Esclusione dalle gare di appalto per violazioni tributarie

Amministrativa
Giurisprudenza
Gara
Esclusione dalle gare di appalto
per violazioni tributarie
definitivamente accertate
CONSIGLIO DI STATO, Ad. Plen., 20 agosto 2013, n. 20 - Pres. Virgilio - Est. Caringella - Teknoservice s.r.l. c. Consorzio Intercomunale di Servizi per l’Ambiente - Cisa Ciriè
Il requisito della regolarità tributaria previsto dall’art. 38, comma 1, lett. g), del codice dei contratti pubblici è
soddisfatto se il concorrente entro il termine di presentazione dell’offerta, non solo abbia presentato istanza di
rateazione o dilazione per il pagamento di debiti per imposte e tasse certi, scaduti ed esigibili, bensı̀ abbia già
ottenuto un provvedimento favorevole.
ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI
Conforme
Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633; Cons. Stato, sez. III, 5 marzo 2013, n. 1332; Cons. Stato, sez. VI, 29 gennaio 2013, n. 531; Cons. Stato, sez. V, 18 novembre 2011, n. 6084
Difforme
Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2010, n. 2213; Cons. Stato, sez. V, 19 giugno 2012, n. 3556
Diritto
1. La questione rimessa all’Adunanza Plenaria riguarda
l’individuazione dell’esatta portata del concetto di definitività dell’accertamento della violazione tributaria, ex
art. 38, comma 1, lett. g), del codice dei contratti pubblici, laddove vengano in rilievo meccanismi di rateizzazione o dilazione del debito tributario ai sensi dell’art. 19
del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e di norme analoghe (cfr. la sospensione amministrativa della riscossione
di cui all’art. 39 del medesimo D.P.R. n. 602/1973).
2. Deve essere, in via preliminare, riepilogato il quadro
normativo che regola la fattispecie sottoposta all’esame
dell’Adunanza Plenaria.
L’art. 38, comma 1, lett. g), del codice dei contratti pubblici stabilisce che «sono esclusi dalla partecipazione alle
procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti ... che hanno commesso violazioni gravi,
definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi
al pagamento delle imposte e tasse, secondo la legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti».
Il D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla L. 12 luglio 2011, n. 106, ha dettato un parametro quantitativo cui ancorare l’elemento della gravità della violazione («si intendono gravi le violazioni che
comportano un omesso pagamento di imposte e tasse per
un importo superiore all’importo di cui all’art. 48-bis,
Urbanistica e appalti 10/2013
commi 1 e 2-bis, del D.P.R. 29 settembre 1973, n.
602»).
Su altro fronte, il D.L. 2 marzo 2012, n. 16, convertito
in L. 26 aprile 2012, n. 44, è intervenuto fornendo una
definizione normativa di ‘‘definitività’’ dell’accertamento
(art. 1, comma 5, modificativo del comma 2 dell’art. 38
cit.: «costituiscono violazioni definitivamente accertate
quelle relative all’obbligo di pagamento di debiti per imposte e tasse certi, scaduti ed esigibili»), e, al contempo,
regolando le situazioni poste in essere precedentemente
all’entrata in vigore dello stesso decreto (art. 1, comma
6: «Sono fatti salvi i comportamenti già adottati alla data di entrata in vigore del presente decreto dalle stazioni
appaltanti in coerenza con la previsione contenuta nel
comma 5»).
La ratio della normativa fin qui passata in rassegna risponde all’esigenza di garantire l’amministrazione pubblica in ordine alla solvibilità e alla solidità finanziaria del
soggetto con il quale essa contrae.
Concentrando l’esame sul concetto di ‘‘violazione definitivamente accertata’’, occorre poi rammentare che l’art.
38 citato è direttamente attuativo dell’art. 45 della direttiva 2004/18, norma volta ad accertare la sussistenza dei
presupposti di generale solvibilità dell’eventuale futuro
contraente della pubblica amministrazione (Cons. Stato,
sez. III, 5 marzo 2013, n. 1332).
L’attribuzione di un effetto rigidamente preclusivo all’inadempimento fiscale legislativamente qualificato risponde all’esigenza di contemperare la tendenza dell’or-
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Amministrativa
Giurisprudenza
dinamento ad ampliare la platea dei soggetti ammessi alle procedure di gara alla stregua del canone del favor partecipationis con la necessaria tutela dell’interesse del contraente pubblico ad evitare la stipulazione con soggetti
gravati da debiti tributari che incidono in modo significativo sull’affidabilità e sulla solidità finanziaria degli
stessi.
3. Tanto premesso in merito alla coordinate normative
di riferimento e alla ratio che le ispira, si tratta di stabilire se, ai fini dell’integrazione del requisito della regolarità fiscale di cui all’art. 38 cit., sia sufficiente che, entro
il termine di presentazione dell’offerta, sia stata presentata da parte del concorrente istanza di rateazione del debito tributario oppure occorra che il relativo procedimento si sia concluso con un provvedimento favorevole.
4. È da rilevarsi che, con riguardo alla questione di diritto rimessa all’Adunanza Plenaria, l’ordinanza di rimessione ha cosı̀ riassunto le opzioni ermeneutiche astrattamente percorribili:
– una tesi più rigorosa ritiene che, ai fini della regolarizzazione della posizione fiscale, sia necessaria la positiva
definizione del procedimento di rateazione con l’accoglimento dell’istanza del contribuente prima del decorso
del termine fissato dalla lex specialis per la presentazione
della domanda di partecipazione;
– una tesi più elastica annette rilievo già alla presentazione dell’istanza di rateazione entro il suddetto confine
temporale;
– una linea interpretativa mediana ammette alla partecipazione l’impresa che abbia presentato istanza di rateizzazione, sub condicione della positiva definizione della
procedura prima dell’aggiudicazione della gara e della
conseguente stipulazione del contratto.
5. L’Adunanza ritiene che la quaestio iuris debba essere
risolta in conformità al prevalente indirizzo interpretativo affermatosi in subiecta materia.
5.1. La giurisprudenza comunitaria (cfr. Corte giust. CE,
sez. I, 9 febbraio 2007, n. 228/04 e 226/04) e quella nazionale (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo
2013, n. 1633; sez. III, 5 marzo 2013, n. 1332; sez. VI,
29 gennaio 2013, n. 531; sez. V, 18 novembre 2011, n.
