Edilizia Scolastica Analisi e Proposte Scriva

EDILIZIA SCOLASTICA
ANALISI, CONSIDERAZIONI E PROPOSTE
Francesco SCRIVA
Responsabile Contratto Global Service di manutenzione e Ufficio amministrativo LL.PP.
Città Metropolitana di Genova - Direzione LLPP e manutenzioni - Area Edilizia
Roberta BURRONI
Responsabile Ufficio Progettazione e Direzione Lavori
Città Metropolitana di Genova - Direzione LLPP e manutenzioni - Area Edilizia
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SOMMARIO
1 COMPETENZE E FUNZIONI – QUADRO NORMATIVO.............................................................. 3 1.1 FUNZIONI ISTITUZIONALI ......................................................................................................................3 1.2 RESPONSABILITA’ IN MATERIA DI SICUREZZA SUI LUOGHI DI LAVORO ..............................4 2 ANALISI CRITICITA’ ........................................................................................................................... 4 2.1 PREMESSA ....................................................................................................................................................4 2.2 QUADRO NORMATIVO PREVENZIONE INCENDI E SICUREZZA .................................................5 2.3 CRITICITA’ TECNICHE, ORGANIZZATIVE-GESTIONALI E FINANZIARIE ..............................6 3 CONSIDERAZIONI FINALI E PROPOSTE ..................................................................................... 8 4 SITUAZIONE CITTA’ METROPOLITANA DI GENOVA (ex Provincia) .................................. 10 4.1 ADEGUAMENTO ALLE NORME DI PREVENZIONE INCENDI ......................................................10 4.2 CONTRATTO GLOBAL SERVICE DI MANUTENZIONE IMMOBILIARE ....................................11 4.2.1 ESPERIENZA DELLA PROVINCIA DI GENOVA (1998÷2007 E 2008÷2016) .......................11 4.2.1 ELEMENTI PRINCIPALI CONTRATTO GLOBAL SERVICE 2008 ÷ 2016 ............................12 5 SINTESI ............................................................................................................................................... 13 Edilizia Scolastica Analisi e Proposte Scriva-Burroni.docx
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1
COMPETENZE E FUNZIONI – QUADRO NORMATIVO
1.1
FUNZIONI ISTITUZIONALI
L. 11 gennaio 1996, n. 23 - Norme per edilizia scolastica - art. 3 Competenze degli enti locali
Enti competenti:
Ø
COMUNI : per gli edifici destinati a sede di Scuole Materne, Elementari e Medie
Ø
PROVINCE : edifici da destinare a sede di Istituti e Scuole di Istruzione Secondaria Superiore,
compresi i Licei Artistici e gli Istituti d’Arte, di Conservatori di Musica, di Accademie, di Istituti Superiori per
le Industrie Artistiche, nonché di Convitti e di Istituzioni educative statali»
Competenze:
a) Provvedono alla realizzazione, alla fornitura e alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici
b) Provvedono altresì alle spese varie di ufficio e per l’arredamento e a quelle per le utenze elettriche e
telefoniche, per la provvista dell’acqua e del gas, per il riscaldamento ed ai relativi impianti.
c) Per l'allestimento e l'impianto di materiale didattico e scientifico che implichi il rispetto delle norme sulla
sicurezza e sull'adeguamento degli impianti, l'ente locale competente è tenuto a dare alle scuole parere
obbligatorio preventivo sull'adeguatezza dei locali ovvero ad assumere formale impegno ad adeguare tali
locali contestualmente all'impianto delle attrezzature.
d) Gli enti territoriali competenti possono delegare alle singole istituzioni scolastiche, su loro richiesta, funzioni
relative alla manutenzione ordinaria degli edifici destinati ad uso scolastico. A tal fine gli enti territoriali
assicurano le risorse finanziarie necessarie per l'esercizio delle funzioni delegate.
Legge 7 aprile 2014, n. 56 - Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni
Competenze e funzioni :
Ø CITTA’ METROPOLITANA : «art. 1 comma 44. ….alla città metropolitana sono attribuite le funzioni
fondamentali delle province …………… »
Ø PROVINCE : «art. 1 comma 85 «Le province, quali enti con funzioni di area vasta, esercitano le seguenti
funzioni fondamentali: …….. e) gestione dell'edilizia scolastica;»
Decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 - Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di
istruzione
Scuole Materne Art. 107 - Oneri relativi alla manutenzione e gestione delle scuole materne statali, alle loro
attrezzature ed edilizia
1. La manutenzione, il riscaldamento, le spese normali di gestione e la custodia degli edifici delle scuole
materne statali sono a carico del comune ove hanno sede le scuole. E' ugualmente a carico del comune il
personale di custodia.
2. Gli oneri per l'attrezzatura, l'arredamento e il materiale di gioco delle scuole materne statali sono a carico
dello Stato. Le attrezzature, l'arredamento ed il materiale forniti dallo Stato restano in proprietà dei comuni per
essere utilizzati unicamente secondo l'originaria destinazione.
Scuole Elementari Art. 159 - Oneri a carico dei Comuni
1. Spetta ai comuni provvedere al riscaldamento, all’illuminazione, ai servizi, alla custodia delle scuole e alle
spese necessarie per l'acquisto, la manutenzione, il rinnovamento del materiale didattico, degli arredi scolastici,
ivi compresi gli armadi o scaffali per le biblioteche scolastiche, degli attrezzi ginnici e per le forniture dei registri
e degli stampati occorrenti per tutte le scuole elementari, salvo che per le scuole annesse ai convitti nazionali
ed agli educandati femminili dello Stato, per le quali si provvede ai sensi dell'articolo 139.
2. Sono inoltre a carico dei comuni le spese per l'arredamento, l'illuminazione, il riscaldamento, la custodia e la
pulizia delle direzioni didattiche nonché la fornitura alle stesse degli stampati e degli oggetti di cancelleria.
Scuole Medie Art. 190 - Oneri a carico dei comuni e contributi dello Stato
1. I comuni sono tenuti a fornire, oltre ai locali idonei, l'arredamento, l'acqua, il telefono, l'illuminazione, il
riscaldamento, la manutenzione ordinaria e straordinaria, e a provvedere all'eventuale adattamento e
ampliamento dei locali stessi.
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1.2
RESPONSABILITA’ IN MATERIA DI SICUREZZA SUI LUOGHI DI LAVORO
Decreto legislativo 9 aprile 2008, n.81 - Testo Unico sulla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi
di lavoro
Soggetti responsabili:
Ø
DIRIGENTE SCOLASTICO / DATORE DI LAVORO:
Nelle istituzioni scolastiche ed educative statali è il dirigente scolastico, che assume la figura di datore di
lavoro, così come definito dall’art. 2 comma 1 lett. “b” del D.Lgs. 81/2008 : il soggetto titolare del rapporto di
lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l'assetto dell'organizzazione nel cui
ambito il lavoratore presta la propria attività, ha la responsabilità dell'organizzazione stessa o dell'unità
produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa.
