Art. 27 1. L`Alto rappresentante dell`Unione per gli affari esteri e la

Art. 27
1. L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che
presiede il Consiglio “Affari esteri”, contribuisce con proposte all’elaborazione della
politica estera e di sicurezza comune e assicura l’attuazione delle decisioni adottate dal
Consiglio europeo e dal Consiglio.
2. L’Alto rappresentante rappresenta l’Unione per le materie che rientrano nella politica
estera e di sicurezza comune. Conduce, a nome dell’Unione, il dialogo politico con i terzi ed
esprime la posizione dell’Unione elle organizzazioni internazionali e in seno alle conferenze
internazionali.
3. Nell’esecuzione delle sue funzioni, l’Alto rappresentante si avvale di un Servizio europeo
per l’azione esterna. Il Servizio lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati
membri ed è composto da funzionari dei servizi competenti del segretariato generale del
Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali.
L’organizzazione e il funzionamento del Servizio europeo per l’azione esterna sono fissati
da una decisione del Consiglio. Il Consiglio delibera su proposta dell’Alto rappresentante,
previa consultazione del Parlamento europeo e previa approvazione della Commissione.
SOMMARIO: 1.- Funzioni dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di
sicurezza; 2.- La rappresentanza esterna dell’UE; 3.- Il Servizio europeo per l’azione esterna
1.- Funzioni dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.- La
disposizione in commento riprende la figura dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la
politica di sicurezza, la cui nomina e posizione istituzionale sono disciplinate all’art. 18 TUE, cui si
rinvia, per disciplinare le funzioni ad esso attribuite nel campo della PESC. Si è avuto modo di
osservare commentando l’art. 18 che l’Alto rappresentante, erede in tutto se non nel nome del
Ministro degli esteri dell’UE di cui al Tr.attato Ccost.ituzionale, costituisce la principale
innovazione istituzionale introdotta dal Tr.attato d Lisb. onai riforma allo scopo di garantire la
coerenza dell’azione esterna dell’UE. L’Alto rappresentante si presenta come una figura bifronte,
con una faccia rivolta al versante intergovernativo e l’altra a quello sovranazionale, o
“comunitari”o”, del sistema istituzionale di funzionamento dell’UE. Questa sua particolarità,
realizzata facendo dell’Alto rappresentante, da una parte, il presidente del Consiglio Affari esteri,
dall’altra uno dei vicepresidenti della Commissione, ne fa una sorta di ponte fra le due anime
dell’integrazione europea, e lo pone nella migliore prospettiva per avere una buona visuale del
processo decisionale nei diversi settori di azione esterna.
La disposizione in commento ne precisa ci illustra la sua funzione per quanto riguarda il
versante intergovernativo, la PESC. In questo settore il ruolo dell’Alto rappresentante riguarda sia
la fase ascendente sia la fase discendente. In relazione alla prima, cioè alla fase di elaborazione
della politica, egli “contribuisce con proposte”, disponendo in altre parole del potere di iniziativa.
Il potere di iniziativa nell’ambito della PESC era nei trattati previgenti condiviso tra la
Commissione e gli Stati membri (art. 22, par. 1, TUE nella versione di Nizza). Il Tr.attato di
Lisb.ona aggiunge, tra i soggetti dotati di questo potere per il settore in esame, l’Alto
rappresentante, agente singolarmente o con l’appoggio della Commissione (art. 3, par. 1, TUE).
Occorre preliminarmente osservare che l’Alto rappresentante condivide con la Commissione
il potere di iniziativa in materia di azione esterna, nel senso che, di regola, al primo spetta il
compito di presentare proposte relative alla PESC, mentre il potere della seconda si estende a tutti
gli altri settori di azione esterna (quelli disciplinati nella parte V del TFUE). I casi di interventi
trasversali (o cross-pillar, secondo una terminologia utilizzata con riferimento ai trattati precedenti),
richiederanno un’iniziativa congiunta, come è tipicamente il caso delle decisioni del Consiglio
europeo sugli interessi e obiettivi strategici dell’azione esterna dell’UE.
