Fondazioni di ricerca scientifica di interesse sociale

ONLUS
Fondazioni di ricerca scientifica
di interesse sociale: potenzialità
e limiti di un settore strategico
di Paolo Pesticcio
L’approfondimento
La ricerca scientifica di particolare interesse sociale
è uno degli 11 settori di attività contemplati dal
decreto ONLUS.
Annoverata nel cd. solidarismo immanente, la ricerca scientifica è uno degli ambiti ritenuti di importanza strategica.
Tuttavia, l’eccesso di burocrazia e le rigidità interpretative non ne hanno consentito il pieno sviluppo.
Parziale insuccesso, dunque, al quale ha certamente contribuito il colpevole ritardo con il quale
tale settore è stato messo nelle condizioni di effettiva operatività, solo, nel 2003, a seguito dell’approvazione del necessario decreto regolamentare.
Riferimento
D.P.R. 20 marzo 2003, n. 135
D.Lgs. 4 dicembre 1997, n. 460, art. 10
Nel corso del 2011 la rivista Research Policy pubblicava il paper di due ricercatori1 che constatavano come il sistema della ricerca in Italia avesse avuto, negli anni 2000-2008, un incremento quantitativo e
qualitativo di produzione senza precedenti.
Un risultato sbalorditivo se lo si associava al fatto che
le risorse destinate alla ricerca in quegli anni non
avevano subito sostanzialmente alcuna variazione.
Risultati possibili, evidenziava lo studio, solo grazie
alle capacità dei ricercatori italiani, che avevano permesso di mascherare le debolezze strutturali del «sistema ricerca» italiano.
La questione ha, invece, assunto contorni differenti
negli anni successivi nei quali si è riscontrato un
crollo della capacità produttiva nell’ambito della ri-
24
n. 12/2012
cerca scientifica italiana, la quale non è oggi più in
grado di concorrere nel contesto europeo, incapace
persino di sfruttare i finanziamenti previsti dai fondi europei e messi a disposizione per la ricerca a
fronte della presentazione di validi progetti.
In un quadro così preoccupante non vi è dubbio
che sia necessario ripensare ad una nuovo assetto
del «sistema ricerca» in Italia e, nel contempo, ad
un piano di investimenti decisamente più impegnativo.
L’analisi che ci si appresta a svolgere attinge, seppur
solo a pretesto, da tale difficile contesto per introdurre alcune considerazioni nel delicato e strategico settore della ricerca scientifica di particolare interesse sociale, con uno sguardo però esclusivo al fenomeno delle fondazioni di ricerca scientifica di
particolare interesse sociale che rivestano la qualifica di ONLUS, germogliate a seguito dell’emanazione del D.Lgs. 4 dicembre 1997, n. 4602.
L’attività di ricerca scientifica
nel decreto ONLUS
L’art. 10 del D.Lgs. n. 460/1997 stabilisce, al comma
1, che possono ottenere la qualifica di ONLUS «le
associazioni, i comitati, le fondazioni, le società cooperative e gli altri enti di carattere privato» che svolgano la propria azione in specifici settori di attività.
Le caratteristiche della ONLUS sono, altresì, punPaolo Alessandro Pesticcio - Consulente in materia di legislazione degli Enti non profit
Note:
1 Cinzia Daraio, docente di economia e organizzazione aziendale all’Università di Bologna e l’olandese Henk Moed del centro di studi scientifici e tecnologici dell’università di Leida.
2 In Banca Dati Big Suite, IPSOA.
ONLUS
tualmente definite nelle successive disposizioni attraverso la previsione di tassativi vincoli statutari di
natura formale e sostanziale e l’individuazione delle
modalità di svolgimento dell’attività.
Tra i settori rigidamente individuati vi è proprio
quello della «ricerca scientifica di particolare interesse sociale» svolta da fondazioni, la cui concreta
operatività era stata rimandata dalla stessa Commissione parlamentare, in ragione della delicatezza della materia, all’emissione di un apposito regolamento che avrebbe stabilito condizioni e modalità di
svolgimento delle attività di ricerca. A conferma
dell’indicazione della Commissione parlamentare,
l’art. 10, comma 1, lett. a), n. 11 del D.Lgs. n.
