Inaugurazione anno giudiziario 2006

Corte dei conti
Sezione Giurisdizionale Regionale
per la Campania
UDIENZA PUBBLICA DELL’11 FEBBRAIO 2006
RELAZIONE
DEL PRESIDENTE DELLA SEZIONE
dott.Salvatore STARO
SULL’AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA
IN OCCASIONE DELLA CERIMONIA DI APERTURA
DELL’ANNO GIUDIZIARIO
2006
2
SOMMARIO
1. INTRODUZIONE
1.1
Premessa …………………………………………………………………..pag. 3
1.2 La giurisdizione contabile in Campania ……………………………..pag. 5
1.3 L’organizzazione della Sezione………………………………………..pag.
6
1.4 Le funzioni della Corte dei conti……………………………………....pag.
7
1.5 Il processo…………………………………………………………………pag.
9
1.6 I problemi all’attenzione della Sezione
a)spese legali …………………………………………………………………….pag. 10
b)termini per la citazione………………………………………………………...pag. 12
c)ambito della giurisdizione pensionistica…..…………………………………...pag. 14
d)qualifica di agente contabile nelle organizzazioni complesse………………....pag. 17
2. INNOVAZIONI LEGISLATIVE
2.1 Legge 25 luglio 2005, n. 150……………………………………………..pag. 20
2.2 Legge 14 maggio 2005 n.80……………………………………………...pag. 22
2.3 Legge 2 dicembre 2005 n.248…………………………………………...pag. 29
2.4 Legge 23 dicembre 2005 n.266 (finanziaria per il 2006). …………...pag. 31
3.GIURISPRUDENZA DELLE SUPREME GIURISDIZIONI
3.1 Corte Costituzionale……………………………………………………….pag. 34
3.2 Corte Suprema di Cassazione……………………………………………pag. 38
3.3 Giurisdizione amministrativa……………………………………………. pag. 44
4. CONTENZIOSO NELLE MATERIE DI CONTABILITÀ PUBBLICA
4.1 Giudizi di conto …………………………………………………………... pag. 46
4.1.1 Giudizi per resa di conto………………………………………………
pag. 49
4.2 Giudizi di responsabilità………………………………………………...
pag. 50
4.2.1 Procedimenti di proroga…………………………………………….
pag. 72
4.3 Giudizi ad istanza di parte…………………………………………….
pag. 73
4.4 Procedimenti cautelari……………………………………………………. pag. 74
5. CONTENZIOSO PREVIDENZIALE
5.1 Considerazioni generali………………………………………….………. pag. 80
5.2 Pensioni civili……………………………………………………………… pag. 86
5.3 Pensioni militari……………………………………………………………. pag. 94
5.4 Pensioni di guerra…………………………………………………………. pag. 97
5.5 Procedimenti cautelari……………………………………………………. pag. 98
6. CONCLUSIONI………………………………………………………………. pag. 100
QUADRI SINOTTICI……………………………………………………………. pag. 102
3
1. INTRODUZIONE
Premessa
1.1
La presente relazione -prima del suo genere- ,resa in occasione della cerimonia
di apertura del corrente anno giudiziario, rappresenta un’esposizione analitica
dell’amministrazione della giustizia nel settore della giurisdizione della Corte dei
conti,
con
particolare
riferimento
alla
regione
Campania,
in
occasione
dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2006.
Essa è stata prevista dall’art.2 comma 29° della recente legge 25 luglio 2005
n.150 di riforma dell’ordinamento giudiziario, che -nel novellare l’art.86 del R.D.
30 gennaio 1941 n.12- ha inteso così valorizzare il ruolo della giurisdizione e la
sua posizione di terzietà e neutralità riaffermata dal novellato art.111 della
Costituzione, anche nel momento inaugurale di ciascun anno giudiziario.
Anche se tale disposizione non è invero rivolta specificatamente alla Corte dei
conti, è stato ritenuto doveroso adeguare, per quanto possibile, la presente
cerimonia
all’impostazione
della
magistratura
ordinaria
per
soddisfare
un’esigenza di uniformità e rimarcare l’unità funzionale della giurisdizione pur
nella distinzione degli ordini magistratuali.
Così come indicato dalla deliberazione del Consiglio di Presidenza n.425 in data
21 dicembre 2005, a differenza di quanto avveniva con le relazioni redatte ed
esposte nelle analoghe cerimonie dal procuratore regionale, la posizione
istituzionale del giudicante, caratterizzata dalla neutralità e terzietà nel rispetto
del principio della collegialità nelle decisioni e della parità delle parti, non può
non imporre un diverso approccio agli argomenti trattati, sicché si evita di
4
formulare considerazioni critiche sulle vicende amministrative esaminate e di
segnalare l’orientamento presuntivo della Sezione sulla futura interpretazione
degli atti giuridici nonché sull’inquadramento e sulla valutazione dei fatti
ricorrenti.
Pertanto essa si limita a fornire valutazioni di carattere generale rafforzate da
dati obiettivi ed analisi statistiche, nonché il quadro della legislazione di settore
e della giurisprudenza più significativa formatasi al riguardo, al fine di informare
la Comunità, e per essa in primo luogo i suoi esponenti di vertice, sulla
situazione della giurisdizione della Corte dei conti in Campania.
Trattandosi della prima relazione del genere si ritiene opportuno premettere
una
sintetica
ricostruzione
dell’ordinamento
della
giustizia
contabile
e
segnatamente di questa Sezione, al fine di una composizione organica di tale
sistema ed una sua corretta comprensione da parte dell’opinione pubblica, che
è la dimensione critica della Collettività dei cittadini.
Seguiranno le considerazioni delle parti istituzionalizzate nei giudizi innanzi alla
Corte
dei
conti,
cioè
del
procuratore
regionale
presso
questa
sezione
giurisdizionale, in rappresentanza del pubblico ministero, e del presidente
dell’Ordine degli Avvocati presso il Tribunale di Napoli, in rappresentanza della
libera Avvocatura, le quali analiticamente esporranno i loro punti di vista sulle
questioni sul tappeto, le attività compiute nello scorso anno e le prospettive di
azione nel corrente anno giudiziario in apertura.
Quindi prenderanno la parola i rappresentanti del Consiglio di Presidenza e
dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti, che forniranno un prezioso
contributo alla trattazione degli argomenti di rilievo per la nostra giurisdizione.
5
Alla conclusione del suddetto dibattito si disporrà, su richiesta dell’Ufficio
requirente, la formale apertura dell’anno giudiziario 2006 della sezione
giurisdizionale regionale per la Campania della Corte dei conti.
1.2 La giurisdizione contabile in Campania
Va ricordato che la Sezione Giurisdizionale Regionale della Corte dei conti per la
Campania è stata istituita, contestualmente a quelle per la Calabria e per la
Puglia, con l’art.16 del D.L. 13 maggio 1991 n.152 convertito nella legge 12
luglio 1991 n.203 contenente “Provvedimenti urgenti contro la criminalità”, al
fine del rafforzamento della presenza dello Stato, specie nelle realtà locali
meridionali più esposte alle infiltrazioni della criminalità organizzata.
Essa, con esclusive attribuzioni connesse al perseguimento di responsabilità
gestorie ed alle altre materie della contabilità pubblica, ha iniziato a funzionare
con il suo insediamento avvenuto nel 1991, utilizzando in prima applicazione -a
sottolineare l’unità organica e funzionale tra controllo e giurisdizione- il
personale di magistratura e la struttura amministrativa della preesistente
Delegazione regionale di controllo .
In seguito con D.L. 15 aprile 1993 n.453 convertito nella legge 14 gennaio
1994 n.19, in linea con l’istituzione su tutto il territorio del Paese di analoghe
sezioni, ha esteso la sua competenza al contenzioso pensionistico.
La Sezione è stata chiamata ad operare in un territorio, in cui sono da sempre
radicati studi giuridici, soprattutto universitari, di eccelso livello anche nel
settore di competenza, con una magistratura unanimemente apprezzata ed
un’eminente avvocatura, avendo sede in una città come Napoli, ove ha
6
funzionato, sino all’unificazione nazionale, la Gran Corte del conti del Regno
delle Due Sicilie, della cui qualificata tradizione si arricchisce senz’altro e della
cui memoria sente il peso.
1.3 L’organizzazione della Sezione
La giurisdizione decentrata della Corte dei conti in Campania è costituita dalla
presente Sezione giurisdizionale regionale con annesso ufficio del pubblico
ministero retto dal procuratore regionale.
La
pianta
organica
prevista
per
tali
strutture,
anche
a
seguito
di
“congelamento” stabilito dall’organo di autogoverno per la generalità degli uffici
della Corte, appare sottodimensionata e coperta solo parzialmente .
La
Magistratura
contabile
della
Campania
è
coadiuvata
da
personale
amministrativo, la cui consistenza organica è anch’essa insufficiente per le
esigenze di piena funzionalità della Sezione e della annessa Procura.
Naturalmente la ridotta formazione aggrava la situazione del numeroso
contenzioso, allungando i tempi per la resa di giustizia, tenendosi conto che la
Sezione ha ereditato un elevatissimo numero di giudizi pensionistici già
instaurati nella sede centrale.
A ciò si aggiungano i problemi economici e sociali della Campania, che non
possono non ribaltarsi sul piano giudiziario nelle più svariate forme.
Inoltre i tagli disposti per il corrente esercizio agli stanziamenti di bilancio
riservati alla Corte dei conti incidono negativamente sul suo funzionamento,
così come delle altre analoghe strutture.
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Aumenta così -nonostante lo straordinario impegno della magistratura e del
personale amministrativo- il pericolo di ritardi oggettivi nella resa di giustizia,
specie nel settore pensionistico, con esposizione dello Stato ad eventuali azioni
di equa riparazione, ai sensi dell’art 2 della legge 24 marzo 2001 n.89, da parte
di chi lamenti pregiudizi conseguenti alla violazione del termine ragionevole del
processo di cui all’art.6 paragr.1 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4
agosto 1955, n. 848.
1.4 Le funzioni della Corte dei conti
La Corte dei conti, come è ben noto, svolge contemporaneamente funzioni di
giurisdizione e di controllo.
Tale cointestazione non è dovuta ad una decisione estemporanea, ma ad una
precisa scelta legislativa, ispirata alle indiscutibili competenza e lungimiranza
del Cavour, che ritenne utile già nel 1859, ancora nel Regno di Sardegna, una
siffatta concentrazione per una più efficace tutela della finanza e del patrimonio
pubblico.
Infatti, solo in tal modo ed in linea con le analoghe Istituzioni dei Paesi
dell’Europa di tradizione latina, attraverso cioè una qualificata e produttiva
sinergia, è possibile conoscere nella sua effettività la gestione della cosa
pubblica, contribuendo a governarne il corso .
D’altronde il controllo eteronomo presuppone l’indipendenza dei controllori, che
nel nostro ordinamento è istituzionalmente posseduto da magistrati rafforzati
dall’esercizio di potestà giurisdizionale.
8
La crisi del precedente sistema di controllo intersoggettivo sugli enti territoriali
minori, ormai superato dalla formulazione della riforma del Titolo V della
Costituzione, non ha coinvolto l’azione di verifica della Corte dei conti, che si è
invece adeguata alle necessità dell’amministrazione pubblica, ormai articolata in
gran parte a livello locale.
Anzi la legge 5 giugno 2003 n. 131 (c.d. La Loggia), contenente “Disposizioni
per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001 n.2”, ha rafforzato nell’art 7 commi 7, 8 e 9 il ruolo della Corte
dei conti a tutela delle comunità regionali e locali.
Poi ancora più di recente la legge finanziaria per il 2006, come in seguito si
segnalerà nel dettaglio, ha ulteriormente puntato sulla nostra Istituzione per
monitorare i flussi di danaro e per porre dei limiti ai comportamenti
finanziariamente scorretti di amministrazioni ed enti.
Infatti il controllo della Corte dei conti, espressione dello Stato-Comunità, è
stato sempre rivolto alla tutela della finanza pubblica, senza alcun fine
repressivo per i poteri locali, ma anzi in una logica di collaborazione.
In tal senso la giurisdizione contabile, in connessione con il controllo,
rappresenta la chiusura del sistema, essendo diretta alla prevenzione ed alla
reintegrazione dell’ordinamento finanziario violato.
Evidentemente in tale quadro istituzionale non sembra possa trovare spazio
un’eventuale autorità di vigilanza sui conti pubblici, che pure si è ipotizzata in
tempi recentissimi.
9
1.5
Il processo
Come nell’esercizio di ogni tipo di giurisdizione, il processo assume un
fondamentale ruolo strumentale.
Si tenga conto che il processo innanzi alla Corte dei conti è disciplinato da
un’originale e difficile combinazione di un corpo di disposizioni specifiche ad
esso, costituente un ordinamento di settore, e dal codice di procedura civile,
costituente diritto comune, nonché dal richiamo di altre norme proprie del
processo amministrativo.
E così la giurisdizione della Corte dei conti conosce vari tipi di processo in
ragione delle diverse funzioni svolte.
Una prima fondamentale divaricazione si riscontra tra il contenzioso contabile
ed il contenzioso pensionistico.
Essa si è particolarmente accentuata con la riforma di cui alla legge 21 luglio
2000 n.205, che, nell’introdurre la figura monocratica del giudice unico, ha
esteso ai giudizi previdenziali innanzi alla Corte dei conti la normativa del
processo del lavoro, estendendo anche alcune disposizioni del processo
amministrativo.
Ma anche i processi nelle materie di contabilità pubblica -ove si distinguono
tradizionalmente i giudizi di conto, di responsabilità e ad istanza di parte- hanno
tutti subito negli ultimi anni un’evoluzione garantistica al fine di un loro
adeguamento alle mutate esigenze della nostra società.
Se a ciò si aggiunge l’espansione delle liti determinato dalla succitata diffusione
dei giudici contabili sul territorio, si è così posta all’attenzione generale
l’esigenza di un accorpamento organico delle problematiche per giungere ad un
10
auspicabile corpo armonico di disposizioni normative e di concrete applicazioni
della giurisprudenza.
Funzionale a tale prospettiva è l’approfondimento delle specifiche tematiche
processuali, cui è idealmente chiamata la dottrina, in particolare quelle
amministrativista e processual-civilistica, in modo da delineare un condiviso
diritto processuale contabile che funga da formazione e da guida per gli
operatori di tale settore delicato della giustizia, contribuendo ad una maggiore
certezza della norma, almeno di quella processuale.
1.6 Problemi all’attenzione della sezione
Appare quindi opportuno esaminare alcuni problemi afferenti l’esercizio della
giurisdizione della Corte dei conti, che sono stati e sono all’attenzione della
Sezione :
a)spese legali
Nei giudizi di responsabilità ha dato luogo a difficoltà applicative la ripartizione
delle spese legali in caso di assoluzione nel merito del convenuto, tenendo
presente la necessità di bilanciamento tra le esigenze contrapposte del
prosciolto e dell’ente pubblico .
La materia, disciplinata in via generale dagli artt. 91 e segg. del codice di
procedura civile, è oggetto anche di normativa speciale, talché è stato
necessario un coordinamento tra tali disposizioni .
Infatti il legislatore -preoccupato di garantire una piena difesa ai soggetti
convenuti innanzi alla Corte dei conti in giudizi di responsabilità e poi prosciolti
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nel merito non gravandoli delle spese- ha previsto, con l’art.3 co.2 bis della
legge 20 dicembre 1996 n.639 (di conversione del decreto legge 23 ottobre
1996 n.543), un generale obbligo di rimborso delle spese legali in capo
all’amministrazione di appartenenza del convenuto, con la specificazione per il
solo personale statale, ai sensi dell’art.18 co.1 del D.L. 25 marzo 1997 n.67
convertito nella legge 23 maggio 1997 n.135, della necessità del preventivo
parere di congruità dell’avvocatura dello Stato.
Tale novella era stata determinata dalla difficoltà di disporre la soccombenza
dell’attore in giudizi attivati da un organo del pubblico ministero, per loro
natura con compiti meramente formali ispirati alla tutela della finanza di enti.
La giurisprudenza contabile aveva assunto orientamenti variegati al riguardo
dei limiti alla pronuncia sulle spese in caso di assoluzione del convenuto per la
difficoltà di coordinare il suo potere-dovere di risolvere il punto delle spese
afferenti il giudizio con tale obbligo di rimborso.
Si era pronunciata anche la Corte Suprema di Cassazione a Sezioni unite1,
correttamente sottolineando come il rapporto sostanziale che s’instaura tra il
convenuto
assolto
nel
giudizio
di
responsabilità
e
l’amministrazione
di
appartenenza ai fini del rimborso delle spese legali (nella specie con riferimento
all’art.3, comma 2bis, della legge 639/96) non ha nulla a che vedere con quello
che ha per oggetto il giudizio di responsabilità contabile.
1
Cass.SS. UU. CC., sentenza n. 17014/03 del 12 novembre 2003: 1. Il rapporto sostanziale che
s’istaura tra il convenuto assolto nel giudizio di responsabilità e l’amministrazione di appartenenza
ai fini del rimborso delle spese legali ex art. l’articolo 3, comma 2bis, della legge 639/96 non ha
nulla a che vedere con quello che ha per oggetto il giudizio di responsabilità contabile. 2.
L’avvenuta dichiarazione di compensazione delle spese del processo non è decisione esorbitante
dalla giurisdizione, sia perché il contenuto della pronuncia non si risolve in un rifiuto di giurisdizione,
nell’errato presupposto che questa appartenga ad altro giudice, sia perché la pronuncia non è
espressione di giurisdizione in materia attribuita ad altro giudice, ordinario o speciale che sia
12
Persistendo
le
perplessità
applicative
nella
giurisprudenza
contabile,
il
legislatore ha inteso intervenire di recente con la legge 2 dicembre 2005 n.248
che ha convertito il decreto legge 30 settembre 2005 n.203, contenente all’art.
10 co. 10 un’interpretazione autentica, che è ispirata dall’esigenza di dirimere i
dubbi applicativi della pregressa normativa.
Essa da un lato riconosce espressamente il potere del giudice contabile di
condannare nei giudizi di responsabilità la parte soccombente al pagamento
delle spese legali comprensive degli onorari degli avvocati a favore del
prosciolto nel merito direttamente provvedendo contestualmente alla loro
liquidazione, dall’altro conferma la procedura di rimborso delle spese legali che
fanno carico all’amministrazione di appartenenza del prosciolto in merito,
ribadendo la necessità del parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato
laddove sia previsto.
Sull’interpretazione ed applicazione di tale normativa si pronuncerà questa
Corte .
b)termini per la citazione
Come è noto l’art.5 co.1 del DL 15 novembre 1993 n.453 convertito nella legge
14 gennaio 1994 n.19 ha posto un termine di centoventi giorni, decorrente
dalla scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni da parte del
presunto responsabile del danno, entro cui il procuratore regionale è abilitato
ad emettere l’atto di citazione in giudizio, salvo proroghe autorizzate dalla
Sezione su sua istanza.
Senza affrontare i connessi problemi tra cui quello della sospensione nel periodo
feriale di tale termine, va segnalato l’orientamento delle sezioni riunite di
13
questa Corte sull’inizio del decorso del suddetto termine decadenziale in caso di
pluralità di intimati.
Già nel recentissimo passato il supremo organo giurisdizionale aveva affermato
:
13/QM - Sezioni riunite, 18 giugno 2003:“Il termine di 120 giorni previsto dalla
legge per l'emissione della citazione decorre, in caso di concorso di persone
nella fattispecie di addebito indagata dal P.M. contabile, non a partire
dall'ultima notifica, ma per ciascun invitato dalla notifica che lo riguarda”.
Quindi ha avuto modo di chiarire nel corso dell’anno passato:
1/QM - Sezioni riunite, 25 marzo 2005: “Nell'ipotesi in cui una pluralità di
presunti
responsabili
amministrativo-contabili
siano
destinatari
di
un
contestuale invito a dedurre ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 5, co. 1°, D.L.
15 novembre 1993, n. 453, convertito in L. 14 gennaio 1994, n. 19 e
successive modificazioni, il termine di 120 giorni per l'emissione della citazione
decorre per tutti dal momento in cui si perfeziona l'ultima delle notificazioni
dell'invito
in
questione.
Nell'ipotesi in cui il P.M. contabile disponga la notificazione di distinti inviti a
dedurre a ciascun presunto responsabile, il termine di 120 giorni fissato, per
l'emissione delle citazioni, dall'art. 5, co. 1°, D.L. 15 novembre 1993, n. 453,
convertito in L. 14 gennaio 1994, n. 19 e successive modificazioni, decorre, per
ciascuno degli invitati, dal momento in cui si è perfezionata la notificazione del
relativo invito a dedurre“.
Sul coordinamento dei due segnalati orientamenti, che appaiono ispirati da due
contrapposte
costruzioni
della
natura
pronunceranno i collegi in sede di merito.
della
responsabilità
gestoria,
si
14
c)ambito della giurisdizione pensionistica
La giurisdizione pensionistica della Corte dei conti, sorta nello -e con losviluppo stesso del sistema pensionistico c.d. pubblico, è affermata in via
generale dall’art.62
del
R.D. 12
luglio 1934
n.1214 con
testuale
riferimento alla materia pensionistica “a carico totale o parziale dello
Stato” (ratione materiae) e non al soggetto attivo o passivo del rapporto
dedotto (ratione subiecti). Lo stesso è ancor più avvenuto per quanto
riguarda le pensioni di guerra e trattamenti assimilati.
Per inciso va osservato che tale giurisdizione non è stata eliminata o
modificata dall'art. 68 del decreto legislativo n. 29/93, come anche
modificato dai decreti legislativi n. 80/98 e n. 387/98, ed è stata
indirettamente
confermata
nella
sua
vigenza
dall’art.5
della
legge
n.205/2000 .
Successive disposizioni di legge hanno poi allargato i confini di essa,
aggiungendo una serie di casi particolari, che ne hanno definito i confini
rispetto alla concorrente giurisdizione previdenziale del giudice ordinario.