6084), al pari dell’Autorità di Vigilanza sui contratti
pubblici (cfr. determinazione 16 maggio 2012, n. 1; determinazione 12 gennaio 2010, n. 1; parere 12 febbraio
2009, n. 23; deliberazione 18 aprile 2007, n. 120), hanno anche di recente ribadito, sulla scorta di argomentazioni suscettibili di condivisione, l’adesione alla tesi più
rigorosa secondo cui il requisito della regolarità fiscale
può dirsi sussistente solo qualora, prima del decorso del
termine per la presentazione della domanda di partecipazione alla gara di appalto, l’istanza di rateizzazione sia
stata accolta con l’adozione del relativo provvedimento
costitutivo.
Si è a tale stregua subordinata l’ammissione alla procedura alla condizione che «l’istanza di rateizzazione sia
stata accolta prima della scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione alla gara e preceda l’autodichiarazione circa il possesso della regolarità,
essendo inammissibile una dichiarazione che attesti il
possesso di un requisito in data futura» (Cons. Stato sez.
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VI n. 531/2013 cit.; vedi anche, ex plurimis, Cons. Stato,
sez. V, 18 novembre 2011, n. 6084, che mette l’accento
sulle condizioni di ammissione date dall’«ottenimento
della rateizzazione» o dalla «dimostrazione di aver beneficiato di un concordato al fine di una rateizzazione o di
una riduzione dei debiti»).
5.2. La bontà della tesi sposata dalla giurisprudenza pressoché univoca di questo Consiglio trova riscontro nella
conformazione nella disciplina dell’istituto della rateizzazione fiscale ex art. 19 del D.P.R. n. 602/1973.
5.2.1. Sul piano teleologico la rateizzazione del debito
tributario è espressione del favore legislativo verso i contribuenti in temporanea difficoltà economica, ai quali
viene offerta la possibilità di regolarizzare la propria posizione tributaria senza incorrere nel rischio di insolvenza.
Pertanto, condizione per la concessione del beneficio è
la dimostrazione dell’obiettiva situazione di temporanea
difficoltà in cui versa il debitore impossibilitato a pagare
in un’unica soluzione il debito iscritto a ruolo e, tuttavia,
in grado di sopportare l’onere finanziario derivante dalla
ripartizione dello stesso debito in un numero di rate congruo rispetto alle sue condizioni patrimoniali.
5.2.2.Sul versante tecnico la rateizzazione si traduce in
un beneficio che, una volta accordato, comporta la sostituzione del debito originario con uno diverso, secondo
un meccanismo di stampo estintivo-costitutivo che dà la
stura a una novazione dell’obbligazione originaria (cfr.
Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633).
L’ammissione alla rateizzazione, rimodulando la scadenza
dei debiti tributari e differendone l’esigibilità, implica
quindi la sostituzione dell’originaria obbligazione a seguito dell’insorgenza di un nuovo rapporto obbligatorio secondo i canoni della novazione oggettiva di cui agli artt.
1230 e seguenti del codice civile.
Il risultato è la nascita di una nuova obbligazione tributaria, caratterizzata da un preciso piano di ammortamento e soggetta a una specifica disciplina per il caso di
mancato pagamento delle rate.
5.2.3. La configurazione del meccanismo novativo fa sı̀
che, nell’arco di tempo che precede l’accoglimento della
domanda, resta in vita il debito originario, la cui esistenza è ammessa dallo stesso contribuente con la presentazione della domanda di dilazione del pagamento delle
somme iscritte a ruolo.
Il debito che grava sul contribuente prima dell’accoglimento dell’istanza, in caso di istanza di rateizzazione non
ancora accolta all’atto della scadenza dei termini di presentazione delle domande di partecipazione, è quindi
unicamente quello originario, in quanto tale certo (tanto nella sua esistenza quanto nel suo ammontare), scaduto ed esigibile nei sensi richiesti dal comma 2 dell’art. 38
del codice dei contratti pubblici.
A sostegno dell’assunto depone viepiù la considerazione
che l’art. 19 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, nel
regolamentare l’istituto della dilazione del pagamento, al
comma 1-quater, pone quale unico limite all’attività forzosa dell’agente della riscossione, una volta ricevuta la
richiesta di rateazione, l’inibizione all’iscrizione di ipoteca ex art. 77. Ne deriva che, salva questa specifica prescrizione di favore a tutela del debitore richiedente, la
Urbanistica e appalti 10/2013
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Giurisprudenza
presentazione dell’istanza non incide ex se sull’esigibilità
del credito originario e sulla conseguente possibilità per
il creditore pubblico di dare impulso alle procedure finalizzate alla relativa riscossione in executivis.
Va soggiunto che l’inidoneità della mera presentazione
dell’istanza di dilazione a soddisfare il requisito della regolarità contributiva è corroborata dalla considerazione
che l’ammissione alla rateazione non costituisce, di norma (fa eccezione l’art. 38 del D.Lgs. 31 ottobre 1990, n.
346, relativo all’imposta di successione), atto dovuto, in
quanto l’art. 19 del D.P.R. n. 602/1973 conferisce all’Amministrazione il potere discrezionale di valutare
quell’«obiettiva difficoltà economica» che si è in precedenza visto essere presupposto per la concessione del beneficio. Ne deriva che l’ammissione alla procedura del
concorrente che non abbia ancora ottenuto il provvedimento favorevole, oltre a sancire una deroga atipica al
principio secondo cui i requisiti di partecipazione alle
gare vanno verificati al momento della scadenza dei termini fissati per la presentazione delle domande, innesterebbe nello svolgimento della procedura di evidenza
pubblica il fattore di incertezza legato all’accertamento
di un requisito in fieri, collegato alla variabile della valutazione discrezionale dell’amministrazione tributaria.
5.3. Le considerazioni da ultimo esposte ostano alla praticabilità anche della tesi mediana secondo cui l’istante
che abbia presentato richiesta di rateazione dovrebbe essere ammesso a condizione del conseguimento del beneficio nel corso della procedura di gara.
A sostegno della soluzione in esame non può, infatti,
militare in modo decisivo la valorizzazione del principio
del favor partecipationis, in quanto la preferenza per un
ampliamento del novero dei partecipanti non è un valore assoluto ma deve essere ricondotta nel suo alveo naturale, dato dalla sua funzione di strumento volto al conseguimento dell’obiettivo di assicurare la scelta del miglior
contraente in una gara celere e trasparente alla stregua
del codice dei contratti pubblici.
Il favor admissionis non può pertanto giustificare l’ammissione di un contraente, sprovvisto al momento della domanda del requisito della regolarità tributaria, in forza di
una riserva il cui scioglimento sarebbe caratterizzato da
profili di aleatorietà sia sul piano dell’an che sul versante
del quando.