460/1997 dispone che la ricerca scientifica di particolare interesse sociale debba essere «svolta direttamente da fondazioni ovvero da esse affidata ad università, enti di ricerca ed altre fondazioni che la
svolgono direttamente, in ambiti e secondo modalità da definire con apposito regolamento governativo emanato ai sensi dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400».
Il previsto regolamento è stato approvato solo con il
D.P.R. 20 marzo 2003, n. 1353, sei anni dopo l’emanazione del citato decreto legislativo.
Dal combinato disposto della disposizioni legislative
e regolamentari si evince che la ricerca scientifica:
• è riservata ai soggetti che rivestano la natura giuridica di fondazione;
• può essere svolta direttamente dalla fondazione
oppure indirettamente affidandola ad università,
enti di ricerca o altre fondazioni che dovranno
svolgerla direttamente;
• deve svolgersi in settori tassativi (cfr. Tavola n. 1) e
con specifiche modalità, le quali prevedono che la
fondazione, ove operi direttamente, debba dotarsi
di «idonee strutture operative e disporre di risorse professionali e forme di finanziamento adeguate», predisponendo specifici progetti di ricerca negli ambiti di azioni previsti dallo stesso regolamento. Nel caso in cui, invece, svolga l’attività indirettamente, come già precisato, deve disciplinare i rapporti tra la fondazione e i soggetti che la
svolgono con specifiche convenzioni che dispongano:
a) le linee guida dell’attività da svolgersi presso gli
enti ai quali viene affidata la ricerca;
b) i rapporti tra la fondazione e l’ente per la prestazione di collaborazione, di consulenza, di assistenza, di servizio, di supporto e di promozione delle attività;
c) le modalità di utilizzazione del personale di ricerca e tecnico amministrativo, nonché quelle
inerenti al conferimento di beni, di strutture e
di impianti necessari allo svolgimento dell’attività di ricerca;
d) le forme di finanziamento, anche attraverso il
concorso di altre istituzioni pubbliche e private.
Risulta, inoltre, evidente che, oltre al rispetto delle
prescrizioni poc’anzi individuate, gli statuti devono
contenere tutti i requisiti tassativi di forma e di sostanza richiesti dall’art. 10 del decreto ONLUS4.
Note:
3 In Gazzetta ufficiale 14 giugno 2003 n. 136.
4 Alle fondazioni, in ragione della loro natura giuridica, è stato
concessa la sola esenzione dal requisito della democraticità di
cui alla lett. h) del citato art. 10, comma 1 del D.Lgs. n.
460/1997.
Tavola n. 1 - Elenchi tassativi (D.P.R. n. 135/2003)
Il D.P.R. n. 135/2003 elenca:
a) prevenzione, diagnosi e cura di tutte le patologie dell’essere umano;
b) prevenzione e limitazione dei danni derivanti da abuso di droghe;
c) studio delle malattie ad eziologia di carattere ambientale;
d) produzione di nuovi farmaci e vaccini per uso umano e veterinario;
e) metodi e sistemi per aumentare la sicurezza della categoria agroalimentare e nell’ambiente a tutela della salute
pubblica;
f) riduzione dei consumi energetici;
g) smaltimento dei rifiuti;
h) simulazioni, diagnosi e previsione del cambiamento climatico;
i) prevenzione, diagnosi e cura di patologie sociali e forme di emarginazione sociale;
l) miglioramento dei servizi e degli interventi sociali, sociosanitari e sanitari.
n. 12/2012
25
ONLUS
In tale difficile contesto, e con
un forte ritardo causato dalla
lentezza burocratica con la
quale è stato approvato il regolamento, si sono mosse le
fondazioni di ricerca ONLUS trovando però, in taluni
casi, nella prassi dell’Amministrazione finanziaria un inaspettato alleato capace di
esprimere utili soluzioni in
relazione ad alcune specifiche
questioni.
razioni concorrenziali nei
confronti di imprese soggette
a regimi ordinari di imposiAttività di ricerca scientifica:
zione». Tuttavia - valuta
requisiti
l’Amministrazione finanziaria
Dal combinato disposto delle disposizioni legislative e regolamentari, la ricerca scientifica:
- è, altresì, vero che la dispo– è riservata ai soggetti che rivestano la natura
sizione normativa di cui al cigiuridica di fondazione;
tato comma 6 deve conside– può essere svolta direttamente dalla fondaziorarsi norma antielusiva di tipo
ne oppure indirettamente affidandola ad universisostanziale della quale, pertà, enti di ricerca o altre fondazioni che dovranno
tanto, può essere chiesta la disvolgerla direttamente;
sapplicazione, ai sensi dell’art.
