L`organizzazione della funzione di regolazione

L’organizzazione della funzione di regolazione
(Maria De Benedetto)
1. Premessa – 2. Caratteristiche pre-funzionali dell’Air – 2.1 Qualità della regolazione –
2.2 Multidisciplinarietà – 2.3 Politica e amministrazione - 3. L’organizzazione
amministrativa per l’Air: l’esperienza di altri ordinamenti – 3.1 Stati Uniti – 3.2 Gran
Bretagna – 3.3 Francia – 4. La proto-organizzazione delle due sperimentazioni Air – 4.1
Centralizzazione delle funzioni: il Nucleo per la semplificazione – 4.2 Decentramento
delle funzioni: i referenti Air presso gli uffici legislativi e il ruolo del DAGL – 4.3
L’organizzazione dell’Air nelle autorità indipendenti – 5. La quasi-organizzazione del
d.d.l. semplificazione - 5.1 La funzione decentrata – 5.2 Il coordinamento del DAGL –
5.3 La fuga dalla organizzazione: l’esternalizzazione della funzione - 6. Le questioni
aperte – 6.1 L’organizzazione (e la supervisione) – 6.2 Le professionalità – 6.3 La
formazione – 7. Conclusioni
1. Premessa
L’esercizio della funzione di regolazione 1 da parte dei pubblici poteri si è
strutturata secondo moduli tipici di organizzazione amministrativa, larga parte
dei quali caratterizzati da indipendenza, competenza tecnica e da significativi
poteri di intervento e sanzione nei settori regolati.
Il modello più noto per lo svolgimento delle funzioni regolatorie è quello
delle autorità amministrative indipendenti 2 , dapprima introdotte nel sistema
La nozione di regolazione qui utilizzata è la nozione ampia di cui fa uso l’Ocse nei suoi
documenti e che comprende “the diverse set of instruments by wich governments set requirements in
enterprises and citizens” (Ocse, Report on Regulatory Reform, Parigi, 1997). Sul punto v. M.
D’ALBERTI, Riforma della regolazione e sviluppo dei mercati in Italia, in G. TESAURO-M.
D’ALBERTI, Regolazione e concorrenza, Bologna, Il Mulino, 2000, 172. V. anche A. LA SPINAG. MAJONE, Lo Stato regolatore, Bologna, Il Mulino, 2000, 23 ss. dove si trova una ampia
ricostruzione della nozione di regolazione nelle teorie economiche e nella scienza politica.
2 A tale proposito v. A. LA SPINA-G. MAJONE, Lo Stato cit., pag. 61
1
1
giuridico-istituzionale statunitense alla fine del XIX secolo e, in seguito, diffuse
in Europa nel corso del XX 3 .
Le independent regulatory agencies svolgono, fin dal principio, un ruolo di
garanzia e tutela di interessi pubblici e privati all’interno dei settori affidati alle
loro cure. Tale ruolo si svolge, certamente, attraverso l’adozione di misure
singolari nell’esercizio di funzioni di adjudication, come nel caso dei
provvedimenti di tutela della concorrenza 4 ; tuttavia la funzione regolatrice si
caratterizza per la possibilità di disporre riguardo ad interessi, attraverso
l’adozione di misure generali (nell’esercizio delle funzioni di rulemaking), come
nel caso di regolamenti delle autorità per la vigilanza sui mercati mobiliari o
sulle assicurazioni, diretti agli operatori di settore.
Dal momento che la funzione di regolazione si è, prevalentemente,
strutturata nella forma organizzativa dell’autorità indipendente, il dibattito
circa l’individuazione di possibili modelli di composizione e articolazione delle
funzioni regolatorie in capo ad amministrazioni tradizionali - dunque non
caratterizzate da indipendenza ed incardinate nella struttura governativa
dell’esecutivo - è stato del tutto marginale.
Proprio di recente, peraltro, alcuni interventi legislativi hanno redistribuito
compiti regolativi tra autorità indipendenti e ministeri a vantaggio di questi
ultimi, in contrasto con le indicazioni di direttive comunitarie che richiedevano,
invece, espressamente l’indipendenza dei regolatori nazionali: è il caso, ad
Per una ricostruzione storica v. M. D’ALBERTI, voce Autorità indipendenti (dir. amm.), in
Enciclopedia giuridica Treccani, 1995
4 E’ importante, peraltro, segnalare come l’antitrust non venga ricompressa nelle più circoscritte
interpretazioni della nozione di regolazione
3
2
esempio, dell’autorità per le garanzie nelle comunicazioni, spogliata di
importanti funzioni ora attribuite al Ministero delle comunicazioni 5 .
Quanto mai attuale appare, quindi, la riflessione su come disegnare un
assetto istituzionale equilibrato delle strutture incaricate di formulare ipotesi di
regolazione e di istruire i procedimenti - amministrativi o normativi - volti
all’adozione degli atti di regolazione 6 , in modo particolare quando si tratti di
amministrazioni di stampo tradizionale, soggette all’indirizzo politico del
governo.
Il problema emergente riguarda la definizione (almeno nelle linee generali)
di quale sia il modello organizzativo auspicabile in particolare per lo
svolgimento dell’analisi di impatto della regolamentazione, quale percorso
istruttorio necessario per l’adozione di un atto di regolazione da parte delle
amministrazioni centrali (come, ad esempio, i Ministeri).
2. Caratteristiche pre-funzionali dell’Air
Una corretta impostazione della riflessione sull’Air impone che, senza
perderne di vista gli aspetti tecnico-operativi, se ne tengano presenti
prevalentemente i caratteri di strumentalità alla funzione di regolazione.
Solo a partire da questa prospettiva è possibile, infatti, comprendere che
l’Air non consiste in una somma di adempimenti procedurali, ma nella
rappresentazione pragmatica (dunque anche, per alcuni profili, tecnica) e
prognostica degli effetti delle regolazioni in corso di adozione. O, in altri
termini, nella ricostruzione anticipata degli impatti delle regolazioni in un’ottica
cfr. N. RANGONE, voce Comunicazioni elettroniche, in Dizionario di diritto pubblico,
Milano, Giuffrè, in corso di pubblicazione, e G. NAPOLITANO, Regole e mercati nei servizi
pubblici, Bologna, Il Mulino, 2005, p. 50
6 Sui procedimenti di regolazione v. E. CHITI, La disciplina procedurale della regolazione, in
Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2004, p. 679
5
3
sistemica, ispirata ai principi di concorrenzialità, trasparenza, proporzionalità,
ecc.
2.1 Qualità della regolazione
L’analisi di impatto della regolamentazione è, innanzi tutto, uno strumento
che mira ad assicurare la qualità della regolazione, e come tale è indicato dai
documenti dell’Ocse 7 .
L’apertura internazionale e sovranazionale del nostro sistema economico e
giuridico ha imposto di acquisire progressivamente forme di incremento della
qualità delle regolazioni sociali ed economiche adottate dai pubblici poteri 8 .
Tale esigenza ha spinto il nostro legislatore ad introdurre nell’ordinamento
strumenti per valutare preventivamente l’impatto delle regolamentazioni in
corso di adozione, corrispondendo ad una esigenza da tempo chiara
alla
dottrina più avvertita 9 .
Il richiamo è alla raccomandazione del 9 marzo 1995 sul miglioramento della qualità della
normazione pubblica (Reccomendation of the Council of the Oecd on improving the quality of
government regulation, Oecd, Paris) e al rapporto del maggio 1997 sulla riforma della regolazione
(Regulatory impact analysis: best practice in Oecd countries, Oecd, Paris). Si vedano anche i recenti
Guiding principles for regulatory quality and performance (2005)
8 cfr. M. D’ALBERTI, Riforma della regolazione e sviluppo dei mercati in Italia cit., pag. 186
9 A tale proposito si veda lo scritto di V. BACHELET, L’attività tecnica della pubblica
amministrazione, in Scritti giuridici, I, L’amministrazione pubblica, Milano, Giuffrè, 1981, pag.