Il principio della certezza del quadro delle regole e dei
tempi della procedura di evidenza pubblica impone, infatti, che i requisiti di partecipazione siano verificati in
modo compiuto al momento della scadenza dei termini
di presentazione delle domande e impedisce un’ammissione condizionata che si rifletterebbe negativamente sui
valori dell’efficienza e della tempestività dell’azione amministrativa, subordinando l’aggiudicazione e la successiva stipulazione a fattori caratterizzati dagli esposti profili
di imponderabilità.
5.4. L’adesione all’orientamento più rigoroso non è scalfito, ai fini che in questa sede rilevano, dalla citata novella normativa secondo cui «costituiscono violazioni
definitivamente accertate quelle relative all’obbligo di
pagamento di debiti per imposte e tasse certi, scaduti ed
esigibili» (art. 1, comma 5, del D.L. n. 16/2012).
Urbanistica e appalti 10/2013
Si è già osservato in precedenza che la presentazione di
un’istanza di ripartizione del debito in rate, dando la stura ad un meccanismo volto alla produzione di un fenomeno novativo, non incide, alla luce della disciplina tributaria e della normativa civilistica, sulla sussistenza dei
suddetti requisiti del credito nelle more della definizione
della procedura.
Detto assunto è confermato dal tenore dei lavori preparatori.
In particolare, dall’esame della relazione tecnica (A.S.
3184) di accompagnamento al D.L. sulle semplificazioni
fiscali si ricava come l’intenzione del legislatore fosse
quella di intendere non scaduti ed esigibili i debiti per i
quali sia stato «concordato un piano di rateazione» rispetto al quale il contribuente è in regola con i pagamenti. Di tenore ancor più inequivocabile è la scheda di
lettura (n. 625/4) redatta dall’Ufficio Studi della Camera
dei Deputati in data 15 giugno 2012 in cui si afferma
che i commi 5 e 6 sono volti a non escludere dalle gare
pubbliche il contribuente «ammesso alla rateizzazione»
del proprio debito tributario.
È pertanto chiara la volontà di considerare in regola con
il fisco unicamente il contribuente cui sia stata accordata
la rateizzazione e la conferma del principio secondo cui
la mera presentazione dell’istanza di rateazione o dilazione non rileva ai fini della dimostrazione del requisito
della regolarità fiscale.
5.5. Non può infine essere valorizzato, in senso contrario
alla tesi rigorosa fin qui esposta, l’argomento secondo cui
sarebbe iniquo che la tardiva definizione della procedura
finalizzata alla concessione della rateazione o della dilazione si riflettesse negativamente sulla sfera giuridica dell’istante, sub specie di esclusione dalla procedura di evidenza pubblica regolate dal codice dei contratti pubblici.
Si deve infatti osservare, in direzione opposta, che l’inibizione legale trova fondamento nella condizione di illiceità fiscale imputabile al concorrente e che il beneficio
della rateazione è previsto da una normativa eccezionale
i cui effetti favorevoli non possono superare i confini
delle espresse previsioni legislative, riflettendosi nell’ammissione alla gara di un soggetto gravato da un debito
tributario liquido, scaduto ed esigibile.
6. Questa Adunanza reputa in definitiva che, alla stregua
delle considerazioni che precedono, debba trovare conferma l’indirizzo ermeneutico secondo cui non è ammissibile la partecipazione alla procedura di gara, ex art. 38,
comma 1, lett. g), del codice dei contratti pubblici, del
soggetto che, al momento della scadenza del termine di
presentazione della domanda di partecipazione, non abbia conseguito il provvedimento di accoglimento dell’istanza di rateizzazione.
7. L’applicazione di tali coordinate conduce alla reiezione dell’appello, ricavandosi dagli atti di causa che per
una delle due cartelle esattoriali oggetto di giudizio la
parte ricorrente, al momento della presentazione della
dichiarazione di regolarità fiscale, non aveva ancora conseguito il provvedimento di accoglimento dell’istanza di
rateizzazione.
La complessità della questione di diritto affrontata giustifica la compensazione delle spese di giudizio.
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Amministrativa
Giurisprudenza
CONSIGLIO DI STATO, Ad. Plen., 5 giugno 2013, n. 15 - Pres. Giovannini - Est. Caringella - Ligra
s.r.l. c. Poste Italiane s.p.a.
Il requisito della regolarità tributaria previsto dall’art. 38, comma 1, lett. g), del codice dei contratti pubblici è
soddisfatto se il concorrente entro il termine di presentazione dell’offerta, non solo abbia presentato istanza di
rateazione o dilazione per il pagamento di debiti per imposte e tasse certi, scaduti ed esigibili, bensı̀ abbia già
ottenuto un provvedimento favorevole.
Diritto
1. La questione rimessa all’Adunanza Plenaria riguarda
l’individuazione dell’esatta portata del concetto di definitività dell’accertamento della violazione tributaria, ex
art. 38, comma 1, lett. g), del codice dei contratti pubblici, laddove vengano in rilievo meccanismi di rateizzazione o dilazione del debito tributario ai sensi dell’art. 19
del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e di norme analoghe (cfr. la sospensione amministrativa della riscossione
di cui all’art. 39 del medesimo D.P.R. n. 602/1973).
2. Deve essere, in via preliminare, riepilogato il quadro
normativo che regola la fattispecie sottoposta all’esame
dell’Adunanza Plenaria.
L’art. 38, comma 1, lett. g), del codice dei contratti pubblici stabilisce che «sono esclusi dalla partecipazione alle
procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti ... che hanno commesso violazioni gravi,
definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi
al pagamento delle imposte e tasse, secondo la legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti».
Il D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla L. 12 luglio 2011, n. 106, ha dettato un parametro quantitativo cui ancorare l’elemento della gravità della violazione («si intendono gravi le violazioni che
comportano un omesso pagamento di imposte e tasse per
un importo superiore all’importo di cui all’art. 48-bis,
commi 1 e 2-bis, del D.P.R. 29 settembre 1973, n.
602»).
Su altro fronte, il D.L. 2 marzo 2012, n. 16, convertito
in L. 26 aprile 2012, n. 44, è intervenuto fornendo una
definizione normativa di ‘‘definitività’’ dell’accertamento
(art. 1, comma 5, modificativo del comma 2 dell’art. 38
cit.: «costituiscono violazioni definitivamente accertate
quelle relative all’obbligo di pagamento di debiti per imposte e tasse certi, scaduti ed esigibili»), e, al contempo,
regolando le situazioni poste in essere precedentemente
all’entrata in vigore dello stesso decreto (art. 1, comma
6: «Sono fatti salvi i comportamenti già adottati alla data di entrata in vigore del presente decreto dalle stazioni
appaltanti in coerenza con la previsione contenuta nel
comma 5»).