Il dirigente scolastico deve assolvere agli obblighi di carattere gestionale relativi alla titolarità
dell’attività previsti dal D.Lgs. 81/2008 (in particolare art. 18) e dall’art. 12 del DM 29 agosto 1992,
inerente “norme di esercizio”: adempimenti amministrativi e gestionali della sicurezza anche ai fini della
prevenzione incendi quali in particolare:
Ø
−
il Documento di Valutazione dei Rischi;
−
il Documento Unico di Valutazione dei Rischi Interferenti;
−
il Piano di emergenza ed evacuazione;
−
il Registro antincendio o dei controlli periodici;
−
nomina del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza, del medico competente, degli addetti al
primo soccorso e degli addetti al servizio prevenzione incendi.
ENTI LOCALI COMPETENTI (COMUNI – CITTA’ METROPOLITANA/PROVINCE) : ai sensi dell’art. 18
comma 3 del D.Lgs. 81/2008 “gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per
assicurare la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici
uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell’amministrazione tenuta, per
effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione’.
In questi casi gli obblighi previsti dal presente decreto legislativo, relativamente ai predetti interventi, si
intendono assolti, da parte del dirigente scolastico, con la richiesta del loro adempimento
all'amministrazione competente o al soggetto che ne ha l'obbligo giuridico.
2
ANALISI CRITICITA’
2.1
PREMESSA
La sicurezza nelle scuole rappresenta una vera e propria emergenza nazionale.
Per garantire la sicurezza, la funzionalità e la vivibilità delle attività svolte all’interno delle scuole le
amministrazioni pubbliche competenti si trovano ad affrontare due rilevanti e strettamente connesse criticità:
1. L’adeguamento degli edifici entro il 31 dicembre 2015 alle norme in materia di prevenzione incendi
(D.P.R. 151/2011) ed in generale per la sicurezza sui luoghi di lavoro (D.Lgs. 81/2008), attraverso
interventi di manutenzione straordinaria. (adeguamento funzionale e normativo degli edifici).
2. La realizzazione di interventi di manutenzione ordinaria per assicurare la funzionalità di tutte le attività
presenti negli edifici per garantire il rispetto degli standard minimi di sicurezza ed il mantenimento in
efficienza degli impianti e delle strutture, anche in assenza delle attestazioni e/o certificazioni previste
dalla normativa di cui sopra. (mantenimento dello stato manutentivo)
Oltre ad evidenziare l’ovvia necessità di forti investimenti nel settore dell’edilizia scolastica, si ritiene opportuno
esplicitare con maggior dettaglio i diversi aspetti che rendono particolarmente difficile la risoluzione delle
problematiche.
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2.2
QUADRO NORMATIVO PREVENZIONE INCENDI E SICUREZZA
D.M. 26/08/1992 – Norme di prevenzione incendi per l’edilizia scolastica
Si applica agli edifici e locali adibiti a scuole, di qualsiasi tipo, ordine e grado, classificati in tipologie in base alle
presenze effettive contemporanee di alunni e personale docente e non docente (da tipo 0 fino a 100 persone
per arrivare a tipo 5 oltre le 1200 persone).
Il decreto stabilisce i criteri e le misure di sicurezza da applicare allo scopo di tutelare l’incolumità delle persone
e salvaguardare i beni contro il rischio di incendio, ed in particolare :
scelta dell’area (ubicazione/accesso); comportamento al fuoco (resistenza delle strutture, reazione dei materiali);
sezionamenti (requisiti compartimentazione parti edificio, scale, ascensori e montacarichi); misure per l’evacuazione in
caso di emergenza (affollamento, capacità di deflusso, sistema di via uscita); spazi a rischio specifico (spazi per
esercitazioni, depositi, impianti tecnologici, autorimesse, mense, dormitori,ecc.); impianti elettrici; sistemi di allarme; mezzi
ed impianti fissi di protezione ed estinzione degli incendi (rete idranti, estintori, impianti fissi di rilevazione e/o estinzione);
segnaletica di sicurezza; norme di esercizio (registro dei controlli periodici, piano di emergenza, prove di evacuazione).
Termini per l’adeguamento
La norma si applica agli edifici di nuova costruzione e a quelli esistenti alla data del 16/09/1992 oggetto di
ristrutturazioni con modifiche sostanziali o in cui si insediano scuole di nuova realizzazione. Per gli edifici
scolastici esistenti al 16/09/1992 non oggetto di variazioni, il decreto prevedeva una norma transitoria di
adeguamento alle prescrizioni entro 5 anni (16/09/1997). Viste le oggettive difficoltà applicative da parte degli
enti, il legislatore è intervenuto ripetutamente con una serie di provvedimenti di proroga (L. 649/96 fino al
31/12/99, L.265/99 fino al 31/12/2004, L.306/04 fino al 31/12/2005, L.26/05 fino al 30/06/2006, L.296/06 fino al
31/12/09) fino ad arrivare alla scadenza attuale del 31 dicembre 2015, fissata con la Legge 8 novembre
2013, n. 128 Art. 10-bis Disposizioni in materia di prevenzione degli incendi negli edifici scolastici (“1. Le vigenti
disposizioni legislative e regolamentari in materia di prevenzione degli incendi per l'edilizia scolastica sono
attuate entro il 31 dicembre 2015.”)
Procedura da adottare per l’esercizio delle attività
D.P.R. 1 agosto 2011, n. 151 - Regolamento recante semplificazione della disciplina dei procedimenti
relativi alla prevenzione degli incendi
L’entrata in vigore del suddetto Regolamento, ha introdotto una serie rilevante di modifiche procedurali,
individuando le attività soggette alla disciplina della prevenzione incendi ed operando una vera e propria
rivoluzione relativamente agli adempimenti da parte dei soggetti interessati.
Le singole attività soggette sono state articolate in categorie A (rischio basso), B (rischio medio) e C (rischio
elevato) ridefinendo i parametri identificativi in base al grado di rischio connesso, all’affollamento degli ambienti,
ai quantitativi di materiali infiammabili, ecc. e definendo altresì le procedure e gli adempimenti connessi.
In merito agli adempimenti, tra le novità più rilevanti si evidenzia il superamento del certificato di prevenzione
incendi (CPI) con l’introduzione, per le attività soggette ai controlli di prevenzione incendi di cui all’Allegato I al
d.P.R. 151/2011 (A, B o C), dell’obbligo di presentazione presso il comando provinciale dei Vigili del Fuoco
competente,
Ø della Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA) ai fini della sicurezza antincendio in cui titolare
dell’attività (datore di lavoro), sulla base delle asseverazioni di tecnici abilitati ed idonee certificazioni di
supporto, segnala “l’attestazione di rispetto delle prescrizioni previste dalla normativa di prevenzione
incendi e di sussistenza dei requisiti antincendio”, assumendosi la responsabilità della messa in
esercizio e della regolare conduzione della propria attività.
La SCIA è presentabile solo al termine dei lavori di adeguamento normativo antincendio degli edifici
ospitanti le attività soggette, effettuati sulla base di progetti preliminarmente (attività di categoria B e C) o
contestualmente (attività di categoria A) presentati ed approvati dai Comandi dei VVFF competenti.