328-329, dove si parla di “dotare governo e parlamento di strumenti sufficienti per una
documentazione e istruttoria che consenta di fare le relative scelte correndo consapevolmente
gli indispensabili rischi, con una comparazione di dati ed opinioni che non sia costretta a
limitarsi alle valutazioni e conclusioni di singoli organi tecnici dell’amministrazione”.
L’adozione, nell’ordinamento interno, dell’analisi di impatto della regolamentazione sulle
regolazioni normative ed amministrative si è collocata temporalmente tra il 1999 e il 2003. L’Air
è, allo stato, il frutto di una sequenza eterogenea e non sistematica di previsioni normative che
coinvolge il Parlamento, il Governo (in via sperimentale), le autorità amministrative
indipendenti, nonché le Regioni e gli enti locali. Cfr. N. RANGONE, “La categoria della
regolazione economica e l’impatto sui destinatari”, in N. GRECO (a cura di), Introduzione alla
“analisi di impatto della regolamentazione”, Roma, Edizioni SSPA, 2003, pag. 98
7
4
Il miglioramento della qualità (e la riduzione quantitativa) delle regolazioni
è, del resto, imposto dalla diffusa esigenza di rinnovare le forme ed i contenuti
dell’intervento pubblico nell’economia: le regolazioni, infatti, costituiscono un
costo per le imprese, i cittadini e le amministrazioni; la loro riduzione e
redistribuzione mirata (e politicamente giustificata) incide favorevolmente sulla
legittimazione dell’intervento pubblico 10 .
Se l’analisi prognostica degli effetti degli interventi di regolazione in
corso di adozione segue i criteri della proporzionalità e della proconcorrenzialialità, cresce la qualità della regolazione 11 e i pubblici poteri
possono meglio corrispondere alle emergenti esigenze di interesse generale,.
2.2 Multidisciplinarietà
Il ricorso alla soluzione delle autorità indipendenti ha consentito di
enfatizzare, nello svolgimento delle funzioni di regolazione, l’elemento
dell’expertise, competenza tecnica richiesta tanto ai membri delle autorità,
quanto alle persone legate con queste da rapporto professionale. La complessità
della
regolazione
(diritto,
economia,
tecnologia)
ha,
progressivamente
incrementato la necessità di acquisire, per potenziare l’expertise complessiva
dell’istituzione, competenze composite in grado di assicurare – in seno ai collegi
- la necessaria ponderazione per le deliberazioni delle autorità.
A tale proposito F. BENVENUTI, Il nuovo cittadino. Tra libertà garantita e libertà attiva,
Marsilio, 1994; G. ARENA, L’utente-sovrano, in Studi in onore di Feliciano Benvenuti, Modena,
1996, pag. 163; G. ARENA, Introduzione all'amministrazione condivisa, in “Studi parlamentari
e di politica costituzionale”, 117/118, 1997, pag. 29; S. RODOTA’, La sovranità nel tempo della
tecnopolitica. Democrazia elettronica e democrazia rappresentativa, in “Politica del diritto”,
1993, pag. 582; E. CASETTA, Profili della evoluzione dei rapporti tra cittadini e pubblica
amministrazione, in “Diritto amministrativo”, 1993, pag. 5
11 Gli altri strumenti per la qualità della regolazione sono gli interventi di liberalizzazione e di
semplificazione
10
5
La questione della expertise e la connessa esigenza di consentire un
approccio integrato ai problemi delle regolazioni, ne evidenziano il carattere
multidisciplinare: il presidio di un settore – come le comunicazioni, l’energia, le
assicurazioni – impone una competenza che sappia sintetizzare profili giuridici,
economici e tecnologici di varia caratterizzazione.
Ovviamente, il carattere composito della expertise necessaria allo
svolgimento delle funzioni regolatorie, si richiede per le autorità indipendenti
(per il collegio/organo di indirizzo e per
la struttura professionale) ma si
impone anche quando il loro esercizio è attribuito ad amministrazioni di tipo
tradizionale come, ad esempio, un ministero.
In questo senso, occorre segnalare problematicamente la prassi –
pressoché generalizzata - di collocare le funzioni istruttorie degli interventi di
regolazione in seno agli uffici legislativi dei ministeri, tradizionalmente (e quasi
esclusivamente) connotati da competenze giuridico-formali.
2.3 Politica e amministrazione
Per
garantire
che
un
qualsivoglia
disegno
organizzativo
possa
concretamente consentire il perseguimento dell’obiettivo della qualità è,
comunque, necessario tenere presente che l’Air è funzione al limitare del
rapporto tra politica ed amministrazione. In altri termini, l’Air sintetizza una
dinamica di servizio in cui la decisione tecnica (orientata alla rappresentazione
delle opzioni) è posta in relazione all’(eventuale) intervento di regolazione che
spetta al decisore politico 12 .
Cfr. C. DELL’ACQUA, L’analisi di impatto della regolamentazione fra politica e amministrazione, in
N. GRECO, Introduzione cit., pag. 57
12
6
L’Air si costruisce, inoltre, su processi di consultazione di cittadini, imprese,
amministrazioni che, svolti in sede tecnica, consentono di incrementare la
legittimazione sostanziale della decisione politica 13 .
Infine, l’Air - essendo volta alla formulazione delle opzioni circa l’intervento
di regolazione - è potenzialmente in grado di offrire gli elementi per una
verifica a posteriori della scelta politica operata.
Dunque, l’Air è strumentale all’esercizio di funzioni regolatorie e viene a
collocarsi in una posizione di cerniera tra Esecutivo e Legislativo, tra
normazione del Governo e istruttoria tecnica a questa preordinata, tra politica e
amministrazione.
In tale dinamica, in ogni disegno organizzativo la scelta della migliore
collocazione delle funzioni regolatorie non potrà non tenere nel debito conto
l’equivocità 14 che ha caratterizzato la dilemmatica relazione tra politica ed
amministrazione 15 nel nostro paese.
Nel caso delle autorità indipendenti la questione è stata risolta, almeno
teoricamente, in radice: l’esercizio dei compiti loro affidati (tra cui quelli di
regolazione)
è
sottratto
all’indirizzo
politico-governativo,
grazie
alla
predisposizione di meccanismi istituzionali che ne garantiscono l’indipendenza
(nomine, incompatibilità, autonomia organizzatoria e finanziaria, ecc.).
Sulle consultazioni v. A. LA SPINA – S. CAVOTORTO (a cura di), La consultazione nell’analisi
di impatto della regolazione, Rubbettino, 2001; S. CAVOTORTO, “Metodi di consultazione
nell’AIR”, in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, 1/2002, pag. 137; C. SILVESTRO,
“Leggi di semplificazione e nuove forme di consultazione nei processi di regolazione”, in Rivista
trimestrale di scienza dell’amministrazione, 1/2002, pag. 118. V. anche A. CELOTTO, La
consultazione di destinatari delle norme, in Atti del convegno “Codificazione, semplificazione e
qualità delle regole”, Università di Roma Tre, 17-18 marzo 2005
14 cfr. G. AMATO, La burocrazia nei processi decisionali, in “Rivista trimestrale di diritto
pubblico”, 1975, pag. 499
15 cfr. Y. MENY-Y. SUREL, Politique comparée, Montchrestien, 2001, pag. 371
13
7
Invece, l’introduzione a regime di sistemi e di strumenti per incrementare
la qualità delle regolazioni all’interno delle amministrazioni tradizionali, in
particolare nei ministeri, sarà in grado di conseguire obiettivi istituzionali solo
se preordinata a orchestrare, nell’Air, il rapporto tra parte (e momento) della
politica e parte (e momento) dell’amministrazione.
3. L’organizzazione amministrativa per l’Air: l’esperienza di altri ordinamenti
Una pur sommaria ricognizione di tipo comparato sull’assetto
organizzativo della funzione di analisi di impatto delle regolazioni può,
senz’altro, rivelarsi utile per la individuazione di opportunità e criticità e può
contribuire ad anticipare – almeno in via tendenziale – alcune auspicabili linee
di progettazione per le funzioni regolatorie anche nel nostro sistema
istituzionale.