La ratio della normativa fin qui passata in rassegna risponde all’esigenza di garantire l’amministrazione pubblica in ordine alla solvibilità e alla solidità finanziaria del
soggetto con il quale essa contrae.
Concentrando l’esame sul concetto di ‘‘violazione definitivamente accertata’’, occorre poi rammentare che l’art.
38 citato è direttamente attuativo dell’art. 45 della diret-
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tiva n. 2004/18, norma volta ad accertare la sussistenza
dei presupposti di generale solvibilità dell’eventuale futuro contraente della pubblica amministrazione (Cons.
Stato, sez. III, 5 marzo 2013, n. 1332).
L’attribuzione di un effetto rigidamente preclusivo all’inadempimento fiscale legislativamente qualificato risponde all’esigenza di contemperare la tendenza dell’ordinamento ad ampliare la platea dei soggetti ammessi alle procedure di gara alla stregua del canone del favor partecipationis con la necessaria tutela dell’interesse del contraente pubblico ad evitare la stipulazione con soggetti
gravati da debiti tributari che incidono in modo significativo sull’affidabilità e sulla solidità finanziaria degli
stessi.
3. Tanto premesso in merito alla coordinate normative
di riferimento e alla ratio che le ispira, si tratta di stabilire se, ai fini dell’integrazione del requisito della regolarità fiscale di cui all’art. 38 cit., sia sufficiente che, entro
il termine di presentazione dell’offerta, sia stata presentata da parte del concorrente istanza di rateazione del debito tributario oppure occorra che il relativo procedimento si sia concluso con un provvedimento favorevole.
4. È da rilevarsi che, con riguardo alla questione di diritto rimessa all’Adunanza Plenaria, l’ordinanza di rimessione ha cosı̀ riassunto le opzioni ermeneutiche astrattamente percorribili:
– una tesi più rigorosa ritiene che, ai fini della regolarizzazione della posizione fiscale, sia necessaria la positiva
definizione del procedimento di rateazione con l’accoglimento dell’istanza del contribuente prima del decorso
del termine fissato dalla lex specialis per la presentazione
della domanda di partecipazione;
– una tesi più elastica annette rilievo già alla presentazione dell’istanza di rateazione entro il suddetto confine
temporale;
– una linea interpretativa mediana ammette alla partecipazione l’impresa che abbia presentato istanza di rateizzazione, sub condicione della positiva definizione della
procedura prima dell’aggiudicazione della gara e della
conseguente stipulazione del contratto.
5. Il Collegio ritiene che la quaestio iuris debba essere risolta in conformità al prevalente indirizzo interpretativo
affermatosi in subiecta materia, da ultimo confermato da
questa Adunanza Plenaria con la sentenza 5 giugno
2013, n. 15.
5.1. La giurisprudenza comunitaria (cfr. Corte giust. CE,
sez. I, 9 febbraio 2007, n. 228/04 e 226/04) e quella nazionale (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo
2013, n. 1633; sez. III, 5 marzo 2013, n. 1332; sez. VI,
29 gennaio 2013, n. 531; sez. V, 18 novembre 2011, n.
6084), al pari dell’Autorità di Vigilanza sui contratti
pubblici (cfr. determinazione 16 maggio 2012, n. 1; de-
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Giurisprudenza
terminazione 12 gennaio 2010, n. 1; parere 12 febbraio
2009, n. 23; deliberazione 18 aprile 2007, n. 120), hanno anche di recente ribadito, sulla scorta di argomentazioni suscettibili di condivisione, l’adesione alla tesi più
rigorosa secondo cui il requisito della regolarità fiscale
può dirsi sussistente solo qualora, prima del decorso del
termine per la presentazione della domanda di partecipazione alla gara di appalto, l’istanza di rateizzazione sia
stata accolta con l’adozione del relativo provvedimento
costitutivo.
Si è a tale stregua subordinata l’ammissione alla procedura alla condizione che «l’istanza di rateizzazione sia
stata accolta prima della scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione alla gara e preceda l’autodichiarazione circa il possesso della regolarità,
essendo inammissibile una dichiarazione che attesti il
possesso di un requisito in data futura» (Cons. Stato,
sez. VI, n. 531/2013 cit.; vedi anche, ex plurimis, Cons.
Stato, sez. V, 18 novembre 2011, n. 6084, che mette
l’accento sulle condizioni di ammissione date dall’«ottenimento della rateizzazione» o dalla «dimostrazione di
aver beneficiato di un concordato al fine di una rateizzazione o di una riduzione dei debiti»).
5.2. La bontà della tesi sposata dalla giurisprudenza pressoché univoca di questo Consiglio trova riscontro nella
conformazione nella disciplina dell’istituto della rateizzazione fiscale ex art. 19 del D.P.R. n. 602/1973.
5.2.1. Sul piano teleologico la rateizzazione del debito
tributario è espressione del favore legislativo verso i contribuenti in temporanea difficoltà economica, ai quali
viene offerta la possibilità di regolarizzare la propria posizione tributaria senza incorrere nel rischio di insolvenza.
Pertanto, condizione per la concessione del beneficio è
la dimostrazione dell’obiettiva situazione di temporanea
difficoltà in cui versa il debitore impossibilitato a pagare
in un’unica soluzione il debito iscritto a ruolo e, tuttavia,
in grado di sopportare l’onere finanziario derivante dalla
ripartizione dello stesso debito in un numero di rate congruo rispetto alle sue condizioni patrimoniali.
5.2.2. Sul versante tecnico la rateizzazione si traduce in
un beneficio che, una volta accordato, comporta la sostituzione del debito originario con uno diverso, secondo
un meccanismo di stampo estintivo-costitutivo che dà la
stura a una novazione dell’obbligazione originaria (cfr.
Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633).
L’ammissione alla rateizzazione, rimodulando la scadenza
dei debiti tributari e differendone l’esigibilità, implica
quindi la sostituzione dell’originaria obbligazione a seguito dell’insorgenza di un nuovo rapporto obbligatorio secondo i canoni della novazione oggettiva di cui agli artt.
1230 e seguenti del codice civile.
Il risultato è la nascita di una nuova obbligazione tributaria, caratterizzata da un preciso piano di ammortamento e soggetta a una specifica disciplina per il caso di
mancato pagamento delle rate.
5.2.3. La configurazione del meccanismo novativo fa sı̀
che, nell’arco di tempo che precede l’accoglimento della
domanda, resta in vita il debito originario, la cui esistenza è ammessa dallo stesso contribuente con la presenta-
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zione della domanda di dilazione del pagamento delle
somme iscritte a ruolo.