Le proposte dell’Alto rappresentante possono riguardare qualsiasi questione attinente alla
PESC ed essere relativa all’adozione di qualsiasi tipo di atto PESC. Tuttavia, la sua iniziativa è
espressamente prevista dal Trattato con riferimento ad alcuni casi specifici: come accennato, l’art.
22, par. 2, TUE, prevede che l’Alto rappresentante presenti proposte al Consiglio, congiuntamente
alla Commissione, al fine della sottoposizione al Consiglio europeo di raccomandazioni per
l’adozione da parte di questo di decisioni sugli interessi e obiettivi strategici dell’UE. Trattandosi in
questo caso di atti dichiaratamente e necessariamente di portata trasversale, la proposta promanerà
dai due soggetti, Alto rappresentante e Commissione, ciascuno per la parte di sua competenza.
Essendo l’Alto rappresentante a tutti gli effetti un membro della Commissione, non sarà difficile per
lui avere accesso e anche contribuire in prima persona all’elaborazione dell’intero testo. Esiste
inoltre un’interessante disposizione relativa al potere d’iniziativa dell’Alto rappresentante, che è il
par. 2, secondo trattino, dell'art. 31??TUE, dove si precisadice che l’effetto di permettere la
deliberazione a maggioranza qualificata del Consiglio si produce anche quando l’istituzione si trova
ad adottare decisioni “in base a una proposta dell’Alto rappresentante dell’UE per gli affari esteri e
la politica di sicurezza presentata in seguito a una richiesta specifica rivolta a quest’ultimo dal
Consiglio europeo di sua iniziativa o su iniziativa dell’Alto rappresentante”. In questo caso, l’autore
della proposta è formalmente l’Alto rappresentante, ma la vera iniziativa promana dal Consiglio
europeo, il quale a sua volta può agire di sua iniziativa o su iniziativa dello stesso Alto
rappresentante. Per quanto riguarda quest’ultima ipotesi, non si comprendecapisce bene per quale
ragione l’Alto rappresentante dovrebbe presentare una proposta al Consiglio europeo anziché
presentare direttamente una proposta al Consiglio. Più che di una vera e propria proposta, sembra
invero trattarsi di una sorta di preiniziativa, di una sorta di isollecitazione informale al Consiglio
europeo a formulare una richiesta. L’indicata procedura, pur macchinosa, consente di semplificare
poi l’adozione dell’atto in sede di Consiglio, dove è sufficiente la maggioranza qualificata. In
questo caso, a differenza degli altri in cui è possibile deliberare a maggioranza qualificata, non
siamo in presenza di un’articolazione gerarchica tra atti di base e atti di esecuzione, in quanto quello
che rileva piuttosto è la presenza di un’iniziativa del Consiglio europeo, cioè l’esistenza di una
richiesta specifica che quest’ultima istituzione avrà deliberato all’unanimità, garantendo dunque il
livello di consenso ritenuto necessario al fine dell’adozione delle misure PESC.
Ancora, la proposta dell’Alto rappresentante è richiesta per l’adozione della decisione del
Consiglio che fissa l’organizzazione e il funzionamento del Servizio europeo per l’azione esterna,
per la nomina di rappresentanti speciali ai sensi dell’art. 33 TUE, per l’adozione di decisioni
relative alla politica di sicurezza e di difesa comune, ai sensi dell’art. 42, par. 4, TUE, per
l’adozione delle modalità di attuazione della clausola di solidarietà di cui all’art. 222 TFUE: in
questo caso è richiesta una proposta congiunta Alto rappresentante/Commissione. Lo stesso avviene
in un altro caso di rilievo, l’adozione di misure restrittive, sia nei confronti di Stati terzi, sia nei
confronti di individui, ai sensi dell’art. 215 TFUE: quest’ultima ipotesi richiede dunque una prima
proposta dell’Alto rappresentante per l’adozione della decisione PESC di base (l’iniziativa per la
quale tuttavia può anche provenire da uno Stato membro), e una seconda proposta, congiuntamente
alla Commissione, per l’adozione della decisione di esecuzione. Infine, la raccomandazione
dell’Alto rappresentante avvia la procedura di conclusione di accordi internazionali, ai sensi
dell’art. 218, par. 3, TFUE, “quando l’accordo previsto riguarda esclusivamente o principalmente la
politica estera e di sicurezza comune”.