– deve svolgersi in settori tassativi e con speci37-bis, comma 86, del D.P.R.
fiche modalità.
n. 600 del 1973.
La prassi
La richiesta di tale disapplicadell’Amministrazione finanziaria
zione deve, tuttavia, essere accompagnata da una diDelineati, nelle linee essenziali, gli ambiti di attività mostrazione che la corresponsione di uno stipendio
e le modalità con le quali la ONLUS deve operare superiore - rispetto al tetto imposto dalla disposinel settore della ricerca scientifica è certamente uti- zione - abbia un effettivo riscontro nella necessità di
le, ai fini di una disamina complessiva, richiamare acquisire specifiche professionalità senza le quali
due interventi di prassi dell’Amministrazione finan- non sarebbe possibile svolgere l’attività di ricerca a
ziaria che, senza dubbio, rivestono considerevole livelli di eccellenza.
importanza.
Inoltre, si richiede la produzione di specifica docuIl primo è contenuto nella risoluzione n. mentazione (ad esempio, i curricula del personale as294/E/20025 conseguente ad un interpello rivolto sunto, con riferimento agli elementi che ne dimoall’Amministrazione finanziaria da una fondazione strino la specifica competenza acquisita nel campo
di ricerca scientifica che prospetta la possibilità di di attività della fondazione)7.
disapplicare la norma antielusiva contenuta nell’art. Seppur con alcuni vincoli di forma e di sostanza,
10, comma 6, lettera e) del D.Lgs. n. 460, in forza necessari ad evitare il facile ricorso alla disapplicadella quale per le ONLUS «si considera in ogni caso distribuzione indiretta di utili o di avanzi di gestione la corresponsione ai lavoratori dipendenti di Note:
5 In Banca Dati BIG Suite, IPSOA.
salari o stipendi che superassero del 20% quelli pre- 6 Il comma 8, recita: «Le norme tributarie che, allo scopo di
contrastare comportamenti elusivi, limitano deduzioni, detravisti dai contratti collettivi di lavoro per le medesizioni, crediti d’imposta o altre posizioni soggettive altrimenti
me qualifiche».
ammesse dall’ordinamento tributario, possono essere disapplicate qualora il contribuente dimostri che nella particolare fatTale esigenza - prosegue la fondazione - deriva daltispecie tali effetti elusivi non potevano verificarsi.
la necessità di reclutare personale altamente qualifiA tal fine, il contribuente deve presentare istanza al direttore
cato, da impiegare in Italia ed all’estero, incentivanregionale delle entrate competente per territorio, descrivendo
compiutamente l’operazione e indicando le disposizioni nordolo con offerte salariali più elevate e, dunque,
mative di cui chiede la disapplicazione. Con decreto del Minicompetitive rispetto agli standard internazionali.
stro delle finanze da emanare ai sensi dell’arti. 17, comma 3,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono disciplinate le modaliLa valutazione dell’Amministrazione finanziaria, di
tà per l’applicazione del presente comma».
fronte al caso propostole, è di evidente apertura.