Il debito che grava sul contribuente prima dell’accoglimento dell’istanza, in caso di istanza di rateizzazione non
ancora accolta all’atto della scadenza dei termini di presentazione delle domande di partecipazione, è quindi
unicamente quello originario, in quanto tale certo (tanto nella sua esistenza quanto nel suo ammontare), scaduto ed esigibile nei sensi richiesti dal comma 2 dell’art. 38
del codice dei contratti pubblici.
A sostegno dell’assunto depone viepiù la considerazione
che l’art. 19 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, nel
regolamentare l’istituto della dilazione del pagamento, al
comma 1-quater, pone quale unico limite all’attività forzosa dell’agente della riscossione, una volta ricevuta la
richiesta di rateazione, l’inibizione all’iscrizione di ipoteca ex art. 77. Ne deriva che, salva questa specifica prescrizione di favore a tutela del debitore richiedente, la
presentazione dell’istanza non incide ex se sull’esigibilità
del credito originario e sulla conseguente possibilità per
il creditore pubblico di dare impulso alle procedure finalizzate alla relativa riscossione in executivis.
Va soggiunto che l’inidoneità della mera presentazione
dell’istanza di dilazione a soddisfare il requisito della regolarità contributiva è corroborata dalla considerazione
che l’ammissione alla rateazione non costituisce, di norma (fa eccezione l’art. 38 del D.Lgs. 31 ottobre 1990, n.
346, relativo all’imposta di successione), atto dovuto, in
quanto l’art. 19 del D.P.R. n. 602/1973 conferisce all’Amministrazione il potere discrezionale di valutare
quell’«obiettiva difficoltà economica» che si è in precedenza visto essere presupposto per la concessione del beneficio. Ne deriva che l’ammissione alla procedura del
concorrente che non abbia ancora ottenuto il provvedimento favorevole, oltre a sancire una deroga atipica al
principio secondo cui i requisiti di partecipazione alle
gare vanno verificati al momento della scadenza dei termini fissati per la presentazione delle domande, innesterebbe nello svolgimento della procedura di evidenza
pubblica il fattore di incertezza legato all’accertamento
di un requisito in fieri, collegato alla variabile della valutazione discrezionale dell’amministrazione tributaria.
5.3. Le considerazioni da ultimo esposte ostano alla praticabilità anche della tesi mediana secondo cui l’istante
che abbia presentato richiesta di rateazione dovrebbe essere ammesso a condizione del conseguimento del beneficio nel corso della procedura di gara.
A sostegno della soluzione in esame non può, infatti,
militare in modo decisivo la valorizzazione del principio
del favor partecipationis, in quanto la preferenza per un
ampliamento del novero dei partecipanti non è un valore assoluto ma deve essere ricondotta nel suo alveo naturale, dato dalla sua funzione di strumento volto al conseguimento dell’obiettivo di assicurare la scelta del miglior
contraente in una gara celere e trasparente alla stregua
del codice dei contratti pubblici.
Il favor admissionis non può pertanto giustificare l’ammissione di un contraente, sprovvisto al momento della domanda del requisito della regolarità tributaria, in forza di
una riserva il cui scioglimento sarebbe caratterizzato da
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Amministrativa
Giurisprudenza
profili di aleatorietà sia sul piano dell’an che sul versante
del quando.
Il principio della certezza del quadro delle regole e dei
tempi della procedura di evidenza pubblica impone, infatti, che i requisiti di partecipazione siano verificati in
modo compiuto al momento della scadenza dei termini
di presentazione delle domande e impedisce un’ammissione condizionata che si rifletterebbe negativamente sui
valori dell’efficienza e della tempestività dell’azione amministrativa, subordinando l’aggiudicazione e la successiva stipulazione a fattori caratterizzati dagli esposti profili
di imponderabilità.
5.4. L’adesione all’orientamento più rigoroso non è scalfito, ai fini che in questa sede rilevano, dalla citata novella normativa secondo cui «costituiscono violazioni
definitivamente accertate quelle relative all’obbligo di
pagamento di debiti per imposte e tasse certi, scaduti ed
esigibili» (art. 1, comma 5, del D.L. n. 16/2012 cit.).
Si è già osservato in precedenza che la presentazione di
un’istanza di ripartizione del debito in rate, dando la stura ad un meccanismo volto alla produzione di un fenomeno novativo, non incide, alla luce della disciplina tributaria e della normativa civilistica, sulla sussistenza dei
suddetti requisiti del credito nelle more della definizione
della procedura.
Detto assunto è confermato dal tenore dei lavori preparatori.
In particolare, dall’esame della relazione tecnica (A.S.
3184) di accompagnamento al D.L. sulle semplificazioni
fiscali si ricava come l’intenzione del legislatore fosse
quella di intendere non scaduti ed esigibili i debiti per i
quali sia stato ‘‘concordato un piano di rateazione’’ rispetto al quale il contribuente è in regola con i pagamenti. Di tenore ancor più inequivocabile è la scheda di
lettura (n. 625/4) redatta dall’Ufficio Studi della Camera
dei Deputati in data 15 giugno 2012 in cui si afferma
che i commi 5 e 6 sono volti a non escludere dalle gare
pubbliche il contribuente ‘‘ammesso alla rateizzazione’’
del proprio debito tributario.
È pertanto chiara la volontà di considerare in regola con
il fisco unicamente il contribuente cui sia stata accordata
la rateizzazione e la conferma del principio secondo cui
la mera presentazione dell’istanza di rateazione o dilazione non rileva ai fini della dimostrazione del requisito
della regolarità fiscale.
5.5. Non può infine essere valorizzato, in senso contrario
alla tesi rigorosa fin qui esposta, l’argomento secondo cui
sarebbe iniquo che la tardiva definizione della procedura
finalizzata alla concessione della rateazione o della dilazione si riflettesse negativamente sulla sfera giuridica dell’istante, sub specie di esclusione dalla procedura di evidenza pubblica regolate dal codice dei contratti pubblici.
Si deve infatti osservare, in direzione opposta, che l’inibizione legale trova fondamento nella condizione di illiceità fiscale imputabile al concorrente e che il beneficio
della rateazione è previsto da una normativa eccezionale
i cui effetti favorevoli non possono superare i confini
delle espresse previsioni legislative, riflettendosi nell’ammissione alla gara di un soggetto gravato da un debito
tributario liquido, scaduto ed esigibile.
1054
6. Questa Adunanza reputa in definitiva che, alla stregua
delle considerazioni che precedono, debba trovare conferma l’indirizzo ermeneutico secondo cui non è ammissibile la partecipazione alla procedura di gara, ex art. 38,
comma 1, lett. g), del codice dei contratti pubblici, del
soggetto che, al momento della scadenza del termine di
presentazione della domanda di partecipazione, non abbia conseguito il provvedimento di accoglimento dell’istanza di rateizzazione.