Ne è derivata una ripartizione di giurisdizione basata sulla circostanza
della diretta afferenza del trattamento previdenziale sia pure parzialmente
allo Stato o, in quanto ad esso assimilate, alle regioni ovvero ad un altro
ente pubblico o privato .
Nel settore del contenzioso pensionistico, così come in altri della vita
sociale ed amministrativa, è quindi intervenuta un’azione a livello
normativo e giurisprudenziale tesa a ricondurre le varie ipotesi ai due
fondamentali
ambiti
di
giurisdizione
(contabile
ed
ordinaria),
in
15
un’apprezzabile logica di aggregazione per materia, che tenga conto della
qualificazione acquisita, in una quasi centenaria opera, dalla Corte dei
conti, ormai divenuta -con la Costituzione repubblicana- una giurisdizione,
non speciale, ma generale e specializzata nelle materie ad essa rimesse
dalla Costituzione, direttamente o tramite la mediazione della legge.
Tale processo è stato accelerato da un’evolutiva e copiosa giurisprudenza
delle sezioni unite civili della Corte Suprema di Cassazione, che in più
occasioni, -considerando anche che da sempre la giurisdizione della Corte
dei conti non ha mai sottratto competenze al giudice ordinario, ma ha
costantemente aperto nuovi ambiti di tutela anteriormente sforniti di ogni
garanzia oggettiva, senza peraltro mai interferire sui principi del c.d.
diritto comune- ha inteso applicare, anche in tale sede, la logica dei cc.dd.
blocchi di materia, secondo cui l’attribuzione di una competenza comporta
necessariamente la sua estensione orizzontale e verticale all’intera
casistica connessa, in modo da evitare una frammentazione lesiva della
piena ed effettiva tutela giurisdizionale voluta dalla Costituzione.
Tale noto orientamento della giurisprudenza della Suprema Corte è stato
inoltre assecondato da una legislazione che sta sempre più conducendo
alla concentrazione del contenzioso -alla pari di quanto già operato
nell’ambito della stessa giurisdizione ordinaria, con l’istituzione del giudice
del lavoro o delle sezioni agrarie- su poli specializzati dotati di autonoma
forza espansiva, decongestionando così il giudice ordinario da compiti ad
esso non propri .
Così è avvenuto per il contenzioso nel campo amministrativo facente capo
al Consiglio di Stato e per quello della responsabilità gestoria propria della
16
stessa Corte dei conti, e sta lentamente avvenendo de iure condendo per il
contenzioso fiscale in via di assorbimento completo dalla giustizia
tributaria con i provvedimenti legislativi in corso di approvazione dal
Parlamento (d.l.n.203/2005 approvato dal Senato in data 9 novembre
2005 col n.3617).
L’unico limite, sottolineato giustamente dalla Corte Costituzionale, in
particolare nella nota sentenza n.204/2004, è la salvaguardia dei principi
del diritto civile, e più in generale del diritto comune, specie allorquando le
sentenze delle giurisdizioni specializzate -come la Corte dei conti ed il
Consiglio di Stato- sono sottratte dalla Costituzione (art.111) alla
benemerita azione nomofilattica della Corte di Cassazione.
Sul punto si sono pronunciate le sezioni riunite di questa Corte, in
occasione di una questione di massima afferente invero la sottoponibilità
alla giurisdizione pensionistica della Corte dei conti della materia afferente
il trattamento previdenziale dei deputati dell’assemblea regionale siciliana
(SS.RR. n.5/2005/QM del 30.11.2005).
Esse hanno affermato la seguente massima: “La giurisdizione pensionistica
della Corte dei conti si estende a tutti i giudizi afferenti i trattamenti
economici
di
natura
previdenziale,
comunque
denominati,
posti
direttamente a carico totale o parziale dello Stato o delle Regioni, tra cui
rientrano anche quelli a favore dei deputati dell’Assemblea Regionale
Siciliana e dei loro aventi causa, in quanto gravanti sul bilancio regionale,
peraltro attribuiti alla competenza territoriale funzionale della sezione
giurisdizionale regionale per la Sicilia”.
17
d)qualifica
di
agente
contabile
nelle
organizzazioni
complesse
L’evoluzione delle forme assunte dalle pubbliche amministrazioni per la cura
degli interessi pubblici ad esse affidate e la sempre maggiore complessità della
loro organizzazione ha reso necessario l’adeguamento concettuale di alcune
figure più tipiche e tradizionali della contabilità pubblica, come quella di agente
contabile, cioè del soggetto che ha la disponibilità materiale di denaro e di altri
valori di proprietà dell’amministrazione.
Infatti si vengono ad evidenziare nelle strutture anche locali stratificazioni di
organi gerarchicamente ordinati per la gestione contabile .
A tal proposito va osservato che i moduli organizzatori espressamente previsti
dalla legge sono al riguardo due.
Il più semplice di essi, previsto dall’art.188 R.D. n.2440/1923, è costituito dalla
individuazione, anche solo di fatto, di un soggetto, da qualificarsi agente
contabile, che si serve di una pluralità di altri soggetti in posizione subordinata
(siano essi cassieri, impiegati o commessi), da qualificarsi “fiduciari” in ragione
del particolare rapporto che li lega all’agente, senza che abbia rilevanza alcuna
la circostanza che questi ultimi siano o meno individuati dalla stessa
amministrazione; in tale modo si realizza una dissociazione tra soggetti che
materialmente compiono operazioni contabili (es.riscossione, versamento,
pagamento, conservazione, ecc.) e soggetto responsabile dell’intera gestione,
che risponde sempre dell’operato dei propri dipendenti e collaboratori.
Il più elaborato modulo organizzatorio, previsto dall’art.192 R.D. n.2440/1923,
si realizza invece laddove l’amministrazione abbia preventivamente diviso, in
diritto o solo in fatto, i compiti relativi alla gestione de qua tra un soggetto
18
qualificato come contabile principale e una pluralità di altri soggetti qualificati
come contabili secondari, talché si determina una confluenza delle gestioni di
questi
ultimi
in
quella
complessiva
del
primo,
con
una
conseguente
concentrazione delle contabilità secondarie in una principale; la legge si
preoccupa di tenere comunque distinte nei rapporti interni le suddette gestioni,
stabilendo al 2° comma che i contabili principali non rispondono dei fatti dei
contabili secondari, salvo che siano essi stessi imputabili di colpa o di
trascuratezza.
D’altronde in un’organizzazione sempre più complessa la figura dell’agente
contabile, in applicazione anche del principio della procedimentalizzazione e
della divisione del lavoro amministrativo posto a base della legge n.241/1990 e
successive modificazioni ed integrazioni, diviene ancora più articolata, venendo
a coincidere con la titolarità di un ufficio di gestione, cui afferiscono, in
posizione dipendente, più operatori con mansioni parcellizzate, come ad es. la
riscossione, il ritiro, la riunione e conservazione, il trasporto ed infine il
versamento nella tesoreria. Appare evidente come ciò che va documentato e
quindi unitariamente verificato, anche e soprattutto a livello di giudizio di conto,
è l’intero procedimento contabile, che inizia con la riscossione e si conclude con
il versamento sotto la responsabilità del titolare della gestione coincidente
generalmente
con
il
vertice
dell’ufficio
di
afferenza,
salvo
diversa
regolamentazione interna.
Di qui l’esigenza di una sua rappresentazione complessiva in un unico
documento, salva restando la responsabilità contabile dell’agente e di ciascun
operatore contabile, ciascuno per la parte che ha preso nell’eventuale
produzione della discordanza tra carico e discarico.
19
Il titolare della complessiva struttura gestoria riveste la qualifica di agente
contabile anche se non ha un contatto diretto con i valori de quibus, in quanto
egli ha comunque la disponibilità materiale -e non soltanto giuridica- dei beni
attraverso la mediazione degli operatori contabili in posizione di collaborazione
istituzionale.
Su tale punto ha avuto modo di pronunciarsi con numerose sentenze questa
Sezione, così come sarà indicato nella sezione dedicata ai giudizi di conto.
2. INNOVAZIONI LEGISLATIVE
Nel corso del passato anno sono stati approvati importanti provvedimenti
legislativi, che vengono ad incidere in vario modo sulla giurisdizione della Corte
dei conti e sul suo processo.
2.1 Legge 25 luglio 2005, n. 150
"Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario di cui al Regio
Decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della
giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza,
20
della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa,
nonché per l'emanazione di un testo unico"(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 175 del 29 luglio 2005 - Supplemento Ordinario n. 134)
La legge è evidentemente rivolta all’ordinamento della Magistratura Ordinaria,
anche se contiene disposizioni direttamente o indirettamente applicabili alla
nostra Magistratura.
Tralasciando, per evidenti ragioni, l’esame del testo complessivo -anche se
l’impostazione innovativa di esso ed i suoi principi ispiratori non possono non
riverberarsi sulla Corte dei conti, come è dimostrato dalla impostazione stessa
della presente cerimonia2- va osservato che alcune disposizioni si rivolgono
immediatamente all’organo di autogoverno della Corte dei conti, prevedendo in
particolare la sua durata quadriennale, il divieto di rielezione dei suoi
componenti se non dopo un periodo di otto anni3, nonché la pubblicità degli
incarichi extragiudiziali conferiti a magistrati4.
2
29. All'ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) l'articolo 86 e' sostituito dal seguente:
"Art. 86. (Relazioni sull'amministrazione della giustizia). - 1. Entro il ventesimo giorno dalla data di inizio di ciascun
anno giudiziario, il Ministro della giustizia rende comunicazioni alle Camere sull'amministrazione della giustizia nel
precedente anno nonche' sugli interventi da adottare ai sensi dell'articolo 110 della Costituzione e sugli orientamenti e
i programmi legislativi del Governo in materia di giustizia per l'anno in corso. Entro i successivi dieci giorni, sono
convocate le assemblee generali della Corte di cassazione e delle corti di appello, che si riuniscono, in forma pubblica e
solenne, con la partecipazione del Procuratore generale presso la Corte di cassazione, dei procuratori generali presso le
corti di appello e dei rappresentanti dell'avvocatura, per ascoltare la relazione sull'amministrazione della giustizia da
parte del primo Presidente della Corte di cassazione e dei presidenti di corte di appello. Possono intervenire i
rappresentanti degli organi istituzionali, il Procuratore generale e i rappresentanti dell'avvocatura";
b) l'articolo 89 e' abrogato;
3
17. Il Governo e' delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente
legge, un decreto legislativo per la modifica della disciplina dell'articolo 10 della legge 13 aprile
1988, n. 117, e dell'articolo 9 della legge 27 aprile 1982, n. 186, con l'osservanza dei seguenti
principi e criteri direttivi:
21
2.2 Legge 14 maggio 2005, n. 80
"Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 marzo 2005, n.
35, recante disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo
economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica del codice
di procedura civile in materia di processo di cassazione e di arbitrato nonché
per la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali",
nel testo modificato dalla
Legge 28 dicembre 2005, n. 263
a) prevedere che i componenti elettivi del Consiglio di presidenza della Corte dei conti durino in
carica quattro anni;
b) prevedere che i componenti elettivi di cui alla lettera a) non siano eleggibili per i successivi otto
anni;
c) prevedere che per l'elezione dei magistrati componenti elettivi del Consiglio di presidenza della
giustizia amministrativa ciascun elettore abbia la facoltà di votare per un solo componente titolare e
un solo componente supplente.
…………………….omissis…………………… .
4
8. Nell'attuazione della delega di cui all'articolo 1, comma 1, lettera g), il Governo si attiene ai
seguenti principi e criteri direttivi:
a) prevedere che semestralmente, a cura del Consiglio superiore della magistratura, sia reso noto
l'elenco degli incarichi extragiudiziari il cui svolgimento e' stato autorizzato dal Consiglio stesso,
indicando l'ente conferente, l'eventuale compenso percepito, la natura e la durata dell'incarico e il
numero degli incarichi precedentemente assolti dal magistrato nell'ultimo triennio;
b) prevedere che analoga pubblicità semestrale sia data, per i magistrati di rispettiva competenza,
dal Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, dal Consiglio di presidenza della Corte dei
conti, dal Consiglio della magistratura militare e dal Ministero della giustizia relativamente agli
avvocati e procuratori dello Stato;
c) prevedere che la pubblicità di cui alle lettere a) e b) sia realizzata mediante pubblicazione nei
bollettini periodici dei rispettivi Consigli e Ministero.
…………………omissis…………………..
22
" Interventi correttivi alle modifiche in materia processuale civile introdotte con il
decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
maggio 2005, n. 80, nonchè ulteriori modifiche al codice di procedura civile e alle
relative disposizioni di attuazione, al regolamento di cui al regio-decreto 17
agosto 1907, n. 642, al codice civile, alla legge 21 gennaio 1994, n. 53, e
disposizioni in tema di diritto alla pensione di reversibilità del coniuge divorziato "
(pubblicata nella G.U. n. 301 del 28 dicembre 2005 - Supplemento ordinario n.
209)
e dal
Decreto Legge 30.12.2005, n. 271
Proroga di termini in materia di efficacia di nuove disposizioni che modificano il
processo civile (pubblicato nella G.U. n. 303 del 30.12.2005)
Con la legge n.80/2005 si apportano modifiche al codice di procedura civile, che
sono
state
a
loro
volta
novate
prima
della
loro
entrata
in
vigore,
originariamente prevista per il 1 gennaio 2006, dalla legge n.263/2005, con
scorrimento della data di entrata in vigore al 1 marzo 2006 giusta il
D.L.n.271/2005 . Solo alcune disposizioni concernenti essenzialmente le
notifiche e le comunicazioni hanno avuto un’immediata applicazione sin
dall’entrata in vigore della legge n.80.
La riforma del processo civile, contenuta nelle novelle del 2005 merita senza
dubbio la nostra attenzione, per le naturali implicazioni che in gran parte
deriveranno dalla sua definitiva entrata in vigore, ora prevista per il marzo
c.a., e che per la minima parte già oggi in vigore derivano, sul nostro
23
processo, in virtù del “richiamo” contenuto nell’art.26 del R.D. 13 agosto 1933
n.1038 .
La riforma, vista la sua natura “urgente”, paga un inevitabile prezzo in termini
di coerenza sistematica. Purtuttavia l’articolato di riforma persegue un chiaro
intento deflattivo del procedimento giudiziario tipo, concentrando tutte le
attività nel minor numero possibile di udienze 5.
.
Per quanto concerne i processi innanzi alla Corte dei conti va osservato che
tale concentrazione generalmente in un’unica udienza è stata sempre la
prassi,
salvo
particolari
esigenze
istruttorie
o
di
integrazione
del
contraddittorio, in quanto sono state sempre evitate udienze di mero rinvio.
Viene risolta inoltre a livello legislativo la rilevante questione del termine di
decadenza per la proposizione di eccezioni proprie, quali in particolare la
prescrizione, da parte del convenuto o resistente, che è stabilita nuovamente
al momento della costituzione in giudizio dello stesso.
Per quanto riguarda il processo pensionistico invero le Sezioni Riunite di
questa Corte avevano avuto modo di anticipare la riforma con riferimento al
rito del lavoro, che già prevedeva tale preclusione anticipata rispetto
all’ordinario rito civile -come modificato dalla precedente riforma di cui
5
La “nuova” fase istruttoria del processo civile di primo grado, infatti, per come appare
strutturata, potrebbe aver luogo nello spazio di una sola udienza, disegnata dal nuovo art 183,
udienza di comparizione e trattazione insieme (e, aggiungeremmo, di eventuale istruzione);
sempreché il giudice istruttore non si trovi costretto ad adottare i provvedimenti resi necessari
dalla mancanza di una originaria integrità del contraddittorio, di un valido atto di citazione o del
necessario atto di rappresentanza assistenza od autorizzazione, nei quali casi, si dispone, sarà
necessaria una successiva udienza; o che la necessità del rinvio ad una nuova udienza si
determini per la richiesta congiunta delle parti in relazione all’esperimento del tentativo –non più
necessario- di conciliazione; ed in ogni caso soltanto quando non sia necessaria, all’esito
dell’udienza di trattazione, l’acquisizione di ulteriori mezzi di prova.
La contemporanea presenza di tutte queste condizioni, è ovvio, troverà raramente luogo, e con
essa la possibilità che il processo si realizzi tutto nello spazio di una sola udienza, “nello spazio di
un mattino” direbbe qualcuno (è una espressione che cita Verde).
Va però osservato che l’ “unicità” dell’udienza non sembra il vero scopo perseguito dal legislatore:
questi, consapevole dell’impossibilità –dimostrata- di attuare letteralmente il principio della
concentrazione, corollario di quello d’oralità, nel processo civile, predilige piuttosto la via già
indicata dai più insigni processualisti, nel senso di porre un sostanziale divieto di udienze di mero
rinvio.
24
all’art.11 della legge 26 novembre 1990 n.353 entrata in vigore dal 30 aprile
1995- affermando la seguente massima:
“Nel processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti, in virtù del rinvio
dinamico previsto dall’art.26 del R.D.13 agosto 1933 n.1038, trova
applicazione, ancorché non espressamente richiamata dall’art.5 co.2° della
legge 21 luglio 2000 n.205 , la disposizione di cui all’art.416 co.2° del
codice di procedura civile, in ragione del suo rapporto di complementarietà
e di necessaria strumentalità con l’art.420 c.p.c. Di conseguenza, con la
scadenza del termine previsto per la sua costituzione in giudizio, si
determina ai sensi dell’art.416 co.2° c.p.c. la decadenza della parte
resistente dal potere di proporre domande riconvenzionali, nonché
eccezioni processuali e di merito non rilevabili d’ufficio, tra cui quella di
prescrizione. Ai sensi dell’art.420 co.1°ultimo periodo c.p.c., in sede di
udienza di trattazione o nel termine appositamente stabilito dal giudice,
sono ammesse, per gravi motivi e comunque su autorizzazione giudiziale,
modifiche alle eccezioni tempestivamente proposte nei limiti della
c.d.
emendatio libelli, senza possibilità però di formulazione per la prima volta
di nuove eccezioni ”.
Quindi viene uniformato il regime delle preclusioni anche relativamente ai
restanti giudizi in materia contabile, anche se va osservato che la novella
del 1990 non era applicabile sul punto a tali procedimenti caratterizzati da
una specialità6 .
6
Le Sezioni Riunite di questa Corte nella richiamata sentenza avevano avuto modo di
osservare incidentalmente quanto segue: “Ancor prima del richiamo delle disposizioni
processuali lavoristiche relativamente ai giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei conti, per
la generalità dei processi innanzi alla magistratura contabile la decadenza dal potere di
proporre sia domande riconvenzionali che eccezioni proprie era segnata dal termine per il
deposito della comparsa di risposta.
Ciò in conformità con la disposizione prevista dal testo originario dell’art.167 co.2°, che
poneva lo sbarramento in corrispondenza con il termine per la costituzione del convenuto.
25
Di rilievo è la previsione di termini piu’ lunghi tra la notificazione della
citazione e la prima udienza, che divengono di giorni 90 e di 150 a seconda
che il luogo della notificazione si trova in Italia o all’estero.
Altro scopo perseguito è quello dell’ulteriore informatizzazione delle procedure
di comunicazione e notificazione, attraverso un più ampio utilizzo dei mezzi
piu’ attuali del telefax e della posta elettronica.
Con particolare riguardo alla notificazione, considerate le note difficoltà a
raggiungere un sufficiente grado di certezza in una materia tanto delicata, va
accolta con plauso la precisazione -conseguenziale alla nota sentenza della
Corte Costituzionale- di cui all’art 149 comma 3° c.p.c. nel caso di notifica a
mezzo posta - è stabilito – “la notifica si perfeziona, per il soggetto
notificante, al momento della consegna del plico all’ufficiale giudiziario e, per
il destinatario, dal momento in cui lo stesso ha la legale conoscenza dell’atto”,
anche se non vanno sottaciuti alcuni problemi sottesi.
Rilevanti sono le modifiche al procedimento cautelare uniforme. Balza subito
agli occhi il raddoppio del termine legale massimo, ora portato a sessanta
giorni, concesso alla parte cui sia stato accordato il provvedimento, per
Né la novella di cui alla legge n.353/1990, che nell’ordinario rito civile ha spostato in avanti,
limitatamente alle eccezioni, tale preclusione, ha potuto trovare applicazione nel processo
contabile e pensionistico innanzi alla Corte dei conti, dato che in esso manca una autonoma
fase preparatoria ed istruttoria tesa ad una graduale definizione dell’ambito oggettivo e
soggettivo del giudizio innanzi ad altro giudice .
Pertanto il punto, già prima dell’entrata in vigore della legge n.205/2000 per i giudizi
pensionistici -così come ancora adesso per i giudizi contabili- risulta oggetto di una disciplina
derivata dal combinato disposto di cui agli artt.167 co.2° e 180 co.2° del codice di procedura
civile, nel senso che la preclusione de qua rimane ferma all’ultimo atto preparatorio
antecedente l’udienza di trattazione innanzi al decidente, ossia la comparsa di risposta .
Viene in tal modo rispettata l’esigenza di delimitare l’ambito oggettivo del giudizio già prima
della trattazione in sede dibattimentale, evitando problemi nel contraddittorio ed inutili
allungamenti processuali non giustificati da gravi motivi sotto il controllo del giudice” .
26
iniziare il relativo processo di merito, con ciò accogliendo le preoccupazioni di
incostituzionalità (per lesione del diritto di difesa ex art 24) che da più parti
erano state manifestate per la ritenuta eccessiva brevità del precedente
termine di trenta giorni.