Per accertare quanto dichiarato e asseverato con la SCIA, i VVFF effettueranno dei controlli a campione, per
le attività di categoria A e B E obbligatori, per le attività di categoria C.
Sanzioni per mancata presentazione della Scia o mancata richiesta di rilascio/rinnovo CPI
L'omessa richiesta di rilascio o rinnovo del CPI. viene equiparata alla mancata presentazione della SCIA
trovando applicazione le sanzioni penali di cui all’art. 20 c.1 del D.Lgs 139/06 - Sanzioni penali e sospensione
dell'attività “Chiunque, in qualità di titolare di una delle attività soggette al rilascio del certificato di prevenzione
incendi, ometta di richiedere il rilascio o il rinnovo del certificato medesimo è punito con l'arresto sino ad un
anno o con l'ammenda da euro 258 a euro 2.582, quando si tratta di attività che comportano la detenzione e
l'impiego di prodotti infiammabili, incendiabili o esplodenti, da cui derivano in caso di incendio gravi pericoli per
l'incolumità della vita e dei beni, da individuare con il D.P.R., previsto dall'art. 16, co. 1 (cioè il D.P.R. n.
151/2011).
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2.3
CRITICITA’ TECNICHE, ORGANIZZATIVE-GESTIONALI E FINANZIARIE
Nell’”Atto di indirizzo del MIUR per l’anno 2014” si evidenzia come: “Nonostante gli investimenti per l’edilizia
scolastica, non sufficienti ma comunque non irrisori (1.900 milioni di euro negli ultimi 10 anni), l’edilizia
scolastica continua a presentare una situazione di estrema difficoltà.”; sulla base dei dati disponibili
sull’anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica, si evidenzia come, pur in presenza di una situazione delle scuole
che risulta piuttosto variegata sul territorio nazionale, gli elementi di maggiore criticità siano il prodotto di
problemi stratificatisi nel corso dei decenni passati.
A)
CRITICITÀ TECNICHE
1)
Vetustà degli edifici e presenza di vincoli : il 4% degli edifici scolastici è stato costruito prima del 1900
(quindi in molti casi anche con le caratteristiche di edifici storici vincolati soggetti alla tutela delle
soprintendenze) ed il 44% degli edifici in un periodo che va dal 1961 al 1980, quindi per larga parte in
periodi antecedenti alle principali normative in materia di sicurezza (prevenzione incendi, norme tecniche
per le costruzioni, sismica, ecc.).
2)
Mancato adeguamento normativo in materia di prevenzione incendi: il combinato disposto di una
normativa estremamente prescrittiva e stringente applicata ad un patrimonio edilizio scolastico
decisamente “datato” e “storicamente” inadeguato ha comportato impossibilità, cronicizzata nel tempo, di
adeguare tutti gli edifici sanando tutte le situazioni pregresse.
Nonostante decenni di proroghe per i termini di adeguamento (ad es. per la prevenzione incendi) e le
risorse e competenze investite, solo il 17,7% degli edifici (dati 2012 MIUR) risulta in possesso del relativo
certificato di prevenzione incendi (CPI) o della SCIA di prevenzione incendi.
Condizione necessaria per ottenere il CPI e/o per presentare la SCIA di prevenzione incendi, è il rispetto di
tutti i requisiti previsti dalla normativa. A tal fine viene “ricordato che - tra i requisiti previsti - il 66,5% delle
scuole possiede un impianto idrico antincendio; il 49,3% dispone di una scala interna di sicurezza; il 61,5%
possiede la dichiarazione di conformità dell’impianto elettrico; il 63% è munito di un sistema di allarme; il
98,3% è in possesso di estintori portatili; il 95,1% possiede un sistema di segnaletica di sicurezza.”
3)
Impossibilità sostanziale, su un territorio come quello ligure in generale, e provinciale in particolare, a
realizzare interventi di costruzione di nuovi plessi scolastici - per superare edifici esistenti spesso
obsoleti - reperendo aree idrogeologicamente idonee e di superficie tale da rispondere alle necessità di
dimensionamento corretto in termini di localizzazione sul territorio, dotazione di infrastrutture e servizi, ecc.
4)
Difficoltà tecniche all’adeguamento delle strutture, degli impianti, delle vie di esodo, ecc. in
rapporto alle variabili esigenze delle attività scolastiche (modifica del numero degli utenti, dell’uso di
spazi a rischio specifico come archivi, laboratori, impianti termici, ecc.) che comportano frequentemente
l’aggiornamento del CPI o la presentazione di nuove SCIA.
5)
Difficoltà a garantire una continua e puntuale manutenzione ordinaria preventiva e programmata, in
particolar per gli aspetti di prevenzione incendi (strutture, elementi ed impianti : pareti e porte
antincendio, maniglioni, impianti di rilevazione e allarme antincendio, idranti e naspi, ecc.), a causa di :
a) sempre più rilevanti obblighi di adeguamento e controlli tecnico-normativo (visite periodiche e
programmate a scadenza di legge - trimestrali o semestrali - o interventi riparativi a guasto);
b) la crescente complessità tecnologica delle strutture e degli impianti, a cui i singoli enti non possono
rispondere, per carenze strutturali di mezzi e persone, con la necessaria flessibilità operativa;
c) l’inadeguato stato di conservazione degli immobili dal punto di vista tecnico e funzionale;
Per tali motivi non appare perseguibile la proposta di affidare direttamente alle scuole la manutenzione
ordinaria, se non limitatamente ad interventi di piccola manutenzione (sostituzione lampadine, piccole
riparazioni,ecc.)
B)
CRITICITÀ ORGANIZZATIVE-GESTIONALI
1)
Carenza numerica e qualitativa di personale, fortemente accentuata negli ultimi anni a causa delle
limitazioni alle assunzioni.
Il personale addetto alle manutenzioni e alle progettazioni oltre ad essere numericamente insufficiente
risulta in gran parte mancante delle necessarie e obbligatorie per legge dotazioni, abilitazioni e
certificazioni per attestare esecutivamente la conformità dei lavori eseguiti (le principali attività di
certificazione e attestazioni impiantistiche possono per legge essere espletate solo da tecnici e personale
debitamente iscritto ad albi professionali e particolari, conseguenti a specifici corsi di formazione per
l’acquisizione delle dovute competenze).
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2)
Mancanza di una visione strategica unitaria e di lungo periodo nella gestione del patrimonio
immobiliare, a causa di un grave “ritardo culturale” degli enti a comprendere appieno il processo di
radicale trasformazione del processo di manutenzione, da considerarsi non più come semplice
sommatoria di lavori di riparazione eseguiti isolatamente ed episodicamente, ma piuttosto come un
insieme rilevante di attività e servizi divenuti necessari e obbligatori per motivi normativi e tecnici, oltre
che sociali (controlli di sicurezza e di prevenzione incendi, servizi cd. di governo del patrimonio relativi alla
gestione dell’anagrafica, di un sistema informativo-informatico, dei piani di manutenzione, dei sistemi di
controlli e dei sistemi di “customer satisfation” per la valutazione delle prestazioni).