È appena il caso di aggiungere, per completare l’esame delle sue funzioni nella fase
ascendente della PESC, che l’Alto rappresentante, presiedendo, sia pure senza diritto di voto, il
Consiglio Affari esteri, è nella posizione di prestare la sua influenza e comunque di esprimere la
propria opinione relativamente all’adozione delle delibere.
In relazione alla fase discendente, la disposizione in esame precisa quanto già era stato
disposto nell’art.icolo 26 TUEprecedente nella versione previgente, cioè che l’Alto rappresentante
“assicura l’attuazione delle decisioni adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio”.
2.- La rappresentanza esterna dell’UE.- Ll’individuazione del soggetto cui spetta la
rappresentanza esterna dell’UE è una vecchia questione, che risale ai tempi delle CEomunità, e a
proposito della quale si usa ricordare la perplessità accreditata a quando ial segretario di Stato
americano Kissinger che chiedeva, agli inizi degli anni settanta, chiedeva il numero di telefono
dell’Europa, cioè chiedeva di sapere chi fosse il suo interlocutore europeo, la persona in grado di
esprimere la voce dell’Europa unita. Da allora molto tempo è passato e molte riforme sono state
realizzate, ma i numeri di telefono dell’Europa continuano a essere molti, troppi per permettere
all’UE di esprimersi davvero con una sola voce sulla scena internazionale.
Il Tr.attato di Lisb.ona è intervenuto sulla questa questione introducendo alcune novità di
rilievo, ma non sembra essere riuscito a risolvere il problema in modo unitario. Certamente esiste
un sensibile miglioramento rispetto al passato, ma permangono seri problemi di equilibrio e di
coordinamento istituzionale. Nel TUErattato previgente, la rappresentanza esterna nella PESC era
assicurata dalla presidenza di turno (art. 18 TUE nella versione di Nizza). L’elemento unificante
era costituito dal par. 4 dell’art. 18, ai sensi del quale la Commissione era pienamente associata a
tali compiti di rappresentanza, insieme, se la Presidenza lo avesse ritenuto opportuno, allo Stato
membro che avrebbe esercitato la successiva presidenza nel sistema di rotazione semestrale allora
vigente. Si veniva a costituire così una troika non omogenea (due Stati membri più la
Commissione), che aveva lo scopo di garantire una certa continuità (12 mesi anziché sei), e il
collegamento tra la PESC e i settori comunitari. Con il Tr.attato di Lisb.ona la troika scompare, e la
funzione di rappresentanza esterna è attribuita, per quanto riguarda la PESC, a due nuove figure
istituzionali: iIl presidente del Consiglio europeo e l’Alto rappresentante. Il primo, ai sensi dell’art.
15, par. 6, lett. d) “assicura, al suo livello e in tale veste, la rappresentanza esterna dell’UE per le
materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell’Alto
rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza”. Anche al secondo il Trattato
attribuisce poteri generali di rappresentanza esterna per le materie che rientrano nella PESC. Il
contenuto di tali poteri è specificato nella disposizione in commento: condurre il dialogo politico
con i Ppaesi terzi ed esprimere la posizione dell’UE nelle organizzazioni internazionali e in seno
alle conferenze internazionali. L’Alto rappresentante assume dunque principalmente il ruolo di
negoziatore a nome dell’UE nelle relazioni politiche bilaterali e in contesti multilaterali quali
organizzazioni e conferenze internazionali. Sarà l’Alto rappresentante a negoziare con i Ppaesi terzi
gli accordi internazionali in materia politica e a gestire nel quadro delle politiche esterne dell’UE, il
dialogo politico con i detti Ppaesi terzi. Tale ruolo dell’Alto rappresentante va coordinato con
quello del presidente del Consiglio europeo, il quale sembra, dalla lettura delle pertinenti normei
testi, chiamato ad assolvere a un compitio di rappresentanza ad alto livello, che non dovrebbero in
linea di principio interferire con l’attività “quotidiana” dell’Alto rappresentante. È ancora presto per
esprimere una valutazione sul nuovo assetto della rappresentanza esterna dell’UE, e sui rapporti tra
le due figure istituzionali. Ai sensi della lettera dell’art. 15, le funzioni di rappresentanza esterna del
presidente del Consiglio europeo dovrebbero essere esercitate in modo da non pregiudicare le
