle pubbliche amministrazioni (le quali sono tutte
inserite in una rete di comunicazione telematica direttamente accessibile dal
sito CNIPA (cfr. le sezioni “Sistema Pubblico di Connettività (SPC)”,
“RUPA”, “Rete Internazionale per la PA”, “Indice PA”).
Particolarmente utile per l’utenza telematica è il “Sistema informatico
dei pagamenti”, l’accesso, ove già disponibile, al “Protocollo informatico”
e, soprattutto, il servizio “Norme in Rete”, attraverso cui è disponibile tutto
il materiale normativo – vigente e non – sia a livelo nazionale sia a livello
decentrato.
56
Quello del CNIPA è il sito ufficiale attraverso il quale il cittadino può
venire a conoscenza dell’avanzamento del c.d. e-government. L’attuazione
del governo telematico delle Regioni e degli Enti Locali si è sviluppata tra
ottobre 2001 ed aprile 2003, secondo tre linee di azione fortemente correlate
fra loro: la promozione di progetti di e-government volti allo sviluppo di
servizi infrastrutturali e servizi finali all’utenza, la definizione di un comune
quadro tecnico e metodologico di riferimento, la creazione della rete dei
Centri Regionali di Competenza (CRC). La prima linea di azione si è
realizzata mediante l’emissione di un Avviso per il cofinanziamento di
progetti finalizzati all’individuazione e realizzazione di servizi on-line per
cittadini ed imprese. La valutazione dei progetti ha messo in luce il buon
livello di progettualità espressa dal territorio, che ha consentito di
selezionare 134 progetti, di cui 26 nel Sud, per complessivi 500 milioni di
euro (di cui 120 ml cofinanziati dal MIT). I progetti selezionati sono
finalizzati in massima parte all’erogazione di servizi pubblici in rete a larga
parte della popolazione e delle imprese. Gli obiettivi che tali progetti si
propongono riguardano da un lato la semplificazione, l’efficienza e la
competitività delle circa 4.000 pubbliche amministrazioni che si sono
impegnate in questo percorso di modernizzazione; dall’altro il sostegno alla
coerenza ed integrazione tra il livello locale e il sistema nazionale.
Coerentemente agli obiettivi illustrati l’ICT è utilizzata dai progetti quale
risorsa strategica per la definizione del rapporto tra le diverse autonomie
locali e l’armonizzazione dei processi innovativi a livello nazionale. Nella
primavera del 2003 sono state firmate tutte le convenzioni di attivazione dei
progetti. Da giugno 2003 a marzo 2004 il CNIPA ha supportato la
pianificazione esecutiva dei progetti cofinanziati, propedeutica all’avvio del
monitoraggio dello stato avanzamento dei lavori. Il sistema di monitoraggio
applicato rappresenta un approccio innovativo finalizzato alla puntuale
verifica
delle
attività
progettuali
effettivamente
realizzate
ed
alla
conseguente erogazione delle diverse tranche di co-finanziamento previste.
LA COVIP (www.covip.it)
E' un’autorità amministrativa che ha il compito di vigilare sul
funzionamento dei fondi pensione complementari.
57
La Covip, istituita nel 1993 con decreto legislativo n. 124 del 21
aprile, ha iniziato ad operare nella sua attuale configurazione - come persona
giuridica di diritto pubblico - agli inizi del 1996.
Ogni anno trasmette al Ministro del lavoro e delle politiche sociali una
relazione sull’attività svolta, sulle questioni in corso e sugli indirizzi e le
linee
programmatiche
che
intende
seguire
e
diffonde
informazioni
sull’andamento del settore della previdenza complementare.
La relazione viene poi trasmessa dal Ministro, con le proprie eventuali
osservazioni, al Parlamento.
Organi e funzioni. Tra gli organi della COVIP si ricorda la
Commissione, che è un organo collegiale composto dal Presidente e da
quattro Commissari, scelti tra persone dotate di riconosciuta esperienza e
specifica professionalità nelle materie di competenza della Covip. Vengono
nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta
del Ministro del Lavoro e delle politiche sociali sentito il Ministro
dell’Economia e delle Finanze. Rimangono in carica quattro anni e possono
essere confermati una sola volta.