3.1 Stati Uniti
Negli Stati Uniti le indipendent regulatory commissions hanno un rapporto
diretto con il Congresso e non sono assoggettate alla disciplina procedurale del
regulatory impact; quest’ultimo non viene utilizzato per la legislazione, ma per le
decisioni delle agenzie regolative della executive branch, in rapporto di
subordinazione rispetto al potere esecutivo.
Le competenze in materia di regulatory impact sono state concentrate
nell'Office of Management and Budget che ne svolge una vera e propria gestione
centralizzata 16 . Il potere di coordinamento del Presidente si è formato,
dapprima, come un potere politicamente neutrale: in linea con la richiesta di
cfr. S.G. BREYER - R.B.STEWART, Administrative law and regulatory policy, 1992, Little
Brown and company, pag. 107: "OMB should act, not simply as a 'budget' agency, but also as a
'managing' agency within the Executive Branch"
16
8
una più coerente azione regolatrice dello Stato, "il Presidente coordinava
[attraverso l’OMB] l'ampio groviglio di agenzie amministrative" 17 .
L’analisi di impatto regolativo che l'OMB conduce sui progetti di
normazione delle executive agencies è basato essenzialmente su valutazioni di
costi-benefici e sui draft regulatory programs.
Con gli executive orders n. 12,291 (1981) e 12,498 (1985) si è realizzato un
accentramento di questa funzione di coordinamento, che ora si atteggia come
una penetrante supervisione estesa fino al merito delle specifiche questioni 18 .
Il compito di controllare le agenzie all’interno dell’OMB venne assegnato
all’OIRA (Office of information and regulatory affairs), cui è stata riconosciuta la
facoltà di sospendere le analisi delle agenzie richiedendone una revisione 19 .
Per intervenire nelle situazioni critiche tra agenzie ed OIRA venne,
inoltre, costituita la Task force on regulatory relief 20 guidata dal vice-presidente.
Questi, anche in seguito, ha ricoperto un ruolo importante nella risoluzione
delle controversie tra organismo di controllo ed agenzie, divenendo nel 1993
(con l’ executive order n. 12,866) titolare del potere di supervisione sull’OIRA.
In termini di micro-organizzazione, all’interno delle agencies viene
nominato un regulatory policy officer, responsabile delle fasi del processo di
cfr. M. ROSENBERG, Beyond the limits of executive power: presidential control of agency
rulemaking under executive order 12,291, in "Michigan Law Review", 1981, pag 222: "The
President was to coordinate the vast tangle of administrative agencies".
18 Per una critica del ruolo dell'OMB v. T.O. McGARITY, Presidential control of regulatory
agency decisionmaking, in "American University Law Review", SYMPOSIUM, 1987, pag. 463:
"Finally it is in my view entirely inappropriate for the President to elevate a single office within the
executive branch to the status of 'superregulator'".
19 Cfr. A. LA SPINA-G.MAJONE, Lo Stato regolatore cit., pag. 100
20 Cfr. C.M. RADAELLI (a cura di), L’analisi di impatto della regolamentazione in prospettiva
comparata, Rubbettino, 2001, pag. 75
17
9
regolazione, e destinatario delle analisi economiche prodotte dagli uffici interni
dell’agenzia 21 .
Il sistema statunitense risulta particolarmente efficace, in quanto è basato
su una significativa competizione istituzionale e dotato di un buon equilibrio
tra regolatori e controllori, costituiti in un ampio network regolativo 22 .
3.2 Gran Bretagna
Dopo alcune iniziali esperienze di analisi economica della legislazione
secondaria, nel 1993 il Governo britannico estese il controllo dei costi di
adeguamento a tutta la legislazione primaria, e l’analisi divenne parte
integrante (peraltro, non obbligatoria 23 ) del documento che accompagna i
progetti di legge governativi al Parlamento.
Il Regulatory Reform Act (2001) - che ha emendato il Deregulation and
Contracting Out Act (1994) - prevede il ricorso alla medesima procedura anche
per abolire una legislazione primaria comportante oneri ingiustificati per le
imprese e per le organizzazioni di volontariato. E’, poi, prevista la
pubblicazione dell’AIR, essenziale al controllo parlamentare sull’utilizzo, da
parte dell’esecutivo, del potere di deregolare, anche per verificare che sia stata
svolta un’adeguata consultazione.
Di particolare rilievo l’analisi condotta sulle proposte di direttive
comunitarie, che viene utilizzata strumentalmente a sostegno della posizione
politica nazionale in sede di negoziazione con gli organismi comunitari 24 .
Cfr. ivi, pag. 81
Cfr. ivi, pag. 101
23 Le amministrazioni proponenti sono dispensate dallo svolgere le analisi quando la proposta
regolativa produca conseguenze economiche trascurabili sulle imprese.
24 Cfr. C.M. RADAELLI, op. cit., pag. 192; v. anche FORMEZ-DIPARTIMENTO DELLA
FUNZIONE PUBBLICA, L'analisi di impatto della regolazione in dieci paesi dell'Unione
Europea, Roma, 2005
21
22
10
Per lo svolgimento delle funzioni di analisi di impatto della regolazione
era stata istituita presso il Cabinet Office la Regulatory Impact Unit (RIU), con il
compito di coadiuvare le amministrazioni proponenti nella formulazione di
un’efficiente ed efficace regolazione per la tutela degli interessi dei cittadini e
delle imprese.
Nel maggio 2005 è stata istituita la Better Regulation Executive (BRE)
incaricata della better regulation agenda del Governo 25 , che eredita le competenze
della RIU 26 .
Il governo britannico ha, inoltre in programma di trasformare la Better
Regulation Task Force (BRTF), istituita nel 1997, nella nuova Better Regulation
Commission (BRC), con l’obiettivo di costituire un organismo consultivo
indipendente dalle imprese e dagli altri soggetti coinvolti nelle iniziative di
regolazione, e destinato – tra l’altro - a formulare al governo proposte di
semplificazione della regolazione.
Presso le amministrazioni sono, infine, costituite le Departmental
regulatory impact units, che coadiuvano i responsabili della redazione delle
schede Air 27 . Ogni Department ha, pertanto, la sua unità dedicata all’analisi di
impatto della regolazione.
3.3 Francia
http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ . Sul punto si vedano i due rapporti del 2005:
“Regulation – Less is more” (BRTF) e il Philip Hampton's Report, “Reducing administrative
burdens: effective administration and enforcement”
26 In particolare: “scrutinising new policy proposals from Departments and Regulators;
speeding up the legislative process to make it easier for Departments to take through
deregulatory measures; working with Departments and Regulators to reduce existing
regulatory burdens affecting business and frontline staff in the public sector; and driving
forward the better regulation agenda in Europe”.
27 Cfr. C.M. RADAELLI, op. cit., pag. 178
25
11
Gli études d’impact si attuano in Francia, in via generalizzata, dal 1998 e
riguardano i progetti di legge governativi.
Con la circolare del 26 gennaio 1998 28 venne previsto che lo studio si
componga di due diverse analisi: l’impatto giuridico ed amministrativo e
l’impatto sociale, economico e finanziario. Per lo svolgimento delle analisi
d’impatto era prevista la istituzione di appositi servizi all’interno dei ministeri,
che avrebbero dovuto acquisire la collaborazione dei servizi ispettivi, di
controllo, di valutazione, del bilancio, eventualmente di altri ministeri, e
avrebbero dovuto acquisire il parere del Consiglio di Stato. Tali servizi
sarebbero stati responsabili della formulazione dello studio di impatto da
allegare obbligatoriamente alle proposte ministeriali dei provvedimenti. Nei
casi particolari di provvedimenti con effetti sull’organizzazione amministrativa
e sul decentramento e sulle procedure, i ministri avrebbero dovuto, inoltre,
coinvolgere la Commissione per la riforma dello Stato (CIRE).