Si evidenziano in particolare :
a. scarsa sensibilità ad investire sulla manutenzione ordinaria preventiva e programmata: ancora
oggi la manutenzione si pone spesso come obiettivo “minore” tra le scelte strategiche degli enti, la
prima ad essere sacrificata quando si tratta di ridurre le voci di spesa nei bilanci, senza comprendere
come la realizzazione di una manutenzione continua e preventiva degli edifici comporti non solo un
vantaggio economico di lungo periodo, in termini di costi futuri evitati, ma anche sociale in quanto
associato all’idea di prevenzione del danno, di garanzia di sicurezza;
b. eccessivo frazionamento dei contratti di manutenzione (soprattutto nel caso di patrimoni
immobiliari rilevanti, per volume e numero di edifici da gestire) con conseguenti maggior costi per le
procedure tecnico-amministrative per la gestione dei rapporti con una molteplicità di imprese e
necessità di superare le tradizionali forme di gestione in amministrazione diretta o con appalti
separati;
c.
scarsa conoscenza dello stato fisico, strutturale, manutentivo e di messa a norma degli edifici
a causa della mancanza o dell’insufficienza di anagrafi e rilievi adeguati.
3) Problemi di interconnessione esistenti tra i diversi ruoli e responsabilità dei soggetti coinvolti ed in
particolare tra
− Dirigente scolastico, con le responsabilità ed i compiti relativi agli aspetti organizzativi e gestionali
relativi alla titolarità dell’attività;
− Proprietario
edificio,
con
i
compiti
dell’ente
“manutentore”
competente
(città
metropolitana/provincia/comune) relativamente agli aspetti strutturali, edilizi ed impiantistici, necessari
per assicurare la sicurezza dei locali e degli edifici.
La criticità della sovrapposizione sta nel fatto che purtroppo non sempre i dirigenti scolastici hanno proprie
competenze o trovano, all'interno o all’esterno della scuola, personale competente a supporto dei compiti
gestionali connessi al ruolo di datore di lavoro, con conseguenti ripercussioni negative sugli aspetti
manutentivi e funzionali delle strutture, degli apprestamenti e degli impianti antincendio.
C)
CRITICITÀ FINANZIARIE
I progressivi e pesantissimi tagli ai bilanci degli enti locali abbinati ai vincoli legati al rispetto del “patto di
stabilità” hanno di fatto azzerato la possibilità di finanziare interventi di adeguamento normativo rendendo
particolarmente difficile mantenere i costi della manutenzione ordinaria e dei controlli periodici dei presidi e
dei dispositivi antincendio.
CONCLUSIONI :
Il combinato disposto di tutte le criticità sopra illustrate, rende evidente come anche l’ennesima scadenza del
31 dicembre 2015 non potrà essere di fatto rispettata (per gli edifici di competenza dell’ex Provincia di
Genova – ora Città Metropolitana- circa il 50% degli edifici risultano ancora privi del CPI/SCIA).
Considerando inoltre che la nuova procedura della SCIA comporta, di fatto, il “divieto di esercire l’attività” in
mancanza di CPI (Certificato di prevenzione incendi in corso di validità, ottenuto ai sensi della precedente
normativa) o della ricevuta di avvenuta presentazione della SCIA presso i rispettivi Comandi dei Vigili del
Fuoco, gli enti rischiano di trovarsi sostanzialmente di fronte a due scelte “estreme”:
ü la chiusura dell’attività, ovvero il non poter continuare a svolgere le attività didattiche, negli edifici scolastici
sprovvisti di CPI/SCIA;
ü oppure, in caso di continuazione dell’esercizio in assenza di CPI/SCIA e dei necessari presidi manutentivi,
quella di essere soggetti alle sanzioni civili e penali conseguenti all’applicazione del regime sanzionatorio di
cui al D.lgs. 81/2008 “Testo Unico Sicurezza”
.
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CONSIDERAZIONI FINALI E PROPOSTE
Investire sull’edilizia scolastica consentirebbe non solo di risolvere l’emergenza scuole ma nel contempo
potrebbe contribuire alla ripresa economica del paese, con la creazione di nuove opportunità occupazionali,
considerando così la scuola una grande infrastruttura, una grande opera pubblica sul quale investire.
PROPOSTE IN AMBITO REGIONALE
1)
Creazione di una Tavolo Istituzionale per una gestione condivisa, coordinata e unitaria degli enti
competenti in materia di edilizia scolastica (Regione, Comune, Città Metropolitana, Province, unioni di
comuni), anche attraverso la costituzione di strutture ad hoc.
L’edilizia scolastica è un tipico settore in cui risultano coinvolti dal punto di vista operativo e gestionale sia
la Città metropolitana/Province, per le scuole di istruzione secondaria superiore, sia i Comuni, per le scuole
di istruzione primaria e secondaria inferiore, mentre la Regione svolge ruoli di programmazione e gestione
di eventuali finanziamenti.
Per tale motivo, pur nella consapevolezza di non poter risolvere in tempi brevi tutte le problematiche
tecniche (in termini di adeguamento alle norme di sicurezza, ed in particolare alle recenti norme in materia
di prevenzione incendi) ed economiche (causate dai pesanti tagli ai bilanci degli enti) che dovranno essere
affrontate con interventi straordinari a livello nazionale, sarebbe di particolare importanza creare un fronte
comune di tutti gli enti interessati per avere una visione complessiva sui possibili percorsi da avviare a
livello territoriale per una razionalizzazione nella gestione degli immobili e degli spazi destinati
all’edilizia scolastica.
Ad esempio attraverso :
a) l’individuazione condivisa di plessi scolastici territoriali, anche trasversali alle diverse
competenze istituzionali, al fine di razionalizzare la spesa dei singoli enti favorendo investimenti più
mirati ed efficaci in termini di adeguamento normativo, minori costi in termini di gestione manutentiva
ordinaria nonché il superamento delle locazioni passive degli stessi enti.
A tal fine occorre ricordare come qualsiasi strategia immobiliare non possa prescindere dall’analisi e
dalla valutazione non solo dei costi di acquisizione, di costruzione e/o di ripristino ma anche dei costi
di gestione e manutenzione per l’intero ciclo di vita degli immobili.
b) la definizione di un piano di investimenti trasversale e condiviso attraverso l’utilizzo di
finanziamenti statali, regionali ed eventualmente europei.
c) un confronto sui modelli di gestione manutentiva degli immobili adottati dai diversi enti,
condividendo percorsi di valutazione delle diverse modalità adottate (gestione diretta o contratti global
service) a seconda delle diverse situazioni organizzative, di personale e di condizioni degli edifici.
2)
Piano straordinario di finanziamento regionale per l’edilizia scolastica, nell’ambito delle agevolazioni
previste dalla normativa (es. mutui pluriennali con oneri di ammortamento a totale carico dello Stato, Banca
europea per gli investimenti, Cassa depositi e prestiti Spa, ecc.), in quanto i finanziamenti nazionali attuali
sono assolutamente insufficienti allo scopo.