Il Presidente rappresenta la Commissione; mantiene i rapporti con il
Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali; convoca le riunioni della
Commissione, ne stabilisce l’ordine del giorno e ne dirige i lavori;
sovrintende all’attività istruttoria e vigila sull’attuazione delle deliberazioni.
I Commissari partecipano alla discussione e alle deliberazioni;
propongono iniziative sull’attività e sul funzionamento della Commissione,
verificandone collegialmente l’attività.
La struttura organizzativa è articolata in Direzioni e Uffici il cui
coordinamento è affidato al Direttore Generale. questo sovraintende al
funzionamento della struttura, al fine di assicurarne il buon andamento, e ne
risponde alla Commissione.
La Covip ha assunto nel corso degli anni compiti e attribuzioni
sempre più ampi rispetto a quelli previsti al momento della sua costituzione.
58
La funzione che è chiamata a svolgere è essenzialmente quella di
garantire ed assicurare la trasparenza e la correttezza nella gestione e
nell’amministrazione dei fondi pensione. A tal fine:
•
autorizza i fondi pensione ad esercitare la propria attività e
approva i loro statuti e regolamenti;
•
tiene l’albo dei fondi pensione autorizzati ad esercitare l’attività di
previdenza complementare;
•
vigila sulla corretta gestione tecnica, finanziaria, patrimoniale e
contabile dei fondi pensione e sull’adeguatezza del loro assetto
organizzativo;
•
assicura il rispetto dei principi di trasparenza nei rapporti tra i
fondi pensione ed i propri aderenti;
•
cura la raccolta e la diffusione delle informazioni utili alla
conoscenza dei problemi previdenziali e del settore della
previdenza complementare.
La Covip inoltre ha il potere di formulare proposte di modifica
legislativa in materia di previdenza complementare.
Al
complessivo
funzionamento
del
sistema
della
previdenza
complementare concorrono anche altre Amministrazioni pubbliche, Autorità
di settore e vari organismi rappresentativi del settore economico e sociale.
Con essi la Covip ha rapporti costanti di collaborazione e di scambio di
informazioni.
La
Covip
collabora
e
coopera
a
livello
nazionale
con
le
Amministrazioni pubbliche e con il Ministero del Lavoro e delle Politiche
Sociali e il Ministero dell'Economia e delle Finanze. A tal proposito, ogni
anno la Covip trasmette al Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali una
relazione sull’attività svolta, sulle questioni in corso e sugli indirizzi e le
linee programmatiche che intende seguire.
La COVIP è anche preposta allo scambio di informazioni con tutte le
altre Autorità dedite alla vigilanza sui soggetti gestori dei fondi pensione (la
Consob per le società di intermediazione finanziaria, l’Isvap per le società di
assicurazione, la Banca d’Italia per gli istituti di credito, ecc..). in questo
ambito, le sue funzioni sono finalizzate ad accrescere l’efficacia dell’azione
di controllo per quanto riguarda le rispettive competenze.
59
Con le altre amministrazioni pubbliche italiane la Covip collabora e
coopera per lo scambio di informazioni nei limiti consentiti dal segreto
d’ufficio.
La Covip promuove e facilita la partecipazione delle Associazioni
maggiormente rappresentative (Abi, Ania, Assogestioni, Assoprevidenza,
Assofondopensioni) e degli enti di settore (Mefop) organizzando anche
incontri periodici. La loro collaborazione è di fondamentale importanza per
l’esame di questioni di carattere generale relative al sistema della previdenza
complementare.
A livello internazionale, la Covip collabora e coopera con tutte le
Istituzioni e le Autorità attive sui temi della previdenza complementare. In
particolare in ambito europeo: è membro del CEIOPS, il Comitato europeo
delle Autorità di vigilanza sulle assicurazioni e sui fondi pensione, e
dell’INPRS, l’International Nework of Pension Regulators and Supervisors,
e partecipa ai lavori dell’OCSE, l’Organizzazione di cooperazione e di
sviluppo economico, con particolare riferimento al Working Party on Private
Pensions; contribuisce ai lavori dei Gruppi di esperti istituiti presso il
Consiglio Europeo per la valutazione delle proposte di direttive in materie
attinenti ai fondi pensione, nonché ai lavori in sede di Eurostat.