attribuzioni dell’Alto rappresentante. Se ne deduce che, come sopra accennato, in linea di massima
spetta all’Alto rappresentante dovrebbe svolgere le ordinarie e quotidiane funzioni di
rappresentanza esterna, mentre ail presidente del Consiglio europeo incombe dovrebbe assumere un
ruolo di rappresentanza di alto livello. L'assetto che si è descritto, dunque, produce un sensibile
miglioramento in termini di continuità, in quanto sia il presidente del Consiglio europeo, sia l'Alto
rappresentante possono restare in carica per i cinque anni che corrispondono alla durata della
legislatura del Parlamento europeo e del mandato della Commissione. Esso non è viceversa
soddisfacente sotto il diverso profilo della coerenza e dell'unità di indirizzo, in quanto a differenza
della situazione previgente, che vedeva le istituzioni intergovernative presiedute dallo stesso
soggetto – lo Stato membro di turno, ai vari livelli, di vertice e ministeriale – oggi abbiamo una
frammentazione del ruolo di guida delle medesime istituzioni: il Consiglio europeo infatti è
presieduto dal suo presidente, il Consiglio Affari esteri dall'Alto rappresentante, mentre le altre
formazioni del Consiglio continuano ad essere presiedute dagli Stati membri secondo la consueta
rotazione semestrale.
3.-
Il Servizio europeo per l’azione esterna.- Una novità di tutto rilievo nell’assetto
dell’azione esterna dell’UE è rappresentato dall’istituzione, prevista dal par. 3 della disposizione in
commento, del Servizio europeo per l’azione esterna. Si tratta di una sorta di Servizio diplomatico
dell’UE, composto da funzionari nazionali e dell’UE, destinato ad accogliereche accoglierà in una
struttura unitaria gran parte del tutto il personale assegnato alle funzioni di relazioni esterne
dell’UE.
L’organizzazione e il funzionamento del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE, o
EEAS nella sigla inglese) sono stati devono essere disciplinati con una decisione del Consiglio,
adottata da adottarsi su proposta dell’Alto rappresentante, previa consultazione del Parlamento
europeo e con l’approvazione della Commissione, come prescrive la disposizione in commento. In
assenza di prescrizioni specifiche, il Consiglio ha deliberato delibera all’unanimità, come è la regola
generale nell’ambito della PESC. La procedura indicata ha reso necessario implica un intenso
negoziato tra le istituzioni coinvolte, data l'esigenza a necessità di trovare un ampio consenso tra le
tre istituzioni politiche relativamente alla creazione di una struttura destinata a svolgere una
funzione di primo piano nel sistema istituzionale dell'UE e nella sua proiezione esterna. Per
l'adozione della decisione in parola occorreva infatti non solo Occorre infatti l’unanimità in seno al
Consiglio, ma anche e l’approvazione della Commissione; d'altra parte il parere del Parlamento
europeo non è formalmente vincolante (non si richiede l'approvazioneil parere conforme
dell’istituzione democratica, ma la semplice consultazione), tuttavia, data l’importanza della
materia, e dato anche che questo è uno dei pochissimi casi in cui il Parlamento europeo ha la
possibilità di dire la sua su una questione di politica estera, questa istituzione ha subito mostrato di
voler essere considerata una protagonista del dibattito in corso, a. Anche perché due importanti
questioni legate all’istituzione del SEAE dovranno essererientrano in materie disciplinate con
procedura legislativa ordinaria, la modifica del bilancio dell’UE necessaria a dare vita al bilancio
autonomo del SEAE e lo statuto del personale.
Dal punto di vista organizzativo, il Parlamento ha espresso l'opinione ritiene che il SEAE
debbadovrebbe essere inserito nella struttura amministrativa della Commissione, al fine di meglio
rispettare le prerogative di questa in materia di relazioni esterne. Una simile posizione sembra però
non tenere conto dimenticare che l’Alto rappresentante non è solo presidente del Consiglio affari
esteri, ma anche vicepresidente e membro della Commissione e che la sua istituzione risponde
appunto all’esigenza di dare vita a un collegamento istituzionale tra le due “anime” dell’azione
esterna dell’UE. Dunque la creazione del nuovo servizio ha messo alla prova gli equilibri
istituzionali frutto del Tr.attato di Lisb.ona, e in modo particolare il doppio ruolo dell’Alto
rappresentante, chiamato a una difficile opera di mediazione.