Da segnalare, anche se non appare facile l’applicabilità ai processi innanzi alla
Corte dei conti, una rivoluzionaria disposizione di salvezza: il mancato inizio
del processo di merito nel nuovo termine o la eventuale estinzione successiva
al suo inizio, non faranno più venir meno l’efficacia dei provvedimenti
d’urgenza ex art 700 c.p.c. e degli “altri provvedimenti idonei ad anticipare gli
effetti della sentenza di merito”. A parte le perplessità che suscita il
riferimento a tali ultimi procedimenti “anticipatori”, la nuova previsione poggia
sulla considerazione che la cognitio operata dal giudice al fine di concedere o
meno un provvedimento cautelare è, nella pratica, sempre più “piena” (e
meno sommaria), ma soprattutto sulla volontà di consentire la rapida
stabilizzazione dei casi di “non contestazione” del provvedimento cautelare
giudiziale.
In
contrasto
provvedimento
apparente
con
la
concessione
cautelare
v’è,
però,
la
di
tale
previsione
che
“ultrattività”
l’autorità
al
del
provvedimento cautelare non sia invocabile in un diverso processo. Pare
chiaro che il legislatore non abbia voluto eccedere, concedendo da un lato
l’autonoma efficacia, ma consentendo, dall’altro, che in un processo a
cognizione piena, anche successivo allo scadere dei 60 giorni, si rimetta in
discussione la misura.
Nella medesima ottica si è consentita la possibilità di revoca o modifica dei
provvedimenti cautelari (limitatamente ai soli casi di accoglimento) dotati di
27
tale ultrattività, allo stesso giudice che li ha emessi. Revoca e modifica per il
futuro possibili, nella generalità dei casi, non più per i soli “mutamenti delle
circostanze”, ma anche allorchè si alleghino “fatti ulteriori preesistenti” ma di
cui la parte istante fosse ignara, non per colpa a sé imputabile. Quanto al
reclamo, si è portato da 10 a 15 giorni il termine utile alla sua proposizione, e
si è cristallizzata nel testo normativo la giurisprudenza costituzionale che dalla
metà degli anni ’90 ha ritenuto possibile esperire tale strumento anche
avverso il provvedimento di diniego del giudice cautelare.
Viene inoltre potenziata la figura del consulente tecnico, attraverso la
modifica dell’art 696 c.p.c. e l’inclusione del nuovo 696-bis, consentendo
(anche in questo caso in ossequio all’indirizzo espresso dalla Consulta) che
l’accertamento tecnico e l’ispezione giudiziale possano essere disposti anche
su persone, previo consenso di queste, e sulla stessa parte istante; nonché, e
soprattutto, conferendo al consulente il potere di conciliare le parti e di
valutare “cause e danni” in relazione all’oggetto della verifica.
Molte perplessità desta poi l’inclusione di un nuovo articolo tra le disposizioni
d’attuazione del codice di procedura civile, il 70-ter. Questo consente
all’attore di citare in giudizio la controparte invitandola a notificare la
comparsa di risposta nelle forme stabilite all’art 4 del decreto legislativo n.5
del 2003: un invito, in altri termini, ad avvalersi del “rito societario” in
alternativa a quello ordinario. Le perplessità scaturiscono soprattutto dalla
ritenuta incompatibilità tra le strutture organizzative proprie dei due modelli
di giudizio, specie con riferimento a quelli innanzi alla Corte dei conti. Non
appare semplice l’applicabilità di tale disposizione speciale ai processi innanzi
alla Corte dei conti.
28
Infine si è inteso costringere il giudice ad indicare espressamente in
motivazione i “giusti motivi” che lo inducano ad una compensazione totale o
parziale delle spese, ad evitare arbitrii in una materia tanto delicata
7
.
2.3 Legge 2 dicembre 2005, n. 248
"Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203, recante misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 281 del 2 dicembre 2005 - Supplemento Ordinario n. 195.
L’art. 10-bis intitolato alla “Efficienza delle amministrazioni pubbliche” della
suddetta legge contiene due comma riguardanti la nostra giurisdizione
a) Il comma 9° eleva ad euro 5.000 il limite massimo per il ricorso allo speciale
procedimento
c.d.
monitorio
volto
ad
una
definizione
immediata
della
controversia attraverso un provvedimento monocratico del Presidente della
Sezione, prevedendo altresì un sistema di aggiornamento di tale limite in
ragione delle variazioni dell’indice ISTAT sul costo della vita, con decreto del
7
L’art 92 nasce nel ‘42 come “correttivo” alla rigida applicazione dell’art 91 nella disciplina della condanna alle spese.
Si era infatti ritenuto insoddisfacente l’automatismo dell’art 91, che non lasciava spazio ad una valutazione improntata
al caso per caso”. Il secondo comma, “cuore” della norma, pone due criteri applicativi alla compensazione: la
soccombenza ripartita oppure la sussistenza di “giusti motivi”. Mentre il primo criterio non da adito a dubbi sul suo
spazio d’applicazione, il secondo ha dato luogo ad episodi (la maggior parte necessari e condivisibili) di “judicial filling”
(letteralmente, riempimento giudiziale).
Nei “giusti motivi”, cioè, si è fatto rientrare, di volta in volta, la novità o complessità delle questioni, la sussistenza di
contrasti giurisprudenziali, la buona fede del soccombente, la presenza infine di ragioni di ordine morale e sociale.
Tale operazione ermeneutica (necessaria, ribadiamo), ha condotto però ad un eccesso: la troppa facilità con cui si è
soliti, oggi, ricorrere alla “compensazione” delle spese, attraverso il richiamo a “generiche esigenze di equità….così che
(tali provvedimenti giudiziali) meritano d’essere sanzionati come immotivati”.
A tale situazione intende rimediare la riforma dell’art 92, richiedendo che i “giusti motivi” di cui sopra, siano
espressamente indicati nella motivazione .
29
Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente della Corte dei
conti8.
b) Il comma 10°, invece, propone un’interpretazione autentica della normativa
sulle spese legali di cui all’articolo 3, comma 2-bis, del decreto-legge 23 ottobre
1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996,
n. 639, e dell’articolo 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, nel tentativo
di superare le oscillazioni giurisprudenziali sul punto 9.
In ordine al commento di detta disposizione si rinvia a quanto osservato
precedentemente
nella
sezione
dedicata
alle
spese
legali,
osservando
comunque come restino impregiudicate alcune importanti questioni applicative
al riguardo cui la giurisprudenza sarà chiamata a chiarire, anche sulla
ammissibilità di una compensazione totale o parziale delle spese legali in caso
di proscioglimento.
8
9. All’articolo 5 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 gennaio 1994, n. 19, il comma 8 è sostituito dal seguente:
“8. Il limite di somma di cui all’articolo 55 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, di
cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e all’articolo 49 del regio decreto 13 agosto 1933,
n. 1038, è elevato ad euro 5.000 e può essere aggiornato, in relazione alle variazioni dell’indice
ISTAT sul costo della vita, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Presidente della Corte dei conti“.
9
10. Le disposizioni dell’articolo 3, comma 2-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543,
convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, e dell’articolo 18, comma 1,
del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997,
n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e
con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’articolo 91 del codice di
procedura civile, liquida l’ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo
restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso
avanzate all’amministrazione di appartenenza.
30
2.4 Legge 23 dicembre 2005 n.266 “Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (legge finanziaria per il 2006)
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.302 del 29 dicembre 2005.
a)La legge finanziaria per il 2006 ammette il procuratore regionale della Corte
dei conti ad esercitare tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste
dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia
patrimoniale di cui al libro sesto, titolo terzo, capo quinto del codice civile10.
Costituisce un rilevante potere d’azione innanzi al giudice competente, che può
essere diverso dalla Corte dei conti, che consente di mantenere integra la
garanzia
generica
dell’ente
danneggiato
costituita
dal
patrimonio
del
responsabile.
Si tratta da un lato dell’azione (meglio detta legittimazione, per i suoi aspetti
essenzialmente sostanziali) surrogatoria di cui all’art.2900 del codice civile, che
consente quindi al procuratore regionale di esercitare i diritti patrimoniali di
carattere non strettamente personale e le relative azioni che spettano verso i
terzi al responsabile e che questi trascura di esercitare.
Dall’altro lato si tratta dell’azione revocatoria di cui agli artt.2901-2904 del
codice civile tesa a rendere inefficaci nei confronti degli enti danneggiati gli atti
di disposizione del patrimonio lesivi della garanzia suddetta nel concorso dei
requisiti previsti.
10
175. Al fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali, l'articolo 26 del regolamento di
procedura approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038 si interpreta nel senso che il
procuratore regionale della Corte dei conti dispone di tutte le azioni a tutela delle ragioni del
creditore previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia
patrimoniale di cui al libro sesto, titolo terzo, capo quinto del codice civile.
31
Questo potere appare estremamente utile ad evitare diminuzioni patrimoniali
elusive delle aspettative risarcitorie degli enti danneggiati in attesa della
condanna da parte della Corte dei conti.
Quanto infine al sequestro conservativo di cui all’art.2905 c.c., esso, ben
esperibile innanzi a questa Corte, è già espressamente previsto e disciplinato
dall’ordinamento di settore .
Non sfugge all’interprete come l’affermazione legislativa di una legittimazione
straordinaria del requirente innanzi a giurisdizioni diverse dalla Corte di
appartenenza, nell’interesse degli enti danneggiati da comportamenti illeciti di
amministratori e dipendenti, costituisce una modifica della figura stessa del
pubblico ministero contabile, che finora si riteneva “rappresentato” nei giudizi
civili dall’analogo organo requirente presso l’ordine giudiziario. Occorrerà una
riflessione di dottrina e giurisprudenza sul problema dell’unità del pubblico
ministero nelle varie giurisdizioni.
b)La stessa legge poi, nel porre rigorosi limiti alle assunzioni di personale a
tempo determinato da parte di pubbliche amministrazioni, individua nel
mancato rispetto di essi un’ipotesi tipica di illecito gestorio proprio della
giurisdizione della Corte dei conti11.
11
188. 121. A decorrere dall'anno 2006 le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, gli enti di ricerca,
le università e gli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con
convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 60 per
cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2003. Per il comparto scuola e per quello
delle istituzioni di alta formazione e specializzazione artistica e musicale trovano applicazione le
specifiche disposizioni di settore. Il mancato rispetto dei limiti di cui al presente comma costituisce
illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.
32
c)Infine si introduce una forma anomala di condono per le responsabilità
gestorie, prevedendo la possibilità per i convenuti condannati in primo grado,
limitatamente ai fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore
della legge stessa, di richiedere alla sezione d’appello della Corte dei conti, in
sede di impugnazione, la definizione del procedimento mediante il pagamento
di una somma non inferiore al dieci per cento e non superiore al venti per cento
del danno quantificato nella sentenza.
La Sezione d’appello, con decreto emesso in camera di consiglio, sentito il
Procuratore competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso di
accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al trenta per
cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il
termine per il versamento.
Il giudizio di appello si intende definito a decorrere dalla data di deposito della
ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello12. Tali
disposizioni, non riguardanti l’azione della Sezione Regionale, presentano
evidenti aspetti di contraddizione, incoerenza interna e di difficoltà nella loro
compatibilità con la Costituzione, che non mancheranno di essere approfonditi
nelle sedi competenti.
12
232. Con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilità dinanzi
alla Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della
presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono
chiedere alla competente Sezione di appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga
definito mediante il pagamento di una somma non inferiore al dieci per cento e non superiore al
venti per cento del danno quantificato nella sentenza.
233. La Sezione, con decreto in camera di consiglio, sentito il Procuratore competente, delibera in
merito alla richiesta e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore
al trenta per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il
versamento.
234. Il giudizio di appello si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di
versamento presso la segreteria della sezione di appello.
33
3.GIURISPRUDENZA DELLE SUPREME GIURISDIZIONI
a)Corte Costituzionale
sentenza n. 35 del 27 gennaio 2005: I poteri
di
determinazione,
rispettivamente, della cosiddetta “codificazione” dei dati contabili e delle
modalità di invio da parte degli enti locali dei propri bilanci alla Corte dei conti
sono pienamente partecipi della finalità di coordinamento e insieme di
regolazione tecnica, rilevazione dati e controllo, che connotano la legislazione in
tema di coordinamento della finanza pubblica .
sentenza n. 64 del 29 gennaio 2005: la norma impugnata -secondo cui i
provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni
pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) sono trasmessi agli organi di controllo ed alla
competente procura della Corte dei conti- è espressione di un principio
fondamentale
in
materia
di
“armonizzazione
dei
bilanci
pubblici
e
coordinamento della finanza pubblica” (che è materia affidata alla competenza
ripartita di Stato e Regioni), tendente a soddisfare esigenze di contenimento
della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno. Se rientra nei
limiti delle norme che lo Stato ha la competenza ad emanare nella materia del
34
coordinamento della finanza pubblica, la previsione di un'ingerenza, nell'attività
di Regioni ed enti locali, esercitata da un organo dello Stato, a maggior ragione
deve ritenersi legittimo il controllo svolto da un organo terzo quale è la Corte
dei conti.
Con le succitate ultime due sentenze la Corte Costituzionale richiama le
esigenze di coordinamento e di contenimento della finanza pubblica per
ammettere la possibilità per la Corte dei conti, che rappresenta l’organo
previsto dalla Costituzione per un’azione di controllo e di contrasto delle
anomalie gestorie, di esaminare e valutare le gestioni regionali e locali.
ordinanza n. 89 del 8 marzo 2005: in materia di cumulo delle indennità
integrative speciali in caso di titolarità di più pensioni, dichiara la manifesta
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, secondo
comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello
Stato) .
Anche in questa pronuncia la Corte Costituzionale indirettamente conferma il
suo costante orientamento sulla compatibilità astratta di due indennità
integrative speciali in capo allo stesso soggetto, salvo interventi nei limiti della
“ragionevolezza” del legislatore ordinario con posizione di “tetti”.
sentenza n. 337 del 27 luglio 2005: (in sede di conflitto di attribuzione):
dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, al Procuratore regionale presso
la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana emettere,
35
in data 27 maggio 2002, ordini di esibizione diretti ai rappresentanti legali di
tutti i gruppi parlamentari costituiti presso l’Assemblea regionale siciliana, con i
quali viene ordinato di esibire in forma integrale la documentazione e gli atti
contabili pertinenti le contribuzioni ed i finanziamenti liquidati dall’Assemblea
regionale siciliana.
Tale sentenza ribadisce la costante giurisprudenza dell’Alta Corte, che intende
impedire qualunque anomala
forma
di
controllo,
laddove una
richiesta
generalizzata, pur di un organo del pubblico ministero, non può non ridondare
in un riscontro non consentito dalla Costituzione. La funzione giurisdizionale,
anche nella prodromica fase pre-processuale, si rivolge a determinate ipotesi da
accertare, senza sfociare in una verifica a tappeto, sicchè «l’ampio potere che il
procuratore ha in questo campo deve essere esercitato in presenza di fatti o di
notizie
che
facciano
presumere
comportamenti
di
pubblici
funzionari
ipoteticamente configuranti illeciti produttivi di danno erariale e deve essere
diretto ad acquisire atti o documenti precisamente individuabili, di modo che
l’attività del procuratore cui tali richieste ineriscono non possa essere
considerata
come
una
impropria
attività
di
controllo
generalizzata
permanente» (v. sentenza n. 100 del 1995 ed altre ivi citate).
sentenza n. 437 del 9 dicembre 2005: sono costituzionalmente illegittimi
l’art. 1 della legge della Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 26 (Estinzione delle
gestioni liquidatorie in campo sanitario costituite ai sensi dell’art. 2, comma 14,
della legge 28 dicembre 1995, n. 549), nonché l’art. 2, comma 1, della
medesima legge, nella parte in cui prevede che tutti i rapporti giuridici già
e
36
facenti capo alle unità sanitarie locali operanti nella Regione Liguria, ancorché
oggetto di giudizi in qualsiasi sede e grado, si intendono di diritto trasferiti alle
aziende sanitarie locali, alle quali
restano
attribuite la
titolarità
e la
legittimazione, sostanziale e processuale, attiva e passiva, e il relativo esercizio
da parte dei rispettivi legali rappresentanti.
La Corte Costituzionale afferma che la netta separazione tra le U.S.L. e le A.S.L.
costituisce principio fondamentale stabilito dal legislatore statale, che ha inteso
garantire alle nuove Aziende sanitarie di iniziare ad operare completamente libere
da pesi delle passate gestioni.
sentenza n. 438 del 9 dicembre 2005: è costituzionalmente illegittimo
l’art.4 della legge 8 giugno 1966 n.424 (“Abrogazione delle norme che
prevedono la perdita, riduzione o la sospensione delle pensioni a carico dello
Stato o di altro ente pubblico”), nella parte in cui prevede, per i dipendenti degli
enti pubblici diversi dallo Stato, la sequestrabilità e la pignorabilità delle
indennità di fine rapporto di lavoro, per crediti da danno erariale, senza
osservare i limiti stabiliti dall’art.545 del codice di procedura civile; ciò in
quanto non sussiste alcuna ragione che possa giustificare il piu’ gravoso regime
cui sono sottoposti i dipendenti degli enti pubblici diversi dallo Stato, i quali
possono veder sequestrata e pignorata l’indennità di fine rapporto senza alcun
limite.
La questione, sollevata peraltro dalla stessa Corte dei conti, è stata accolta
dalla Corte Costituzionale sul presupposto che la progressiva assimilazione del
regime giuridico dell’indennità di fine rapporto (TFR) spettante ai dipendenti del
settore privato e degli analoghi emolumenti corrisposti ai dipendenti pubblici,
37
rende ormai irragionevole una disparità di trattamento tra le varie categorie in
materia di sequestro e pignoramento dell’indennità medesima, anche in
presenza di un credito vantato dalla pubblica amministrazione per risarcimento
di danno erariale.
b)Corte Suprema di Cassazione
Sezioni unite civili, 25 maggio 2005 n. 10973/Ord.: A seguito dell'entrata
in vigore della L. 14 gennaio 1994, n. 20, art. 1, ult. comma, sono attribuiti alla
giurisdizione contabile i giudizi di responsabilità amministrativa per fatti
commessi da amministratori e dipendenti di enti pubblici economici; e,
pertanto, spetta alla Corte dei conti conoscere della controversia per danno
erariale
causato
da
l'industrializzazione,
amministratori
avente
natura
nei
confronti
di
ente
di
un
pubblico
consorzio
per
economico.
Il discrimen tra la giurisdizione ordinaria e quella contabile risiede
unicamente nella qualità del soggetto passivo e, quindi, nella natura delle
risorse finanziarie di cui esso si avvale, e, pertanto, è l'evento verificatosi in
danno di una P.A. il dato essenziale dal quale scaturisce la giurisdizione
contabile e non più il quadro di riferimento, diritto pubblico o privato, nel quale
si colloca la condotta produttiva del danno stesso.
La sentenza richiama principi e concetti già utilizzati nel recente passato dalla
stessa Corte Suprema in numerose pronunce
13
13
, costituituenti una rilevante
Per tutte v. Sezioni Unite Civili, 22 dicembre 2003 n. 19667/03: Sono attribuiti alla Corte dei
conti i giudizi di responsabilità amministrativa, per fatti commessi dopo l'entrata in vigore dell'art. 1
ultimo comma della legge n. 20 del 1994, anche nei confronti di amministratori e dipendenti di enti
38
svolta
giurisprudenziale
che
ha
esteso
la
giurisdizione
gestoria
sulle
responsabilità amministrative di esponenti di società c.d. partecipate, cioè
controllate dallo Stato o da altro ente pubblico sul presupposto che la forma
privatistica non pone la società al di fuori della pubblica amministrazione
trattandosi comunque di utilizzo di risorse provenienti dai cittadini.
Tale orientamento ormai consolidato del giudice delle giurisdizioni consente
finalmente una forma di tutela per la collettività rispetto a comportamenti
dannosi di esponenti di articolazioni, sotto forma privatistica, della pubblica
amministrazione. La materia meriterà un particolare approfondimento da parte
della giurisprudenza contabile in ragione delle difficoltà applicative e alla diversa
prospettiva istituzionale che viene ad assume ogni categoria di società
partecipate, da quella certamente assimilabile ai tradizionali enti strumentali
gestori di servizi pubblici con caratteri chiaramente sociali alle imprese operanti
nel mercato libero in una visione esclusivamente imprenditoriale. In tale opera
potranno risultare utili gli strumenti di autoregolamentazione sia statutari, per
quanto riguarda gli assetti interni, cioè la corparate governance, sia i piu’
flessibili codici etici, per gli aspetti della responsabilità sociale .
pubblici economici. L'amministrazione svolge attività amministrativa non solo quando esercita
pubbliche funzioni e poteri autoritativi , ma anche quando, nei limiti consentiti dall'ordinamento,
persegue le proprie finalità istituzionali mediante un'attività disciplinata in tutto o in parte dal diritto
privato. Così come, con il d. l.vo 31 marzo 1998 n. 80 e la legge 21 luglio 2000, n. 205, la
giurisdizione amministrativa esclusiva è stata attribuita per blocchi di materia, allo stesso modo ha
inteso operare il legislatore relativamente alla giurisdizione in materia di responsabilità
amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici al fine di dare concreta e puntuale
applicazione al secondo comma dell'art. 103 della Costituzione.
39
Sezioni Unite Civili, 10.6.2005 n.12195: Nel vigore del combinato disposto
degli artt. 284 e 288 r.d. 3 marzo 1934, n. 383, la delibera con la quale i
competenti organi comunali o provinciali affidano ad un professionista privato
l'incarico per la progettazione di un'opera pubblica è valida e vincolante nei
confronti dell'ente soltanto se contenga la previsione dell'ammontare del
compenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte. L'inosservanza
di tali prescrizioni determina la nullità della delibera, che si estende al contratto
di
prestazione d'opera
professionale poi
stipulato con
il
professionista,
escludendone l'idoneità a costituire titolo per il compenso.
Tale interessante orientamento ha l’idoneità ad assumere un rilievo nell’ambito
della giurisdizione contabile.