7 Nella risoluzione in esame, nonostante l’apertura dell’AmmiLa stessa, infatti, nell’evidenziare la rigidità della dinistrazione finanziaria veniva evidenziato che per gli enti operanti nel settore della ricerca scientifica non fosse comunque
sposizione di cui al comma 6 citato, la giustifica con
possibile, stante l’assenza del regolamento previsto dalla dispoil fine di «evitare che la disciplina agevolata prevista
sizione legislativa del Decreto ONLUS, fruire delle agevolazioni fiscali.
per le ONLUS possa alimentare abusi nonché alte-
26
n. 12/2012
In sintesi
ONLUS
zione della disposizione, è
prietà dei risultati scientifici
Soluzioni operative
opportuno elogiare la posialla casa farmaceutica senza
zione di apertura dell’Ammialcuna possibilità di divulgaRicerca scientifica: attività diretta
nistrazione di fronte al caso
zione degli stessi da parte dele indiretta
di specie o a casi simili che,
la fondazione alle altre comuLaddove la fondazione operi direttamente, deve
preme evidenziare, potrebbenità scientifiche. In tale caso
dotarsi di idonee strutture operative e disporre
ro ricorrere anche in settori
verrebbe meno la natura sodi risorse professionali e forme di finanziamento adeguate.
differenti.
ciale dell’attività posta in esNel caso in cui, invece, svolga l’attività indirettaDi eguale interesse è, altresì, la
sere dalla fondazione confimente
deve
disciplinare
i
rapporti
tra
la
fondarisoluzione n. 123/E/2004
gurando in toto lo svolgimenzione e i soggetti che la svolgono con specifiche
nella quale l’istanza di interto di una comune attività
convenzioni
che
dispongano:
pello della fondazione è volta
d’impresa.
– le linee guida dell’attività da svolgersi presso
a caratterizzare la natura dei
gli enti ai quali viene affidata la ricerca;
L’esigenza di un
proventi derivanti dall’attività
– i rapporti tra la fondazione e l’ente per la prestaintervento normativo
scientifica svolta in convenzione di collaborazione, di consulenza, di assiLa disposizione legislativa
zione con una casa farmaceustenza, di servizio, di supporto e di promozione
esaminata richiede che il sogtica e da questa ricevuti.
delle attività;
getto operante nel settore
Anche in tale occasione, la va– le modalità di utilizzazione del personale di ridella ricerca scientifica di parlutazione dell’Amministraziocerca e tecnico amministrativo, nonché quelle ineticolare interesse sociale rivene finanziaria entra nella sorenti al conferimento di beni, di strutture e di
impianti necessari allo svolgimento dell’attività di
sta la natura giuridica di fonstanza della vicenda compienricerca;
dazione con l’esclusione di
do un’interessante classifica– le forme di finanziamento, anche attraverso il
qualsiasi altra (associazione,
zione della fattispecie esamiconcorso
di
altre
istituzioni
pubbliche
e
private.
comitato ecc.).
nata e delineando soluzioni
Una disparità di trattamento,
differenti in ragione del verificarsi di due differenti ipotesi per i soggetti coin- invero, non del tutto comprensibile atteso che il beneficio sociale derivante dallo svolgimento dell’attivolti nella convenzione:
a) la prima, vede la fondazione proprietaria dei ri- vità di ricerca non sembra certo variare in ragione
sultati della ricerca scientifica e libera di divulgar- della differente natura giuridica del soggetto che
ne l’esito alla comunità scientifica, mentre la casa svolge l’attività stessa.
farmaceutica è utilizzatrice in via privilegiata de- Tale disparità di trattamento è stata giustificata con
la presenza di un minor livello di controlli e vincogli stessi;
b) la seconda, prevede che la proprietà dei risultati li esterni di origine pubblica nei confronti delle asdella ricerca sia della casa farmaceutica, pur re- sociazioni non riconosciute che avrebbe consentito
stando la fondazione libera di divulgare quei ri- loro, almeno potenzialmente, di adottare più facilmente comportamenti elusivi o comunque disinsultati.
L’Amministrazione finanziaria, con un interessante volti.
ragionamento, evidenzia che le due ipotesi, entram- A questa prima valutazione sembra, tuttavia, persino
be lecitamente configurabili, devono essere trattate troppo facile obiettare che si sarebbe potuto ritenedifferentemente; nel primo caso, l’attività può considerarsi «istituzionale», mentre, nel secondo, deve
considerarsi «connessa» e, dunque, mantenersi entro Nota:
8 Il secondo paragrafo del comma 5 dispone che «L’esercizio
i limiti previsti dall’art. 10, comma 5 del D.Lgs. n.
delle attività connesse è consentito a condizione che, in ciascun esercizio e nell’ambito di ciascuno dei settori elencati alla
460/19978.