L’Alto rappresentante, la baronessa britannica Lady Catherine Ashton, ha presentato una
proposta al Consiglio il 25 marzo 2010 (doc. 8029/10), fondata su ampie consultazioni tenute con
gli Stati membri, la Commissione e il Parlamento europeo, che ha costituito a sua volta la base del
negoziato tra gli attori istituzionali coinvolti.. Il negoziato sul testo della proposta si è prolungato
fino al giugno 2010: il 21 giugno, a Madrid, è stato raggiunto un accordo tra il Parlamento europeo,
l’Alto rappresentante, il Consiglio e la Commissione con il quale le istituzioni hanno accettato gran
parte degli emendamenti proposti dal Parlamento alla proposta di decisione, emendamenti che erano
volti a rafforzare i poteri di controllo politico e di bilancio del Parlamento, la vocazione del SEAE
alla promozione dei diritti umani e dei valori fondamentali dell’UE, ma anche a cercare un
equilibrio tra le responsabilità dell’Alto rappresentante e della Commissione per quanto riguarda
programmazione e gestione degli strumenti finanziari per l’azione esterna e la gestione di politiche
esterne che rientrano nella competenza della Commissione (come allargamento, vicinato e politica
commerciale). Un’altra questione delicata riguardava la nomina dei capi delegazione dell’UE nei
Ppaesi terzi, nomina sulla quale il Parlamento europeo desidera esprimere la propria opinione. Non
è stata inserita nel testo della decisione alcuna clausola al riguardo, ma nella Declaration on
political accountability presentata dall’Alto rappresentante al Parlamento europeo, Lady Ashton si è
impegnata a “rispondere positivamente alle richieste del Parlamento europeo che i neonominati
capidelegazione presso paesi e organizzazioni che il Parlamento considera strategicamente
importanti compaiano davanti all’AFET (Commissione Affari esteri del Parlamento europeo) per
uno scambio di vedute prima di assumere la loro carica”. Anche il problema delle istruzioni ai capi
delegazione è stato fonte di discussione tra le istituzioni, e ha richiesto l’inserimento nella decisione
di una disposizione in cui si stabilisce che “il capodelegazione riceve istruzioni dall’Alto
rappresentante e dal SEAE ed è responsabile di eseguirle. Anche la Commissione può, a norma
dell’art. 221, par. 2, TFUE, nei settori in cui esercita i poteri conferitile dai trattati, impartire
istruzioni alle delegazioni, cui è data esecuzione sotto la responsabilità generale del
capodelegazione” (art. 5, par. 3). Nel preambolo, su richiesta del Parlamento, è stato inserito un
considerando, il n. 13, del seguente tenore: “la Commissione e il SEAE concorderanno le modalità
relative alla questione delle istruzioni impartite dalla Commissione alle delegazioni. Queste
dovrebbero prevedere in particolare che quando la Commissione impartirà istruzioni alle
delegazioni, essa ne trasmetterà nel contempo una copia al capodelegazione ed all’amministrazione
centrale del SEAE”. Ecco dunque che, pur con il lodevole scopo di salvaguardare le competenze
esterne della Commissione, si è di nuovo riproposto il problema della coerenza e della necessità di
coordinare tra loro i diversi soggetti competenti per la gestione delle politiche esterne. Il problema
delle istruzioni alle delegazioni è illuminante: la delegazione sarà composta da un capodelegazione
che risponde all’Alto rappresentante, e da membri, alcuni dei quali, per le materie di loro
competenza, rispondono alla Commissione.
A seguito dell’accordo intervenuto dalle istituzioni sul compromesso che si è descritto, il
Parlamento, con risoluzione dell’8 luglio 2010, ha espresso parere favorevole alla proposta, aprendo
così la strada alla definitiva approvazione della Dec.decisione, avvenuta il 26 luglio 2010 (Ddec. n.