Requisiti richiesti :
ü Obbligo di programmazione approvata dagli enti richiedenti
ü Quote di cofinanziamento di limitato importo in quanto i bilanci degli enti locali non consentono
investimenti elevati
ü Esclusione degli interventi dai vincoli del patto di stabilità
3)
Informazione e sensibilizzazione per favorire lo sviluppo di una cultura della sicurezza rivolta agli
amministratori, ai tecnici, agli operatori della scuola, agli studenti e alle famiglie.
4)
Favorire a livello territoriale la gestione integrata ed unitaria dei servizi e dei lavori connessi agli
edifici al fine di una razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica (in applicazione art. 30 comma 8
let. e) L.488/1999 , DL “Semplificazione e sviluppo” n. 5/2012 e L. 135/2012 cd. “spending review”)
attraverso le seguenti linee guida :
a) Sviluppo di una nuova progettazione dei servizi di manutenzione, basata su una visione unitaria
dell’intero processo manutentivo (servizi e lavori) e ponendo come riferimento il “ciclo di vita di un
sistema edilizio”: dall’analisi e gestione delle esigenze tecniche, normative e funzionali all’uso - alla
conoscenza tecnico funzionale dell’edificio - alla programmazione e progettazione delle attività
manutentive – all’esecuzione, gestione e controllo degli interventi garantendo un costante e continuo
aggiornamento del sistema informativo.
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b) Investire sulla manutenzione preventiva e programmata che, come ormai dimostrato dagli ultimi
eventi tragici relativi a crolli o incidenti avvenuti in altre realtà, rappresenta l’unica barriera per
prevenire danni ben maggiori alle strutture e rischi per la sicurezza della popolazione, evitando di
sostenere costi ben superiori per il ripristino e per l’adeguamento negli anni successivi.
c) Orientarsi verso strategie di facility management attraverso l’adozione di forme contrattuali che
“affidino ad un unico soggetto l’intera responsabilità della gestione manutentiva dell’edificio in termini
di raggiungimento di determinati livelli prestazionali” (cd. contratti di risultato). La scelta di
esternalizzare i servizi attraverso un Contratto di Global Service di manutenzione immobiliare può
consentire di ottenere una serie rilevante di benefici organizzativi e operativi-gestionali
− semplificazione e riduzione delle procedure tecnico-amministrative e dei relativi costi
amministrativi, grazie all’accorpamento di più contratti di manutenzione (fornitore unico)
− garanzia del raggiungimento e del mantenimento di un risultato in termini di aumento della qualità
del livello dei servizi, di garanzie reali circa i tempi di intervento manutentivi, miglioramento del
grado di soddisfazione dell’utenza nonché possibilità di adottare strategie di energy management.
− garanzia e supporto tecnico/normativo per lo svolgimento delle attività manutentive programmate
connesse agli obblighi di legge in materia di prevenzione incendi e sicurezza sui luoghi di lavoro.
− Sinergie ed economie di scala con conseguenti riduzioni dei costi per i servizi e minor incidenza
dei costi fissi e operativi, impegni finanziari chiari e prevedibili e maggiore monitoraggio e
controllo della spesa per i servizi.
− opportunità di concentrarsi sulle attività ritenute strategiche (core business), rinunciando a compiti
esecutivi, e mantenendo soltanto compiti di indirizzo e di controllo;
− riorganizzazione più efficiente della struttura tecnica interna, attraverso il reimpiego e la
riqualificazione del personale interno a compiti di ispezione;
− puntuale conoscenza e monitoraggio dello stato d’uso e di conservazione del patrimonio.
d) In funzione delle specifiche esigenze e convenienze di ogni committenza possono essere inseriti nei
cosiddetti servizi di facility, tutti quei servizi di supporto alle attività primarie dell’ente quali ad
esempio, oltre ai servizi relativi all’edificio/infrastruttura di manutenzione edile ed impiantistica, servizi
di climatizzazione ambientale (gestione calore e raffrescamento), servizi connessi allo
spazio/ambiente di lavoro (pulizia ed igiene ambientale, pulizia e manutenzione aree verdi e grigie),
servizi alle persone relativi alla sicurezza e all’ospitalità (portierato fiduciario, vigilanza, reception,
ecc), nonché tutti i servizi cd. di governo (cd. Gestione Tecnica/Consulenza gestionale) prestazioni
trasversali, coordinate ed integrate, che esulano dall’esecuzione in senso stretto degli interventi
(Gestione Anagrafica tecnica-patrimoniale, Rilievo e censimento, Gestione Sistema informativoinformatico, Gestione richieste, Gestione processo manutentivo, Gestione delle utenze, ecc).
PROPOSTE NORMATIVE A CARATTERE NAZIONALE
1) come provvedimento a breve termine, sospendere l’applicazione della Legge 128/2013 che impedirà a
gennaio 2016 la prosecuzione delle attività scolastiche per le quali non potrà essere predisposta la
SCIA e l’asseverazione di adeguamento normativo entro il 31/12/2015 (per la Città Metropolitana di
Genova circa 40 attività scolastiche), prevedendo piuttosto la verifica delle condizioni effettive sia strutturali
che gestionali degli edifici/attività scolastiche verificandone “l’assenza di pericoli imminente” e consentendo
loro di esercire in attesa del progressivo/completo adeguamento.
2) per gli edifici dove non sarà possibile raggiungere il completo adeguamento normativo, prevedere
percorsi procedurali speciali per la realizzazione di interventi/misure indispensabili e necessari a
predisporre adeguamenti e apprestamenti provvisori, atti a consentire, previa verifica ed in collaborazione
con i competenti comandi dei VV.F., il raggiungimento di condizioni di sicurezza minimali per addivenire ad
una possibile apertura ed esercizio delle attività soggette.
3) Destinare una quota dell’8 per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche a diretta gestione
statale per interventi di adeguamento normativo degli edifici scolastici.
4) Consentire assunzioni agli enti in carenza di personale abilitato od iscritto ad albi specifici atti a certificare
e/o svolgere prestazioni nell’ambito della prevenzione incendi (edili ed impiantistiche).
Sull’argomento va chiarito normativamente se, anche a fronte dello svolgimento degli specifichi corsi di
formazione eventualmente necessari, i tecnici dipendenti pubblici in materia edilizia ed impiantistica possono
dichiarare e certificare senza la necessità di iscrizione agli albi professionali, evitando così di dover ricorrere
ad incarichi e consulenze professionali esterne, con evidenti risparmi di spesa.
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4
SITUAZIONE CITTA’ METROPOLITANA DI GENOVA (ex Provincia)
4.1
ADEGUAMENTO ALLE NORME DI PREVENZIONE INCENDI
Il processo di adeguamento alle norme di prevenzione incendi delle attività scolastiche di competenza della ex
Provincia di Genova è oggi monitorato, gestito e pianificato dalla Città Metropolitana di Genova.