La prassi ha, tuttavia, visto frequenti mediazioni interministeriali che
determinavano la modificazione dei testi delle analisi, spesso realizzate
all’ultimo momento quasi solo per soddisfare un obbligo procedurale 29 .
Con circolare del 26 agosto 2003 30 sono stati richiamati i principi che
devono guidare l’azione governativa in materia di produzione di norme (“la loi
ne peut et ne doit pas être le seul outil de notre politique”) e sono stati ricordati i costi
degli interventi di regolazione.
Il sistema organizzativo disegnato dalla circolare prevede una
responsabilità apicale concentrata nel Secrétariat général du Gouvernement che con il concorso del ministro incaricato della riforma dello Stato - è ha il compito
Relativa a l’ètude d’impact del projets de loi et de décret en Conseil d’Etat
Cfr. C.M. RADAELLI, op. cit., pag. 230
30 Su “la maitrise de l’inflation normative et a l’amelioration de la qualite de la reglementation”
28
29
12
di sostenere i servizi per l’analisi d’impatto e di dare attuazione ai lavori
interministeriali in materia, in particolare definendo una serie di indicatori per
determinare l’impatto, positivo o negativo, delle nuove regolamentazioni.
Per
l’analisi
dei
progetti
con
un
rilevante
impatto
giuridico,
amministrativo, economico, sociale o finanziario si suggerisce ai Ministeri di
ricorrere ad una rete di funzionari di alta professionalità, scelti all’interno dei
corpi ispettivi e delle amministrazioni: la rete è costituita ed animata dal
Secrétariat général du Gouvernement.
La circolare prevede, inoltre, un gruppo di lavoro interministeriale
costituito dai responsabili dei ministeri, i quali – a loro volta – sono responsabili
dell’attuazione delle raccomandazioni del gruppo all’interno dei ministeri 31 .
Viene, così, impiantato un sistema “a rete”, che ruota intorno al Secrétariat
général du Gouvernement.
Il gruppo di lavoro interministeriale e la délégation aux usagers et aux
simplifications administratives presso il ministro incaricato della riforma dello
Stato, saranno, inoltre, incaricati di promuovere l’azione di semplificazione
della regolazione per quanto riguarda le competenze del ministero di
riferimento.
4. La proto-organizzazione delle due sperimentazioni Air
4.1 La centralizzazione delle funzioni: il Nucleo per la semplificazione
Con la legge 8 marzo 1999, n. 50 32 , accanto alla previsione dell’analisi di
impatto delle regolamentazione sugli atti normativi del Governo, era stata
disposta l’istituzione del Nucleo per la semplificazione delle norme e delle
I responsabili dei ministeri coordinano altri funzionari responsabili della qualità della
regolazione, per ciascuno degli ambiti di specifici di competenza ministeriale
32 “Delegificazione e testi unici concernenti procedimenti amministrativi - legge di
semplificazione 1998”, in G.U. s.g. n. 56 del 9 marzo 1999
31
13
procedure, un organismo centralizzato operante all’interno della Presidenza del
Consiglio dei Ministri che, raccogliendo elevate professionalità, potesse
orientare efficacemente la fase di introduzione sperimentale dell’Air.
Per la prima sperimentazione 33 , la direttiva del Presidente del Consiglio
dei Ministri 27 marzo 2000 34 aveva espressamente previsto che il Dipartimento
per gli affari giuridici e legislativi (Dagl) della Presidenza del Consiglio dei
ministri e il Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure
fornissero supporto tecnico alle amministrazioni che l’avessero richiesto.
Inoltre, le amministrazioni destinatarie della direttiva avrebbero dovuto
attenersi, nella conduzione dell’Air, alle istruzioni di una “Guida” predisposta
dal Nucleo d’intesa con il Dagl, con l’ausilio del Dipartimento per la funzione
pubblica.
La prima sperimentazione presentò risultati di un certo interesse e
riscontri di un certo rilievo, grazie anche alla particolare, privilegiata posizione
organizzativa del Nucleo, che aveva avviato presso le amministrazioni centrali
un
processo
di
sensibilizzazione
e
coinvolgimento
sui
temi
della
semplificazione e dell’impatto delle regolazioni, attivando - tra l’altro - un
helpdesk per prestare assistenza 35 .
Nel passaggio alla seconda sperimentazione, e nella inevitabile esigenza
politica di differenziare le proposte, si optò per una diversa formula
organizzativa.
Sulla prima “sperimentazione Air” v. P. MARIUZZO, Attuale ambivalenza istituzionale ed
operativa dell’analisi di impatto della regolamentazione, in N. GRECO, Introduzione cit., pag. 76
34 “Analisi tecnico-normativa e analisi dell’impatto della regolamentazione”, in G.U. s.g. n. 118
del 23 maggio 2000
35 cfr. F. PATRONI GRIFFI, Forme e procedure della regolazione. Il ruolo consultivo del
Consiglio di Stato, in “Nomos”, 2002
33
14
Il Nucleo è stato, pertanto, soppresso con la previsione dell’art. 11 della
legge 6 luglio 2002, n. 137 36 .
4.2 Il decentramento delle funzioni: i referenti Air presso gli uffici legislativi ed
il ruolo del Dagl
A conclusione della prima sperimentazione venne adottata la direttiva
del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 settembre 2001 37 , che seguiva anche
al rapporto dell’OCSE sulla riforma della regolazione in Italia (2001) 38 .
La direttiva Air del 2001 manifestava l’espresso obiettivo di incardinare
la funzione Air all’interno dei Ministeri e di “sviluppare le capacità tecniche
necessarie all’interno delle singole amministrazioni”.
La seconda direttiva ha avviato una nuova fase sperimentale, con gli
obiettivi di giungere ad una “graduale applicazione [dell’Air] a tutta l’attività
normativa del Governo” (I, comma 2), responsabilizzare i singoli Ministeri,
porre criteri “di individuazione delle ipotesi in cui non è necessario sottoporre
lo schema di atto normativo ad Air”, definire “prime modalità di monitoraggio
e verifica ex post dell’impatto della regolamentazione (VIR)”.
I referenti per l’Air, normalmente operanti presso gli uffici legislativi, sono
stati coinvolti in un intervento di formazione, progettato e svolto nel 2003 dalla
Scuola superiore della pubblica amministrazione, in collaborazione con il Dagl.
Alla soppressione del Nucleo per la semplificazione (art. 11 della legge 6
luglio 2002, n. 137 39 ) è corrisposto un ampliamento dei compiti del Dagl 40 , cui
“Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, nonché di enti pubblici”, in G.U. s.g. n. 158 dell’8 luglio 2002
37 “Sperimentazione dell’analisi di impatto della regolamentazione sui cittadini, imprese e
pubbliche amministrazioni”, in G.U. s.g. n. 249 del 25 ottobre 2001
38 Oecd, Regulatory reform in Italy, Paris, 2001
39 “Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, nonché di enti pubblici”, in G.U. s.g. n. 158 dell’8 luglio 2002; v. anche C. D'ORTA, La
36
15
già spettavano (in base al d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303, art. 6 41 ) le funzioni
relative al coordinamento dell’attività normativa del Governo con riferimento
(tra l’altro) alla “valutazione di impatto della regolamentazione”: secondo la
nuova disciplina, infatti, il Dagl coordina e promuove l’istruttoria relativa
all’iniziativa regolamentare del Governo (d.p.c.m. 6 agosto 1998, art. 13,
d.p.c.m. 4 agosto 2000, art. 16, lett. g, le cui previsioni sono state abrogate e
trasfuse nel d.p.c.m. del 23 luglio 2002).
Il d.p.c.m 23 luglio 2002 42 , all’art. 17 lettera g) ha, infine, previsto che il Dagl
oltre a curare l’elaborazione delle metodologie in tema di Air, coordina e
sovrintende all’applicazione delle direttive Air del Presidente del Consiglio dei
Ministri, all’applicazione delle procedure Air nelle pubbliche amministrazioni,
alla formazione del personale delle pubbliche amministrazioni incaricato
dell’applicazione delle procedure Air 43 .