La
Covip
sta
progressivamente
ampliando
gli
strumenti
d’informazione e di comunicazione verso l’esterno tenendosi anche al passo
con l’evoluzione tecnologica.
Fino ad ora La Covip ha espletato l’attività di comunicazione
attraverso: il servizio d’informazione agli utenti; contattando l’Ufficio
Relazioni con il pubblico è possibile acquisire informazioni e chiarimenti
sull’attività istituzionale, avere notizie sulla effettiva iscrizione di un fondo
all’Albo, di ricevere documentazione su provvedimenti ed orientamenti
interpretativi definiti dalla Commissione; le pubblicazioni; la Relazione
Annuale, che illustra l’attività svolta nell’anno precedente, le questioni in
corso, gli indirizzi e le linee programmatiche che la Commissione intende
seguire; fornisce dati e informazioni sull’andamento della previdenza
complementare; il Bollettino, che rappresenta la pubblicazione ufficiale
della Covip e riporta i provvedimenti di maggiore rilevanza adottati dalla
Commissione nel trimestre di riferimento nonché altre notizie sull’attività
60
istituzionale; i Quaderni tematici Covip, nati dall’esigenza di valorizzare il
bagaglio di esperienze e di conoscenze acquisito in Covip, che raccolgono
approfondimenti e riflessioni sul tema della previdenza complementare
nonchè studi di ricerca prodotti o promossi dalla Commissione; e
ovviamente attraverso il sito internet.
L’autorità e il cittadino. Il sito www.covip.it costituisce un primo
strumento informativo che soddisfa le richieste non solo degli operatori
specializzati ma anche del grande pubblico.
Nella pagina iniziale sono segnalate le novità, mentre apposite icone
consentono di consultare gli ultimi numeri del Bollettino e dei Quaderni
tematici, le rilevazioni statistiche sull’andamento dei fondi pensione nonché
l’Albo Ufficiale dei Fondi.
La
Covip,
inoltre,
riconoscendo
il
ruolo
fondamentale
che
l’educazione previdenziale riveste nei cittadini, organizza convegni e
seminari di approfondimenti che riguardano la previdenza complementare in
Italia e all’estero, nell’ambito di manifestazioni pubbliche, quali il Forum
della pubblica amministrazione che si tiene ogni anno presso la Fiera di
Roma e il Com.PA – salone della comunicazione pubblica e dei servizi al
cittadino - di Bologna.
Tra le altre amministrazioni indipendenti si segnalano anche :
L'AGENZIA
SOCIALE
PER LE ORGANIZZAZIONI NON LUCRATIVE DI UTILITÀ
(www.agenziaperleonlus.it)
L'Agenzia per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale, meglio
nota con la denominazione sintetica di "Agenzia per le ONLUS", è
un'agenzia governativa di diritto pubblico con sede a Milano.
L'Agenzia opera sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio dei
Ministri (a cui è tenuta ad inviare annualmente una relazione sull'attività
svolta) ed è stata istituita con il Decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri del 26 settembre 2000 con cui si è dato seguito alla delega prevista
dall'art. 3 della Legge n. 662 del 23 dicembre 1996 .
61
Successivamente, con il DPCM n. 329 del 21 marzo 2001, si è
provveduto all'emanazione del regolamento dell'Agenzia per le ONLUS, in
base al quale, in data 8 marzo 2002, la stessa si è regolarmente insediata.
L'Agenzia per le ONLUS è chiamata ad operare affinché, su tutto il
territorio nazionale italiano, sia perseguita una "uniforme e corretta
osservanza della disciplina legislativa e regolamentare" concernente le
ONLUS, il Terzo Settore e gli enti non commerciali. L'ambito di intervento
dell'Agenzia, nonché le attribuzioni, le relazioni con le pubbliche
amministrazioni e i poteri di cui essa è dotata per il conseguimento dei suoi
scopi, sono definiti dal Regolamento (DPCM 21 marzo 2001 n. 329).
IL GARANTE DEL CONTRIBUENTE (www.garantedelcontribuente.it)
LA COMMISSIONE DI GARANZIA PER LO SCIOPERO
(www.commissionegaranziasciopero.it)
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