2010/427/UE, in G.U.U.E., L 201 del 3 agosto 2010, p. 30 ss.). Tuttavia, la Dec.decisione non
avrebbe potuto diventare operativa senza l'adozione delle opportune modifiche da apportare al
bilancio dell'UE e al regolamento del personale in vista dell'istituzione del SEAE. Tali ultimi
adempimenti sono stati completati il 25 ottobre 2010, con l'approvazione delle misure necessarie. In
materia di personale, le modifiche al Reg.regolamento vigente riflettono i requisiti richiesti dalla
decisione per il personale del SEAE, sia sotto il profilo quantitativo – la ripartizione tra funzionari
UE e funzionari distaccati – sia sotto il profilo funzionale – indipendenza dai governi nazionali,
anche per i funzionari provenienti dai servizi diplomatici degli Stati membri – sia, infine, sotto il
profilo qualitativo, con disposizioni relative al reclutamento del personale del SEAE, da effettuarsi
sulla base del merito e di una equa ripartizione geografica e di genere. In materia di bilancio, era
necessario intervenire per dotare il costituendo SEAE con i mezzi finanziari necessari al suo
funzionamento, e per disciplinarne l'utilizzo in modo efficiente e trasparente, attraverso pieni poteri
di controllo del Parlamento europeo sul discarico e l'obbligo della Commissione di informarlo
relativamente a tutte le spese amministrative e logistiche del SEAE. Inoltre, sono state introdotte
misure volte a disciplinare l'utilizzo dei fondi UE relativi ai diversi programmi di assistenza
finanziaria esterna da parte dei capidelegazione, che ne sono responsabili attraverso una delega
della Commissione, sulla quale incombe la responsabilità complessiva per la gestione finanziaria di
questi fondi.
Tra le funzioni del SEAE, indicati nel preambolo della proposta, figura il compito di
garantire la coerenza tra i diversi settori dell’azione esterna dell’UE e tra questi e le altre politiche
(v. anche art. 2, par. 1). Il negoziato sul testo della proposta si è prolungato fino al giugno 2010: il
21 giugno, a Madrid, è stato raggiunto un accordo tra il Parlamento europeo, l’Alto rappresentante,
il Consiglio e la Commissione con il quale le istituzioni interessate hanno accettato gran parte degli
emendamenti proposti dal Parlamento alla proposta di decisione, emendamenti volti a rafforzare i
poteri di controllo politico e di bilancio del Parlamento, la vocazione del SEAE alla promozione dei
diritti umani e dei valori fondamentali dell’UE, ma anche a cercare un equilibrio tra le
responsabilità dell’Alto rappresentante e della Commissione per quanto riguarda programmazione e
gestione degli strumenti finanziari per l’azione esterna e la gestione di politiche esterne che
rientrano nella competenza della Commissione (come allargamento, vicinato e politica
commerciale). Un’altra questione delicata riguardava la nomina dei capi delegazione dell’UE nei
paesi terzi, nomina sulla quale il Parlamento europeo desidera esprimere la propria opinione. Non è
stata inserita nella proposta alcuna clausola al riguardo, ma nella Declaration on political
accountability presentata dall’Alto rappresentante al Parlamento europeo, Lady Ashton si è
impegnata a “rispondere positivamente alle richieste del Parlamento europeo che i neonominati
capidelegazione presso paesi e organizzazioni che il Parlamento considera strategicamente
importanti compaiano davanti all’AFET (Commissione Affari esteri del Parlamento europeo) per
uno scambio di vedute prima di assumere la loro carica”. Anche il problema delle istruzioni ai capi
delegazione è stato fonte di discussione tra le istituzioni, e ha richiesto l’inserimento nella proposta
di decisione di una disposizione in cui si stabilisce che “il capodelegazione riceve istruzioni
dall’Alto rappresentante e dal SEAE ed è responsabile di eseguirle. Anche la Commissione può, a
norma dell’art. 221, par. 2, TFUE, nei settori in cui esercita i poteri conferitile dai trattati, impartire
istruzioni alle delegazioni, cui è data esecuzione sotto la responsabilità generale del
capodelegazione” (art. 5, par. 3). Nel preambolo, su richiesta del Parlamento, è stato inserito un
considerando, il n. 13, del seguente tenore: “la Commissione e il SEAE concorderanno le modalità
relative alla questione delle istruzioni impartite dalla Commissione alle delegazioni. Queste
dovrebbero prevedere in particolare che quando la Commissione impartirà istruzioni alle
delegazioni, essa ne trasmetterà nel contempo una copia al capodelegazione ed all’amministrazione
centrale del SEAE”. Ecco dunque che, pur con il lodevole scopo di salvaguardare le competenze
estere della Commissione, si è di nuovo riproposto il problema della coerenza e della necessità di
coordinare tra loro i diversi soggetti competenti per la gestione delle diverse politiche esterne. Il
problema delle istruzioni alle delegazioni è illuminante: la delegazione sarà comporta da un
capodelegazione che risponde all’Alto rappresentante, e da membri, alcuni dei quali, per le materie
di loro competenza, rispondono alla Commissione.