4.3 L’organizzazione dell’Air nelle autorità indipendenti
La legge di semplificazione per il 2001 44 ha esteso l’Air per le funzioni di
vigilanza e regolazione delle autorità amministrative indipendenti (art. 12), in
riforma della Presidenza del Consiglio, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2000, pag. 11 e
C. NOTARMUZI, La riforma dell'organizzazione dei Ministeri. Strutture generali, autonomia
finanziaria e contabilità della Presidenza del Consiglio dei ministri, in “Giornale di diritto
amministrativo”, 2000, pag. 859
40 Sul ruolo del DAGL v. V. DI CIOLO, Il riordino e il consolidamento della legislazione italiana
nella XIII legislatura. Note preliminari, in “Studi parlamentari e di politica costituzionale - In
onore di Guglielmo Negri”, Edistudio, 2002, pag. 106
41 “Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma dell’articolo 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59”, in G.U. n. 205 dell’ 1 settembre 1999, s.o. n. 167
42 “Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, in G.U. n.
207 del 4 settembre 2002
43 Si deve rilevare come le responsabilità in tema di formazione attribuite al Dipartimento con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dovrebbero essere coordinate con gli analoghi
compiti attribuiti alla SSPA con decreto legislativo (n. 287/99) .
44 Legge 29 luglio 2003, n. 229 “Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto
normativo e codificazione – legge di semplificazione 2001”, in G.U. s.g. n. 196 del 25 agosto 2003
16
relazione alla emanazione di “atti di competenza e, in particolare, atti
amministrativi generali, di programmazione o pianificazione e, comunque, di
regolazione” 45 . Tale previsione – per quando non scevra di aspetti problematici
- sarebbe immediamente operativa e non condizionata allo svolgimento di
alcuna previa sperimentazione, come è stato, invece, per l’introduzione dell’Air
sugli atti normativi del Governo.
Le diverse autorità indipendenti si sono attivate attraverso la
costituzione di gruppi interni di lavoro e
attraverso l’attribuzione di
consulenze per la definizione delle modalità operative (funzionali e
organizzative) di attuazione di questa previsione.
Attualmente non risulta, però, che siano state attivate strutture per lo
svolgimento dedicato ed esclusivo delle funzioni strumentali alla verifica –
preventiva o successiva – degli impatti e della qualità delle regolazioni adottate
dalle autorità.
5. La quasi-organizzazione del d.d.l. semplificazione
L’art. 15 (dal comma 1 al comma 11) del disegno di legge sulla
semplificazione per il 2005 46 , contiene previsioni relative all’analisi di impatto
della regolamentazione recepite dalla formulazione pressoché identica dell’art.
E’, peraltro, previsto che le autorità amministrative indipendenti provvedano “alla verifica
degli effetti derivanti dall’applicazione di contratti predisposti mediante moduli o formulari
ovvero di clausole e condizioni contrattuali normativamente previste o a contenuto generale”
(comma 3)
46 Senato della Repubblica, Disegno di Legge n. 3186, “Semplificazione e riassetto normativo
per l’anno 2005”, approvato dal Senato della Repubblica il 18 maggio 2005, attualmente
all'esame della Camera dei Deputati
45
17
4 (sempre rubricato “semplificazione della legislazione”) del disegno di legge
“competitività” 47 .
In primo luogo, vengono offerte alcune definizioni: di Air, dei casi di
esenzione
ed
esclusione
dall’Air,
della
verifica
dell’impatto
della
regolamentazione (VIR).
La puntuale previsione delle procedure, dei casi di esclusione e della
relazione al Parlamento da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri sullo
stato di applicazione dell’Air viene rinviata ad appositi decreti del Presidente
del consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell’art. 17, comma 3 della legge 23
agosto 1988, n. 400.
Alcune previsioni – scarne ma utili ai fini di una prima riflessione riguardano il modello organizzativo indicato per lo svolgimento delle funzioni
di analisi di impatto della regolamentazione.
5.1 La funzione decentrata
E’, innanzi tutto previsto che all’Air provvede “l’amministrazione
competente a presentare l’iniziativa normativa”.
Il riconoscimento di una primazia funzionale delle amministrazioni e di una
loro certa autonomia nella conduzione dell’Air è confermato dalla previsione
che “le amministrazioni nell’ambito della propria autonomia organizzativa e
senza oneri aggiuntivi, individuano l’ufficio responsabile del coordinamento
delle attività connesse all’effettuazione dell’Air e della Vir di rispettiva
competenza” (comma 9).
La norma autorizza, sostanzialmente, la elaborazione di soluzioni funzionali
e modelli organizzativi anche eterogenei, in piena linea con la estemporaneità
Camera dei deputati, Disegno di legge n. 5736, “Piano d’azione per lo sviluppo economico,
sociale e territoriale”, presentato alla Camera il 22 marzo 2005
47
18
organizzativa che ha caratterizzato la storia più recente dei ministeri, informata
ad una politica del laisser faire 48 .
Non è, infatti, indicata la collocazione funzionale più idonea dell’eventuale
struttura competente in materia di Air (uffici di diretta collaborazione o uffici
dell’amministrazione), né il livello dell’ufficio (dirigenziale, dirigenziale
generale), né ne viene previsto il grado di organicità e stabilità (struttura di
missione, gruppo di lavoro o ufficio ad hoc).
Possono prudentemente avanzarsi alcune previsioni.
La funzione Air potrebbe essere attratta nell’alveo delle competenze degli
uffici legislativi dei ministeri, dotati di notevole forza gravitazionale nei
riguardi di tutte le questioni che presentano ricadute sulle istruttorie normative;
il che confermerebbe quanto finora accaduto.
L’impossibilità di destinare specifiche risorse all’acquisizione di competenze
professionali specifiche per l’Air lascia prevedere il consolidamento del profilo
giuridico-amministrativo, con alcune casuali, fortunate acquisizioni di
competenze economiche.
La rinuncia a definire, almeno nelle gradi linee, un modello funzionale ed
organizzativo per l’Air potrebbe ostacolare l’attitudine al colloquio tra le
amministrazioni ed il consolidamento di una comune cultura della regolazione,
necessaria per l’innesto di quei virtuosi circuiti di competizione istituzionale
sviluppatisi in altri ordinamenti (si pensi agli Stati Uniti).
Non può, comunque, allo stato essere escluso che sia stata fatta salva la
possibilità di costituire, in sede attuativa, gruppi di lavoro multidisciplinari che
facciano capo all’ufficio incaricato dell’Air.
48
Cfr. S. CASSESE, Modelli del centro, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2004, pag. 1041
19
5.2 Il coordinamento del Dagl
Nella previsione normativa del disegno di legge di semplificazione un ruolo
centrale è svolto dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (Dagl)
della Presidenza del consiglio dei ministri, intorno a cui si impernia il sistema
organizzativo e procedurale per la realizzazione dell’Air delle amministrazioni
centrali. Lo confermano alcune precise disposizioni.
Innanzi tutto, l’amministrazione che ha condotto l’Air, in quanto titolare
dell’iniziativa normativa, comunica al Dagl i risultati dell’Air (comma 7).
Il Dagl, poi, “assicura il coordinamento delle amministrazioni in materia di
Air e di Vir” (comma 8).
Ancora, al Dagl viene riconosciuto il potere di consentire l’esenzione
dall’Air (comma 8, secondo alinea).
Infine, il Dagl predispone – sulla base degli elementi informativi comunicati
dalle amministrazioni - la relazione annuale del Presidente del consiglio dei
ministri al Parlamento sullo stato di applicazione dell’Air (comma 10).
Dunque, il Dagl riveste – indubitabilmente anche se discutibilmente - un
ruolo cruciale nel processo di attuazione dell’Air: le amministrazioni gli sono
soggette in termini di obblighi informativi, di potestà di coordinamento, di
autorizzazione in tema di esenzioni.
Il Dagl è l’attore governativo principale per la introduzione di strumenti per
incrementare la qualità delle regolazioni e si pone come valutatore della qualità
dell’Air: a questo fine, potrà ragionevolmente richiedere alle amministrazioni
integrazioni o chiarimenti sulle analisi prodotte.
