PSC - Public Sector Comparator

Comune di Collecchio
(Pr)
Appalto di Progettazione Esecutiva
e di Realizzazione di un Nuovo Edificio Scolastico
mediante
Locazione Finanziaria
quale strumento applicativo di un
Partenariato Pubblico Privato
Public Sector Comparator
( PSC )
Agosto 2013
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MDM PROJECT S.R.L.
a Socio Unico
Società che esercita Professione Non Organizzata ex LEGGE 4-2013
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Cod Fisc e P.Iva 02890931203
Premessa
Con l’articolo 1 della Legge Finanziaria del 2007 (L. 296/2006) e con l’articolo 2 del
Decreto Legislativo n. 152 del 2008 che ha riformato l’articolo 160-bis del DLgs n. 163 del 2006
(il così detto “Codice degli Appalti”) è stata istituzionalizzata la Locazione Finanziaria in
Costruendo (di seguito semplicemente “Leasing”) per la realizzazione, acquisizione e
completamento di opere pubbliche.
A seguito delle modifiche apportate al Codice degli Appalti dal Terzo Decreto Correttivo
anche la Locazione Finanziaria (Leasing Immobiliare in Costruendo) ex Art 160 Bis DLgs
163/2006, è stata inclusa nel genus dei contratti di Partenariato Pubblico Privato vedasi Art 3
comma 15-ter del DL 163/2006.
In base alla Comunicazione Eurostat del 11/2/2004, le Pubbliche Amministrazioni che
realizzano Opere Pubbliche mediante contratti di Partenariato Pubblico Privato, ne potranno
considerare il controvalore, ai fini del loro indebitamento, “OFF BALANCE” ed il costo dei canoni
che corrisponderanno periodicamente per il “Godimento” di tali Opere, non avrà influenza ai fini
dell’importo annuale degli interessi ex art 204 DLgs 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) se c’è un
trasferimento dei RISCHI dalla parte Pubblica alla parte Privata.
Il ricorso ad un Partenariato Pubblico Privato finanziato a mezzo di Locazione Finanziaria
– d’ora in avanti “PPP in Leasing” - è particolarmente indicato per la realizzazione di Scuole,
Centri Sportivi o Congressuali, Strutture Socio Sanitarie, Ospedali, Impianti Fotovoltaici, Centri
Direzionali o Polifunzionali.
La pronuncia della Corte dei Corti a Sezioni Riunite n° 49 del 16 Settembre 2011 e la
Determinazione n° 4 del 22 Maggio 2013 della AVCP (All.to 1), hanno definito e specificato sia
le modalità di strutturazione di un Bando in PPP in Leasing, che quelle della sua contabilizzazione
nel bilancio di una Pubblica Amministrazione.
Il primo passo che un Ente deve compiere, dovendo decidere se ricorrere allo strumento del
PPP in Leasing, è quello di confrontarne la convenienza e sostenibilità economica, con altri
strumenti alternativi di finanziamento e realizzazione.
Nel caso in oggetto, trattandosi di un’ “Opera Fredda”, nella scelta dello “strumento di
confronto”, si è deciso di escludere a priori il “Project Financing” in quanto necessiterebbe di una
rilevante iniezione di capitale a titolo di contributo al Concessionario, al fine di rendere
l’operazione economicamente sostenibile e bancabile.
Infatti, nel Project Financing, fermo restando il costo del capitale di debito paragonabile al
costo del Leasing, la remunerazione dell’equity, colloca il costo medio ponderato del capitale ad un
livello non competitivo, considerato che nel nostro caso - trattandosi di opere fredde - non è
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neppure ipotizzabile il trasferimento del rischio di domanda, che sarebbe invece in grado di
giustificare il maggior costo del capitale.
Analizzando il “Contratto di Disponibilità” – ex Art 160 Ter DLgs 160/06 – che prevede
che siano affidate all’aggiudicatario, a suo rischio e spese “la costruzione e la messa a disposizione
a favore dell’amministrazione aggiudicatrice di un'opera di proprietà privata destinata all'esercizio
di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettivo” – notiamo da subito che adottando questo
istituto, l’affidatario dovrà detenere e/o ottenere dalle banche, l’intero importo - iva compresa - per
la realizzazione dell’Opera.