A seguito dell’accordo intervenuto dalle istituzioni sul compromesso che si è descritto, il
Parlamento, con risoluzione dell’8 luglio 2010, ha espresso parere favorevole alla proposta. Tra le
funzioni del SEAE, indicate nel preambolo della decisione , figura il compito di garantire la
coerenza tra i diversi settori dell’azione esterna dell’UE e tra questi e le altre politiche (v. anche art.
2, par. 1)Al momento in cui si scrive, manca ormai solo la definitiva approvazione del Consiglio per
formalizzare
l’istituzione
del
Servizio
europeo
per
l’azione
esterna.
AGGIORNARE
VERIFICANDO SE QUANTO INDICATO SI RITROVA NELLA dec. adottata
Il SEAE è sarà?eliminare il futuro! un organo dell’UE che opera in autonomia funzionale,
distinto dalla Commissione e dal Segretariato del Consiglio, e che dispone della capacità giuridica
necessaria all’adempimento dei suoi compiti e al conseguimento delle sue finalità (art. 1, par. 2,
della decisione). È Dovrà? essere posto sotto l’autorità dell’Alto rappresentante, ma ha anche il
compito di assistere assisterà anche il presidente della Commissione, e la stessa Commissione, il
presidente del Consiglio europeo e il Parlamento europeo, e di cooperare con essi, oltre che con i
servizi diplomatici degli Stati membri. La struttura che ne risulta è molto simile a quella di un
ministero degli esteri nazionale, composta da un’amministrazione centrale, con sede a Bruxelles,
gestita da un Segretario generale esecutivo, due segretari generali aggiunti e un direttore generale
per il bilancio, ed articolata in direzioni generali con uffici competenti per aree geografiche e
tematiche, e dalle delegazioni dell’UE nei Ppaesi terzi e presso le organizzazioni internazionali, di
cui agli artt. 35 TUE e all’art. 221 TFUE, che faranno parte integrante del SEAE. Queste ultime
sono poste sotto l'autorità del capodelegazione, il quale a sua volta risponde all'alto rappresentante
della gestione complessiva dei lavori della delegazione. Le delegazioni dell'UE nei Paesi terzi
agiscono, conformemente all'art. 35 TUE, in stretto contatto e cooperazione con le rappresentanze
diplomatiche e consolari degli Stati membri, soprattutto in relazione alla funzione di tutela dei
cittadini dell'UE nei Paesi terzi, di cui all'art. 20, par. 2, lett. c), TFUE. Come è noto, l'invio di
rappresentanze diplomatiche nei Paesi terzi è subordinato dal diritto internazionale al consenso del
governo dello Stato ospite (v. art. 2 della Convenzione di Vienna del 1961 sulle relazioni
diplomatiche), e le delegazioni dell'UE non fanno eccezione a detta regola. A norma della
decisione, tra i poteri dell'alto rappresentante vi è anche quello di concludere con i paesi ospitanti o
le organizzazioni internazionali accreditanti gli accordi necessari a consentire l'invio della
delegazione, e ad assicurare che gli Stati ospitanti accordino alle delegazioni dell'UE, al loro
personale e ai loro beni, immunità e privilegi equivalenti a quelli previsti dalla citata Convenzione
di Vienna sulle relazioni diplomatiche.