Nessun riferimento viene, però, fatto nel d.d.l. semplificazione circa
l’articolazione delle funzioni e delle competenze all’interno del Dagl. Inoltre, la
mancata previsione di stanziamenti volti ad sviluppare le professionalità
20
specifiche e ad impiantare la struttura organizzativa lascia intendere
l’intenzione di potenziare i processi di esternalizzazione dei compiti in materia
di Air.
5.3 La fuga dalla organizzazione: l’esternalizzazione della funzione
Il comma 9 dell’articolo sulla semplificazione della legislazione prevede che,
“nel caso non sia possibile impiegare risorse interne o di altri soggetti pubblici,
le amministrazioni possono avvalersi di esperti o di società di ricerca
specializzate, nel rispetto della normativa vigente e nei limiti delle disponibilità
finanziarie”.
Alcune osservazioni al riguardo.
La formulazione della norma è, per un verso, criptica: non è chiaro, infatti,
cosa voglia concretamente significare l’inciso “nel caso non sia possibile
impiegare risorse interne o di altri soggetti pubblici”; o quale tipo di ricerca di
competenze intra-amministrative vada esperita per consentire che gli incarichi
di consulenza riguardanti funzioni attinenti all’Air siano legittimamente
deliberati.
Per altro verso appare pleonastica e rituale:
l’inciso “nel rispetto della
normativa vigente e nei limiti delle disponibilità finanziarie” potrebbe anche
essere omesso, dal momento che l’ordinamento dispone specifiche sanzioni
giuridiche per la mancata osservanza di normativa vigente e per il mancato
rispetto dei limiti delle disponibilità finanziarie.
Pertanto, la parte centrale della formulazione testuale (“le amministrazioni
possono avvalersi di esperti o di società di ricerca specializzate”) appare l’unica
di reale ed esplicito contenuto dispositivo e manifesta, essenzialmente, la scelta
di esternalizzare in via sistematica le funzioni di analisi di impatto della
21
regolazione 49 : nel provvedere al disegno organizzativo non sono, infatti, state
stanziate
risorse
per
“internalizzare”
l’acquisizione
delle
competenze
multidisciplinari necessarie allo svolgimento della funzione.
Deve, peraltro, rilevarsi come, in alcuni casi, la collaborazione delle
amministrazioni con prestatori di servizi o consulenti sia pacificamente
considerata come parte integrante di una gestione pubblicisticamente orientata
e legata alla specializzazione e alla segmentazione dei processi produttivi; e che,
invece, in altri la rilevanza dei compiti svolti è tale che risulta difficile
distinguere se la funzione è ancora governata dal soggetto pubblico ovvero è
stata sostanzialmente “ceduta” al partner esterno.
La questione si collega, evidentemente, a quella della varietà del titolo
giuridico-formale che determina la esternalizzazione di compiti e di attività, che
può sostanziarsi in una collaborazione di tipo strutturale e duraturo, in un
appalto di servizi o in un contratto individuale di consulenza 50 .
A fronte di tali possibilità sembra, in questa fase, opportuno che
maturino più ricche competenze tra le persone che, all’interno delle
amministrazioni, si sono fino ad oggi occupate della valutazione degli impatti
delle regolazioni lungo tutto l’articolato processo (dalla valutazione economica,
alla conduzione delle consultazioni, a tutti gli altri aspetti dell’analisi); solo così
sarà possibile sviluppare una “cultura della committenza”, assicurare una vera
e propria regia dei rapporti esternalizzati e, soprattutto, garantire una
Sull’argomento si veda Dipartimento per la funzione pubblica, Guida alla esternalizzazione
di servizi e attività strumentali nella pubblica amministrazione, 2003, Roma
50 Cfr. F. DI LASCIO, Dall’esercizio privato delle funzioni pubbliche all’esternalizzazione,
Quaderni del consiglio regionale delle Marche, Ancona, 2004; v. anche M. CAMMELLI,
Decentramento e outsourcing nel settore della cultura: il doppio impasse, in “Diritto pubblico”,
2001, pag. 261 e F. TRIMARCHI, Sistemi gestionali e forme contrattuali dell’”outsourcing” nella
Pubblica Amministrazione (prime riflessioni), in “Il Diritto dell’Economia”, 2002
49
22
valutazione pubblicisticamente orientata delle opportunità e delle modalità
degli interventi di regolazione in corso di adozione 51 .
6. Le questioni aperte
A seguito di due sperimentazioni per l’introduzione dell’analisi di
impatto della regolamentazione, e nelle more della sua introduzione a regime,
non sembrano esservi ancora sufficienti elementi per definire un modello
coerente (e convincente) di organizzazione per lo svolgimento delle relative
funzioni 52 . Due soli aspetti appaiono essere confermati nel passaggio dalla
seconda sperimentazione alla (prossima) entrata a regime: la centralità del Dagl
nei processi e nel quadro organizzativo e la scelta di esternalizzare
strutturalmente le funzioni in materia di Air.
6.1 L’organizzazione (e la supervisione)
Definire la più opportuna collocazione di una struttura competente in
materia di Air all’interno di un ministero non è, effettivamente, questione
semplice 53 .
Si è, peraltro, già accennato come l’organizzazione ministeriale è stata
ultimamente caratterizzata da scelte estemporanee: il Dipartimento per la
funzione pubblica sembra aver ormai abdicato al tradizionale e fisiologico ruolo
Sul punto v. il lavoro di M. MARTELLI, Costruzione e gestione di rapporti con soggetti
fornitori di servizi specializzati per una azione regolativi (paper).
52 A tale proposito si veda Senato della Repubblica, resoconto stenografico della seduta del 18
maggio, quando nella dichiarazione di voto il senatore Bassanini ha sostenuto che il testo della
norma sull’Air invece di renderla di applicazione generale “riapre sostanzialmente la fase
sperimentale”
53 Sul punto v. M. NIGRO, Studi sulla funzione organizzatrice della P.A., 1966, Milano; v. anche
G. PALEOLOGO, voce Organizzazione – I. Organizzazione amministrativa, in Enciclopedia del
diritto, XXXI, Milano, Giuffrè, 1981, pag. 135 e G. DI GASPARE, Organizzazione
amministrativa, in digesto delle discipline pubblicistiche, X, Torino, UTET, 1995, pag. 513
51
23
di “regista” del disegno organizzativo dell’amministrazione centrale 54 ; le
logiche che presidiano all’architettura dei singoli ministeri sono allo stato
difficile da cogliere; il ricorso alla figura del segretario generale appare ispirato
al perseguimento di fini contingenti e particolaristici 55 .
La collocazione dell’Air al confine tra politica ed amministrazione
consiglierebbe, invece, di distinguere in via strutturale, i due diversi livelli e di
individuare due separate unità: una operante come collettore delle competenze
dei direttori generali presso il segretariato generale (ove previsto) o costituendo
un gruppo di coordinamento tra strutture dipartimentali; una collocata presso
l’ufficio legislativo.
Tale minimale architettura consentirebbe di conformare l’organizzazione
alla articolazione procedurale delle competenze Air: istruttoria, consultazioni e
formulazione delle opzioni, gestite nella sede tecnico-amministrativa; scelta
delle opzioni e cura dell’istruttoria normativa, condotta dall’ufficio di diretta
collaborazione del Ministro (legislativo).
La definizione degli ambiti di pertinenza funzionale non dovrebbe, peraltro,
corrispondere ad una interpretazione rigida dei ruoli istituzionali nel concreto
svolgimento delle analisi, e comporterebbe esclusivamente l’attribuzione chiara
di compiti e responsabilità: dunque, non separazione degli ambiti, ma
distinzione.
v. l’intervento di S. CASSESE, Modelli del centro, in “Giornale di diritto amministrativo”,
2004, pag. 1041 dove esplicitamente viene richiamata la vicenda della sostanziale esautorazione
del ruolo del Dipartimento per la funzione pubblica nella definizione dei regolamenti di
riorganizzazione dei ministeri
55 Sul punto sia consentito il rinvio a M. DE BENEDETTO, Il segretario generale
nell’amministrazione centrale, in “Diritto pubblico”, 2005, pag. 171
54
24
Alla
luce
di
queste
considerazioni
preliminari,
l’attuale
quadro
ordinamentale sembra presentare alcune criticità, connesse principalmente ai
compiti riconosciuti al Dagl dalle norme.