Pertanto, visto il particolare periodo di crisi, si ritiene di non poter facilmente reperire adesioni,
indicendo una Gara secondo il “Contratto di Disponibilità”, considerata la mancanza di liquidità e la
difficoltà degli operatori economici privati ad ottenere adeguati finanziamenti da parte del sistema
bancario.
Inoltre il ricorso al Contratto di Disponibilità risulta essere di un 10 -15% più oneroso
rispetto al PPP in Leasing.
Si ritiene quindi, che l’Istituto alternativo comparabile, sia l’Appalto Tradizionale
finanziato con Mutuo.
Per la comparazione sintetica tra le due soluzioni (Appalto Tradizionale finanziato con
Mutuo e PPP in Leasing) , la dottrina economica ha introdotto il PSC - Public Sector Comparator
(a riguardo vedasi “La locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità ed il
Partenariato Pubblico Privato” pubblicato nel maggio 2008 dall’Unità Tecnica Finanza di Progetto
del Dipartimento di Politica Economica del CIPE).
Il PSC è utilizzato seguendo il modello operativo più diffuso, compatibile con le linee guida
presenti nel documento “Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di
realizzazione dell’intervento” redatto nel settembre 2009 dall’AVCP di concerto con l’UTFP
(All.to 2).
In quest’ultimo documento – a pag 4 - si evidenzia che :
“La valutazione dei rischi da trasferire all’operatore privato risulta cruciale anche per quanto
riguarda il conseguimento del Value for Money (VfM) inteso come margine di convenienza di
un’operazione di Finanza di Progetto o in Partenariato Pubblico Privato (PPP) rispetto ad un
appalto tradizionale” .
Nella stesura del presente PSC andremo pertanto ad evidenziare i Rischi realmente trasferiti,
nell’ambito dell’operazione di PPP in Leasing, dalla Pubblica Amministrazione al Soggetto Privato
Realizzatore dell’Opera, , quantificandone nel caso, anche l’effettivo controvalore economico.
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1. Dati di input
I primi dati di input, neutrali in relazione a qualsiasi raffronto, sono costituiti dai seguenti
elementi:
- durata dell’operazione di finanziamento: anni 20;
- numero dei pagamenti nel periodo annuale: 2 (canoni/rate semestrali);
- forma dei pagamenti:
- posticipata;
- anticipata;
- tasso base applicato:
- Variabile (Euribor 6 mesi 360);
- Fisso (EurIrs 20 anni);
- importo del riscatto (solo per l’ipotesi di ricorso al Leasing): 5% dell’investimento;
- parziale autofinanziamento (caso mutuo) o maxicanone iniziale (caso leasing) :
€ 416.197,72 ( ovvero € 378.361,56 più iva al 10% nel caso del Leasing)
La data del 27 Agosto 2013 è stata adottata come data di rilevazione dei seguenti parametri :
-
-
Tasso EurIrs 20 anni
Tasso Euribor sia a 3 che a 6 mesi
Tasso Fisso applicato dalla Cassa Depositi e Prestiti Spa (nel seguito “CDP”)
per mutui a 20 anni con inizio ammortamento a Gennaio 2015 (anche se
l’ammortamento potrà iniziare anche dopo tale data)
Spread applicato alle operazioni Immobiliari (Leasing e Mutui)
Fermo restando che l’EurIrs è utilizzato come tasso base in ambedue le fattispecie
contrattuali in comparazione, si può ritenere che anche nel futuro prossimo l’inevitabile variazione
dei tassi (e dello Spread), in aumento o in riduzione, non infici la comparazione dal momento che il
mercato tenderà a mantenere pressoché inalterato il differenziale tra il Tasso del Mutuo della CDP
ed il Tasso finito del Leasing che finanzia il PPP.
1.1. Raffronto dei tassi sull’unità convenzionale (al 27 Agosto 2013)
Nel PPP in Leasing si presume un’operazione di Leasing con Tasso Fisso pari al 6,69%,
costituito da:
- EurIrs 20 anni, nella misura dello 2,69% (duecentosessantanove basis points) vedasi
”Osservatorio Tassi : Euribor, IRS e BCE” (All.to 3);
- Spread offerto (leasing durata 20 anni) 4,00% (quattrocento basis points).