7. L’applicazione di tali coordinate conduce alla reiezione dell’appello, ricavandosi dagli atti di causa che per
una delle cartelle esattoriali prese in considerazione dalla
stazione appaltante con riferimento alla posizione dell’impresa ausiliaria la rateazione si è perfezionata in data
4 luglio 2011, con accordo di rateazione intervenuto solo nel corso della procedura di gara.
Il consolidato e condivisibile principio giurisprudenziale
che richiede la permanenza del possesso del requisito in
parola nel corso di tutta la procedura di gara, dimostra
l’infondatezza degli argomenti difensivi volti a mettere
l’accento sulla duplice peculiarità cronologia che connota la vicenda, in ragione, per un verso, della sopravvenienza della notifica della cartella esattoriale in parola
rispetto alla data di scadenza dei termini fissati dalla lex
specialis per la presentazione delle offerte e, per altro verso, della definizione della procedura di rateazione in un
torno di tempo anteriore alla revoca dell’aggiudicazione
provvisoria.
Alla favorevole valutazione della doglianza tesa a stigmatizzare la mancanza valutazione dell’effettiva gravità
della gravità della violazione fiscale si oppone la considerazione che il requisito della gravità è stato innovativamente introdotto, in epoca posteriore alla pubblicazione della lex specialis, dal citato D.L. 13 maggio 2011, n.
70, convertito, con modificazioni, dalla L. 12 luglio
1011, n. 107, in una con il rilievo che, nella specie,
l’ammontare del debito fiscale oggetto di accertamento,
pari a 57.378,00 euro, consente ictu oculi la qualificazione del relativo inadempimento in termini di effettiva
gravità.
Urbanistica e appalti 10/2013
Amministrativa
Giurisprudenza
IL COMMENTO
di Francesco Manganaro
L’Adunanza Plenaria, con due successive pronunce, conferma con dovizia di motivazioni un orientamento
giurisprudenziale prevalente, secondo il quale è legittima l’esclusione dalla gara per violazioni gravi, definitivamente accertate, degli obblighi relativi al pagamento di debiti per imposte e tasse (art. 38, comma 1, lett.
g) del D.Lgs. n. 163/2006) certi, scaduti ed esigibili (art. 38, comma 2) anche quando il concorrente abbia
chiesto - ma non ancora ottenuto - la rateizzazione del debito tributario. In questo caso il favor partecipationis è precluso dalla mancanza di un requisito al momento della presentazione dell’offerta, requisito che peraltro consiste in un beneficio discrezionalmente ed eventualmente concesso a chi ha compiuto un illecito
fiscale.
Regolarità fiscale e partecipazione
a gare di appalti pubblici
Nella vicenda in esame, il Consiglio di Stato
torna ad occuparsi della questione inerente l’art.
38, comma 1, lett. g), del codice dei contratti pubblici, definendo la portata contenutistica del concetto di ‘‘definitività dell’accertamento della violazione tributaria’’ nelle gare di appalto, nelle ipotesi
in cui ci si trovi in presenza di strumenti di rateizzazione o di dilazione del debito tributario ai sensi
della disciplina vigente.
Il fatto attorno al quale ruota il secondo giudizio
prende le mosse da un provvedimento di esclusione
dall’albo dei fornitori adottato da Poste Italiane
s.p.a. nei confronti della società Ligra s.r.l., la cui
motivazione veniva fondata sull’omessa dichiarazione, da parte della ditta fornitrice, dell’esistenza di
due cartelle esattoriali non pagate.
Avverso tale determinazione la società estromessa proponeva ricorso al TAR del Lazio per ottenere
l’annullamento dell’esclusione (1).
Le richieste formulate dalla ricorrente in prima
istanza e riproposte in appello muovevano dal presupposto che l’esistenza delle due cartelle esattoriali
non avrebbe dovuto essere dichiarata in quanto
non avrebbe configurato una violazione fiscale, poiché per la prima era già stata presentata richiesta di
rateizzazione per gli importi dovuti all’Erario, in seguito accolta.
Parimenti per la seconda cartella non era ravvisabile la definitività dell’accertamento posto che, al
momento della presentazione della dichiarazione di
gara, non erano spirati i termini per la proposizione
dell’impugnazione o per la richiesta di rateizzazione
del debito.
Per questo motivo la società non aveva dichiarato l’esistenza di tale debito tributario ritenendo che,
in entrambe le ipotesi, non vi sarebbe stata una
violazione ‘‘definitivamente accertata’’ ai sensi della
Urbanistica e appalti 10/2013
lettera g), comma 1 dell’art. 38 del codice appalti.
Tenuto conto di ciò, si sosteneva, che le stesse non
potevano essere considerate violazioni di obblighi
tributari definitivamente accertati.
Nel giudizio di appello, la VI Sezione del Consiglio di Stato, rigettate con sentenza parziale le richieste di violazione dei termini di difesa, di conclusione del procedimento di qualificazione per facta concludentia e di lesione del legittimo affidamento, rimetteva al vaglio dell’Adunanza Plenaria il
motivo d’appello inerente la vexata quaestio dell’art.
38 codice dei contratti (2).
Nel primo giudizio di merito, la società Teknoservice s.r.l. vedeva revocata l’aggiudicazione di
una gara per violazione della regolarità tributaria
per non aver pagato tre cartelle esattoriali. Nel caso
in specie, la ditta si difendeva opponendo che le
prime due cartelle erano già state oggetto di un accordo di rateazione con l’Amministrazione finanziaria, mentre la terza cartella era stata notificata in
corso di gara, dopo che l’impresa aveva presentato
la dichiarazione ex art. 38; la stessa cartella, inoltre,
aveva formato oggetto di una richiesta di rateazione
formulata dall’interessata in data 30 marzo 2011 e
accolta da Equitalia in data 4 luglio 2011.
La complessa interpretazione
della norma applicabile
Prima di procedere all’analisi dei contenuti delle
pronunce in esame, appare opportuno ripercorrere
l’evoluzione normativa ed interpretativa che ha riguardato la norma sulla quale l’Adunanza Plenaria
è stata chiamata a pronunciarsi.
L’art. 38, comma 1, lett. g), del codice dei contratti prevede che «sono esclusi dalla partecipazione
Note:
(1) T.A.R. Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 7382/2012.
(2) Cons. Stato, sez. VI, ord. 11 febbraio 2013, n. 766.
1055
Amministrativa
Giurisprudenza
alle procedure di affidamento delle concessioni e
degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti (...) che hanno
commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle
imposte e tasse, secondo la legislazione italiana o
quella dello Stato in cui sono stabiliti».