Sez.III civ. 1.7.2005 n.14091:La soc. Ferrovie dello stato Spa risponde ex
art. 2051 c.c. del danno causato dall'omessa manutenzione e vigilanza sulle
pertinenze delle stazioni ferroviarie. La pronuncia afferma un principio che può
riflettersi sulla nostra giurisdizione per l’individuazione dei soggetti autori dei
comportamenti de quibus, ai fini del mantenimento dell’integrità economica
della società partecipata.
Sezioni Unite Civili, 27.7.2005 n.15661: L’eccezione di interruzione della
prescrizione, in quanto eccezione in senso lato, può essere rilevata d’ufficio dal
giudice in qualunque stato e grado del processo sulla base di prove ritualmente
acquisite agli atti.
40
Il principio affermato ribadisce la evidente natura impropria dell’eccezione in
discorso.
Sezioni Unite Civili, 19.9.2005 n.18450: La clausola con cui, in una
convenzione tra un ente pubblico territoriale e un ingegnere al quale il primo
abbia affidato la progettazione di un'opera pubblica, il pagamento del compenso
per la prestazione resa è condizionata alla concessione di finanziamento per la
realizzazione dell'opera, è valida in quanto non si pone in contrasto col principio
d'inderogabilità dei minimi tariffari.
La pronuncia costituisce un chiarimento della precedente n.12195 suesaminata.
Sez. V civ., 30.9.2005 n.19251:costituisce ius receptum il principio secondo
cui la sentenza penale di applicazione della pena ex art. 444 cod. proc. pen.
(cosiddetto "patteggiamento") costituisce indiscutibile elemento di prova per il
giudice di merito il quale, ove intenda disconoscere tale efficacia probatoria, ha
il dovere di spiegare le ragioni per cui l'imputato avrebbe ammesso una sua
insussistente responsabilità, ed il giudice penale abbia prestato fede a tale
ammissione.
Tale pronuncia puntualizza il valore della sentenza penale, anche a seguito di
patteggiamento, ritenendo che essa, pur non vincolando formalmente il giudice,
anche quello contabile, costituisce elemento di prova.
41
Sezioni Unite Civili, 8.3.2005 n.4957/Ord.: Con riguardo ad una pronuncia
della Corte dei conti, in materia di responsabilità amministrativo-contabile, il
ricorso alle Sezioni unite della Corte di Cassazione, che sia rivolto a denunciare,
come ragione esclusiva dell’affermazione della responsabilità, la circostanza che
la P.A., costituendosi parte civile in sede penale, abbia chiesto ed ottenuto
sentenza definitiva di condanna al risarcimento dei danni per il medesimo fatto,
è inammissibile, in quanto la questione non attiene alla sussistenza della
giurisdizione del giudice contabile, ma alla proponibilità dinanzi ad esso
dell’azione di responsabilità e, conseguentemente, si traduce nella deduzione di
un error in iudicando, esorbitante dalle previsione degli artt. 111 Cost. e 362
c.p.c.
Sezioni
Unite
Civili,
21.10.2005
n.20343:
Giurisdizione
penale
e
giurisdizione civile per risarcimento dei danni derivanti da reato, da un lato, e
giurisdizione contabile, dall’altro, sono reciprocamente indipendenti nei loro
profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, e
l’eventuale
interferenza
che
può
determinarsi
tra
tali
giudizi
pone
esclusivamente un problema di proponibilità dell’azione di responsabilità
davanti alla Corte dei conti, senza dar luogo a questione di giurisdizione.
Tale pronuncia, così come quella analoga contenuta nella suesaminata
ordinanza n.4957, confermano il corretto orientamento del giudice delle
giurisdizioni sui limiti del suo esame.
Sezioni Unite Civili, 24.10.2005 n.20476: Atteso che –alla luce della
giurisprudenza costituzionale (sent.n.641 del 1987, sent.n.773 del 1998)- la
42
giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità amministrativa è
solo tendenzialmente generale, con la conseguenza che sono possibili espresse
deroghe legislative, la giurisdizione in materia di risarcimento dei danni, anche
non patrimoniali, da reato spetta al giudice ordinario, ponendosi gli artt.74 e ss.
c.p.c. in rapporto di specie a genere rispetto alla disciplina della responsabilità
amministrativa.
Ritorna il problema della parziale coincidenza di materia tra giudici di ordini
diversi, risolta questa volta in senso affermativo per la giurisdizione ordinaria
penale.
c)Giurisdizione amministrativa
-CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA PLENARIA, 15.9.2005 n.7 : Il fatto
dell'intervenuto
riconoscimento,
da
parte
dell’Amministrazione,
di
aver
pronunciato in ritardo sul rilascio di alcuni titoli autorizzativi (occorrenti, nel
caso di specie, per la ristrutturazione di beni immobili) non comporta, per ciò
solo,
l’affermazione
della
sua
responsabilità
per
danni.
Pur
potendosi
ammettere astrattamente che, in un ordinamento preoccupato di conseguire
un’azione amministrativa particolarmente sollecita, alla violazione dei termini di
adempimento procedimentali possano riconnettersi conseguenze negative per
l’Amministrazione, anche di ordine patrimoniale (in tal senso deponeva il tenore
letterale dell’art. 17, comma 1, lettera f), della legge n. 59 del 1997, che
ipotizzava “forme di indennizzo automatico e “forfettario” a favore del
richiedente, qualora l’Amministrazione non avesse adottato tempestivamente il
43
provvedimento, anche se negativo), bisogna precisare che l’attuale sistema di
tutela degli interessi pretensivi (essendo rimasta, tra l’altro, inattuata la delega
conferita dalla citata legge 59/97), - nelle ipotesi in cui si fa affidamento sulle
statuizioni del giudice per la loro realizzazione - consente il passaggio a
riparazioni per equivalente solo quando l’interesse pretensivo, incapace di
trovare realizzazione con l'atto, in congiunzione con l'interesse pubblico,
assuma a suo oggetto la tutela di interessi sostanziali e, perciò, la mancata
emanazione o il ritardo nella emanazione di un provvedimento vantaggioso per
l’interessato (suscettibile di appagare un "bene della vita").
- T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI - SEZIONE I - Sentenza 18 ottobre 2005
n. 16661: Alla Corte dei conti è devoluta una giurisdizione tendenzialmente
generale per tutta la materia relativa alla contabilità pubblica. La giurisdizione
della Corte dei conti deve ritenersi estesa anche alla pretesa risarcitoria
dell’amministrazione concedente il servizio di riscossione dei tributi per la
mancata riscossione o per l’appropriazione di entrate tributarie o patrimoniali
spettanti all’ente locale in quanto l’inadempimento da cui sarebbe derivato il
danno è pur sempre ascrivibile alla società concessionaria nella sua qualità di
agente contabile.
-TAR LAZIO - ROMA, SEZ. II TER - sentenza 1 settembre 2005 n. 6497 :
Il provvedimento con il quale la P.A. stabilisce di recuperare emolumenti non
dovuti a pubblici dipendenti costituisce per la P.A. l'esercizio di un vero e
proprio diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, ex art. 2033 cod. civ. ed è
44
privo di valenza provvedimentale, avendo natura di atto paritetico. Con la
conseguenza che il recupero di emolumenti indebitamente corrisposti a pubblici
dipendenti non richiede l’assolvimento dell'onere di comunicazione di avvio del
relativo procedimento all’interessato ex artt. 7 e segg. L. n. 241 del 1990;
mentre la buona fede dell'accipiens non è di ostacolo all'esercizio, da parte
dell'Amministrazione, del diritto di ripetere le somme indebitamente erogate ai
sensi dell'art. 2033 cod. civ.
4. CONTENZIOSO NELLE MATERIE DI CONTABILITÀ PUBBLICA
4.1 Giudizi di conto
E’ bene sempre aver presente che la nostra Istituzione ha assunto la sua
denominazione tradizionale di Corte dei conti, e ancor prima negli ordinamenti
pre-unitari di Camera dei conti, da una sua caratteristica ed antica missione
consistente nella verifica giurisdizionale delle risultanze contabili delle gestioni
pubbliche attraverso quel particolare tipo di processo denominato giudizio di
conto .
Tale competenza soddisfa una delle esigenze fondamentali presenti in ogni
organizzazione, tanto più pubblica, che è quella di avere certezza sulla realtà
dei flussi finanziari di cassa e della consistenza patrimoniale.
L’esame dei documenti rappresentativi delle gestioni e l’accertamento della loro
regolarità rendono trasparente la delicata gestione di coloro che, avendo la
45
disponibilità materiale di denaro e di altri valori pubblici, costituiscono la base
del sistema contabile e finanziario .
In questa consapevolezza la Sezione si è particolarmente impegnata, nella
endemica limitatezza delle risorse umane disponibili, per potenziare la sua
azione nel campo dei giudizi di conto e meglio modularla verso le frontiere più
impegnative della gestione pubblica, tra le quali in primo luogo l’organizzazione
della sanità sul territorio.
Così come nei precedenti due anni, la Sezione ha impostato un programma di
verifica a tappeto delle contabilità giudiziali afferente tutte le aziende sanitarie
della
regione
Campania,
di
cui
ha
osservato
prima
facie
l’accentuata
disomogeneità documentale, la mancata individuazione precisa dei soggetti
rivestenti la qualifica di agente contabile nei vari settori operativi e la tendenza
a non presentare i conti giudiziali quasi avessero solo valenza interna.
Si sono anzi dovuti preliminarmente fugare radicate convinzioni, peraltro diffuse
negli apparati aziendali, sul superamento -a seguito della introduzione di una
contabilità di tipo economico in sostituzione di quella finanziaria- della
doverosità di sottoposizione a verifica giudiziale delle gestioni sanitarie, senza
che si fosse tenuta nella giusta considerazione la provenienza pubblica dei fondi
utilizzati e i conseguenti momenti di garanzia oggettiva.
Superate tali perplessità ed acquisite le documentazioni di rito, l’esame dei
singoli documenti ha poi evidenziato alcune anomalie ricorrenti, specie a livello
della gestione contabile per le quote di compartecipazione pagate dagli utenti.
Sono stati in particolare rilevati in sede istruttoria ritardi ingiustificati nel
versamento di tale ingente massa di danaro, che possono aver determinato
danni per i connessi oneri accessori non conseguiti .
46
Sul punto sono già stati instaurati e definiti numerosi giudizi , che hanno
riscontrato l’irregolarità di gestioni contabili, rinviandosi in gran parte al
procuratore regionale l’eventuale instaurazione di conseguenti giudizi di
responsabilità per i pregiudizi finanziari emersi dall’esame suddetto.
A prescindere dall’esito di tutti questi procedimenti, è certo che le aziende
sanitarie hanno ricevuto uno stimolo ad una maggiore attenzione nei confronti
degli evidenziati aspetti gestionali con un evidente beneficio della Comunità.
Sintomo di tale nuova attenzione indotta da tale azione di verifica nelle aziende
sanitarie della regione Campania è l’adozione in atto, a distanza di quattordici
anni dalla loro istituzione, di puntuali regolamenti nella materia de qua.
Tutta questa azione è in ultima analisi mirata a provocare una maggiore
coscienza della necessità di rispettare le risorse provenienti dai cittadini sin
dalla loro origine.
Va segnalato che nella gran parte di tali casi sono state rese sentenze,
che, nel dichiarare l’irregolarità delle gestioni contabili, tuttavia non hanno dato
luogo a condanne risarcitorie, ma a rimessione degli atti al P.M. per
l’accertamento in concreto di danni astrattamente configurati.
In particolare, si ricordano le decisioni n.746/05e n.747/05 del 22 luglio
2005
-che
hanno
astrattamente
ritenuto
configurabile
la
responsabilità
contabile dell’agente della riscossione interno per il ritardato versamento in
tesoreria degli introiti per prestazioni sanitarie, pur dovendosi escludere
l’iscrivibilità nel conto del medesimo, piuttosto che in quello onnicomprensivo
del Tesoriere, degli interessi che sarebbero potuti maturare nel periodo di
contestata inadempienza-, la decisione n.485 del 10 giugno 2005, che dichiara
la responsabilità contabile di un funzionario dell’ASL che svolgeva compiti di
47
raccolta, custodia e versamento delle somme introitate per le prestazioni
effettuate agli utenti -precisando che tale responsabilità era non sussidiaria ma
concorrente con quella del personale posto alle sue dipendenze che riscuoteva
materialmente le somme (trattandosi non di responsabilità amministrativa per
debito di vigilanza, ma di responsabilità del contabile principale che concorre
con quella dei contabili secondari-). Su tale ultimo punto si è approfondito il
discorso in parte introduttiva (vedi paragrafo 1.6 lettera d), a proposito delle
innovazioni sulla qualificazione degli agenti contabili.
4.1.1 GIUDIZI PER RESA DI CONTO
Vanno poi segnalati alcuni giudizi per resa di conto introdotti su iniziativa
della procura regionale, al fine di fissare all’agente contabile inottemperante un
termine per il deposito del conto documentato dimostrativo della sua gestione
e, in ipotesi di perseveranza, di irrogare una sanzione, eventualmente
designando un commissario ad acta per la compilazione d’ufficio del documento
.
In gran parte essi si sono conclusi con una pronuncia in rito, in quanto di
solito prima della pronunzia della Sezione gli istituti di credito hanno
provveduto al deposito -se non di conti giudiziali completi in ogni parte,
secondo la modulistica ufficiale- quanto meno di documentazione equipollente,
che ha consentito al magistrato relatore sui conti di procedere alla relativa
istruttoria; così che, in tali casi si è proceduto alla chiusura del giudizio di conto
(con declaratoria di estinzione), ritenendo che la presentazione di tale
documentazione equivalesse a presentazione di conto irregolare e completo
48
(cfr. le decisioni n. 962/05, 294/05,
293/05,
292/05, 257/05, 256/05 ,
255/05, n.390/05, 161/05, 113/05, 112/05, n. 333/05).
Sono stati anche riscontrati casi in cui la richiesta di fissazione del termine
per la resa di conto risultava inammissibile, in quanto la documentazione era
stata trasmessa alla Sezione prima della istanza di fissazione del termine
(n.415/05, n.411/05, 295/05, 162/05); ovvero sulla istanza di resa del conto
si era già formato un precedente giudicato (n.1072/05).
In alcuni rari casi non sono stati trasmessi i conti solo per alcuni esercizi,
per cui -ferma restando la chiusura del giudizio di resa per gli esercizi i cui conti
erano stati depositati, si è fissato un termine per la presentazione degli altri
conti (n.187/05).
4.2 Giudizi di responsabilità
Il contenzioso in materia di responsabilità gestoria, sia amministrativa che
contabile, che indubbiamente desta nell’opinione pubblica maggiore interesse,
nel 2005 si è caratterizzato per la complessità delle questioni in rito e in merito
affrontate, nonché per
la rilevanza economica e politico-amministrativa delle
decisioni rese.
Nella presente parte della trattazione si limita l’esame alle sentenze
definitive in materia, tralasciando i provvedimenti cautelari (esaminati sub §
4.4) ed altri provvedimenti non aventi contenuto di sentenza (come le
ordinanze istruttorie, o i provvedimenti in materia di responsabilità, alcuni dei
quali sono esaminati sub § 4.3).
49
A- Esame complessivo dei provvedimenti giurisdizionali depositati
durante il 2005 al fine di evidenziare diverse linee di tendenza
dell’azione amministrativa.
a.
Anzitutto, in svariate fattispecie si riscontrano condotte di agenti pubblici
dolosamente preordinate a cagionare danni alle amministrazioni, anche tramite
commissione di illeciti penali: in tali casi, la procura regionale ha ritenuto di
agire anche per il danno non patrimoniale
subìto
dall’amministrazione
medesima, che peraltro non sempre è stato ricondotto alla mera commissione
di un reato né in concreto riscontrato (cfr. le sentenze nn. 215/05 e 140/05).
b.
Va poi evidenziato che nella maggior parte delle fattispecie esaminate
dalla Sezione la condotta dei funzionari ed amministratori è risultata connotata
da colpa grave, nonostante l’estremo rigore della Sezione nel valutare la
sussistenza dell’elemento soggettivo della responsabilità (in specie la colpa
grave,
che
viene
riscontrata
solo
in
presenza
di
concrete
circostanze
significative di una particolare negligenza dei convenuti); invero, le ipotesi di
assoluzione per difetto dell’elemento soggettivo della responsabilità non sono
affatto frequenti.
c. Inoltre, è frequente il concorso di più soggetti ed uffici nella realizzazione del
danno (amministratori locali e funzionari apicali o di base degli uffici), a causa da un lato- della scarsa definizione di compiti e responsabilità nell’ambito delle
amministrazioni (soprattutto enti locali ed Aziende Sanitarie); dall’altro, della
concreta
mancata attuazione del principio di separazione tra politica ed
amministrazione, cui si ispira la legislazione dal 1993 in poi; infine, della
mancanza di una reale autonomia di spesa in capo ai funzionari; spesso alla
definizione di compiti e responsabilità non si accompagna infatti l’assegnazione
50
di un budget sufficiente, in quanto il bilancio degli enti si ispira a criteri
“politici”non sempre coerenti alle necessità obiettive.
In questo contesto, nella concreta azione amministrativa si assiste ad una
reciproca attribuzione di responsabilità tra uffici o tra uffici e organi politici
dell’ente, nell’erronea convinzione che l’inerzia di un soggetto nell’espletamento
dei suoi compiti possa ergersi a giustificazione dell’inerzia degli altri soggetti
che partecipano al medesimo procedimento amministrativo (laddove ognuno di
essi è tenuto a svolgere la parte di propria competenza, mettendo gli altri di
fronte alle loro responsabilità). Pertanto, si riscontra frequentemente, in sede
amministrativa, assoluto disinteresse ed inerzia per le problematiche causative
di danno, che si riverbera, in sede giudiziale, con una contestazione reciproca di
responsabilità tra convenuti, eventualmente con richieste di integrazione del
contraddittorio ad amministratori non convenuti in giudizio; tuttavia,
la
Sezione, sul presupposto della natura parziaria della responsabilità gestoria ha
espresso
la
tendenza
a
respingere
le
domande
di
integrazione
del
contraddittorio, valutando incidentalmente le posizioni di soggetti non convenuti
in giudizio, tranne casi in cui l’apporto causale di tali soggetti non sia valutabile
se non nel contraddittorio tra essi ed i convenuti.
d.
Spesso, poi, in sede di condanna la Sezione provvede ad una riduzione
delle pretese attoree, sia attraverso l’esercizio del potere riduttivo, sia -taloraper una insufficiente definizione in citazione del titolo del danno erariale e
dell’importo di quest’ultimo, nonché in ragione del riparto dell’addebito tra i
convenuti e soggetti non convenuti in giudizio dal requirente; in un caso si è
anche affermata la nullità della citazione per omessa definizione del titolo della
51
pretesa in citazione, concedendo comunque un termine per la integrazione di
quest’ultima, ai sensi dell’art.164 c.p.c.
e.
Infine, continuano ad essere oggetto delle decisioni problemi di più ampio
respiro, come la giurisdizione su soggetti non legati da rapporti di servizio, o la
ammissibilità del danno all’immagine, o il
computo della prescrizione, la cui
eccezione rappresenta un vero e proprio topos dei giudizi di responsabilità . La
giurisprudenza della Sezione si è mostrata oscillante in tema di decorrenza del
termine di prescrizione per danni c.d. indiretti (cfr. ad esempio la sentenza
1345/05, oltre citata, ritiene che il termine decorra dall’effettivo pagamento di
quanto stabilito a titolo di transazione, o la sentenza 111/05 oltre citata, che in
ipotesi di danno indiretto fa decorrere la prescrizione non dal giudicato civile ma
dall’effettivo pagamento di somme a seguito della decisione civile, o la sentenza
290/05 oltre citata, che nella ipotesi di perdita di credito fiscale per declaratoria
di falsità della notifica di avvisi di rettifica fa decorrere il termine prescrizionale
dal giudicato che dichiara la falsità de qua e molte altre oltre citate); situazione
certo aggravata anche dalle oscillazioni giurisprudenziali a livello di Sezioni
centrali (ad esempio, in merito alla efficacia interruttiva dell’invito a dedurre, ed
alla
necessità di valutare, ai fini del termine di emissione della citazione, la
data di notificazione di ognuno o dell’ultimo degli inviti a dedurre indirizzati a
più soggetti).
f. Le condanne irrogate dalla Sezione -alcune delle quali appellate- durante
l’anno giudiziario 2005 ammontano nel complesso a circa € 4.000.000.
B- Esame analitico delle decisioni di merito che la Sezione ha reso nel
2005 in materia di responsabilità.
52
B.1-
DANNO INDIRETTO : Una prima e consistente serie di sentenze
riguarda le ipotesi di danno erariale, cagionato ad amministrazioni, per lo più
locali, da inadempimenti di obbligazioni civilistiche verso privati, seguito o da
spontaneo adempimento dell’obbligazione risarcitoria civile o da transazione o
condanna in sede civile, da parte delle amministrazioni a favore di terzi (c.d.
“danno indiretto”, che si caratterizza per la sua eventualità, in quanto
l’esistenza del danno erariale presuppone che il privato danneggiato venga
concretamente risarcito, sì da riversare il danno sull’ente).