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In caso di appalto ordinario possiamo escludere il semplice indebitamento bancario con
Istituti di Credito, certamente meno conveniente del mutuo proposto dalla CDP; pertanto l’ipotesi
si può limitare alla contrazione di mutuo con quest’ultimo Istituto. Il Tasso Fisso applicabile per il
mutuo ventennale è determinabile nella misura dello 4,773% (quattrocentosettantasette basis points
e tre decimi) come risulta dalla Tabella Pubblicata dalla CDP (All.to 4)
Si assume, per comodità, l’unità convenzionale di 1.000.000,00 di € per un primo raffronto
tra PPP in Leasing e Mutuo CDP, sulla base dei tassi e dei periodi indicati in precedenza. Al solo
fine di una completezza informativa, si riporta il raffronto anche con i valori relativi al tasso
variabile (Euribor 6 mesi/360 per il Leasing ed il Tasso Variabile Mutui a 20 anni per il CDP):
Tabella 1
Tasso fisso (EurIrs 20y)
tasso
spread totale
Leasing
2,69
4
6,69
importo
canone /
rata
45.090
CDP
4,773
0
4,773
39.079
Tasso variabile (Euribor 6m)
tasso
spread totale importo canone /
rata
0,35
4
4,35
36.890
0,21
2,835
3,045
33.560
1.2. Investimento e somme finanziate
Trattandosi di appalto suddiviso in lotti, il solo Lotto che sarà oggetto di finanziamento è il
Lotto dei Lavori – per cui come dato di input è assunto l’importo degli oneri realizzativi a cui la
Stazione Appaltante deve fare fronte ed inizialmente pari ad € 3.995.773,04 di cui
€ 3.802.283,69 soggetti a ribasso ed € 193.489,35 non soggetti a ribasso (oneri relativi alla
sicurezza e somme a disposizione);
Nella redazione del presente documento non è stato considerato alcun ribasso sui valori posti
a base d’asta, sia perché ipotetico (anche se auspicabile) sia perché, per ragioni di omogeneità,
dovrebbe essere tenuto in considerazione per qualunque metodologia di finanziamento, per cui
riveste una condizione di neutralità senza assumere rilievo ai fini delle presenti note.
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Stesso discorso vale per l’ Anticipo ( la liquidità del Comune, resa disponibile per realizzare
quest’Opera) che la Stazione Appaltante ha a disposizione - € 250.000 di un contributo della
Fondazione Cassa di Risparmio ed € 166.197,72 di fondi propri per un totale di € 416.197,72 - :
esso influisce in egual misura su entrambe le metodologie di finanziamento, risultando neutrale.
Pertanto nel comparare l’operazione di PPP in Leasing con quella di Appalto con Mutuo
CDP abbiamo considerato che il Lotto Lavori verrà finanziato dedotto l’importo del sopracitato
Anticipo .
A termini di contratto di Leasing, alla data di decorrenza dell’operazione di Leasing
( ovvero alla data del positivo collaudo dell’Opera) il canone determinato in via presuntiva, dovrà
essere ricalcolato adeguandolo sia al Tasso “EurIrs 20 anni” rilevato per quella data, che
all’effettivo importo dell’investimento effettuato dal Soggetto Finanziatore.
2. Questioni preliminari.
2.1. Il trattamento dell’IVA.
Come noto l’IVA, per la Pubblica Amministrazione, di norma costituisce un costo.
In un appalto ordinario l’IVA colpisce l’importo dell’investimento “puro”, cioè i costi
fatturati dai soggetti contrattualizzati con la Stazione Appaltante; nel PPP in Leasing invece
colpisce l’importo dei canoni che, a loro volta, essendo calcolati mediante l’applicazione dei tassi di
interesse, sono complessivamente di importo superiore, in cifra assoluta, rispetto all’importo
dell’investimento “puro”.
L’IVA colpisce i canoni di locazione, quindi una base imponibile nominalmente superiore
all’importo finanziato, in quanto comprensiva degli oneri finanziari.
La base imponibile, in caso di PPP in Leasing, è pari al controvalore del Lotto Lavori,
ovvero di € 3.995.773,04 .
La base di calcolo dei canoni è pari ad € 3.617.411,47 ovvero l’importo del Lotto Lavori
dedotto l’ importo dell’Anticipo al suo valore imponibile iva, pari ad € 378.361,56 (378.361,56 x
10% = € 416.197,72 ).