Una disposizione che opera al fine di dare diretta
attuazione all’art. 45 della direttiva 2004/18, consentendo all’amministrazione di accertare la sussistenza dei presupposti di solvibilità degli operatori
economici contraenti con le pubbliche amministrazioni (3).
Tenuto conto della ratio dell’istituto, deve rilevarsi come i suoi contenuti siano stati meglio specificati grazie al D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito in L. 12 luglio 2011, n. 106 e al D.L. 2 marzo
2012, n. 16, convertito in L. 26 aprile 2012, n. 44.
La prima integrazione normativa ha inteso quantificare il concetto di gravità della violazione, attraverso il rinvio ad importi superiori a quelli contenuti all’art. 48-bis, commi 1 e 2-bis, del D.P.R. 29
settembre 1973, n. 602 (4).
Il secondo, invece, all’art. 1, comma 5, ha precisato che possono essere considerate violazioni definitivamente accertate quelle relative all’obbligo di
pagamento di debiti per imposte e tasse che siano
certi, scaduti ed esigibili.
A questo proposito, l’Adunanza Plenaria osserva,
nella seconda pronuncia annotata, che «l’attribuzione di un effetto rigidamente preclusivo all’inadempimento fiscale (...) risponde all’esigenza di
contemperare la tendenza dell’ordinamento ad ampliare la platea dei soggetti ammessi alle procedure
di gara alla stregua del canone del favor partecipationis con la necessaria tutela dell’interesse del contraente pubblico ad evitare la stipulazione con soggetti gravati da debiti tributari che incidono in modo significativo sull’affidabilità e sulla solidità finanziaria degli stessi».
Gli orientamenti in tema di definitività
dell’accertamento della violazione tributaria
Secondo l’ordinanza di rimessione che ha dato
luogo alla decisione n. 5/2013 dell’Adunanza Plenaria, la giurisprudenza in materia indica tre opzioni interpretative che suggellano l’incertezza della
Sezione rimettente, secondo la quale «non è anzitutto chiaro ... se un debito tributario possa essere
considerato di per sé definitivo, una volta che vi
sia stato l’accertamento e che sia emessa la cartella
1056
di pagamento (come sembra affermare Cons. Stato,
n. 6084/2011) o se invece il debito diventi definitivo solo se sia decorso il termine assegnato dalla cartella di pagamento, senza che essa venga impugnata
o vi sia istanza di rateizzazione».
Secondo un primo orientamento (5) più rigoroso, la regolarità fiscale viene considerata alla stregua
dell’esito della transazione fiscale, vale a dire l’accoglimento dell’istanza di rateizzazione presentata dal
contribuente prima dello spirare del termine per la
presentazione della domanda di partecipazione ad
una gara.
Un’impostazione più flessibile ritiene sufficiente,
per il perfezionamento della regolarità, la sola presentazione dell’istanza di rateazione entro il termine
previsto dal bando per la presentazione delle domande.
Una tesi intermedia, invece, consente l’ammissione dell’impresa che abbia inoltrato domanda di
rateizzazione, ma subordinando la stipula del contratto all’esito positivo della transazione tributaria.
Bisogna aggiungere una quarta opzione interpretativa, richiamata dalla seconda ordinanza di rimessione alla Plenaria della medesima questione (6).
L’ordinanza n. 2031/2013 della V Sezione, aggiungendo argomenti all’incertezza interpretativa, evoca
alcune decisioni del Consiglio di Stato ancora più
rigide, secondo le quali neppure l’accettazione della
rateizzazione sanerebbe l’illecito tributario, in quanto la violazione fiscale è stata già accertata ed è perciò definitiva, senza che l’obbligazione sia «novata
quanto al presupposto o al suo importo ma solo in
relazione alle modalità di adempimento». Con la richiesta di rateizzazione lo stesso contribuente amNote:
(3) Vedi Cons. Stato, sez. III, 5 marzo 2013, n. 1332.
(4) «1. A decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2, le amministrazioni pubbliche di cui all’art.
1, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e le società a
prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila
euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di
una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo
pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell’esercizio dell’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo ... 2-bis. Con
decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia
e delle finanze, l’importo di cui al comma 1 può essere aumentato, in misura comunque non superiore al doppio, ovvero diminuito».
(5) Cons. Stato, sez. VI, n. 531/2013; Cons. Stato, sez. V, n.
6084/2011.
(6) Cons. Stato, sez. V, ord. 14 aprile 2013, n. 2031.
Urbanistica e appalti 10/2013
Amministrativa
Giurisprudenza
mette l’illecito tributario e chiede una modifica solo delle modalità di esecuzione, senza incidere sulla
definitività, già accertata, dell’illecito stesso.
Secondo questo orientamento, perciò, la regolarità fiscale dovrebbe configurarsi solo alla conclusione del pagamento di quanto rateizzato.
Le motivazioni della decisione
dell’Adunanza Plenaria
La Plenaria, con molteplici argomenti, aderisce
in entrambe le decisioni all’orientamento prevalente della giurisprudenza comunitaria (7), di quella
interna (8) e con l’interpretazione dell’Autorità di
Vigilanza sui contratti pubblici (9).
In particolare, la scelta di considerare la sussistenza del provvedimento di rateizzazione come elemento necessario per la partecipazione alla gara viene motivata con alcune considerazioni in ordine alla definitività dell’accertamento tributario ed alla
funzione dell’istituto della rateizzazione (10).
Quest’ultima, infatti, è espressione del favor da
parte del legislatore nei confronti dei contribuenti
che si trovino in una situazione di ‘‘temporanea difficoltà economica’’, consentendo loro di non incorrere nell’insolvenza.
In siffatte circostanze viene rimodulata la scadenza del debito e differita l’esigibilità, dando vita secondo la Plenaria - ad un nuovo rapporto obbligatorio improntato sulla base della novazione oggettiva di cui agli artt. 1230 e ss. del codice civile.
Contrariamente a quanto sostenuto nell’ipotesi
più restrittiva evocata dalla citata ordinanza della
V Sezione, la Plenaria ritiene che con la rateizzazione il rapporto venga novato (11) in funzione della
positiva valutazione della capacità del debitore di
provvedere all’estinzione attraverso la segmentazione in rate del pagamento, tenuto conto della capacità economico/finanziaria di quest’ultimo.
Tuttavia, la mera presentazione della domanda
appare inidonea a concretizzare la regolarità fiscale,
in quanto la rateizzazione costituisce un potere discrezionale dell’amministrazione, che sarà chiamata
a verificare l’obiettiva difficoltà economica, non
sussistendo perciò alcun diritto dell’istante.