B.1.1.- In primo luogo, si sono riscontrati danni da inadempimento di contratti
(di appalto di servizi o lavori o di altro genere), imputati talora agli uffici
burocratici, talora agli amministratori (che effettuano scelte di affidamento oltre
il legittimo esercizio della discrezionalità, con danno per l’ente), altre volte ad
entrambi; in tali casi si è riscontrato un maggior danno, vuoi per il pagamento
di quanto dovuto per
capitale e/o per interessi e rivalutazione sulle somme
dovute, vuoi per il pagamento delle spese di lite e delle successive spese di
esecuzione. Tra le sentenze in merito possono ricordarsi:
a. la decisione n.1345/05 del 28.12.2005 : danno da duplicazione di esborso,
derivata dall’aggiudicazione di un contratto di durata decennale per la
manutenzione ed assistenza informatica con una
ditta incaricata della
automazione degli uffici, seguito da una unilaterale riduzione del periodo
contrattualmente previsto a cinque anni e dall’affidamento dello stesso servizio
ad altra ditta regolarmente pagata; con la conseguenza di una citazione in
giudizio civile e di una transazione e di un ulteriore pagamento a favore della
prima ditta, imputato alla responsabilità dei componenti della giunta municipale
che affidavano il contratto per un decennio –ma con deduzione della quota di
53
danno imputabile alla riduzione della durata del precedente affidamento
contrattuale- condannati a favore del Comune, complessivamente, ad € 40.000;
b. la decisione n.868/05 (camera di consiglio del 18.3.2005) : danno da
transazione derivata dal ritardo nella ultimazione di opere urgenti dovuto a
sospensione dei lavori e successiva inerzia per carenza di copertura; è stata
ritenuta la responsabilità del sindaco e dell’assessore al ramo, mentre è stata
esclusa la responsabilità per colpa del raggruppamento di imprese incaricato
della progettazione e direzione lavori e dell’ingegnere capo del comune, con
condanna a favore del Comune ad € 145.000 circa in totale;
c. la decisione n. 804/05 del 26.8.2005 : danni da ritardo nel pagamento di
lavori appaltati, pari ad interessi e rivalutazione sul dovuto, con condanna dei
funzionari , a favore del Comune, ad € 500;
d. la decisione n.375/05 (camera di consiglio del 10.2.2005) :danno da ritardo
nella consegna di lavori appaltati, seguito da transazione con l’appaltatore: è
stata ritenuta la responsabilità di
sindaco ed assessori, con condanna – a
favore del Comune ad € 103.291,40 –per il 1° lotto- e ad € 11.260,28 –per il
2° lotto;
e. la decisione n.530/05 del 21.6.2005 : che riconduce alla responsabilità del
dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale e dell’ufficio contratti -e non dei
funzionari
addetti
all’U.T.C.-
il
danno erariale per impedimenti
nell’iter
contrattuale dopo il rilascio anticipato di un immobile locato per adibirlo ad uffici
del Comune, condannando il dirigente U.T.C. ad € 7.000,00 e i responsabili
dell’ufficio contratti ad € 3.000;
g.
la decisione n.732/05 (camera di consiglio del 17.6.2005) : relativa a
danni
ad
amministrazione
provinciale
da
maggiori
oneri
per
tardata
54
realizzazione di opere pubbliche; peraltro, la decisione si è limitata a dichiarare
l’estinzione dell’azione nei confronti di convenuto deceduto, provvedendo con
ordinanza istruttoria per gli altri convenuti;
B.1.2- Vanno ancora ricordate le sentenze relative a danni per occupazioni di
urgenza di suoli privati, non seguite dalla espropriazione dei beni occupati nei
termini legali, occupazioni che hanno comportato la acquisizione del bene al
patrimonio
comunale
per
occupazione
acquisitiva
e
la
condanna
delle
amministrazioni -in sede civile- al pagamento del risarcimento del danno. Tali
ipotesi di danno (che si spera vengano a cessare in futuro, dopo l’entrata in
vigore del nuovo testo unico sulle espropriazioni e l’eliminazione dell’istituto
dell’occupazione di urgenza) non possono allo stato ritenersi in via di
superamento, per la presenza di sentenze civili che liquidano i risarcimenti per
occupazioni illegittime a distanza di anni dalle condotte illecite, rendendo il
danno erariale concreto ed attuale (e quindi azionabile dinanzi a questa Corte)
solo in tempi recenti.
In merito alle fattispecie esaminate dalla Sezione, va anzitutto rilevato che la
procura regionale ha spesso agito chiedendo come danno erariale non le
somme pagate ai privati a titolo di risarcimento del valore del bene perduto,
bensì le somme dovute ai privati (in forza delle sentenze civili) a titolo di
interessi, rivalutazione monetaria e spese di lite e di successiva esecuzione
(precetto), verosimilmente dubitando che potesse configurarsi con certezza un
danno erariale per le somme pagate dall’amministrazione come risarcimento del
valore del bene in quanto tale (in quanto le norme di settore consentono una
liquidazione del risarcimento del danno invero assai ridotta, palesemente
distante dal valore venale del bene e non troppo maggiore dal valore della
55
indennità di espropriazione). Nel complesso,
va precisato che in tali casi la
Sezione ha pronunziato per lo più sentenze di condanna, in quanto –pur nella
consapevolezza della complessità della normativa di settore, dettagliatamente
esaminata dalle decisioni in esame e considerata ai fini della riduzione
dell’addebito- sono state poste alla sua attenzione fattispecie in cui la colpa
grave degli amministratori (sindaci ed assessori ai lavori pubblici) e dei
funzionari degli uffici tecnici (in un caso, di un segretario comunale: n.1311/05
del 15 dicembre 2005) emergeva dalla loro totale inerzia nel portare aventi le
procedure espropriative (evitando la occupazione acquisitiva e quindi la
condanna civile ad interessi, rivalutazione e spese) non solo durante il periodo
di occupazione legittima, ma perfino dopo le proroghe legali del termine di
occupazione legittima e dopo le citazioni in giudizio (comunque intervenute
prima della scadenza, per cui l’amministrazione, ricevuta la citazione, sarebbe
stata ancora in tempo a procedere alla occupazione). Infine, quanto alla
individuazione dei responsabili, le fattispecie sono differenziate in relazione al
concreto coinvolgimento nelle omissioni dei funzionari o degli amministratori
comunali, ma nel complesso sia i sindaci, sia gli assessori ai lavori pubblici, sia i
responsabili dell’Ufficio Tecnico Comunale sono stati ritenuti responsabili
qualora, benché concretamente edotti della esistenza di una occupazione
illegittima e della conseguenziale citazione in giudizio civile, abbiano omesso
ogni attività –nell’ambito di loro competenza- volta a dare soluzione a questa
situazione di illegittimità.
In particolare, tra le sentenze di condanna possono ricordarsi:
a. n.1311 del 15 dicembre 2005 : condanna del segretario comunale ad €
10.000 a favore di un Comune;
56
b. n. 685 del 14.7.2005 : condanna del Sindaco, con assoluzione
del capo
dell’U.T.C. , il quale nella concreta fattispecie non risulta coinvolto nella vicenda
in questione: condanna a favore di un Comune capoluogo di provincia per €
10.000;
c. n.664
del
8.7.2005 (appellata) : condanna del sindaco, dell’assessore ai
ll.pp. e del capo dell’U.T.C. al pagamento, a favore di un Comune, di € 6.000
circa;
d. n.123 del 21.2.2005 (appellata) : condanna del sindaco e dell’assessore al
pagamento, a favore di Comune capoluogo di provincia, di € 30.000;
e. n.696 del 18.7.2005 (appellata) : che condanna amministratori di un
Comune al pagamento di € 18.363,16, precisando che il nesso di causalità tra
la condotta omissiva ascritta ai presunti responsabili e il pregiudizio azionato
non può ritenersi escluso da ragioni attinenti a profili di illegittimità degli atti
della procedura, atteso che la rilevanza dei medesimi è condizionata a un
evento futuro e incerto, ovvero l’esito dell’impugnativa dinanzi al giudice
amministrativo, in quanto tale non idoneo a interrompere il rapporto in
questione.
f.
Tra le decisioni di rigetto nella materia qui in esame, può ricordarsi la n. 111
del 14 febbraio 2005 , che ha ritenuto insussistente il nesso causale tra la
condotta omissiva del sindaco nella ipotesi di mancato perfezionamento di
procedura espropriativa
a causa della inosservanza del termine triennale tra
l’approvazione del progetto e l’inizio delle opere.
B.1.3- Vi è poi una serie di sentenze relative a danni da omessa manutenzione
di beni pubblici, causativa di
danni a terzi, tra le quali vanno ricordate le
seguenti decisioni (per lo più di rigetto della pretesa attorea):
57
a. n.840 del
2 settembre 2005 : relativa a danno indiretto derivato ad un
Comune dal risarcimento di danni a terzi automobilisti cagionati dalle cattive
condizioni delle strade di proprietà dell’ente; la sentenza ha escluso la
responsabilità del convenuto non potendo la violazione dei soli obblighi di
custodia di cui all’art. 2051 c.c., integrare la colpa grave che informa la
responsabilità amministrativa;
b. n. 376 (camera di consiglio del 22.2.2005) : relativa a danno indiretto da
condanna
civile
per
danni
a
terzi
cagionati
dalla
caduta
di
un
palo
dell’illuminazione comunale; la decisione ha ritenuto che nella concreta
fattispecie non sussistesse responsabilità dei convenuti;
c. n.1344 del 28 dicembre 2005 : relativa a danno indiretto per condanna civile
dell’amministrazione provinciale a risarcire il danno cagionato ad un terzo dalla
cattiva manutenzione di strada di competenza provinciale; è stata esclusa la
responsabilità sia dell’assessore ai lavori pubblici, privo di poteri gestionali alla
luce dell’art. 51 legge 8 giugno 1990 n° 142; sia del dirigente del settore
competente in materia, laddove l’anomalia del manto stradale sia avvenuta in
epoca prossima al verificarsi del sinistro;
d. n.683 del 13 luglio 2005 : relativa a danno indiretto per condanna civile
dell’amministrazione a risarcire il danno cagionato ad un terzo dalla cattiva
manutenzione di strada di sua competenza; la decisione, precisando che la
sentenza di condanna civile non fa stato nel processo contro i funzionari e che i
dubbi interpretativi sulla questione risolta in sede civile possono avere in alcuni
casi rilevanza sul rapporto causale tra danno e condotta dei funzionari stessi,
ha escluso la responsabilità del dirigente preposto alla manutenzione e vigilanza
delle strade per difetto di colpa grave;
58
e. n.412/05 del 18.5.2005 (appellata) : relativa a danno indiretto per il
risarcimento del danno e dei maggiori oneri pagati da un Comune a terzi lesi
dall’omessa manutenzione di impianto fognario; la sentenza ha ritenuto la
responsabilità del sindaco , dell’assessore e del responsabile dell’Ufficio Tecnico
Comunale per omessa manutenzione, nonché la responsabilità del commissario
prefettizio e del sindaco sopravvenuti per omesso pagamento e transazione,
condannando sindaco, assessori e tecnici ad € 4.500, e sindaco e commissario
prefettizio sopravvenuti ad € 3.000 a favore di un Comune.
B.1.4- Vi sono poi sentenze relative ad ipotesi di maggiori oneri
sostenuti a
seguito di inottemperanza di obblighi nascenti da provvedimenti giurisdizionali
civili, in specie:
a. la n.289/05 (camera di consiglio del 20.1.2005, appellata) : relativa a
danno da maggiori oneri derivati da una procedura esecutiva a seguito di
sentenza passata in giudicato, che ha condannato gli amministratori comunali al
pagamento, a favore di un Comune, di €. 6.000,00;
b. la n.121 (camera di consiglio del 4.11.2004, appellata) : relativa a maggiori
oneri dovuti al ritardo nella esecuzione di una sentenza
amministrativa
ricognitiva del diritto a concessione edilizia, con conseguente nomina di
commissario
ad
acta:
la
decisione
ha
condannato
il
responsabile
del
procedimento di concessione edilizia al pagamento a favore di un Comune di €
600;
c. la decisione n. 1346 del 28 dicembre 2005 : relativa a condanna alle spese di
un giudizio del lavoro per comportamento antisindacale e resistenza temeraria
nel conseguente giudizio; è stata ritenuta la responsabilità amministrativa dei
soggetti che hanno rideterminato l’organizzazione interna dell’amministrazione
59
senza attivare la procedura di preventiva informazione e consultazione dei
sindacati di categoria -in violazione del decreto legislativo 30 marzo 2001 n°
165, art. 6, comma 1 e del
CCNL
del comparto enti locali per il triennio
1998/2001, art. 7- deliberando altresì temerariamente di resistere nel giudizio
intentato dalle medesime organizzazioni innanzi al Giudice del lavoro; con
condanna degli amministratori di una Comunità montana al pagamento di circa
€ 3.400 .
B.1.5- Infine, altre decisioni hanno riscontrato danni
per maggiori oneri
derivanti dall’inadempimento di obbligazioni verso terzi con diverso titolo, di
norma legale (inadempimenti che hanno dato luogo o a danno direttamente
sostenuto dall’amministrazione, o a danno indiretto, per condanna in sede civile
al capitale e/o agli interessi e/o alle spese). Tra le sentenze che hanno deciso
su tali danni, vanno ricordate:
a. la decisione n. 1342 del 28.12.2005 : danno indiretto per condanna della
amministrazione penitenziaria per lesioni subite da detenuto; la sentenza ha
ritenuto responsabile
il direttore sanitario, condannandolo a pagare alla
Amministrazione della giustizia € 110.000;
b. la decisione n.589 del
responsabilità
4 luglio 2005 : che, pur ipotizzando in astratto la
degli amministratori comunali per l’inadempimento di obblighi
legali -nomina del difensore civico- da cui siano derivati maggiori oneri -per
attività sostituiva di nomina ex art. 136 decreto legislativo n. 267 del 2000-, ha
in concreto escluso la loro responsabilità mancando in merito una previa diffida
basata sull’affermazione della necessità giuridica dello specifico adempimento
richiesto e sull’assegnazione di un congruo termine per provvedere.
60
c. la n.1147 del 29.11.2005 : danno per condanna a maggiori spese nel giudizio
civile intrapreso contro l’amministrazione a seguito della omessa dichiarazione
di quantità in sede esecutiva; la sentenza ha ritenuto responsabile il direttore di
ragioneria, condannandolo al pagamento di circa € 2.250;
B.2 - DANNO DIRETTO : In altre fattispecie esaminate dalla Sezione il danno
si concreta, non in una violazione della sfera giuridica di terzi e dalla rivalsa di
questi nei confronti dell’amministrazione, ma in una lesione diretta della sfera
patrimoniale dell’ente. In particolare, si riscontrano una serie di ipotesi di danno
da omessa riscossione di entrate, qui esaminate.
B.2.1 - Anzitutto, vi sono sentenze relative a danni da omessa riscossione di
canoni, tra le quali si ricordano:
a. la decisione n. 698 del 18 luglio 2005 (appellata) : che individua il dies a
quo della prescrizione dell’azione di responsabilità per l’omessa riscossione di
canoni dovuti per l’occupazione di alloggi nella data di scadenza di ogni singola
rata, e non nel momento dell’estinzione –per prescrizione civile- del credito per
canoni, e condanna gli amministratori al pagamento di €. 10.000 a favore di un
Comune;
b. la decisione n. 334/05 (camera di consiglio del 24.2.2005): che nella ipotesi
di uso abusivo di alloggio demaniale di un Convitto Nazionale ha dichiarato la
responsabilità del funzionario occupante, condannandolo tuttavia al pagamento
solo di interessi e rivalutazione sulla somma di € 3.663,01 dovuta a titolo di
canoni e già restituita;
c. la decisione n. 838 del 2.9.2005 : relativa ad un danno per omessa
corresponsione di canoni per un terreno di proprietà Istituto Autonomo Case
61
Popolari occupato su autorizzazione di Comune capoluogo di Provincia; la
domanda è stata respinta per difetto di giurisdizione in ordine al danno
anteriore al 1994, in quanto arrecato ad amministrazione diversa da quella di
appartenenza , e per il danno successivo al 1994 per difetto di nesso causale e
di colpa grave nella condotta degli amministratori comunali subentrati a quelli
che avevano autorizzato l’occupazione.
B.2.2 - A queste sentenze si affiancano quelle che esaminano danni da omessa
riscossione di imposte, tasse o diritti, e sanzioni, in specie:
a. la decisione n.839/05 del 2.9.2005 (appellata) : che nella ipotesi di danno
patrimoniale ad una conservatoria dei registri immobiliari
per omessa
corresponsione di diritti da parte dei cd. “visuristi” e/o per appropriazione delle
somme da parte dei funzionari –escludendo un doloso occultamento del danno,
individuando il dies a quo della prescrizione nella data delle condotte illecite e
negando efficacia interruttiva della prescrizione ad un atto di costituzione in
mora- rigetta per intervenuta prescrizione la domanda di danno patrimoniale,
così come rigetta la domanda di danno non patrimoniale per intervenuta
prescrizione, fatta decorrere dallo strepitus fori o dallo strepitus iudicii;
b. la decisione n. 290 del 13 aprile 2005 : che nella ipotesi di mancato introito
di tributi dovuto a false notifiche di avvisi di rettifica dell’amministrazione
finanziaria ha condannato i soggetti notificatori al pagamento di
€ 50.000 a
favore dell’amministrazione finanziaria danneggiata;
c. la decisione n.697/05 (camera di consiglio del 27.5.2005) : che afferma la
responsabilità contabile dell’addetto al rilascio di certificati per appropriazione
dei diritti di segreteria o mancata corresponsione degli stessi tramite l’omessa
contabilizzazione
con
registrazione
di
cassa
dei
certificati
rilasciati,
62
condannando l’impiegato al pagamento di Euro 3.748,38 a favore di un Comune
capoluogo di Provincia;
d. tra le decisioni relative al mancato introito di proventi da sanzioni
per
violazioni al codice della strada, vanno citate in particolare la decisione
n.687/05 del 15.7.2005 (relativa ad un danno derivato dalla
intervenuta
prescrizione dei ruoli e delle cartelle esattoriali ex art.28 L.689/1981 –non
notificati nel termine di legge dal Comune o dalla società di riscossione– o dalla
omessa notifica delle contravvenzioni –non notificato nel termine di legge dal
comune-; la Sezione ha condannato il Comandante dei Vigili Urbani di comune
capoluogo di provincia, il responsabile del CED e la Società addetta alla
riscossione delle sanzioni al pagamento, nel complesso, di
€ 57.000 per danno
patrimoniale, più 27.500 per danno non patrimoniale -ripartita tra i soggetti di
cui sopra- a favore del Comune) e la decisione n. 805 del 26 agosto 2005 (che
-in mancanza di pronunce giudiziali che abbiano dichiarato l’intervenuta
prescrizione del diritto di escutere i singoli contravventori- ha affermato
comunque l’esistenza del danno per l’ente locale con riguardo al pregiudizio
connesso alla perdita della redditività delle somme non riscosse, quantificabile
sulla base del saggio medio di rendimento dei titoli di Stato, condannando i
responsabili al pagamento di euro 720.000 a favore del Comune capoluogo di
Provincia).
B.2.3. -Vi sono poi ipotesi di danni da erogazione indebita di spese, in merito ai
quali possono ricordarsi anzitutto alcune sentenze relative a danni da
pagamento di retribuzioni non dovute, in particolare:
a. la decisione n.1343 del 18.5.2005 : relativa a danno da pagamento di
compensi ad un impiegato che aveva presentato falso certificato di laurea in
63
giurisprudenza a fondamento della sua pretesa; il convenuto era stato
condannato a pagare ai due Comuni interessati–rispettivamente- € 31.000 ed
€ 41.000 circa;
b. la decisione n.869 del 16 settembre 2005 : relativa –tra l’altro- a danno
cagionato ad istituto tecnico per indebita percezione di emolumenti stipendiali
a fronte di assenze ingiustificate; in tal caso la Sezione ha ritenuto che la
violazione dei doveri d’ufficio da cui derivi un danno per l’erario assume rilievo
solo qualora essa si colleghi all’esercizio di un servizio pubblico e non al
normale rapporto sinallagmatico e civilistico esistente tra il funzionario e l’ente
datore di lavoro; pertanto, in ipotesi di indebita percezione di emolumenti
stipendiali a fronte di assenze ingiustificate, va esclusa la rilevanza causale del
comportamento del dipendente qualora debba imputarsi al medesimo il
semplice inadempimento degli obblighi contrattuali di prestazione e non
l’adozione di mezzi truffaldini per ottenere indebiti pagamenti;
c. la decisione n.974 del 13 ottobre 2005 : che -oltre a dichiarare la
giurisdizione sul danno ad amministrazione diversa da quella di appartenenza,
nei confronti di soggetto non impiegato ma funzionalmente inserito in detta
amministrazione, ed a dichiarare che la decadenza dalle eccezioni non rilevabili
d’ufficio si verifica all’udienza di comparizione delle parti- ha ritenuto la
responsabilità di alcuni amministratori di una USL che avevano illegittimamente
erogato compensi per incentivazione della produttività senza verificare il
raggiungimento degli obiettivi previsti dall’accordo collettivo; in particolare, la
decisione ha escluso la responsabilità del coordinatore (poi direttore) sanitario,
e condannato l’amministratore straordinario ed il coordinatore amministrativo al
pagamento di
circa € 103.000 complessivi a favore di una Unità Sanitaria
64
Locale.
B.2.4. - Altre decisioni hanno avuto ad oggetto danni per spese derivate da atti
illegittimi o illeciti. Tra esse vanno segnalate:
a. la decisione n. 49/05 : che dichiara la responsabilità del sindaco per
illegittimo inquadramento di personale, con condanna a favore di un Comune
per € 12.116;
b. la decisione n.217 del 24 marzo 2005 : relativa alla ordinazione di lavori
pubblici senza copertura finanziaria, con danni per oneri aggiunti; con condanna
ad € 1.200 a favore di un Comune;
c. la decisione n. 719 del 20 luglio 2005 (appellata) : che ha ritenuto illegittima
la stipula di polizze relative alla copertura assicurativa della responsabilità
gestoria di determinati amministratori, dirigenti e funzionari, relativamente alla
quota
di
premio
destinata
al
risarcimento
di
pregiudizi
arrecati
da
comportamenti gravemente colposi dei medesimi posta a carico dell’ente, con
condanna al pagamento di € 1.000;
d. la decisione n. 413 del 18 maggio 2005 (appellata) : che ha ritenuto
illegittimo l’affidamento dell’incarico di controllo di gestione a un professionista
esterno da parte di un Comune che in precedenza si era già dotato, in sede di
normazione
regolamentare
interna,
di
apposito
condannando i responsabili al pagamento di
Nucleo
di
valutazione,
circa a 10.000 €
a favore del
Comune danneggiato;
e. la decisione n.539 del
23 giugno 2005 (appellata) : che ha ritenuto
illegittima la spesa affrontata da un Comune, già provvisto di campo sportivo,
per la realizzazione di un’ulteriore analoga struttura mediante utilizzazione di
risorse previste dal D.L.75/1981, convertito in L.219/1981, in quanto il nuovo
65
impianto non presentava il requisito della funzionalità rispetto alle esclusive
esigenze della comunità locale e non poteva qualificarsi in termini di opera di
urbanizzazione,
condannando gli amministratori al pagamento dell’ importo
complessivo di euro 3.000.000 a favore del Comune danneggiato;
f. la decisione n. 215/05 del 24.3.2005 : che ha condannato un funzionario di
un ufficio di collocamento, dolosamente responsabile dell’immissione di dati
falsi nell’archivio informatico dell’INPS al pagamento del danno patrimoniale di
€ 7.302,96 all’INPS, per omesso versamento di contributi da parte di privati,
negando tuttavia la sussistenza di un danno non patrimoniale per mancanza di
una concreta lesione del bene-immagine.