€ 6.524.363,33 sono la somma dei suoi 40 canoni semestrali da € 163.109,08 ciascuno ed
€ 180.870,57 il valore del riscatto finale per un totale di € 6.705.233,91 .
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L’investimento, per il calcolo delle rate del Mutuo, è dato dalla base imponibile del PPP in
Leasing (€ 3.995.773,04) a cui và aggiunto il controvalore dell’Iva (€ 432.921,66) dedotto l’intero
Anticipo (€ 416.197,72) e pertanto pari ad € 4.012.496,98 .
€ 6.272.094,53 sono la somma delle sue 40 rate semestrali da € 156.802,36 ciascuna.
Nel caso del PPP in Leasing, l’Amministrazione appaltante finisce per erogare un importo
stimato in € 670.523,39 a titolo di IVA (aliquota del 10%) sull’importo costituito dalla somma di
tutti i canoni e del riscatto finale ovvero € 7.375.757,30 mentre nell’Appalto Tradizionale dovrà
erogare un importo stimato in € 432.921,66 (aliquota IVA 10% sui lavori e aliquota 21% su spese
tecniche e oneri accessori) che deve essere erogato nel corso della costruzione.
In caso di mutuo avremo che il pagamento dell’IVA è concentrato nel periodo iniziale,
mentre ricorrendo al Leasing è differito e spalmato in 20 anni.
L’attualizzazione dell’IVA pagata nell’operazione di PPP in Leasing, pari ad
€ 670.523,39 (che colpisce la somma nominale dell’importo dei canoni e del riscatto) ad un tasso
del 2,50% (inflazione attesa), riduce il valore reale dell’IVA gravante sul PPP in Leasing ad
€ 476.871,36 portando la differenza teorica fra il controvalore delle rate del mutuo ed quello dei
canoni e riscatto del PPP in Leasing – a svantaggio di quest’ultimo - a € 910.010,73 .
2.2 La concessione dell’area.
L’area è concessa in diritto di superficie al Soggetto Finanziatore del PPP per 40 anni.
Ovviamente il diritto di superficie si estingue per confusione con la nuda proprietà in tutti i
casi di riscatto dell’opera (sia esso il riscatto finale che l’eventuale riscatto anticipato). La
durata quarantennale del diritto di superficie in luogo della durata ventennale del Leasing consente
di mantenere un valore economico al bene anche dopo la scadenza contrattuale.
Il diritto di superficie è concesso a titolo gratuito .
3. l’Operazione di Leasing che Finanzia il PPP
Richiamato il Capo 1.1 ai fini del tasso applicabile e il Capo 1.2 ai fini dell’importo
finanziabile, senza considerare eventuali risparmi in sede di gara, il valore capitale assomma ad
€ 3.995.773,04 costituito da:
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€ 3.627.215,37 per lavori relativi ai plessi scolastici di cui € 108.998,00 per oneri relativi
alla sicurezza
€
368.557,67 per somme a disposizione della Stazione Appaltante per spese tecniche,
amministrative e contributi integrativi, ed € 150.000 per Arredi
Il tutto al netto dell’IVA che è corrisposta dal Soggetto Finanziatore del PPP sulle fatture
emesse e recuperata successivamente mediante l’applicazione dell’IVA sui canoni.
Il canone semestrale teorico, a partire dal 1° gennaio 2015 (data ipotizzata ai fini del
presente documento, come fine dei lavori e collaudo), ammonterebbe secondo i parametri
precedentemente indicati, ad € 179.419,99 (comprensivo di iva al 10%) con un onere complessivo
nominale relativo ai 40 canoni semestrali, di € 7.176.799,67 .
La spesa complessiva nominale (ivata), nei 20 anni di durata, ammonta a € 7.375.757,30 (179.419,99 x 40 + 198.957,63 che rappresenta il valore di riscatto).
Il contratto Leasing che finanzia il PPP prevede la possibilità di riscatto finale, in modo che
l’immobile, a fine locazione, possa entrare nel patrimonio della Stazione Appaltante.
Per quanto riguarda il predetto riscatto non sussiste l’obbligo di esercitare tale opzione,
qualora per motivi oggi non noti, tale riscatto non fosse conveniente per la Stazione Appaltante.
Non è presente la clausola di vincolo al riscatto finale, ma sussiste l’obbligo morale, per
l’amministrazione utilizzatrice, di motivare con esplicito provvedimento, l’eventuale rinuncia al
riscatto finale.