Il suo personale del SEAE, composto da funzionari dell’UE (a regime il 60 % del totale) e
membri dei servizi diplomatici degli Stati membri, distaccati presso il SEAE per un periodo
massimo di otto anni (nella misura di almeno un terzo dell'organico del SEAE), è chiamato a
svolgere dovrà? svolgere le sue funzioni e conformare la propria condotta al dovere di servire
esclusivamente gli interessi dell’UE (art. 6, par. 4). In allegato alla decisione proposta!! figura un
elenco delle entità amministrative dell’UE esistenti che sono state dovranno essere trasferite in
blocco al SEAE. Si tratta di uffici appartenenti al Segretariato generale del Consiglio e alla
Commissione, che saranno? assegnati al SEAE e posti sotto l’autorità dell’Alto rappresentante.
Certamente l'istituzione del SEAE rappresenta un importante sviluppo istituzionale per l'UE.
Da tempo infatti le CEomunità europee (e per loro la Commissione) si erano dotate di una rete di
rappresentanze nei Paesi terzi, ma la creazione di una struttura come il SEAE, che è un organo
dell'UE, collegato alla figura dell'alto rappresentante, costituisce un salto di qualità nell'assetto delle
relazioni esterne dell'UE. Le delegazioni infatti rappresentano l'Unione nello Stato terzo, possono
gestire gran parte delle competenze esterne, e non sono più solo degli uffici decentrati della
Commissione con funzioni per lo più promozionali e di coordinamento.
Nonostante una valutazione nel complesso positiva della l’esito positivo dell’intera
procedura che ha condotto all'istituzione dela SEAE,e il e al raggiungimento di un risultato
concordato tutto sommato soddisfacente, rimane la sensazione che sia ancora molto difficile
superare i problemi legati alla separazione tra le competenze esterne PESC, intergovernative, e
quelle della Commissione, “comunitarie”. Dalla vicenda della decisione sull’istituzione e il
funzionamento del SEAE si ricava anche l’impressione che l’Alto rappresentante sia ancora
percepito dalle stesse istituzioni come un erede diretto del vecchio Alto rappresentante PESC,
dunque come una creatura intergovernativa, e che la sua seconda faccia, quella di membro della
Commissione rimanga, almeno finora, più in ombra. La sensazione è che il Parlamento e la
Commissione ritenessero che affidare tutte le funzioni del SEAE all’Alto rappresentante
significasse cedere competenze “comunitarie” a un organo intergovernativo sovranazionale, e che
fosse più prudente rischiare magari di compromettere ulteriormente la coerenza dell’azione esterna
dell’UE ma mantenere alcune competenze essenziali nel controllo esclusivo della Commissione. A
questo punto, occorre che l’Alto rappresentante da un lato cerchi di interpretare il suo ruolo in modo
da illuminare di più il lato sovranazionale del suo volto, dall’altro si impegni a garantire nel modo
più efficace possibile il coordinamento dell’attività del SEAE e della Commissione.
Il SEAE può comunque svolgere una funzione importante sia in termini di immagine
dell’UE nei Ppaesi terzi, sia per gli stessi protagonisti, sia per la realizzazione degli obiettivi
dell’UE. In particolare i diplomatici degli Stati membri, soprattutto i più giovani (il Ministero degli
esteri italiano, per esempio, in vista della creazione del SEAE ha aumentato il numero dei nuovi
diplomatici che saranno reclutati nei prossimi anni) che saranno chiamati a rappresentare l‘UE per
alcuni anni nel corso delle loro carriera, e ad agire in nome dell’interesse collettivo e non del solo
interesse nazionale, dovranno abituarsi a considerarsi appartenenti a un’entità politica più ampia
rispetto allo dello Stato nazionale.
BIBLIOGRAFIA: R.A. CANGELOSI – N. VEROLA, La politica estera e di sicurezza dell’Unione,
in F. BASSANINI – G. TIBERI (cur.a cura di) Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di
Lisbona, Bologna, 2010, p. 221 ss.; M. COMELLI – R. MATARAZZO, La coerenza della politica
estera europea alla prova: il nuovo Servizio europeo per l’azione esterna, Documenti IAI 1010,
disponibile sul sito web http://www.iai.it/pdf/DocIAI/iai1010.pdf
A. MIGNOLLI
Formattato: Maiuscoletto
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