STATO DI ATTUAZIONE al 31/12/2014, su 84 attività scolastiche
n. 37
Attività scolastiche in possesso di CPI e/o SCIA (*)
(*) n.7 di queste attività, sono state interessate da SCIA con cronoprogramma di adeguamento, procedura a suo
tempo concordata con i VVF di Genova per comunque formalizzare lo stato di assenza di “pericolo imminente” e
la possibilità di mantenimento in esercizio dell’attività, oggi procedura non più sostenuta da accordo tra le parti.
n. 2
Attività scolastiche con SCIA in fase di presentazione
Si tratta della fase di redazione, raccolta e verifica del complesso corpo documentale certificativo e
dichiarativo richiesto dai VVF in allegato alla SCIA di prevenzione incendi e relativo alle prestazioni
tecniche degli impianti di rilevazione, sicurezza, allarme, estinzione degli incendi nonché la reazione e
resistenza al fuoco delle strutture portanti e/o separanti (porte, pareti e solai tagliafuoco, ecc.)
n. 6
Attività scolastiche con SCIA da presentare
Si tratta di edifici/attività scolastiche in cui sono in corso lavori di adeguamento di cui:
-
n. 2 in attesa della conclusione dei lavori di competenza dell’ente
n. 4 in attesa della conclusione dei lavori di competenza di soggetti terzi
n. 24
Attività scolastiche con progetti ed interventi in attesa di finanziamento
Si tratta di edifici/attività scolastiche per i quali l’Ente ha già presentato ed ottenuto i pareri dei VVF sui
progetti di prevenzione incendi, ma nei quali i lavori di adeguamento, per carenza di risorse o
particolari criticità, non sono stati completati o non sono mai stati avviati
n. 13
Attività scolastiche con pratiche da aggiornare (progetti di prevenzione incendi) per
intervenute modifiche alle attività
Si tratta di edifici/attività dove pur essendo stati effettuati nel tempo interventi di adeguamento sulla
base di progetti già presentati ed approvati ai VVF, sono intervenute modifiche sostanziali negli usi e
nelle strutture degli stessi da richiedere la presentazione di nuovi progetti di adeguamento; oppure
edifici con usi promiscui con terzi per i quali non si è giunti alla definizione delle elaborazioni
progettuali.
n. 2
Attività scolastiche in stato di criticità
Edifici con problematiche patrimoniali, gestionali e/o strutturali e per i quali non si traguarda, in
prospettiva, un possibile intervento
Si evidenzia come le attività si adeguamento abbiano mantenuto un trend positivo tra il 2012 ed il 2013 con 12
attività scolastiche completamente adeguate e che hanno conseguito regolarmente il CPI/SCIA di prevenzione
incendi.
Nell’anno 2014 i pesanti tagli a risorse e personale, che da anni gestisce questa complessa attività con proprie
risorse interne, hanno portato a conseguire 2 soli adeguamenti completi, mentre per 7 attività si è potuto
procedere solo ad adeguamenti parziali per opere di messa in sicurezza primaria e adozione di misure
gestionali atte comunque a consentire la garanzia di mantenimento in esercizio, in sicurezza, delle attività
interessate.
Permangono ancora troppi edifici/attività per i quali, pur a fronte di progetti di adeguamento per la prevenzione
incendi presentati ed approvati dai VVF, continuano a mancare le risorse necessarie all’attuazione degli
interventi, con pesanti ipoteche sulla loro fruibilità già da gennaio prossimo.
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4.2
4.2.1
CONTRATTO GLOBAL SERVICE DI MANUTENZIONE IMMOBILIARE
ESPERIENZA DELLA PROVINCIA DI GENOVA (1998÷2007 e 2008÷2016)
La Provincia di Genova nel 1997 è stata una delle prime in Italia ad avviare un appalto di Global Service
per la gestione della manutenzione degli edifici adottando, con largo anticipo rispetto al quadro nazionale,
modalità gestionali e contrattuali che sarebbero divenute negli anni successivi linee guida e disposizioni
normative per tutto il settore (1).
In quegli anni l’ente si era trovato ad affrontare il trasferimento di tutte le competenze in materia di edilizia
scolastica (Legge 23/1996), con un aumento di quasi il 50% dei volumi da gestire a seguito dell’acquisizione di
51 nuovi edifici provenienti dai vari comuni della provincia; operazione resa ancor più difficile dallo stato
manutentivo e di sicurezza decisamente critico degli edifici trasferiti e dalla carenza di personale rispetto alle
nuove esigenze, resa ancor più critica dalle limitazioni normative in tema di assunzioni.
Per tali motivi, rafforzati dalle intervenute modifiche normative in tema di sicurezza che hanno rivoluzionato gli
obblighi di legge e le relative responsabilità della Provincia (scuole divenute luoghi di lavoro ai sensi del
D.lgs.81/2008) ed in continuità con la positiva esperienza precedente (1998÷2007), il nuovo contratto (relativo al
periodo 2008÷2014) si è sviluppato ulteriormente aggiungendo elementi di forte innovazione e miglioramento
nella gestione integrata dei servizi di facility per i patrimoni immobiliari.
Ciò ha permesso, nel rispetto della propria “mission istituzionale” di gestione tecnica del patrimonio immobiliare
dell’ente e pur in un contesto di ridotta disponibilità finanziaria, di raggiungere importanti risultati già nei primi
anni di contratto:
dal punto di vista tecnico, con interven* con*nui (15.000 annui) a garanzia degli standard minimi di sicurezza sui luoghi di lavoro ed il mantenimento in efficienza degli impian5 e delle stru6ure ad un bacino di utenza di circa 35.000 persone e su una volumetria di circa 1.800.000 mc dal punto di vista qualita*vo, con un aumento considerevole del numero e del livello dei servizi rivol1 agli edifici, agli spazi ed alle persone dal punto di vista economico, con l’o6enimento di prezzi manuten5vi inferiori rispe6o ad altre realtà locali e nazionali ed il conseguimento di ulteriori risparmi nel se6ore energe5co, sia in fase di proge6uale e di gara sia in fase di esecuzione, che hanno consen1to di assorbire, senza incidere ulteriormente sul bilancio dell’ente, i maggiori cos* derivan* da nuove acquisizioni immobiliari e/o nuove esigenze di servizi; dal punto di vista degli inves*men*, con la realizzazione di rilevan5 interven5 di riqualificazione e adeguamento degli impian5 termici, in questo caso senza alcun costo aggiun1vo per l’ente, e degli impian5 elevatori, co-­‐finanzia1 con l’Assuntore, coerentemente con l’a?vità di partenariato 1pica dei contra? a risultato. Ad oggi l’ente Città Metropolitana di Genova (ex Provincia) rappresenta una delle più importanti realtà a livello
nazionale, per dimensioni ed estensione dei servizi, nella gestione di un contratto di global service immobiliare;
ruolo peraltro riconosciuto nel 2010 con l’assegnazione alla stessa del “Premio Best Practice Patrimoni Pubblici
2010” – sezione “Gestione patrimoni urbani” nell’ambito del 4° Forum Nazionale Patrimoni Immobiliari Urbani
Territoriali Pubblici individuandola tra le esperienze più innovative promosse e sviluppate in partnership tra Enti
pubblici e imprese private per la gestione e la valorizzazione dei patrimoni immobiliari, urbani e territoriali
pubblici.