lettera a) del comma 1, le stesse non siano prevalenti rispetto a
L’Agenzia delle entrate esclude del tutto una terza
quelle istituzionali e che i relativi proventi non superino il 66
per cento delle spese complessive dell’organizzazione».
eventualità derivante dal trasferimento della pro-
n. 12/2012
27
ONLUS
re ammissibili anche le assoSi pensi alla deducibilità delle
Osservazioni critiche
ciazioni con personalità giurierogazioni liberali previste
dica, soggette anch’esse a sidall’art. 100, comma 2 del
Natura giuridica dell’attività
stemi di controllo non dissiTUIR o a quelle previste daldi ricerca scientifica
mili da quelli previsti per le
l’art. 14, D.L. 14 marzo 2005,
Il soggetto operante nel settore della ricerca
fondazioni.
n. 35 (cd. «Più dai meno verscientifica di particolare interesse sociale deve rivestire la natura giuridica di fondazione con
Un’altra motivazione sarebbe
si»)11 o all’esenzione in matel’esclusione di qualsiasi altra (associazione, coria di IVA prevista all’art. 10,
poi da ricercarsi nella magmitato ecc.).
n. 12 del D.P.R. n. 633/1972
giore garanzia patrimoniale
Tale
disparità
di
trattamento,
invero,
non
è
del
e in materia di trasferimenti
che la fondazione offrirebbe
tutto comprensibile atteso che il beneficio sociale
prevista all’art. 3, comma 1
per lo svolgimento di attività
derivante
dallo
svolgimento
dell’attività
di
ricerca
del D.Lgs. n. 346/1990, le
particolarmente sensibili ad
non sembra certo variare in ragione della differenquali agevolazioni sono preesigenze di capitalizzazione e
te natura giuridica del soggetto che svolge l’attiviviste anche per le associazioni
nella certezza statutaria della
tà stessa.
riconosciute che operano
continuità dell’attività intranella ricerca scientifica.
presa.
Infatti, come è noto, nelle Fondazioni tali garanzie L’allargamento del settore della ricerca scientifica
svolta da ONLUS anche alle associazioni riconosono offerte da due ordini di fattori determinati:
• da un lato, dalla sua naturale configurazione di sciute sarebbe, dunque, un atto di coerenza con altre disposizioni di natura tributaria che già prevepatrimonio destinato allo scopo;
• dall’altro, dalla presenza di un vincolo di scopo dono agevolazioni fiscali per gli enti di ricerca con
(tipico della sola fondazione)9 sulle finalità del- tale natura giuridica.
l’ente e dai differenti meccanismi di formazione Pertanto, non si può far altro che auspicare un indella volontà nell’ente, che non permettono di tervento normativo anche in tale contesto, atteso
subordinare la variabilità della mission ai possibili che il decreto ONLUS avrebbe senza dubbio bisoumori del consesso assembleare.
gno di un restyling complessivo.
Pur essendo tali valutazioni parzialmente condivisibili e, a suo tempo, espresse anche dall’Agenzia per
il Terzo Settore10, la stessa aveva ritenuto stato fosse
più proficuo e corretto estendere la qualifica di
ONLUS anche alle associazioni di ricerca seppur richiedendo loro il requisito della personalità giuridica che avrebbe assicurato le importanti garanzie alle quali si è poc’anzi accennato.
Osservazioni conclusive
La disamina operata ci evidenzia un quadro normativo insufficiente in relazione agli effetti che il decreto ONLUS avrebbe potuto produrre nel settore
della ricerca scientifica se vi fosse stata più rapidità
di esecuzione e più elasticità nei contenuti.
Una mancanza di apertura difficilmente comprensibile, atteso che altre norme di natura tributaria consentono agevolazioni fiscali agli enti del Libro I del
codice civile operanti nel settore della ricerca scientifica.
28
n. 12/2012
Note:
9 Lo scopo accompagna al fondazione per tutta la sua durata è
non è modificabile nella sua essenza di genesi.
10 Cfr. Libro verde dell’Agenzia per le ONLUS (poi Agenzia per
il Terzo Settore), ottobre 2006.
11 Convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n.
80.