4. Mutuo Ordinario Cassa Depositi e Prestiti.
Richiamato il Capo 1.1 ai fini del tasso applicabile e il Capo 1.2 ai fini dell’importo finanziabile,
senza considerare eventuali risparmi in sede di gara, in caso di appalto ordinario l’investimento
iniziale sarà di € 4.012.496,98 costituito da:
-
€ 3.995.773,04 come risulta dalla distinta relativa al leasing di cui al Capo 3;
-
€
-
€ 363.981,54 per IVA al 10% sulle opere;
68.940,13 per IVA al 21% su spese tecniche/amministrative e contributi integrativi;
La rata semestrale teorica, dal 1° gennaio 2015 (stante le diverse modalità di rimborso
previste dalla CDP) ammonterebbe alla data odierna ad € 156.802,36 .
La spesa complessiva nominale, nei 20 anni, ammonterebbe a € 6.272.094,53 (40 rate
semestrali da € 156.802,36 ciascuna) .
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5. L’allineamento ai fini della neutralità competitiva.
In seguito alle considerazioni che precedono, è possibile un primo confronto, di natura
esclusivamente aritmetica, che pertanto non ha alcun significato pratico ma serve solo a
ricostruire l’iter logico seguito.
Il primo confronto è riepilogato nella seguente Tabella 2 :
PPP in Leasing
(1)
Importo semestrale canone / rata
Maxicanone iniziale
Autofinanziamento
Somma canoni / rate
Riscatto finale
Importo complessivo nominale
-
MUTUO
(2)
163.109,08 378.361,56
-
DIFFERENZA
(1-2)
156.802,36
6.306,72
-
378.361,56
416.197,72 -
416.197,72
6.524.363,33
6.272.094,53
252.268,80
180.870,57
-
180.870,57
6.705.233,91
6.272.094,53
433.139,38
Per poter effettuare un primo allineamento, è necessario tenere in considerazione l’IVA che,
nel caso dell’appalto tradizionale è finanziata dal mutuo (quindi all’interno dell’importo del capitale
da ammortizzare) e non colpisce le relative rate, mentre nel caso del PPP in Leasing è un elemento
pressoché neutrale in fase di finanziamento (si veda il precedente Capo 2.1) ma colpisce con
l’aliquota relativa all’opera (10% trattandosi di Scuole ). E’ necessario pertanto, quale primo
allineamento, aggiornare gli importi del canone del PPP in Leasing con la pertinente IVA, come
riepilogato di seguito:
Tabella 3
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PPP in Leasing
Importo semestrale canone /
rata
-
163.109,08 -
PPP in Leasing
con IVA
(1)
MUTUO
(2)
179.419,99 -
156.802,36
DIFFERENZA
(1-2)
22.617,63
Maxicanone iniziale
378.362
416.198
0
416.198
Autofinanziamento
0
0
416.198
-416.198
Somma canoni / rate
6.524.363,33
7.176.799,67
6.272.094,53
904.705,14
180.870,57
198.957,63
0
198.957,63
6.705.233,91
7.375.757,30
6.272.094,53
1.103.662,77
Riscatto finale
Importo complessivo nominale
Importi con IVA Attualizzata
7.182.105,26
6.272.094,53
910.010,73
Resta evidente che sotto il profilo solo apparente (ovvero con valori nominali) il ricorso al
mutuo sembra più conveniente per € 22.617,63 per ciascun pagamento semestrale (canone di PPP
in Leasing versus rata del Mutuo) e per € 1.103.662,77 (nominali) ed € 910.010,73 (con IVA sui 20
anni attualizzata ).
Tuttavia, al fine di rendere per quanto possibile omogenea la comparazione, è necessario
tener conto, nel caso di Appalto Ordinario finanziato con Mutuo, delle considerazioni di natura
economica che seguono, ovvero del cosiddetto allineamento dei valori ai fini della neutralità
competitiva.
5.1. Gli oneri di preammortamento versus gli oneri di prelocazione.
Sempre ai fini di rendere per quanto possibile omogenea la comparazione, è necessario
tenere in considerazione gli oneri finanziari da sostenere nel corso dei lavori (oneri di prelocazione
in caso di Leasing e oneri di preammortamento in caso di Mutuo; denominazioni diverse, ma gli
effetti pratici sono sostanzialmente simili).