Nel corso dell’anno 2014, in applicazione alla L. 89/2014 (conversione DL. n. 66/2014) contenente disposizioni
rivolte alla riduzione delle spesa della pubblica amministrazione, si è proceduto ad una rinegoziazione del
contratto attraverso una riduzione delle prestazioni che consentirà, per gli anni 2015-2016, un risparmio
stimato annuo di circa 1.900.000 euro.
Si riassumono di seguito gli elementi fondamentali del contratto vigente ed i principali risultati raggiunti nel
periodo 2008÷2014.
(1) Si citano ad esempio la Legge n. 488/1999 – finanziaria 2000 - che promuoveva, come misure da adottare per la
razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica, lo sviluppo di iniziative per il ricorso alla formula del contratto a risultato global service di manutenzione, rispondente al principio di efficienza ed economicità, il Decreto legge “Semplificazione e
sviluppo” n. 5 del 9/02/2012, che prevede l’obbligo per gli enti proprietari di edifici scolastici di adottare misure di gestione,
conduzione e manutenzione degli immobili volte alla riduzione dei consumi di energia attraverso il ricorso ai contratti di
servizio energia nonché la Legge n. 135/2012 sul tema della cd. “spending review”, in cui si indica l’acquisto unitario di
forniture e servizi come modalità principale per ottimizzare la spesa e ridurre gli sprechi.
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4.2.1 ELEMENTI PRINCIPALI CONTRATTO GLOBAL SERVICE 2008 ÷ 2016
Quadro riepilogativo Elementi principali contratto global service
Oggetto
Appalto in global service dei Servizi integrati per la manutenzione degli edifici di
proprietà e/o in disponibilità dell’Amministrazione Provinciale di Genova
Servizi
1 – Gestione Tecnica
2 - Manutenzione Edile
3 - Manutenzione Impianti
4 - Climatizzazione ambientale
5 - Lavori a misura
6 - Pulizia e igiene ambientale
7 - Portierato fiduciario e Vigilanza
Durata
9 anni (7 + 2 estensione) 1° gennaio 2008-31 dicembre 2016
Consistenza
patrimoniale
Ø
n. 125 edifici per ~ 200 attività
Ø
Volumetria totale ~ 1.800.000 mc
di cui ~ 1.550.000 in manutenzione ordinaria per ~ 140 attività
di cui l’89% di Edilizia scolastica per ~ 1.370.000 mc
Ø
Volumi riscaldati ~ 1.400.000 mc per un totale di 68 impianti
Ø
Impianti elevatori n. 136 di cui 94 ascensori e 42 montascale
Ø
Superficie di pulizia interna mq. 32.000 – Aree verdi mq. 61.000
Importo contrattuale su 9 anni : € 62.500.000 Iva compresa
€. 51.500.000 su 7 anni (importo medio annuo €. 7.357.000)
Importo contrattuale
e
Articolazione
dei costi
Risparmi economici
su 7 anni
Principali
Risultati
raggiunti
Quantificazione
Interventi
manutentivi
medi annui
€. 11.000.000 su 2 anni (importo medi annuo €. 5.500.000 a seguito
rinegoziazione delle prestazioni con conseguente riduzione della spesa)
Articolazione media dei costi
§
55% per Manutenzione Edile e Impianti
(~€. 3.100.000)
§
26% per fornitura di combustibile per riscaldamento (~€. 1.820.000)
§
19% per altri servizi (~€. 1.300.000 di cui €. 970.000 (14%) per servizi di
pulizia e igiene ambientale e €. 330.000 (5%) servizi di portierato e vigilanza)
Totale complessivo di €. 8.179.000 su 7 anni (€. 1.168.000 annui), così suddiviso:
a) In fase progettuale :
€. 2.365.000 (€. 337.000 annui)
b) In fase di gara :
€. 3.964.000 (€. 566.000 annui)
c) In fase esecutiva :
€. 1.850.000 (€. 264.000 annui)
1. Riduzione Consumi Energetici : pari al 20,64% nel quadriennio 2011÷2014
con un risparmio economico di circa 1.263.000 euro (riduzione della spesa del
12,39%)
2. Aumento soddisfazione utenza (voto medio 7,83)
3. Riduzione progressiva interventi a guasto (-26% rispetto a valori iniziali)
Il totale medio annuo è pari a 15.377 interventi così suddivisi :
n. 6.820 interventi di manutenzione ordinaria riparativa/ a guasto
n. 8.294 interventi di manutenzione ordinaria programmata
n. 263 interventi di riqualificazione e manutenzione straordinaria
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5
SINTESI
L’edilizia scolastica rappresenta una vera e propria emergenza nazionale, per la cui comprensione non si può
prescindere dall’analisi e dalla valutazione dei molteplici aspetti presenti quali le funzioni istituzionali, i ruoli
coinvolti e le relative responsabilità, il quadro normativo ed i relativi obblighi normativi, le diverse criticità
tecniche, organizzative-gestionali e finanziarie.
FUNZIONI ISTITUZIONALI E RUOLI:
Gli enti competenti per la manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici scolastici sono la Città
metropolitana/Province, per le scuole di istruzione secondaria superiore ed i Comuni, per le scuole di
istruzione primaria e secondaria inferiore, mentre la Regione svolge ruoli di programmazione e gestione di
eventuali finanziamenti.
In materia di sicurezza sul lavoro i soggetti responsabili sono il dirigente scolastico, che configurandosi come
datore di lavoro deve assolvere agli “obblighi di carattere gestionale relativi alla titolarità dell’attività” previsti
dalla normativa sulla sicurezza e di prevenzione incendi e gli enti locali competenti, che devono assolvere “gli
obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione”
OBBLIGHI NORMATIVI IN MATERIA DI PREVENZIONI INCENDI E SICUREZZA
Le norme vigenti in materia di prevenzione incendi prevedono l’obbligo di adeguamento degli edifici
scolastici entro il 31 dicembre 2015.
In particolare le attività scolastiche devono essere in possesso del certificato di prevenzione incendi (CPI) o
aver presentato presso i VVF la Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA) in cui il titolare dell’attività,
sulla base delle asseverazioni di tecnici abilitati ed idonee certificazioni di supporto, segnala il rispetto delle
prescrizioni previste dalla normativa assumendosi la responsabilità della messa in esercizio e della regolare
conduzione della propria attività.
CRITICITÀ TECNICHE, ORGANIZZATIVE-GESTIONALI E FINANZIARIE
Nonostante decenni di proroghe per i termini di adeguamento e le risorse e competenze investite, a livello
nazionale solo il 17,7% degli edifici (dati 2012 MIUR) risulta in possesso del relativo certificato di prevenzione
incendi (CPI) o della SCIA di prevenzione incendi; ciò a causa di problemi stratificatisi nel corso dei decenni
passati, così riassunti:
1) Vetustà degli edifici e presenza di vincoli : la maggior parte degli edifici scolastici è stato costruito in
periodi antecedenti (prima del 1900 e nel periodo 1960-1980) alle principali normative in materia di sicurezza
(prevenzione incendi, norme tecniche per le costruzioni, sismica, ecc.) oltre a dover considerare che molti
edifici sono caratterizzati come edifici storici vincolati.