B.2.5. - Una fattispecie particolare di danno da disservizio è stata esaminata
dalla decisione n° 216 del
24.5.2005 (appellata) che ha ritenuto la
responsabilità del direttore generale (ma non dei tecnici, per mancanza di nesso
causale e di colpa grave) di un centro di riabilitazione e fisioterapia per una
vicenda
di inutilizzazione di apparecchi, verificatasi in occasione di lavori di
ampliamento e ristrutturazione, con difficoltà operative per la prosecuzione del
servizio di riabilitazione; il direttore è stato condannato
al pagamento di €
100.000 nei confronti della ASL interessata a titolo di “danno da disservizio” per
“dirottamento” dell’utenza presso centri privati convenzionati.
Un’altra fattispecie riconducibile al danno da disservizio -ma configurata
dal P.M. come danno patrimoniale da spesa illegittima in senso tecnico- è stata
esaminata nella decisione n.291 del 14 aprile 2005 (che ha respinto la domanda
di condanna per il danno collegato alle somme pagate in eccesso dal Servizio
sanitario nazionale a una Casa di cura, per prestazioni di ricovero erogate in
regime di accreditamento, in ordine alle quali si assumeva l’eccedenza rispetto
66
ai prefissati limiti di capacità operativa e il conseguente mancato rispetto degli
standards di qualità, in quanto il danno va accertato sulla base di elementi
concreti verificati a posteriori, per cui non può ritenersi sufficiente al riguardo il
mero richiamo al superamento di parametri stabiliti a priori dalla normativa in
materia).
B.2.6.-
Altre
sentenze
rese
nel
2005
riguardano
danni
da
perdita
o
deterioramento di beni patrimoniali.
A - A tale categoria sono riconducibili anzitutto le sentenze relative a
danni da responsabilità contabile o da omessa custodia di beni pubblici, in
particolare:
a. la decisione n.222/05 (camera di consiglio del 3.12.2004) : che ritiene un
finanziere scelto responsabile della rapina dell’arma di servizio da parte di
malviventi,
con
condanna
dello
stesso
al
risarcimento
del
solo
danno
patrimoniale -non sussistendo nella fattispecie danno all’immagine– nella
misura di € 142,51.
b. la decisione n. 869 del 16 settembre 2005 : che condanna il direttore dei
servizi amministrativi ed il dirigente scolastico al pagamento –rispettivamentedi € 950 agli interessi sulla stessa somma a favore di Istituto tecnico a titolo di
responsabilità contabile in senso stretto, trattandosi di mancato reperimento di
somme nel fondo di cassa per minute spese gestito dal consegnatario;
c. la decisione n.391 (camera di consiglio del1’8.3.2005) : che ritiene
il
consegnatario delle chiavi della cassaforte responsabile del danno da furto di
somme nei locali della ASL, condannandolo al pagamento di € 3.000 a favore
della azienda danneggiata;
B-
Vanno
poi
ricordate
le
sentenze
di
condanna
(a
favore
di
67
amministrazioni statali) di conducenti di auto di servizio, ritenuti responsabili
per i danni cagionati ad autovetture o a terzi per la negligente condotta di
guida; a titolo esemplificativo, si citano le decisioni:
a. n.48/05 (camera di consiglio del 12.11.2004, condanna ad € 7.078);
b. n.1148/05 (camera di consiglio del 27.10.2005, condanna a circa € 400);
c. n. 686/05 del 14.7.2005 (appellata, con condanna ad € 10.000).
B.2.7. - Infine, a titolo di completezza, deve poi citarsi la decisione n.414
del 20 maggio 2005 (appellata) : che ha assolto per difetto di nesso causale e
di colpa grave i componenti della Giunta municipale che non abbiano esposto
l’effettiva realtà contabile nei conti consuntivi relativi alla propria gestione,
inducendo in tal modo il Consiglio comunale ad adottare solo un piano di
risanamento finanziario in luogo della deliberazione di dissesto.
C - Esame di questioni di rito che la Sezione ha risolto nel 2005 in
materia di giudizi di responsabilità.
Molte tra le sentenze citate, insieme ad altre oltre precisate, hanno
esaminato particolari problemi di rito, rilevanti anche al di fuori della specifica
tematica trattata. Tra esse si citano le decisioni:
a. n.
224/05
(camera
di
consiglio
del
28.1.2005)
:
dichiarativa
di
incompetenza;
b. n. 869 del 16 settembre 2005 : che ritiene ammissibile la integrazione -ex
art.164 c.p.c.- della citazione dichiarata nulla per inesatta indicazione del titolo
della domanda, anche oltre il termine di decadenza ex art.5 D.L.453/1993 la cui
decorrenza è interrotta dalla emissione della citazione stessa, benché nulla;
68
c. n. 164/05 del 28 febbraio 2005 : che dichiara la improcedibilità dell’azione
di responsabilità in presenza di titolo esecutivo definitivo, azionabile in sede
civile;
d. n.140 del 25.2.2005 : che ha ritenuto inammissibile l’azione per danno
“all’immagine” cagionato da
condotta
anteriore al
1994
per difetto di
giurisdizione, in quanto danno ad amministrazione diversa da quella di
appartenenza e respinto la domanda di danno patrimoniale per mancanza di
prova;
e. n. 290 del
13 aprile 2005 : che ammette la modifica del titolo di
responsabilità da dolo a colpa grave in sede dibattimentale, e ritiene
inammissibile configurare
–nella concreta fattispecie di colpa grave- un
“occultamento doloso del danno” rilevante ai fini della decorrenza del termine
di prescrizione;
f.
n. 217 dell’11.4.2005 : che ritiene irregolare la costituzione in giudizio del
difensore di un convenuto avvenuta dopo la chiusura della fase dibattimentale e
il conseguente passaggio in decisione della causa;
g. n. 683 del 13 luglio 2005 : che esamina i rapporti tra giudizio di
responsabilità e giudizio civile in ipotesi di danno indiretto, precisando: che il
Giudice contabile può valutare ex novo la fondatezza della pretesa azionata
verso l’ente pubblico dal privato danneggiato, in quanto la sentenza civile tra
p.a. e privato non fa stato nel giudizio di responsabilità amministrativa contro il
funzionario; e che l’esistenza di dubbi interpretativi sulla questione risolta dal
Giudice civile non recide di per sé il nesso causale tra il danno indiretto e la
condotta del funzionario che si asserisca aver danneggiato il privato , fatta
salva l’ipotesi in cui la sentenza civile sia del tutto erronea in fatto e diritto,
69
ovvero sia fondata su evidenti travisamenti di fatti o su interpretazioni
assolutamente insostenibili;
h. n. 215 del 24.3.2005 : sulla utilizzabilità nel giudizio di responsabilità
amministrativa delle prove raccolte nel procedimento penale e delle sentenze
penali non aventi efficacia di giudicato esterno ex artt.651 segg. c.p.p.
4.2.1 Procedimenti di proroga
Vanno ricordate quindi l’attività ordinatoria su istanze di proroga del termine di
emissione della citazione a seguito di invito a dedurre.
In proposito, ci si limita a evidenziare che la Sezione da un lato si è dovuta nel
complesso adeguare all’insegnamento della Corte Costituzionale che ritiene
superflua la fissazione di una camera di consiglio nel contraddittorio delle parti
(invitato a dedurre e procura) per provvedere su tale istanza, dall’altro
ha
dichiarato la competenza delle Sezioni centrali sul reclamo del P.M. avverso
l’ordinanza collegiale che ha respinto parzialmente una istanza di proroga del
termine predetto (cfr. ordinanza n. 3 del 23.2.2005).
In una valutazione complessiva risulta che la Sezione ha fatto un attento uso di
tale potere, limitandolo ai casi in cui effettivamente le istanze del requirente
risultavano congruamente motivate e supportate da comprovate necessità
istruttorie, nella convinzione dell’eccezionalità di siffatte proroghe relative ad un
termine perentorio posto a garanzia del cittadino.
70
4.3 Giudizi ad istanza di parte
Appare utile un cenno alla attività della Sezione giurisdizionale avente ad
oggetto non l’accertamento di responsabilità in senso stretto ma la decisione su
istanze diverse, in genere di parti private, nell’ambito delle materie attinenti
alla contabilità pubblica.
Si tratta di una svariata serie di giudizi sia tipici che atipici.
Come negli anni precedenti, anche nel 2005 i giudizi ad istanza di parte
rappresentano una parte limitata del lavoro della Sezione, ancorché a volte di
ingente importo.
Infatti, non sono mancate decisioni in materia di rimborso di quote inesigibili
delle esattorie di una certa rilevanza giuridica e patrimoniale, in particolare:
a. la decisione n.288 dell’11 aprile 2005, che ha precisato alcuni presupposti
del rimborso ex art. 17 legge n° 413 del 1991 (l’espletamento delle procedure
esecutive poste a carico di questi ultimi e la verifica, da parte degli enti
impositori, dei presupposti stabiliti dalla legge per la liquidazione degli importi
in questione) respingendo la domanda giudiziale tesa al rimborso;
b. la decisione n.841 del 7 settembre 2005 che ha precisato i limiti di
applicazione dell’art. 36, commi 10-bis e seguenti, D.Lgs. 46/1999 (come
modificato dall’art. 4 D.L.209/2002, convertito in L.265/2002), nel senso che
esso trova applicazione solo in merito alle domande di rimborso di quote
inesigibili per le quali, alla data del 31 dicembre 2001, non erano scaduti i vari
termini previsti dall’art. 77 D.P.R.43/1988, con esclusione delle domande già
presentate ed ancora al vaglio dell’Amministrazione.
71
In rito, vanno poi segnalate la decisione n. 859 dell’8 settembre 2005 (che
ha ritenuto ammissibile il giudizio di ottemperanza a decisioni in materia di
rimborso di quote inesigibili di tributi, ex art. 10 comma 2 L.205/2000,
precisando altresì il rito applicabile, ovvero gli artt. 52 segg. r.d. 13 agosto
1933 n.1038), nonché la decisione n.841/05 citata (che ha qualificato il
termine per il deposito della comparsa di risposta come termine decadenziale ai
fini della proposizione delle domande riconvenzionali e delle eccezioni non
rilevabili
d’ufficio,
salva
la
ammissibilità
delle
argomentazioni
difensive
contenute nella comparsa di risposta tardivamente depositata qualora la
controparte, pur avendo rifiutato il contraddittorio, le abbia confutate a
sostegno della propria pretesa).
4.4 Procedimenti cautelari
Nel corso dell’anno 2005 la procura regionale ha richiesto l’emissione di
provvedimenti di sequestro
a tutela di crediti erariali vantati a titolo di
responsabilità amministrativo-contabile.
Non constano richieste di altri tipi di provvedimento cautelare, da parte del
Pubblico Ministero o di parti private.
Essi hanno notevolmente aumentato l’impegno della Sezione per la complessità
delle tematiche e della documentazione a sostegno della pretesa.
Tra i provvedimenti cautelari più rilevanti del 2005 possono citarsi:
a. l’ordinanza n.177 del 27 maggio 2005 (relativa ad indebita e dolosa
erogazione di fondi regionali del Piano Turistico –di provenienza comunitaria- a
favore di persone non aventi i requisiti legali, tramite certificazioni false, con
72
danno patrimoniale ed all’immagine per esistenza di processo penale: è stato
concesso sequestro per € 1.579.000 circa per entrambi i titoli di danno); tale
provvedimento esamina anche il problema della configurabilità del “dolo
eventuale” nella causazione del danno erariale;
b. l’ordinanza n. 151 del 20.4.2005 (relativa ad indebita corresponsione di voci
retributive a tutta una serie di dipendenti di un Comune capoluogo di Provincia,
con il concorso di tutta una serie di funzionari regionali e di sindacalisti esterni;
è stato riconosciuto il danno non patrimoniale); è stato concesso sequestro per
€ 1.314.000 circa, ridotto rispetto a quello liquidato con decreto presidenziale
ma non per difetto o eccessività del credito azionato, ma solo per totale o
parziale inesecuzione del pignoramento dei beni sequestrati (perché pro-quota
in proprietà del coniuge, perché venduti, perché di importo esiguo, per omessa
dichiarazione del terzo pignorato, con sospensione del giudizio e trasmissione
all’Autorità Giudiziaria Ordinaria per accertamento dell’obbligo del terzo), salvo
il caso di un sequestro ordinato sui beni di un omonimo; l’omonimo è stato poi
assoggettato a nuovo sequestro con provvedimento convalidato con ordinanza
185 del 2.5.2005 (sempre nella misura di € 1.314.000 circa);
c. l’ordinanza n. 171 del 25.5.2005 (relativa ad una condotta illecita di
dipendenti INPS, operatori del sistema informativo, che alteravano dati
contributivi consentendo la erogazione di prestazioni pensionistiche non dovute
a favore di familiari e conoscenti
con danno patrimoniale); è stato concesso
sequestro nella misura di € 241.000+23.500, ridotto rispetto a quello liquidato
con decreto presidenziale (di € 277.500+28.5000 separatamente per i due
convenuti);
73
d. l’ordinanza n.240 del 29.7.2005 (relativa ad una condotta illecita di privati e
di funzionari di ente strumentale regionale che consentivano la erogazione di
contributi comunitari all’agricoltura a favore di imprese agricole grazie alla
presentazione di documentazione falsamente attestante la produzione e la
trasformazione di agrumi); è stato concesso sequestro di
solo
per
danno
patrimoniale
e
solo
per
alcuni
€ 1.392.000 circa
funzionari
(revocando
parzialmente il decreto presidenziale di sequestro che concedeva una maggiore
cautela, estesa
anche al danno non patrimoniale, ad
un maggiore danno
patrimoniale di € 1.740.000, ed a più persone in solido, compresi alcuni
funzionari dei nuclei ispettivi nei confronti dei quali l’ordinanza non ha ritenuto
sussistere i presupposti della cautela); con ordinanza n.296 del 5.10.2005, in
sede di reclamo avverso la precedente ordinanza 240/05, è stato parzialmente
accolto il reclamo (con revoca del sequestro per difetto di fumus boni iuris e
periculum in mora nei confronti di due soggetti, per difetto di periculum nei
confronti di altri due, per riduzione equitativa -in considerazione della incidenza
causale delle condotte e quindi della presumibile condanna nei confronti di altri
tre-), sicché alla fine residua una cautela di € 825.000 (100% APO, 50% due
convenuti) più € 227.000 (50% di € 453.000 due convenuti) più € 13.000, €
14.000 e € 1.332 (altri convenuti);
e. l’ordinanza n.172 del 25.5.2005, da segnalarsi per la peculiarità della
vicenda; essendo stato dichiarato con una sentenza del giudice civile la
simulazione di una compravendita
-di un bene assoggettato a sequestro nel
limite del 50% perché in comunione legale- che dissimulava un atto di
donazione, onde il bene apparteneva per intero al coniuge non assoggettato al
sequestro, il provvedimento cautelare di questa Corte è stato revocato.
74
Da quanto sopra precisato, risulta che dall’esame delle ordinanze di
convalida del decreto presidenziale di sequestro e dalle ordinanze di reclamo
emergono, nel complesso, alcune linee di fondo comuni alle pretese azionate
dalla Procura Regionale in sede cautelare:
-
l’indicazione, come fatti storici posti a fondamento della pretesa, di vicende
con risvolti penalistici, quindi di fattispecie in cui il danno è di norma cagionato
con dolo specifico da pubblici funzionari;
-
di conseguenza, la richiesta di un danno non patrimoniale (talvolta definito
come danno all’immagine, talaltra come vero e proprio danno “morale” da reato
ex art.2059 cod.civ.), che peraltro non sempre
viene ben definito nei suoi
presupposti di fatto né concretamente provato (cfr. ord. n. 171 del 25.5.2005 e
ord. n.240 del 29.7.2005, che negano il danno non patrimoniale per mancanza
di allegazione e prova di concreti indici dello stesso);
Inoltre, emerge che le cautele complessivamente concesse in via definitiva
(considerate anche le riduzioni a seguito
di conferma parziale del decreto
presidenziale e/o di eventuale reclamo) ammontano ad € 4.238.000 circa, ed
alla concessione dei sequestri ha fatto seguito una rilevante esecuzione degli
stessi, con pignoramenti sia immobiliari che di crediti (sia presso istituti di
credito che presso gli enti datori di lavoro e/o previdenziali), che renderebbero
eseguibili e fruttuose le eventuali condanne nel merito, se la fase esecutiva
fosse seguita con la debita attenzione dalle amministrazioni danneggiate.
Infine, va evidenziato che nelle ordinanze predette la Sezione ha avuto
modo di approfondire alcuni interessanti problemi di rito, derivanti dal fatto che
la disciplina del giudizio cautelare presenta lacune ancor maggiori di quelle
75
presenti nella disciplina del giudizio di merito, per cui tali decisioni sono state
talora anche oggetto di pubblicazione nella editoria specializzata. In particolare,
possono richiamarsi, tra le altre:
a. l’ordinanza n.177 del 27 maggio 2005 : che contiene precisazioni sul rito da
seguirsi per il sequestro in corso di causa con riferimento al giudice competente
sulla istanza cautelare, alla ammissibilità della convalida del sequestro in
assenza di pignoramento di beni –nella fattispecie, di dichiarazione di terzo-, al
rapporto tra giudizio cautelare e di merito e tra le rispettive difese, ed alle
relazioni tra sequestro penale e sequestro conservativo;
b. l’ordinanza n.87 del 14.5.2005, di rigetto di una istanza tesa alla liberazione
del vincolo di sequestro su alcuni fabbricati : che ha precisato la inammissibilità
della
istanza
di
dissequestro
in
mancanza
di
circostanze
nuove,
la
inammissibilità della istanza di conversione del sequestro sulla somma ricavata
dalla
vendita
dei
beni
ex
art.684
c.p.c.,
e
l’irrilevanza
del
preteso
deterioramento del bene ex art.679 c.p.c.;
c. l’ordinanza n. 184 del
7 giugno 2005, che decidendo sul reclamo avverso
l’ordinanza 87/05 sopra citata ha affrontato alcune tematiche di rito relative al
gravame cautelare (affermando l’inammissibilità di tematiche e prove nuove in
fase di reclamo, se non nei limiti di una mera integrazione difensiva o
documentale, l’inammissibilità –nel caso di sospensione del giudizio di merito
in attesa degli esiti del processo penale- di questioni relative a circostanze di
fatto
già conosciute e/o dibattute nel giudizio stesso prima
della sua
sospensione, l’inapplicabilità dell’art. 685 c.p.c. alla ipotesi di sequestro di
fabbricati);
76
d. l’ordinanza n.306 del 18.10.2005, che dichiara inammissibile un reclamo
avverso la ordinanza cautelare n.240/05
(trattando la questione della
sospensione dei termini feriali nel procedimento cautelare, con riferimento al
termine per il reclamo, nonché la questione del termine per il reclamo,
dichiarando applicabile l’art.739 comma 2 c.p.c.);
e. l’ordinanza n.240 del 29.7.2005, che esamina i problemi della giurisdizione
della Corte dei conti su enti privati beneficiari di contributi (nella fattispecie
l’associazione produttori ortofrutticoli di Salerno), nonché della sospensione del
processo cautelare per pendenza di processo penale, nonché dell’ammissibilità
di sequestro contestuale alla ritenuta cautelare (pignoramento in mani proprie)
di un nuovo contributo dovuto da parte della Amministrazione danneggiata, in
via di autotutela ;
f. l’ordinanza n. 171 del 25.5.2005, che tratta del pignoramento in mani proprie
e della sequestrabilità di crediti futuri (non ancora certi ed esigibili);
g. l’ordinanza n. 295 del 3.10.2005, dichiarativa della inefficacia di un
sequestro (disposto nel 1996 e confermato nel 1997) per sopravvenuto
giudicato della Cassazione che dichiara il difetto di giurisdizione di questa Corte;
la decisione esamina il problema dell’estensione dell’art.669 novies (che parla di
inefficacia del sequestro per declaratoria dell’esistenza del diritto) alla ipotesi di
pronunzie di rito (nella fattispecie, di difetto di giurisdizione) da cui discenda la
non azionabilità nel giudizio di merito della pretesa azionata in via cautelare.
5. CONTENZIOSO PREVIDENZIALE
5.1. Considerazioni generali
77
Nel corso del 2005 la Sezione ha dovuto profondere gran parte del suo impegno
nella soluzione del contenzioso previdenziale, sia per l’elevato carico di lavoro
della Regione Campania,
sia per il persistere di problematiche pratiche ed
interpretative che continuano ad onerare tutte le articolazioni centrali e
periferiche della Corte dei conti.