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Per mantenere la neutralità competitiva tali oneri si considerano, in entrambi i casi:
a) assolti direttamente dalla Stazione Appaltante alla fine dei lavori (comunque prima dell’inizio
dei pagamenti periodici), senza prevederne la capitalizzazione;
b) la decorrenza delle rate del Mutuo coincide con quella di decorrenza dei canoni del Leasing.
c) durata dei lavori 420 giorni (così come previsti dal Bando)
Si può certamente stimare un importo in base al “tiraggio” previsto in relazione ai pagamenti
delle spese tecniche in fase di progettazione (pressoché all’inizio del periodo) e degli stati di
avanzamento dei lavori e delle spese tecniche in fase di esecuzione (con diluizione nel corso del
periodo dedicato ai lavori e al collaudo), tenendo conto che in caso di Leasing il preammortamento
è, di norma, calcolato sulla base dell’Euribor a 3 mesi (indipendentemente dalla circostanza che il
Leasing sia poi strutturato a tasso fisso), mentre in caso di Mutuo con la CDP il preammortamento è
addebitato al medesimo tasso del finanziamento, quindi, nel caso di specie, a tasso fisso.
Nel nostro caso possiamo ipotizzare il seguente “tiraggio”:
€ 3.627.215,37 - per lavori - liquidati in stati di avanzamento (SAL) con primo sal previsto
dopo 2 mesi dall’inizio dei lavori : calcolo medio degli interessi eseguito su 210 giorni.
€ 167.986,32 - per somme a disposizione - liquidate mediamente 2 mesi prima del collaudo:
calcolo medio degli interessi eseguito su 42 giorni.
Nel caso di Mutuo ordinario l’onere corrispondente, al tasso del 4,773%, ammonterebbe ad
€ 100.529,93 ; nel caso di Leasing, con un tasso variabile del 4,21% (di cui 0,21 Euribor a 3 mesi e
4,00 di Spread) ammonterebbe a circa € 88.671,90 .
La differenza a favore del Leasing viene trascurata a causa della aleatorietà dei calcoli
sul punto; tuttavia l’importo sarà successivamente rettificato in relazione a quanto previsto al
successivo Capo 6.1, lettera b).
5.2.
Il riscatto finale.
Anche il riscatto finale (presente solo nel PPP in Leasing) ai fini delle neutralità competitiva
può essere attualizzato in quanto erogato alla fine del periodo ventennale. In seguito
all’attualizzazione, mediante un tasso di sconto del 5% ed un tasso dell’inflazione del 2,50% questi valori sono quelli indicati nel documento “Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta
del modello di realizzazione dell’intervento” redatto nel settembre 2009 dall’AVCP di concerto con
l’UTFP (All.to 1 pagg 8 e 9) - il prezzo di riscatto finale del 5 % (€ 180.870,57 che con IVA
diventa 198.957,63) deve essere rideterminato in € 94.012,43 .
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5.3. Riepilogo provvisorio.
Delle maggiori somme imputabili al PPP in Leasing, la parte di € 1.103.662,77 (maggior
importo della somma dei 40 canoni e del valore di riscatto del PPP in Leasing, rispetto alla somma
delle 40 rate del Mutuo), andrebbe attualizzata (sempre utilizzando un tasso di inflazione attesa del
2,50%) riducendosi a soli € 667.823,71 – vale a dire una differenza di € 33.391,19 annui nei
vent’anni di durata dell’operazione di finanziamento.
D’ora in avanti, per rendere più immediata la differenza di valori tra le due metodologie di
realizzazione e finanziamento analizzate, andremo a valutare le singole voci di costo su base
annuale, sottolineando che facciamo riferimento ad una operazione di durata complessiva pari a 20
anni.