Pertanto, dinanzi ad un’accertata illiceità tributaria imputabile al concorrente, l’eventuale accoglimento anche sub condicione dell’istanza di partecipazione alla gara, senza attendere le valutazioni dell’amministrazione fiscale, rischia di trasformarsi in
una ‘‘deroga atipica’’, fonte di incertezza in ordine
alla sussistenza dei requisiti prescritti dal bando al
momento della sua scadenza.
Urbanistica e appalti 10/2013
Definitività dell’accertamento
e rateizzazione nella disciplina tributaria
La Plenaria adduce a conferma della sua decisione quanto previsto dall’art. 19 D.P.R. 29 settembre
1973, n. 602, che in tema di dilazione del pagamento, prevede, quale unico limite all’attività forzosa dell’agente della riscossione, l’inibizione all’iscrizione di ipoteca per il debitore richiedente.
Ciò significa che la mera presentazione dell’istanza di rateizzazione non comporta nessun effetto
sul debito originario che resta caratterizzato per il
suo essere certo, scaduto ed esigibile.
Tale argomento, secondo la decisione in oggetto,
oltre ad infirmare la tesi del favor partecipationis, secondo cui sarebbe ammissibile la partecipazione del
soggetto che abbia previamente inoltrato istanza di
rateizzazione, contrasta anche con la tesi intermedia
formulata in giurisprudenza, secondo cui basterebbe
l’accettazione postuma dell’istanza presentata entro
la data di scadenza del bando.
Appare evidente, infatti, come l’eventuale ammissione del soggetto che non abbia certezza, al momento dello spirare del termine previsto dal bando,
dell’accoglimento dell’istanza di rateizzazione di un
debito tributario dovuto ad un illecito, comporterebbe una palese violazione della certezza circa i requisiti necessari per la partecipazione dei concorrenti,
ammettendo peraltro una deroga premiale per un
soggetto che ha sicuramente compiuto un illecito
tributario e che, da un punto di vista sostanziale, potrebbe non essere in grado di essere solvibile per le
obbligazioni assunte con l’amministrazione.
Le procedure ad evidenza pubblica impongono
tanto nella fase dell’aggiudicazione quanto nella sucNote:
(7) Corte giust. CE, sez. I, 9 febbraio 2007, n. 228/04 e n. 226/
04.
(8) Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633; sez. III, 5 marzo 2013, n. 1332; sez. VI, 29 gennaio 2013, n. 531; sez. V, 18
novembre 2011, n. 6084.
(9) AVCP, determinazione 16 maggio 2012, n. 1; determinazione
12 gennaio 2010, n. 1; parere 12 febbraio 2009, n. 23; deliberazione 18 aprile 2007, n. 120. Secondo l’Autorità, quanto alle irregolarità fiscali «si ribadiscono le indicazioni fornite dall’Autorità
nella determinazione n. 1/2010 e confermate dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. V, 18 novembre 2011, n. 6084), secondo cui non si intendono scaduti ed esigibili i debiti per i quali sia
stato concordato un piano di rateazione ed il contribuente sia in
regola con i relativi pagamenti, a condizione che il concorrente
provi di aver beneficiato di tale misura entro il termine di scadenza per la presentazione della domanda di partecipazione alla
gara ovvero di presentazione dell’offerta».
(10) Art. 19 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.
(11) Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633.
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Amministrativa
Giurisprudenza
cessiva stipulazione la certezza circa la verificabilità
dei requisiti dei candidati. L’accettazione di un’impostazione difforme darebbe luogo a profili di imponderabilità e di aleatorietà dell’azione amministrativa.
Certo, ove si dovesse trarre un’estrema conseguenza dall’argomento proposto bisognerebbe giungere alla radicale soluzione, peraltro suggerita dalla
citata ordinanza n. 2031/2013 della V Sezione, secondo cui nemmeno l’accoglimento dell’istanza di
rateizzazione sarebbe sufficiente a costituire presupposto della regolarità fiscale richiesta dall’art. 38
codice appalti.
Se, infatti, ai sensi del citato art. 19 D.P.R. n.
602/1973 la dilazione del pagamento non comporta
nessun effetto sul debito originario, che resta caratterizzato per il suo essere certo, scaduto ed esigibile,
le violazioni tributarie sarebbero state già definitivamente accertate, essendo la rateizzazione solo una
diversa modalità di esecuzione che non incide sul
consolidato accertamento dell’illecito.
La Plenaria - affermando che vi è novazione del
debito tributario - non arriva a tale interpretazione
eccessivamente penalizzante per il concorrente che,
pur essendo incorso in un illecito tributario, dichiara di voler adempiere seppure in modo diluito nel
tempo. A voler essere realisti, in tempi di crisi economica, non si può omettere di ricordare, pur senza
alcuna intenzione di giustificare illeciti tributari,
che le recenti misure governative relative a pagamenti tardivi delle pubbliche amministrazioni riconoscono che la mancanza di liquidità delle imprese
è spesso dovuta a mancati o tardivi pagamenti delle
stesse amministrazioni.
Perciò la rigidità non estrema della decisione assunta sembra soluzione corretta ed opportuna, anche tenendo conto che il debito tributario (nel caso Teknoservice, di euro 57.378,00 e nel caso Ligra,
di euro 416.907,18) era assai consistente, ben oltre
i limiti per ritenere grave la violazione tributaria ai
sensi del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.
Si fa finanche riferimento alla scheda di lettura
dell’ufficio studi della Camera, secondo cui le modifiche effettuate all’art. 38 sono volte ad evitare
l’esclusione del partecipante solo ove sia già stato
ammesso alla rateazione.
Si ha cosı̀ ulteriore conferma che la dimostrazione della regolarità fiscale non può essere ricondotta
alla mera presentazione dell’istanza di rateazione o
di dilazione che, in quanto tali, non sono sufficienti
ad integrare quanto voluto dall’art. 38 del codice
dei contatti.
In conclusione, in entrambi i casi, la Plenaria
conferma la tesi della non ammissibilità della partecipazione alla gara ex art. 38, comma 1, lett. g), del
codice dei contratti pubblici, dell’impresa che, al
momento della scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione, non abbia
conseguito un provvedimento di accoglimento dell’istanza di rateizzazione.
L’interpretazione ad adiuvandum
dei lavori parlamentari
Si osservi, infine, che l’Adunanza Plenaria, al fine di rafforzare la propria decisione, cita, in entrambe le pronunce, seppure in via residuale, la relazione tecnica di accompagnamento al decreto sulle semplificazioni fiscali. Facendo riferimento al criterio interpretativo dell’intenzione del legislatore, si
ritengono non scaduti, e dunque esigibili, i debiti
per i quali non sia stato ‘‘concordato’’ un piano di
rateazione.
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