Demandando alle tabelle annesse l’esame dei carichi di lavoro della
Sezione, va qui precisato che l’esame delle decisioni del 2005 evidenzia
la
elevatissima qualità del lavoro dei magistrati quali giudici unici e l’impegno da
loro profuso (che non è mero sfoggio di erudizione, ma risposta a precise
questioni sollevate dalle parti o rilevabili di ufficio, che non possono essere
eluse se non violando i doveri di ufficio), come comprova anche la frequente
pubblicazione di tali decisioni di questa Sezione sulla Rivista della Corte dei
conti o su riviste giuridiche di diffusione nazionale.
Inoltre, sussistono e si aggravano con il tempo problemi pratici che da
tempo affliggono il giudizio previdenziale dinanzi a questa Corte.
Anzitutto, vanno ricordati i problemi connessi alle consulenze tecniche di
ufficio rese da organi di amministrazioni centrali dello Stato, le quali da un lato
divengono sempre più indispensabili (a fronte di motivati pareri di parte allegati
ai
ricorsi
in
materia
pensionistica)
dall’altro
tendono
a
divenire
progressivamente più sintetici e meno esaustivi (per l’incrementata richiesta di
pareri da parte delle Sezioni regionali); problemi che non sembrano poter
trovare soluzione né con una indebita supplenza del giudice al consulente
tecnico (soprattutto in considerazione della inappellabilità delle sentenze
pensionistiche su questioni di fatto), né con
parte nominati tra professionisti
l’utilizzo di consulenti tecnici di
privati (soprattutto per i maggiori oneri che
78
l’amministrazione dovrebbe sopportare in caso di soccombenza), né infine con
l’utilizzo di uffici medici in sede locale, commissioni medico ospedaliere militari
o aziende sanitarie o ospedaliere (sia per la mancanza di alcune particolari
specializzazioni professionali, sia per le pretese di pagamento che alcune
aziende cominciano ad avanzare). Inoltre, le contrazioni di fondi a livello
periferico incidono in vario modo, sia diretto che indiretto, sull’ordinario
svolgimento del lavoro giudiziario (si pensi, a solo titolo esemplificativo, ai tagli
a spese necessarie, come quelle per notificazioni delle fissazioni di udienza,
difficilmente surrogabili con modalità alternative, che non assicurano il
necessario contraddittorio tra le parti).
Infine, vanno evidenziati i problemi interpretativi affrontati dalla Sezione .
Anzitutto, la tradizionale complessità e scarsa sistematicità della disciplina
previdenziale
è
risultata
aggravata
dall’armonizzazione
del
sistema
previdenziale pubblico e privato (iniziata con il D.P.R. 503/1992 e proseguita
con le L.724/1994 e 335/1995), che ha sollevato ulteriori complesse questioni,
riconducibili -in parte- alla necessità di un passaggio graduale tra il regime delle
pensioni dei pubblici dipendenti vigente fino alle recenti riforme (in cui il calcolo
della
pensione
era
fondato
sulla
ultima
retribuzione),
ed
il
regime
dell’assicurazione generale obbligatoria per i dipendenti privati (in cui il calcolo
della pensione è commisurato ai contributi versati), con la conseguente
sopravvivenza di istituti tipici del periodo preesistente; in parte, alle peculiarità
delle pensioni pubbliche e del loro regime, non completamente riconducibile a
quello dei dipendenti privati sia per la natura del rapporto di lavoro (si ricorda
che la privatizzazione del pubblico impiego non ha riguardato tutte le categorie
79
di dipendenti) sia per una maggiore immanenza del principio di legalità nella
materia delle pensioni pubbliche.
Analogamente, la legge di riforma del processo amministrativo (L. n.205/2000)
non ha disciplinato compiutamente il rito pensionistico dinanzi a questa Corte,
lasciando irrisolte alcune questioni molto rilevanti, oltre esaminate.
In questo contesto, sono fatali i persistenti
contrasti giurisprudenziali e
dottrinali (anche tra Sezioni di appello e tra Sezioni Riunite e Sezioni di appello)
e
le
molteplici
sollecitazioni
del
Foro
–spesso
integrato
da
eminenti
rappresentanti del mondo accademico- e delle amministrazioni previdenziali che tendono a dotarsi di personale specializzato nella materia - nel prospettare
problematiche interpretative nuove o irrisolte, che impongono approfondimenti
e studi spesso assai impegnativi per le Sezioni regionali.
Tanto premesso, prima di passare ad un separato esame del lavoro svolto
dalla Sezione in materia di pensioni civili, militari e di guerra, appare opportuna
una sintesi delle decisioni rese nel corso del 2005 di maggiore rilevanza, sia per
l’onere economico incidente sulle amministrazioni, sia per l’impegno lavorativo
profuso dalla Sezione,
sia per motivi ermeneutici.
Va anzitutto ricordato il contenzioso in materia di diritto alla percezione di
indennità
integrativa
speciale
per
intero
su
una
pensione
goduta
contestualmente ad altri trattamenti – retributivi o pensionistici- sui quali venga
corrisposta altra analoga indennità. Premesso che (dopo la decisione delle
Sezioni Riunite della Corte dei conti cfr. ad esempio la sentenza n. 14/QM del
2003 delle Sezioni Riunite) è ormai sostanzialmente pacifico in giurisprudenza il
diritto al cumulo integrale di indennità integrative speciali spettanti su una
pensione e su una retribuzione (presso questa Sezione, a titolo esemplificativo,
80
cfr. ad esempio le sentenze nn. 787 e 788 del 25.8.2005; contra la sentenza n.
807/2005 oltre citata), viceversa è ancora controversa la questione del cumulo
integrale di indennità integrative speciali su più trattamenti di pensione, cumulo
negato dalle Sezioni Riunite sopra citate (che ammettono tale cumulo nei limiti
del c.d. “minimo INPS”) ed invece ancora affermato dalle Sezioni di appello,
anche dopo l’intervento delle Sezioni Riunite (a solo titolo esemplificativo, cfr.
ad esempio la sentenza Sez. III centr. n.210 del 14.4.2005).
Pertanto, questa Sezione giurisdizionale si è trovata nella obiettiva necessità di
prendere posizione tra tali opposti orientamenti, e nel complesso non ha
condiviso la posizione delle Sezioni Riunite per la irragionevole disparità di
trattamento che essa viene a creare tra i soggetti che percepiscono pensione e
retribuzione (i quali beneficerebbero di una doppia i.i.s.), e i soggetti che
percepiscono più pensioni (che beneficerebbero di i.i.s. su un trattamento
pensionistico soltanto, essendo ammesso il cumulo solo nel limite del c.d.
“minimo INPS”).
La maggior parte delle decisioni -sia pure in prospettive e con motivazioni
eterogenee- si è orientata nel senso di ritenere ammissibile detto cumulo, nelle
ipotesi di contestuale percezione sia di pensione ordinaria e di pensione di
reversibilità, sia di pensione ordinaria e pensione privilegiata, militare e non
(cfr. ad esempio le sentenze n.1101 del 17.11.2005, n.933 del 29.9.2005,
n.822 del 2.9.2005,
n.813 del 2.9.2005, n. 769 del 2.8.2005, n.763 del
2.8.2005, n. 785 del 25.8.2005); peraltro, vi sono alcune decisioni (cfr. ad
esempio la sentenza n.806 e n.807 del 2.9.2005) che invece ritengono
sopravvivere un divieto di cumulo integrale di due indennità integrative speciali,
se non nel limite del “minimo INPS”, tanto nella ipotesi di percezione di duplice
81
trattamento pensionistico quanto nella ipotesi di percezione di una pensione ed
una retribuzione. In particolare, la seconda di queste ultime decisioni ha
disposto
la
trasmissione
degli
atti
alle
Camere,
per
le
valutazioni
di
competenza, aprendo la strada ad una interpretazione autentica delle norme
controverse.
Notevole per mole e per rilevanza economica delle cause è stato anche il
contenzioso pensionistico instaurato dagli ex-dipendenti delle
ferrovie e delle
poste (oltre esaminato: cfr. § 5.2), essendo ormai sostanzialmente pacifico
(anche nella giurisprudenza del lavoro) il persistere della competenza di questa
Corte nella materia del trattamento di quiescenza dei dipendenti di questi enti,
anche dopo la loro privatizzazione. Nel complesso, le pretese azionate sono
state per lo più tese al riconoscimento del diritto a maggiori trattamenti di
quiescenza grazie al computo in pensione di alcuni emolumenti (di diversa
natura) percepiti in costanza del rapporto di lavoro, ovvero di servizi
convenzionali o di servizi non resi per licenziamenti poi dichiarati illegittimi dal
giudice del lavoro; tali ricorsi non hanno avuto accoglimento.
Per concludere, possono segnalarsi alcune decisioni che hanno risolto
questioni particolari comuni a tutti i giudizi pensionistici, in particolare:
a) le decisioni che hanno risolto questioni di rito, in specie: quelle che hanno
dichiarato la giurisdizione della Corte dei conti in materia di cognizione dei
presupposti delle ingiunzioni fiscali per il recupero di indebiti pensionistici,
adottate ai sensi del R.D. 639/1910 (sentenza n. 12 del 4.1.2005); quelle che
hanno dichiarato
inammissibile l’eccezione di prescrizione proposta oltre il
termine di cui all’art.416 c.p.c.,
in aderenza alla sentenza 4/QM/2004 delle
Sezioni riunite (cfr. ad esempio la sentenza n.763/2005), o hanno ritenuto
82
inammissibili le memorie depositate oltre il termine fissato nel decreto
presidenziale (ai sensi dell’ art. 8 R.D. 1038/1933: cfr. ad esempio la sentenza
n.755 del 28 luglio 2005 e la sentenza n. 124 del 21.2.2005); quelle che hanno
ritenuto inapplicabili disposizioni del giudizio previdenziale generale nel giudizio
pensionistico che si celebra innanzi alla Corte dei conti (in particolare l’art. 151
delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile: cfr.ad esempio
decisione n. 495 del
14 giugno 2005); quelle che hanno ritenuto non
giustificato un rinvio per sostituzione del relatore (decisione n.777 del 3 agosto
2005);
b) le decisioni relative alla durata del termine di prescrizione vigente per le
pensioni pubbliche (cfr. ad esempio n. 174 del 10 marzo 2005, che rigetta
l’eccezione di incostituzionalità del termine rispetto a quello previsto per le
pensioni private);
c) le decisioni relative alla spettanza di interessi e rivalutazione sulle somme
dovute per qualsivoglia tipo di pensione (contra, per le sole pensioni militari
c.d. “tabellari”, la sentenza n. 559 del 30 giugno 2005, secondo cui gli interessi
legali non rivestono natura corrispettiva ma risarcitoria, ancorché non sia
necessaria la prova del danno effettivo subito, e la rivalutazione monetaria
spetta nei limiti della allegazione e prova del maggior danno ex art. 1224 c.c.),
a prescindere dalle disposizioni che prevedono tempi per la liquidazione del
dovuto da parte degli enti previdenziali (cfr. la sentenza n.720 del 21 luglio
2005).
5.2 – Pensioni civili
83
Può a questo punto passarsi all’esame dei singoli settori di attività di questa
Sezione, e partendo dal contenzioso in materia di pensioni civili.
La Sezione ha anzitutto esaminato questioni attinenti il riconoscimento del
diritto a trattamenti di pensione in precedenza non previsti per i dipendenti
pubblici, derivanti dall’armonizzazione dei sistemi previdenziali recata dalla
L.335/1995, in particolare domande aventi ad oggetto pensioni di inabilità per
infermità non dipendenti dal servizio (cfr. la sentenza n. 315 del 20 aprile 2005,
che ha esaminato la questione della data di riferimento per l’accertamento dei
presupposti contributivi in relazione ad un soggetto collocato a riposo prima
dell’entrata in vigore del d.m. 8 maggio 1997 n.187, nonché la sentenza n.98
del 1.2.2005, che ha negato il diritto a pensione di inabilità a soggetti collocati
a riposo prima della entrata in vigore della L.335/1995 che prevedeva questa
pensione ed al 1.1.1996, in forza di quanto previsto dal D.M. 187/1997 citato),
o pensioni di anzianità (cfr. la sentenza n. 1062 del 7 novembre 2005, che ha
affermato la applicabilità dell’art. 1, commi 26 e 27 lett.a e b, legge
n.335/1995, ai
anzianità,nei
fini
del
riconoscimento del
trattamento pensionistico di
confronti del personale scolastico in esubero, che abbia
presentato domanda di dimissioni anticipate dopo il 15 marzo 1997).
Sempre dalla armonizzazione dei sistemi previdenziali sono derivate
problematiche relative alla liquidazione della pensione, essendosi posto il
problema -nel passaggio
dal
vecchio regime (fondato su un principio di
tassatività degli emolumenti pensionabili) al nuovo regime contributivo (che
ritiene utile a pensione ogni emolumento assoggettato a contributo)- della
computabilità in pensione di vari emolumenti non fissi e/o continuativi, in
specie:
84
a. l’indennità di amministrazione (che è stata ritenuta computabile nella quota
“b” ex art. 13 decreto legislativo 30 dicembre 1992 n° 503, calcolata con il
nuovo sistema contributivo, dalla decisione n.335 del 27 aprile 2005);
b. l’indennità primariale corrisposta a un aiuto chirurgo di ruolo, per l’esercizio
di mansioni superiori in forza di incarichi prolungati nel tempo ed approvati
dagli organi di controllo (cfr. la sentenza n.480/2005 del 10 giugno 2005, che
ha ritenuto computabile in pensione questa indennità, in forza di una
interpretazione estensiva del concetto di “retribuzione annua contributiva”, che
ai sensi dell’art.30 del D.L.55/1983, convertito in L.131/1983, dovrebbe essere
intesa
come
comprensiva
di
tutto
quanto
percepito
a
titolo
fisso
e
continuativo);
c. l’indennità di mansione ex art. 9 legge 29 marzo 1985 n° 113 per
centralinisti non vedenti
, collocati a riposo prima del 1.1.1996 (la cui
computabilità in pensione è stata esclusa con decisione n. 518 del
17 giugno
2005).
Va poi segnalata una serie di decisioni relative al computo di alcuni
particolari benefici in sede di liquidazione della pensione, in particolare:
a. i benefici per gli ex-combattenti (cfr. ad esempio la sentenza n. 1056 del 7
novembre 2005, che esamina il problema del persistere della vigenza ed
applicabilità, nel rapporto di impiego e previdenziale vigente, della disposizione
dell’art. 2, comma 2, legge 24 maggio 1970 n° 336);
b. l’indennità di istituto doganale (cfr. ad esempio la sentenza cfr. ad esempio
la sentenza n. 996/2005 del 26 ottobre 2005, che esclude la computabilità in
pensione dell’indennità doganale, disciplinata dall’art. 37 decreto legislativo 26
85
aprile 1990 n° 105, nei confronti del personale collocato a riposo anteriormente
al 1 gennaio 1996);
A questa serie di decisioni se ne affiancano altre, più “tradizionali”, relative
alla ricongiunzione di periodi di servizio (cfr. ad esempio sentenza n. 512 del 17
giugno 2005, sui termini e modalità della istanza di riscatto ai sensi della
L.45/1995), o al riscatto di periodi assicurativi (cfr. ad esempio la sentenza n.
314 del 20 aprile 2005, relativa al riscatto di un periodo di iscrizione all’Albo
professionale dei farmacisti), nonché alle domande di pensione privilegiata per
infermità dipendenti da causa di servizio.
In particolare, nella materia delle pensioni privilegiate (che anche
nell’anno 2005 continua a costituire una parte assai rilevante del contenzioso),
vanno segnalate anzitutto alcune decisioni che hanno precisato il concetto di
inabilità invalidante utile a pensione privilegiata (escludendo che essa debba
corrispondere alla causa di cessazione dal servizio -cfr. ad esempio la sentenza
n.475 del 10 giugno 2005- e qualificandola non come impossibilità di svolgere
un periodo di servizio ancora prestabile stante il mancato raggiungimento del
limite di età, bensì come inidoneità psico-fisica a prestare un servizio del tipo di
quello svolto all’atto del collocamento a riposo -cfr. ad esempio la sentenza
n.1324 del 21 dicembre 2005, relativa ad iscritto a ex-Cassa amministrata dal
Ministero del Tesoro-) ed escluso la necessità di una istanza autonoma di
pensione privilegiata (essendo sufficiente quella di
riconoscimento della
dipendenza dell’infermità da causa di servizio, ai fini dell’equo indennizzo: cfr.
ad esempio la sentenza n.475/2005), precisando altresì che
la natura
inabilitante della infermità può anche sopravvenire al momento della cessazione
86
dal servizio
per aggravamento (cfr. ad esempio la sentenza n.1324/2005
citata).
Il contenzioso in questione, peraltro, si incentra soprattutto su questioni
attinenti alla dipendenza da causa di servizio delle infermità lamentate, il che –
come sopra evidenziato- molto spesso rende necessarie apposite e complesse
istruttoria medico-legale, attesa la frequente presenza di pareri di parte a
sostegno delle domande giudiziali e la peculiarità di alcune patologie lamentate
e dei servizi prestati. A solo titolo esemplificativo del lavoro della Sezione,
possono citarsi le decisioni relative alle seguenti infermità:
a) “postumi di intervento per asportazione di fibrolipoma con laminectomia
D7/L2, con paraparesi e disturbi sfinterici” sofferti da vigile del fuoco (dichiarata
la dipendenza da concausa di servizio con sentenza n.1326 del 21 dicembre
2005);
b) “marcata coxoartrosi dx con ipotrofia del quadricipite omolaterale e
limitazione
funzionale,
spondilartrosi
diffusa”
sofferta
da
centralinista”
(dichiarata la dipendenza da concausa di servizio con sentenza n.1325 del 21
dicembre 2005);
c) “spondilartrosi cervico-lombare con discopatia C5-C6 e C6-C7 in soggetto
con esiti di intervento di artrodesi cervicale e cervicobrachialgia sinistra” di un
soggetto che aveva svolto funzioni di centralinista-portiere presso una Usl
(dichiarata la dipendenza da concausa di servizio con sentenza n.1190 del 5
dicembre 2005);
d) “cardiopatia ischemica ipertensiva in attuale fase di scompenso e ipertrofia
ventricolare dx, esiti di pregresso ictus emorragico in soggetto con ipertensione
arteriosa, sindrome ansioso depressiva reattiva” di un medico che aveva svolto
87
attività di responsabile di Unità operativa di medicina legale e invalidi civili
(dichiarata la dipendenza da concausa di servizio con sentenza n.1187 del
5
dicembre 2005);
e) “istocitosi polmonare” (dichiarata la dipendenza da concausa di servizio con
sentenza n.815 del 2.9.2005 (negativa della dipendenza da concausa di servizio
della infermità);
f) “infermità cardiaca” (negata la dipendenza da concausa di servizio con
sentenza n.770 del 2.8.2005, in mancanza di specifici elementi connessi al
servizio);
g) pleurite e bronchite (dichiarata la dipendenza da concausa di servizio con
sentenza n.755 del 28 luglio 2005, per disagi di servizio);
h) “Sfumati esiti di emiparesi faccio brachio-cervicale, cardiopatia ischemica in
pregresso IMA in attuali condizioni di labile compenso emodinamico” di autista
di scuolabus (dichiarata dipendente da concausa di servizio con sentenza n.
258/2005 del 1 aprile 2005.
Infine, vanno citati alcuni settori di intervento caratterizzati dalla mole del
contenzioso e dalla novità e/o complessità delle tematiche trattate.
Anzitutto, in disparte le decisioni sul cumulo integrale di i.i.s. su un
trattamento di pensione ed uno di attività (cfr. le citate sentenze nn. 787 e
788/2005, e contra la sentenza n. 807/2005), vanno in primo luogo segnalate
le decisioni relative al problema del cumulo di i.i.s. su più trattamenti di
pensione, in particolare quelle che hanno riconosciuto il diritto a tale cumulo
anche nella ipotesi di pensione di reversibilità
n.822/2005, n.797 del
(cfr. ad esempio le sentenze
25 agosto 2005, n.793 del 25.8.2005, n.763/2005,
n.759 del 2.8.2005), anche se liquidata dopo il 1.1.1995 (purché relativa a
88
pensione diretta decorrente prima di tale data, ex art.15 comma 5 L.724/1994:
cfr. la sentenza n. 785/2005).
Altra cospicua parte del contenzioso è stata introdotta da ex-dipendenti
delle Ferrovie dello Stato, che hanno richiesto maggiori trattamenti di pensione
grazie al computo nella pensione:
a) di alcuni benefici di cui al C.C.N.L. per il triennio 1993-1995 (aumenti
stipendiali decorrenti dal 1 ottobre 1994 e dal 1 ottobre 1995, aumento del
20% del montante medio per il profilo delle competenze accessorie, ulteriori
aumenti decorrenti dal 1 dicembre 1995 e importo forfettario di cui al punto 5.9
dell’accordo: cfr. ad esempio la sentenza di rigetto n.1111 del 23 novembre
2005 che ha ritenuto il beneficio non computabile nella base pensionabile);
b) del premio di esercizio (ex art. 70 L.34/1970, divenuto “assegno personale
pensionabile” con C.C.N.L.)
corrisposto al personale ferroviario fino al 30
maggio 1997 (cfr. ad esempio le sentenze di rigetto n. 1091 del
9.11.2005 e
n.1073 del 9 novembre 2005, che hanno ritenuto il beneficio non computabile
nella base pensionabile);
c) del servizio convenzionale ex art. 1, comma 4, legge cfr. ad esempio la
sentenza n. 141 del 1990 (cfr. ad esempio le sentenze di rigetto n.918 del 29
settembre 2005, n.895 del 27 settembre 2005, n.872 del 27 settembre 2005,
che hanno ritenuto il beneficio in questione utile ai fini del computo dell’aliquota
e non della base pensionabile);
d) dei miglioramenti economici di cui all’art.77, punti 1 e 2, C.C.N.L. del
6.2.1988 (cfr. ad esempio le sentenze di rigetto n. 460/05
del 3 giugno 2005
e n.392 del 17 maggio 2005, che hanno escluso il computo in pensione dei
89
miglioramenti in questione a favore dei dipendenti già collocati a riposo alle
date di decorrenza dei relativi scaglioni di aumento).