Il decreto presidenziale del 2002 sembra, infatti, innestare una potenziale
commistione tra chi regola e chi controlla la regolazione: il Dagl, infatti, da un
lato partecipa attivamente all’istruttoria relativa all’iniziativa regolamentare del
governo (coordinandola e promuovendola); dall’altro ne assicura anche il
controllo (coordinando e sovrintendendo all’applicazione dell’Air). I Ministeri
competenti sulla formulazione dell’Air e sullo svolgimento delle consultazioni
dovrebbero quindi far capo al Dagl il quale – ai sensi della vigente normativa supervisiona l’Air, cura l’elaborazione delle metodologie, sovraintende la
formazione in materia.
E non può, certo, escludersi che tale commistione sia suscettibile di
tradursi in una perdita di efficacia dell’Air o in una sua riduzione a mero
adempimento procedurale, data anche la formazione prevalentemente
monodisciplinare dei componenti il Dagl.
Rimane, inoltre, da chiarire cosa implichi, in termini di posizione
funzionale e di svolgimento della relativa procedura, il potere di coordinare e
sovrintendere:
cosa
succede,
cioè,
se
sull’Air
delle
amministrazioni
eventualmente lacunosa o inadeguata, e quindi tornata al regolatore per la
revisione, continuano a sussistere divergenze di valutazione tra regolatore e
supervisore.
In una prospettiva di maggiore incisività potrebbe essere prefigurata,
accanto al ruolo dei Ministeri, anche la presenza di una struttura ad hoc 56 (ad
Si veda la audizione in Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati dei
rappresentati di Confindustria (16 dicembre 2004) in cui veniva proposta la costituzione presso
56
25
esempio una agenzia 57 ), collegata al ministero dell’economia e delle finanze
ovvero una struttura posta all’interno del Dipartimento della ragioneria
generale dello Stato, con il compito di supervisionare l’Air dei regolatori. Il
supervisore della regolazione controllerebbe, tra l’altro, il rispetto dei criteri e
delle metodologie elaborati dal Dagl e formulati in direttive e definizione di
standard.
Tanto il modello della agenzia quanto quello di una struttura presso il
Dipartimento della ragioneria presentano alcuni vantaggi. L’agenzia, in
particolare, avrebbe un proprio personale, regolato da contratti collettivi diversi
rispetto a quello dei ministeri, nonché una relativa indipendenza rispetto ai
regolatori ed una certa autonomia (di bilancio e contabile) rispetto al ministero
vigilante. Con l’opzione “ragioneria” vi sarebbe un marcato orientamento alla
mission Air, irrobustito anche dalle significative motivazioni della mission
generale di controllo della finanza pubblica, nonché la possibilità di utilizzare
professionalità diverse e di valorizzare un approccio integrato delle valutazioni
con il nesso “qualità della regolazione/costi”.
In relazione ad entrambi gli scenari resterebbe da chiarire la microorganizzazione ministeriale per l’Air: se, cioè, sia opportuno (come peraltro
previsto del d.d.l. semplificazione 2005) lasciare all’auto-organizzazione e, di
volta in volta, incaricare il funzionario più adatto, costituire una task force,
scegliere un consulente esterno o quant’altro.
la Presidenza del consiglio dei Ministri di una task force per la semplificazione e la qualità della
regolazione
57 Sul modello dell’agenzia v. la voce di C. GALLUCCI in Glossario di parole-chiave per la riforma
dei ministeri, a cura del gruppo di lavoro composto da G. D’AURIA (coordinatore), M. DE
BENEDETTO, A. BELLI, C. GALLUCCI, G. MANTO, I. PORTELLI, H. ROCCHIO, in “Rivista
della Corte dei Conti”, n. 5/1998
26
Ulteriore ma connessa questione – altrove sviluppata 58 - è quella di
rivesta la responsabilità dell’Air nei ministeri, se cioè il funzionario responsabile
del procedimento sia allo stesso tempo il responsabile Air ovvero se il
responsabile del procedimento debba dialogare con un diverso responsabile
Air.
6.2 Le professionalità
Alcune caratteristiche professionali concorrono a definire il profilo
dell’esperto Air, indipendentemente dalla sua collocazione organizzativa. Tale
professionalità dovrebbe, infatti, potersi ritrovare - indipendentemente dal
modello adottato - sia in capo ai soggetti deputati alla supervisione (come
attualmente il Dagl) sia nelle agenzie di regolazione, quali ad esempio i
ministeri. A quest’ultimo riguardo, se sembra ragionevole lasciare proprio alle
agenzie
di
regolazione
l’individuazione
puntuale delle professionalità
necessarie, può essere conveniente enumerare in via generale alcune distinte
competenze quali articolazioni dell’unica figura dell’esperto Air.
Tra queste, in particolare, le competenze dell’analista economico e
dell’esperto in politiche pubbliche, del giurista-esperto in diritto dell’economia,
del comunicatore-esperto in consultazioni e public affair, dello statistico-esperto
in ricerche di mercato
In considerazione dell’approccio integrato necessario per un proficuo
svolgimento dell’Air, è auspicabile che vengano costituiti gruppi di lavoro
composti da diverse professionalità, per operare sia nella fase dell’istruttoria,
che in quella di supervisione.
cfr. M. DE BENEDETTO, Un quasi-procedimento, in N. GRECO (a cura di), Introduzione
all’analisi di impatto della regolamentazione, Roma, 2003, pag. 225
58
27
Infatti, in termini descrittivi, il lavoro dell’analista Air comporta lo
svolgimento delle diverse attività di conduzione ed elaborazione delle analisi di
impatto della regolamentazione: la definizione dell’ambito di intervento; la
rilevazione delle esigenze, attraverso consultazioni con cittadini ed imprese;
l’individuazione degli obiettivi dell’intervento di regolazione; l’esame delle
criticità; l’elaborazione e la selezione delle opzioni dell’intervento regolatorio; la
definizione dell’ambito dell’opzione preferita, degli obiettivi e dei risultati attesi
dall’intervento di regolazione; l’individuazione della metodologia di analisi e di
misurazione degli effetti determinati dall’adozione dell’atto; la valutazione
degli effetti dell’intervento regolatorio sulle amministrazioni e sui destinatari;
l’analisi costi-benefici; la documentazione dell’analisi di impatto della
regolamentazione.
Tali attività andranno svolte con responsabilità ed autonomia nella
gestione
della
procedura
di
analisi
istruttoria
(e
eventualmente
di
supervisione), pur nell’ambito degli obiettivi e delle strategie dell’Air definite
dal Dagl.
Lo svolgimento delle attività implica, inoltre, una gestione delle
complesse relazioni interne (con le amministrazioni coinvolte nell’intervento di
regolazione) ed esterne (con i soggetti consultati, istituzioni, mass media, ecc.).
L’esperto Air dovrà, quindi, caratterizzarsi per elevate conoscenze
tecniche ed amministrative delle attività e dei processi gestiti, anche con
riferimento alle competenze di altri enti; dovrà avere una conoscenza estesa ed
approfondita delle procedure amministrative e delle tecniche di valutazione
economica. Ma dovrà anche manifestare la capacità di progettare, svolgere l’Air
e di condurre le consultazioni (eventualmente attraverso l’uso di tecnologie
multimediali) e possedere specifiche
attitudini: alla relazione con referenti
28
interni ed esterni; alla trasmissione delle informazioni ai propri collaboratori e
alla delega di compiti complessi; al lavoro e alla gestione di gruppi di lavoro
integrati di diverse professionalità; al lavoro per obiettivi e risultati.