2) Impossibilità sostanziale, su un territorio come quello ligure in generale, e provinciale in particolare, a
realizzare interventi di costruzione di nuovi plessi scolastici.
3) Difficoltà tecniche all’adeguamento delle strutture, degli impianti, delle vie di esodo, ecc. in rapporto
alle variabili esigenze delle attività scolastiche (modifica numero alunni, l’uso di spazi a rischio specifico
come archivi, laboratori, ecc.) che comportano l’aggiornamento del CPI o la presentazione di nuove SCIA.
4) Difficoltà a garantire una continua e puntuale manutenzione ordinaria, in particolar per gli aspetti di
prevenzione incendi a causa di sempre più rilevanti obblighi di adeguamento e controlli tecnico-normativo
(visite periodiche e programmate a scadenza di legge), la crescente complessità tecnologica delle strutture e
degli impianti, l’inadeguato stato di conservazione degli immobili.
5) Carenza numerica e qualitativa di personale, fortemente accentuata a causa dei limiti alle assunzioni.
6) Scarsa sensibilità ad investire sulla manutenzione ordinaria preventiva e programmata, eccessivo
frazionamento dei contratti di manutenzione con conseguenti maggior costi per le procedure tecnicoamministrative per la gestione dei rapporti con una molteplicità di imprese, scarsa conoscenza dello stato
fisico, strutturale, manutentivo e di messa a norma degli edifici a causa della mancanza di anagrafi e rilievi.
7) Mancanza di risorse finanziarie, a causa dei progressivi e pesantissimi tagli ai bilanci degli enti locali
abbinati ai vincoli legati al rispetto del “patto di stabilità” che hanno di fatto reso impossibile finanziare nuovi
interventi di adeguamento normativo e nel contempo sostenere i costi della manutenzione e dei controlli.
Il combinato disposto di tutte le criticità sopra illustrate, rende evidente come anche l’ennesima scadenza del
31 dicembre 2015 non potrà essere di fatto rispettata, con il rischio di chiusura dell’attività negli edifici
scolastici sprovvisti di CPI/SCIA oppure, in caso di continuazione dell’esercizio, di essere soggetti alle sanzioni
civili e penali conseguenti.
Per gli edifici di competenza dell’ex Provincia di Genova – ora Città Metropolitana- circa il 55% degli edifici
risulta ancora privo del CPI/SCIA.
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CONSIDERAZIONI FINALI E PROPOSTE
Proposte in ambito regionale
1) Creazione di una Tavolo Istituzionale per una gestione condivisa, coordinata e unitaria degli enti
competenti in materia di edilizia scolastica (Regione, Comune, Città Metropolitana, Province, unioni di
comuni), anche con la costituzione di strutture ad hoc, avviando a livello territoriale percorsi per una
razionalizzazione nella gestione degli immobili e degli spazi destinati all’edilizia scolastica, attraverso :
a) l’individuazione condivisa di plessi scolastici territoriali, anche trasversali alle diverse
competenze istituzionali, al fine di razionalizzare la spesa dei singoli enti favorendo investimenti più
mirati ed efficaci in termini di adeguamento normativo, minori costi in termini di gestione manutentiva
ordinaria nonché il superamento delle locazioni passive degli stessi enti.
b) la definizione di un piano di investimenti trasversale e condiviso mediante l’utilizzo di finanziamenti
statali, regionali ed eventualmente europei.
c) un confronto sui modelli di gestione manutentiva degli immobili adottati dai diversi enti,
condividendo percorsi di valutazione delle diverse modalità adottate (gestione diretta o contratti global
service) a seconda delle diverse situazioni organizzative, di personale e di condizioni degli edifici.
2) Piano straordinario di finanziamento regionale per l’edilizia scolastica, nell’ambito delle agevolazioni
previste dalla normativa (es. mutui pluriennali con oneri di ammortamento a totale carico dello Stato, Banca
europea per gli investimenti, Cassa depositi e prestiti Spa, ecc.), in quanto i finanziamenti nazionali attuali
risultano assolutamente insufficienti allo scopo.
3) Informazione e sensibilizzazione per favorire lo sviluppo di una cultura della sicurezza rivolta agli
amministratori, ai tecnici, agli operatori della scuola, agli studenti e alle famiglie.
4) Favorire a livello territoriale la gestione integrata ed unitaria dei servizi e dei lavori connessi agli
edifici al fine di una razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica secondo le seguenti linee guida:
a) Investire sulla manutenzione preventiva e programmata che, come ormai dimostrato dagli ultimi
eventi tragici relativi a crolli o incidenti avvenuti in altre realtà, rappresenta l’unica barriera per prevenire
danni ben maggiori alle strutture e rischi per la sicurezza della popolazione, evitando di sostenere costi
ben superiori per il ripristino e per l’adeguamento negli anni successivi.
b) sviluppo di una nuova progettazione dei servizi di manutenzione, basata su una visione unitaria
dell’intero processo manutentivo (servizi e lavori) e ponendo come riferimento il “ciclo di vita di un
sistema edilizio”.
c) Orientarsi verso strategie di facility management attraverso l’adozione di forme contrattuali che
“affidino ad un unico soggetto l’intera responsabilità della gestione manutentiva dell’edificio in termini di
raggiungimento di determinati livelli prestazionali” (cd. contratti di risultato). La scelta di esternalizzare i
servizi di facility attraverso un Contratto di Global Service di manutenzione immobiliare può consentire
di ottenere una serie rilevante di benefici organizzativi e operativi-gestionali (semplificazione e
riduzione delle procedure con riduzione dei costi amministrativi, aumento qualitativo livello dei servizi,
tempi d’intervento manutentivi certi, aumento soddisfazione dell’utenza, garanzia e supporto
tecnico/normativo per lo svolgimento delle attività manutentive programmate in materia di prevenzione
incendi e sicurezza, sinergie ed economie di scala con conseguenti riduzioni dei costi per i servizi e minor
incidenza dei costi fissi e operativi, riorganizzazione più efficiente delle strutture interne, attraverso il
reimpiego e la riqualificazione del personale a compiti di ispezione).
Proposte normative a carattere nazionale
1) come provvedimento a breve termine, sospendere l’applicazione della Legge 128/2013 che impedirà a
gennaio 2016 la prosecuzione delle attività scolastiche per le quali non potrà essere predisposta la
SCIA e l’asseverazione di adeguamento normativo entro il 31/12/2015, prevedendo piuttosto la verifica
delle condizioni effettive sia strutturali che gestionali degli edifici/attività scolastiche verificandone “l’assenza
di pericoli imminente” e consentendo loro di esercire in attesa del progressivo/completo adeguamento.
2) per gli edifici dove non sarà possibile raggiungere il completo adeguamento normativo, prevedere
percorsi procedurali speciali per la realizzazione di interventi/misure indispensabili e necessari al il
raggiungimento di condizioni di sicurezza minimali per addivenire ad una possibile apertura delle scuole.
3) Destinare una quota dell’8 per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche a diretta gestione
statale per interventi di adeguamento normativo degli edifici scolastici.
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