Altro rilevante gruppo di decisioni riguarda le pensioni del personale
postelegrafonico, relative soprattutto ad ipotesi di licenziamenti dichiarati
illegittimi con decisioni del giudice del lavoro; in particolare, la Sezione ha
ritenuto che il riconoscimento di una decorrenza della pensione da una data
diversa da quella del licenziamento non rientrasse nella giurisdizione della Corte
dei conti, e che comunque non potessero essere considerati a fini pensionistici il
periodo successivo al licenziamento, in cui non era stato prestato lavoro e non
era stata versata contribuzione (cfr. ad esempio la sentenza n.817 del 2
settembre 2005), salva l’ammissibilità (in caso di ripristino del rapporto di
lavoro) del recupero delle somme indebitamente corrisposte a titolo di ratei di
pensione nel periodo intercorso dalla data di licenziamento fino alla successiva
data di collocamento a riposo per raggiungimento del 65° anno di età (cfr. ad
esempio la sentenza n.992 del 26 ottobre 2005). Ivi sono altresì sentenze n
materia di misura del trattamento spettante ai dipendenti postali (cfr. la
decisione n.99 del 10.2.2005, che ha ritenuto applicabile a detta pensione la
riduzione ex art.11 comma 16 L.537/1993)
Infine, nella materia delle pensioni già gestite dalle Casse speciali presso il
Ministero del Tesoro (enti locali, sanitari etc.), in disparte le decisioni relative
alle pensioni privilegiate (sopra citate) va ricordata la pronunzia n.191 del 18
marzo 2005, che da un lato riconosce la giurisdizione della Corte dei conti e
precisa alcune modalità liquidatorie della pensione dei sanitari con rapporto di
lavoro a tempo determinato (c.d. “media ponderata” ex art. 29 decreto legge
28 febbraio 1981 n° 38, convertito in legge 23 aprile 1981 n° 153: cfr. ad
90
esempio la sentenza n.191/2005
del 18 marzo 2005); dall’altro afferma la
giurisdizione della Corte dei conti in ordine al giudizio promosso avverso
l’Inpdap da un ente datore di lavoro, nei confronti del quale sia stata intrapresa
una
procedura
monitoria
perché
ritenuto
responsabile
dell’illegittima
liquidazione di maggiori importi su un trattamento pensionistico provvisorio (ex
art. 8 D.P.R. 538/1986, art.229 D.Lgs. 51/1998).
5.3 – Pensioni militari
Nella materia delle pensioni militari, in disparte le decisioni n.720/2005 e
559/2005 sopra citate, devono anzitutto ricordarsi le decisioni -per numero e
impegno economico molto rilevanti- relative alla corresponsione di indennità
integrativa speciale sulle pensioni privilegiate militari a favore di soggetti che
fruiscono di pensione ordinaria (cfr. ad esempio le sentenze nn.1101/2005,
933/2005, 813/2005, 769 del 2.8.2005, che
hanno riconosciuto il diritto al
cumulo della indennità integrativa speciale su più trattamenti di pensione, uno
dei quali privilegiato militare).
Altra serie di decisioni attiene alla valutabilità in pensione di indennità
varie, in particolare:
a. i benefici economici ex lege n° 231 del 1990 (richiesta da sottufficiali posti
in congedo illimitato -in riserva- anteriormente al 1 gennaio 1988; la
computabilità in pensione è stata negata, ad esempio, con decisione n. 1219
del 12 dicembre 2005);
b. la “indennità di imbarco” (la cui computabilità nella “quota A” della
pensione del personale della Polizia di Stato -prima dell’entrata in vigore della
91
disciplina recata dall’art.13, comma 3, D.P.R.254/1999 e dell’art.13, comma 5,
D.P.R. 164/2002- è stata negata, ad esempio, con le sentenze n. 353 del 28
aprile 2005 e n. 495 del
14 giugno 2005).
Anche il contenzioso militare si caratterizza per una massiccia presenza di
questioni attinenti alla dipendenza di infermità inabilitanti da concausa di
servizio.
Accanto ad alcune sentenze relative al procedimento di concessione di tali
pensioni (cfr. ad esempio sentenza n. 247 del
30 marzo 2005, che ha
dichiarato la inapplicabilità dell’art. 12 dPR 29 ottobre 2001 n. 461, sulla unicità
dell’accertamento medico-legale, ai procedimenti amministrativi legittimamente
compiutisi in base al previgente ordinamento), la maggior parte delle decisioni
in materia di pensioni privilegiate ha ad oggetto questioni di
dipendenza di
infermità varie da causa di servizio.
Tra queste decisioni, In particolare, si è riscontrata una maggiore apertura della
Sezione
in
merito
alla
dipendenza
da
causa
di
servizio
di
infermità
neuropsichiatriche, persino in casi tradizionalmente esclusi (come sindromi
schizofreniche), sostanzialmente negando la tesi tradizionale della necessaria
evoluzione peggiorativa delle infermità in questione a prescindere dal contesto
di vita del soggetto. In particolare, è stata riconosciuta la dipendenza da causa
di servizio:
a. dell’infermità “sindrome psiconevrotica in immaturo” (in relazione ad una
prestazione resa da allievo carabiniere, in condizioni normali ma con il
necessario adattamento a regole comportamentali e abitudini di vita nuove e a
fattori di perdita di tipo sociopsicologico quale il distacco dal proprio ambiente
92
sociale, sì da determinare
1127 del
slatentizzazione della patologia: cfr. sentenza n.
29 novembre 2005);
b. dell’infermità “nevrosi ansiosa in soggetto con pregressa crisi psicomotoria”
(in un caso in cui il brusco mutamento delle abitudini culturali e ambientali,
indotto dall’immissione nella vita e nella disciplina militare, abbia condizionato il
soldato
di
leva
già
affetto
da
personalità
labile
e
quindi
predisposto
all’insorgenza della patologia: cfr. sentenza n. 322 del 26 aprile 2005);
c. dell’infermità “sindrome schizofrenica di tipo paranoideo” (in relazione ad
una ipotesi in cui la patologia non era stata rilevata durante la selezione di leva
ed il ricorrente aveva subito –stante la ridotta resistenza neuropsichica a fronte
delle richieste della prestazione militare- uno scompenso psicopatologico
significativo ai fini della evoluzione del processo psicotico sofferto anche dopo la
cessazione del servizio: cfr. sentenza n. 800 del 25 agosto 2005);
d. dell’infermità “psicosi ansioso-depressiva quale prodromo di patologia
schizofrenica”
(in
relazione
ad
una
ipotesi
in
cui
l’Amministrazione,
sottovalutando l’iniziale quadro clinico, abbia disposto la prosecuzione della
prestazione militare, determinando non il disturbo schizofrenico in quanto tale –
avente causa e decorso autonomi- , ma un’accentuazione della sintomatologia:
cfr. sentenza n. 802 del 25 agosto 2005).
Analoghe aperture sono riscontrabili per diverse infermità riconosciute
dipendenti da causa di servizio, ad esempio:
a. “cheratocongiuntivite
allergica
con
presenza
di
macropapille
sulla
congiuntiva tarsale e leucomi corneali periferici”, (affezione fondata su
un’indubbia predisposizione ereditaria e costituzionale, ma aggravata dalla
93
esposizione per servizio a fattori allergizzanti che hanno influito negativamente
sul decorso della patologia: cfr. sentenza n. 783 del 3 agosto 2005);
b. “encefalopatia vascolare di tipo malacico” (subìta da un soggetto già affetto
da “cardiopatia ischemico-ipertensiva in coronaropatico con blocco di branca
completo dx” : cfr. decisione n. 699 del 19 luglio 2005);
c. “discoartrosi post-traumatica lombo-sacrale” (subìta da un soggetto già
affetto da “esiti di exeresi chirurgica di granuloma regione plantare piede sx”:
cfr. decisione n.1149 del 30 novembre 2005);
5.3 – Pensioni di guerra
Anche il contenzioso in materia pensionistica di guerra continua ad impegnare
la Sezione giurisdizionale con questioni ormai sostanzialmente pacifiche in
diritto (stante la più che venticinquennale vigenza del Testo unico sulle pensioni
di guerra), ma ancora complesse in fatto, trattandosi per lo più di questioni
attinenti la dipendenza delle infermità da causa di guerra o la classifica delle
infermità stesse, e quindi
di natura squisitamente medico-legale, che
richiedono apposita istruttoria e spesso consulenze di ufficio (con tutti i
problemi sopra evidenziati sub § 5.1).
In ogni caso, non sono mancate, anche nell’anno 2005, decisioni che
hanno dovuto risolvere problematiche complesse in punto di diritto; a titolo
esemplificativo, possono citarsi la sentenza n. 776 del 3 agosto 2005 (relativa
alla spettanza dell’ “assegno di superinvalidità” ed alle modalità di computo dell’
“assegno di cumulo” tra più infermità), nonché la sentenza n. 501 del 16 giugno
2005 (relativa ai presupposti –inidoneità a proficuo lavoro o raggiungimento
94
dell’età pensionabile- richiesti per la concessione del beneficio ex art. 1 l. n.
791/1980).
E’ appena il caso di sottolineare che l’arretrato in questa materia risulta
difficilmente superabile senza misure straordinarie, in quanto -se la Segreteria
si è attrezzata per addivenire alle estinzioni dei giudizi interrotti per morte dei
ricorrenti, con la procedura ex L.205/2000 (previa pubblicazione sulla Gazzetta
Ufficiale)- in ogni caso moltissimi giudizi sono già stati riassunti da eredi, che
coltivano le cause con ogni attenzione; né
smaltimento
(ovvero
un
maggior
appare possibile un più veloce
numero
di
decisioni)
tramite
una
semplificazione delle istruttorie (che per lo più attengono a quesiti medicolegali),
soprattutto
considerando
che
la
maggiorparte
delle
questioni
prospettate (dipendenza e classifica) non possono essere oggetto di appello,
per cui appare opportuna una istruttoria il più possibile completa, onde evitare
ogni errore di giudizio, non sanabile in seguito.
5.4 – Giudizi cautelari
Infine, va fatto un breve cenno alla attività della Sezione in materia di giudizi
cautelari in materia pensionistica rimessi alla competenza collegiale.
Anzitutto, va rilevato che risulta in genere residuale -pur essendovi
qualche isolata applicazione- l’ipotesi di decisioni in forma semplificata sui
ricorsi, nella camera di consiglio fissata per la discussione delle istanze cautelari
(art.9 comma 3 L.205/2000), in quanto è raro che nella pratica sussistano i
presupposti di tali provvedimenti (manifesta infondatezza o infondatezza,
manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità del ricorso).
95
Nel merito, va segnalato che le istanze cautelari hanno di norma
ad
oggetto la richiesta di sospensione di ritenute cautelari effettuate sulle pensioni
dagli enti previdenziali. Solo occasionalmente viene richiesta la sospensione di
provvedimenti negativi, ad esempio di provvedimenti negativi di pensione
privilegiata; ma tale forma di cautela -pure ritenuta ammissibile in via di
principio- di norma non può essere concessa perché la sospensione dei
provvedimenti negativi (che si sostanzia in una concessione anticipata di
benefici pensionistici, nelle more del giudizio di merito) spesso richiede apposita
istruttoria, del tutto ultronea nella fase cautelare in cui si decide in via
sommaria ed allo stato degli atti (si pensi, ad esempio, alla necessità di C.T.U.
per la concessione di pensioni privilegiate).
In ogni caso, frequentemente si riscontra un’assenza del requisito del
“periculum in mora”, ostativo alla concessione di provvedimento cautelare, in
quanto la amministrazione convenuta segnala la presenza di redditi della parte
ricorrente diversi da quelli derivanti dalla pensione oggetto di ritenuta (ad
esempio, percezione di altro trattamento pensionistico o di trattamento
retributivo, proprietà di beni immobili), che rendono il pregiudizio economico
subito dalla parte ricorrente non tale da poter rendere necessaria una
immediata cautela.
Nel corso del 2005, in particolare, la Sezione -a fronte di 32 richieste
cautelari- non ha reso sentenze in forme semplificata, ma solo ordinanze, per lo
più di rigetto (17), talune di accoglimento parziale (6), poche di accoglimento
(4) e poche in rito (1 di inammissibilità, 1 di non luogo a provvedere).
96
6. CONCLUSIONI
L’esposizione del lavoro svolto e delle prospettive per l’anno in corso rende
evidente l’impegno con cui la Corte dei conti, e segnatamente la presente
Sezione Giurisdizionale, affronta la sfida dell’adeguamento delle Istituzioni alle
nuove esigenze poste da una società come la nostra in rapida trasformazione
nel quadro dell’integrazione europea.
Da un lato l’amministrazione pubblica, divenuta da erogatrice di funzioni a
produttrice di servizi pubblici, anche nelle forme societarie, rende necessaria
l’adozione di una logica di economicità, efficienza ed efficacia , che viene a dare
sostanza al principio di legalità, non inteso riduttivamente come mero rispetto
formale della norma.
D’altro lato il potenziamento del ruolo dei poteri locali,
evolutiva
legislazione
costituzionale
ed
ordinaria
assecondato da una
tesa
ad
avvicinare
l’amministrazione pubblica ai bisogni della cittadinanza, si riflette sullo stesso
modo di essere della nostra magistratura, chiamata ormai in misura pregnante
a coordinare una finanza pubblica frammentata in una pluralità di centri di
entrata e di spesa, nonché a presidiare l’integrità delle risorse provenienti dalla
comunità e di quelle appartenenti sia direttamente ad essa sia agli enti pubblici.
Sullo sfondo di tale dinamica istituzionale si rileva l’emersione di una
elevatissima e diffusa sensibilità per gli aspetti di garanzia, che nell’azione della
Corte dei conti significa delicato bilanciamento tra la tutela dei singoli in quanto
tali e di essi stessi quali cittadini, cioè in altri termini tra garanzie soggettive e
oggettive .
97
Si tratta del rapporto sempre attuale tra esigenze collettive e interessi
individuali, che devono trovare un accettabile punto di equilibrio a livello
sostanziale e processuale.
Ma ancor piu’ va osservato come una moderna democrazia, proiettata sul piano
della finanza pubblica, presuppone proprio una piena coscienza da parte della
Collettività del modo in cui sono gestite le risorse pubbliche, talché l’apporto
tecnico offerto dalla Corte dei conti nelle sue varie sedi appare funzionale a tale
controllo “politico” da parte dei cittadini nella loro contestuale qualità di
contribuenti ed elettori.
Lo stesso termine “pubblico”, riferito all’interesse, finisce così con l’assumere
un’accezione
nuova
di
carattere
funzionale,
piuttosto
che
meramente
soggettiva, in quanto non viene ad indicare solo la comprensione nelle
competenze rimesse ad un’amministrazione, ma soprattutto la diretta afferenza
ad una Comunità di cittadini pienamente coscienti del loro ruolo istituzionale.
In tale spirito posso assicurare e confermare, in uno con tutti i colleghi, la
massima sollecitudine della nostra Sezione a soddisfare -nei limiti delle sue
attribuzioni ed in connessione con la competente Sezione Regionale del
controllo e le restanti articolazioni della Corte dei conti, nonchè con le altre
magistrature e le istituzioni tutte- le suddette esigenze, attraverso un’azione
giurisdizionale rigorosa,ponderata e vigile a garanzia della legalità formale e
sostanziale
nel
settore
delle
gestioni
territoriale della Regione Campania.
pubbliche
svolgentisi
nell’ambito
98
QUADRI SINOTTICI
GIURISDIZIONE IN MATERIA DI CONTABILITA’ PUBBLICA
GIUDIZI DI RESPONSABILITA’
104
GIUDIZI PENDENTI AL 01/01/2005
104
GIUDIZI INTRODOTTI NELL’ANNO 2005
44
UDIENZE NEL 2005
91
GIUDIZI DISCUSSI
12
PROROGHE DISCUSSE
74
GIUDIZI DECISI O COMUNQUE DEFINITI
134
GIUDIZI PENDENTI AL 31/12/2005
SENTENZE PUBBLICATE
70
ORDINANZE E DECRETI PUBBLICATI
32
GIURISDIZIONE IN MATERIA DI CONTABILITA’ PUBBLICA
GIUDIZI DI CONTO
33
GIUDIZI PENDENTI AL 01/01/2005
222
GIUDIZI INTRODOTTI NELL’ANNO 2005
3
UDIENZE NEL 2005
163
GIUDIZI DISCUSSI
92
GIUDIZI DECISI O COMUNQUE DEFINITI
163
GIUDIZI PENDENTI AL 31/12/2005
SENTENZE PUBBLICATE
97
ORDINANZE E DECRETI PUBBLICATI
23
99
GIURISDIZIONE IN MATERIA DI CONTABILITA’ PUBBLICA
GIUDIZI SU ISTANZA DI PARTE
30
GIUDIZI PENDENTI AL 01/01/2005
10
GIUDIZI INTRODOTTI NELL’ANNO 2005
1
UDIENZE NEL 2005
9
GIUDIZI DISCUSSI
5
GIUDIZI DECISI O COMUNQUE DEFINITI
35
GIUDIZI PENDENTI AL 31/12/2005
SENTENZE PUBBLICATE
5
ORDINANZE E DECRETI PUBBLICATI
1
GIURISDIZIONE IN MATERIA DI CONTABILITA’ PUBBLICA
GIUDIZI CAUTELARI PER SEQUESTRI CONSERVATIVI
10
SEQUESTRI AUTORIZZATI
6
GIUDIZI DI CONFERMA
7
RECLAMI DEFINITI
100
CONTENZIOSO SU
SU PENSIONI CIVILI
7.451
RICORSI PENDENTI AL 01/01/2005
1.491
RICORSI PRESENTATI NELL’ANNO 2005
1.767
RICORSI INTRODOTTI DA ALTRE SEZIONI
10.709
RICORSI IN CARICO NELL’ANNO
769
RICORSI DEFINITI
9.940
RICORSI PENDENTI AL 31/12/2005
24
UDIENZE
963
GIUDIZI ISCRITTI A RUOLO
GIUDIZI DISCUSSI
659
SENTENZE PUBBLICATE
553
ORDINANZE PUBBLICATE
142
101
CONTENZIOSO SU
PENSIONI MILITARI
6.960
RICORSI PENDENTI AL 01/01/2005
426
RICORSI PRESENTATI NELL’ANNO 2005
1.673
RICORSI INTRODOTTI DA ALTRE SEZIONI
9.059
RICORSI IN CARICO NELL’ANNO
779
RICORSI DEFINITI
8.280
RICORSI PENDENTI AL 31/12/2005
19
UDIENZE
825
GIUDIZI ISCRITTI A RUOLO
GIUDIZI DISCUSSI
612
SENTENZE PUBBLICATE
423
ORDINANZE PUBBLICATE
130
102
CONTENZIOSO SU
PENSIONI DI GUERRA
11.142
RICORSI PENDENTI AL 01/01/2005
171
RICORSI PRESENTATI NELL’ANNO 2005
2.003
RICORSI INTRODOTTI DA ALTRE SEZIONI
13.316
RICORSI IN CARICO NELL’ANNO
1.441
RICORSI DEFINITI
11.875
RICORSI PENDENTI AL 31/12/2005
19
UDIENZE
596
GIUDIZI ISCRITTI A RUOLO
GIUDIZI DISCUSSI
382
SENTENZE PUBBLICATE
223
ORDINANZE PUBBLICATE
80
103
CONTENZIOSO PENSIONISTICO
PROVVEDIMENTI CAUTELARI
32
ISTANZE IN CARICO NELL’ANNO
32
ISTANZE DEFINITE
GIUDIZI DISCUSSI
32
ORDINANZE PUBBLICATE
32
104
CONTI GIUDIZIALI
degli agenti dell’amministrazione statale
2.863
PENDENTI AL 01/01/2005
503
PERVENUTI NELL’ANNO 2005
3.366
IN CARICO NEL 2005
DEFERITI A GIUDIZIO
DISCARICATI CON SENTENZA
DISCARICATI CON DECRETO
95
GIUDIZI ESTINTI CON DECRETO
ALTRE MODALITA’ DI DEFINIZIONE
PENDENTI AL 31/12/2005
3.271
RELAZIONI DI DISCARICO
83
RELAZIONI DI ESTINZIONE
321
RICHIESTE DI CHIARIMENTI CON RILIEVI UFFICIOSI
105
CONTI GIUDIZIALI
degli agenti degli enti territoriali locali
3.784
PENDENTI AL 01/01/2005
225
PERVENUTI NELL’ANNO 2005
4.009
IN CARICO NEL 2005
3
DEFERITI A GIUDIZIO
DISCARICATI CON SENTENZA
90
DISCARICATI CON DECRETO
1.167
GIUDIZI ESTINTI CON DECRETO
ALTRE MODALITA’ DI DEFINIZIONE
6
PENDENTI AL 31/12/2005
2.746
RELAZIONI DI DISCARICO
6
RELAZIONI DI ESTINZIONE
1.056
RICHIESTE DI CHIARIMENTI CON RILIEVI UFFICIOSI
8
106
CONTI GIUDIZIALI
degli agenti degli enti istituzionali
A.S.L.
1.245
PENDENTI AL 01/01/2005
184
PERVENUTI NELL’ANNO 2005
1.429
IN CARICO NEL 2005
181
DEFERITI A GIUDIZIO
DISCARICATI CON SENTENZA
32
DISCARICATI CON DECRETO
GIUDIZI ESTINTI CON DECRETO
ALTRE MODALITA’ DI DEFINIZIONE
53
PENDENTI AL 31/12/2005
1.344
RELAZIONI DI DISCARICO
26
RELAZIONI DI ESTINZIONE
RICHIESTE DI CHIARIMENTI CON RILIEVI UFFICIOSI
285