Per una introduzione a regime dell’Air è auspicabile che, quanto prima,
si sviluppino gli approfondimenti necessari a disegnare formalmente e ad
istituire il profilo professionale dell’“esperto Air”, in modo da acquisire le
competenze disponibili in questa fase transitoria, ma anche per consentire alle
amministrazione di bandire – sulla base delle proprie specifiche necessità –
concorsi volti all’acquisizione non transitoria di specifiche competenze.
6.3 La formazione
In margine alla questione dei concorsi dedicati all’acquisizione di “esperti
Air”, è ragionevole chiedersi quale sia la formazione ottimale per lo
svolgimento delle relative funzioni, per la costruzione cioè delle competenze
necessarie a “internalizzare” professionalità che siano in grado di gestire l’Air,
anche considerando che fasi del processo potranno ben essere esternalizzate (ad
esempio, con l’appalto per lo svolgimento di indagini demoscopiche, o la
formulazione di analisi economico/statistiche). Ovviamente tale formazione
dovrà essere il risultato di un percorso progressivo, universitario e postuniversitario.
Quanto alla formazione universitaria è fin troppo chiaro che, in questa
prospettiva, si pongono innanzi tutto i tradizionali corsi di laurea di economia,
giuridisprudenza e statistica, negli opportuni percorsi che valorizzano
l’orientamento
professionale
agli
impieghi
di
responsabilità
nelle
amministrazioni. Proprio valutando il particolare mix di competenze necessario
per lo svolgimento della funzione si dovrà, però, prestare una particolare
29
attenzione ai neo-istituiti corsi di laurea specialistica della “classe LS70”,
normalmente attivati nelle facoltà di scienze politiche 59 , che articolano il
percorso formativo in un ampio ventaglio di competenze giuridicopubblicistiche, statistiche, economiche ed aziendali, ma non tralasciano
l’acquisizione di competenze politico-sociali, storiche e linguistiche. Da
segnalare anche i corsi di laurea specialistica connessi ai percorsi di Ingegneria
gestionale 60 .
Per la formazione post laurea è opportuno distinguere quella proposta
dalle università 61 , soprattutto con l’offerta di master, e quella organizzata dalla
SSPA.
Per quanto riguarda la formazione specifica, la Scuola superiore della
pubblica amministrazione rimane il soggetto, ratione materiae, responsabile.
Il Dagl, secondo quanto previsto dal d.p.c.m. 23 luglio 2002, “sovrintende
(…) alla formazione”, vale a dire dovrebbe definire le politiche generali che
orientano gli interventi formativi, la cui progettazione dovrebbe, comunque,
permanere nella esclusiva responsabilità della SSPA. In base al decreto
presidenziale del 2002 il Dagl, inoltre, coordina e sovrintende alla formazione
del personale delle pubbliche amministrazioni incaricato dell’applicazione delle
procedure Air. Al fine di evitare incoerenze del sistema e duplicazioni
organizzative e funzionali le responsabilità in tema di formazione del Dagl
In questa classe di laurea specialistica sono stati, tra l’altro, attivati corsi di laurea in analisi e
politiche dello sviluppo locale e regionale, in istituzioni e sistemi di governo delle autonomie
territoriali, in politiche ed economia delle istituzioni, in politiche pubbliche, in scienze della
politica e dei processi decisionali
60 Si segnala, tra gli altri, il caso del corso di laurea specialistica in Ingegneria della
amministrazione pubblica attivato presso il Politecnico di Milano, in cui sono previsti corsi
sull’Air
61 Si segnalano le interessanti esperienze dell’università di Tor Vergata – Roma, con il master in
“Economia della concorrenza e della regolazione delle public utilities” e del Master organizzato
dalle tre università di Roma “Politiche di sviluppo e coesione e valutazione degli investimenti
pubblici”
59
30
andrebbero quanto meno coordinate con gli analoghi compiti attribuiti alla
SSPA con decreto legislativo 62 e specificatamente descritti - quanto all’Air dalla direttiva del 2001 63 .
E’, comunque, auspicabile che – a qualsiasi livello - accanto all’opportuna
formazione d’aula, vengano effettuati stages e tirocini in strutture nazionali (es.
regioni, autorità di regolazione) o estere (commissione europea, gruppi europei
di regolatori) che già realizzano la valutazione di impatto, nonchè in aziende
dotate di staff di public affair.
7. Conclusioni
La lettura del disegno organizzativo è, quasi sempre, indicativa della
interpretazione data alle funzioni. La storia della sperimentazione e le
prospettive dell’introduzione a regime dell’Air non lasciano, in questa
prospettiva, ben sperare.
Alla luce della la ricostruzione svolta nelle pagine che precedono, è
possibile argomentare che sussistono alcuni vincoli al disegno organizzativo, i
quali discendono dalle caratteristiche pre-funzionali dell’Air.
In primo luogo, la qualità della regolazione, che impone di non
sottovalutare l’idoneità reale del disegno organizzativo a conseguire gli
D.lgs. 29 dicembre 2003, n. 381, « Modifiche al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 287,
concernenti il riordino della Scuola superiore della pubblica amministrazione, a norma
dell’articolo 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137”, in G.U. s.g. n. 19 del 24 gennaio 2004
63 La Scuola superiore della pubblica amministrazione è stata incaricata dalle direttive del
Governo (direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 marzo 2000, “Analisi tecniconormativa e analisi dell’impatto della regolamentazione” e direttiva del Presidente del
Consiglio dei Ministri 21 settembre 2001, “Sperimentazione dell’analisi di impatto della
regolamentazione sui cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni”) di svolgere le attività di
formazione dei pubblici dipendenti in materia di analisi di impatto della regolamentazione,
collaborando con il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del
Consiglio dei Ministri. Nell’ambito di questa funzione la SSPA ha attivato un programma di
consulenza, ricerca e progettazione formativa.
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obiettivi. La misurazione della qualità (e gli esiti che dalla qualità potranno
discendere) non è questione meramente interna o da giocare nell’ambito della
relazione politica nazionale; la performance istituzionale dei pubblici poteri
viene, infatti, ad essere oggetto di valutazioni e controlli a diverso titolo da
parte di numerosi organismi sovranazionali (comunitari, innanzi tutto, ma si
pensi anche all’Ocse, al Fondo monetario internazionale e quant’altro).
In secondo luogo, la multidisciplinarietà, che impone di destrutturare
l’approccio giuridico-formale o la prospettazione procedural-normativa dell’Air
per costruire modelli organizzativi volti ad acquisire la complessità (giuridicaeconomica-tecnologica) che caratterizza le questioni regolatorie.
In terzo luogo, la necessità di individuare un discrimine credibile per lo
svolgimento della funzioni volte all’assunzione della decisione tecnica
(formulazione delle opzioni di regolazione) rispetto al fondato esercizio della
decisione politica (scelta dell’opzione).
Le esperienze straniere insegnano che, accanto alla opportuna
collocazione delle strutture di supervisione in materia di Air presso gli staff dei
governi (è il caso dell’OIRA statunitense, ma anche del BRE britannico e del
gruppo interministeriale presso il Secrétariat général du Gouvernement francese),
si creano dinamiche di “rete” (come di recente persino in Francia) le quali
consentono una dialogo tra regolatori, un consolidamento ed una diffusione
della cultura della better regulation, e che questa sola, nel lungo periodo, potrà
consentire la stabilizzazione delle buone performance istituzionali richieste alle
democrazie occidentali.
Nell’apertura alle diverse soluzioni organizzative un punto critico merita
di essere sottolineato: l’esternalizzazione. A parità di risorse attuali, infatti,
rinunciare ad acquisire risorse umane “esperte di Air” in forza alle
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amministrazioni potrebbe rivelarsi una scelta perdente in ordine all’obiettivo
strategico di precostituire cultura della regolazione e capacità di regia delle
funzioni regolatorie, presupposto indispensabile anche per eventuali, future
esternalizzazioni di fasi delle relative istruttorie.
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