Il tutto riepilogabile nella Tabella 4
PPP in
Leasing
con IVA
(1)
PPP in
Leasing
Importo semestrale canone / rata
DIFFERENZA
(1-2)
163.109,08 -
179.419,99 -
Maxicanone iniziale
378.361,56
416.197,72
Autofinanziamento
-
-
6.524.363,33
7.176.799,67
6.272.094,53
904.705,14
180.870,57
198.957,63
-
198.957,63
6.705.233,91
7.375.757,30
6.272.094,53
1.103.662,77
Somma canoni / rate
Riscatto finale
Importo complessivo nominale
-
MUTUO 40
RATE
(2)
Differenza (1-2) attualizzata
Differenza –Valore medio Annuo
(nei 20 anni)
156.802,36
22.617,63
-
416.197,72
416.197,72 -
416.197,72
667.823,71
33.391,19
6. Il trasferimento dei rischi e il “Value For Money”.
6.1. La monetizzazione dei rischi trasferiti
Fin’ora abbiamo eseguito dei conteggi puramente aritmetici, che non tengono conto delle
reali implicazioni che conseguono la scelta di un Appalto Ordinario piuttosto che di un PPP in
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Leasing. Mediante il PSC si deve valutare l’allocazione dei rischi e la loro incidenza finanziaria
sulle scelte. Infatti condizione fondamentale è la “valutazione dei rischi trasferiti” cioè dei
rischi che nell’appalto tradizionale (con finanziamento mediante Mutuo) sono posti in capo
all’Amministrazione Appaltante, mentre nel PPP in Leasing sono posti in capo all’Aggiudicatario
(Soggetto Realizzatore) .
La diversa allocazione di questi rischi deve essere stimata economicamente al fine di
determinare il Value For Money, ovvero il valore economico che rende vantaggiosa una soluzione
piuttosto che l’altra.
Trattiamo i seguenti rischi:
a) rischio di costruzione (Build risk);
b) rischio di ritardo nei lavori (Timing risk);
c) rischio di mercato – ovvero la quantificazione del valore che viene dato alla Valutazione
Finanziaria del Soggetto Realizzatore eseguita e del Soggetto Finanziatore (Market risk).
Un’altro rischio solitamente trattato è il (Project risk) ovvero il rischio di Progettazione Definitiva
dell’opera : nel caso presente, essendo posto a base di gara un Progetto Definitivo (solitamente si
pone a base un Progetto Preliminare) la quantificazione del suo trasferimento al Soggetto Privato
non può essere determinata.
Nel caso in esame, avremo perciò la sola traslazione sul Soggetto Realizzatore del rischio di
Progettazione Esecutiva, la cui quantificazione economica è stata ricompresa in quella del Rischio
di Costruzione.
Viste le nuove norme in materia di Finanza Locale – che in teoria impediscono alle PA di
procrastinare i pagamenti delle Opere eseguite - non viene più trattato il rischio di “ritardo nei
pagamenti (Capital Expenditure Period risk)”.
Quanto ai rischi di cui alle lettere a) e b), si può fare riferimento all’indagine messa a
disposizione dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, che ha esaminato 31.970 appalti,
nel periodo 2000-2007, le cui conclusioni sono così state riassunte nella seguente tabella 5,
elaborata come le successive tab 6 e 7, seguendo i dettami dell’ “ Analisi delle tecniche di
valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento” redatto nel settembre 2009
dall’AVCP di concerto con l’UTFP (All.to 2).
Tabella 5:
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Probabilità di accadimento dei rischi di incremento dei costi di costruzione e ritardo nei tempi di realizzazione (All.to 2- AVCP 9/2009 pag 12 Tab 2)
Interventi per classe di scostamento (numerosità interventi indicata in %)
Efficienza finanziaria e temporale
Classe di scostamento (%)
% interventi con
scostamento finanziario
% interventi con
scostamento temporale
Nullo <0
25%
23%
Lieve <5
30%
2%
Moderato <20
33%
9%
Forte >20
12%
66%
100%
100%
Totale interventi
Nel dettaglio:
a) Rischio di Costruzione (Build Risk): con il PPP in Leasing è praticamente precluso il rischio di
perizie suppletive; sulla base dei dati indicati (tenendo in considerazione solo i costi di costruzione
a base di gara e pari ad € 3.802.283,69) valutando che nell’edilizia pubblica appaiono storicamente
inevitabili perizie, riserve accolte e riconoscimenti del collaudatore, si possono quantificare le
percentuali di incremento dei costi e determinare il Rischio di Costruzione (medio annuale) come
nella seguente
Tabella 6:
Rischio di incremento dei costi di costruzione e realizzazione (All.to 2- AVCP 9/2009 pag 12 Tab 3)
Tipo di incremento
(Classe di scostamento
del costo di costruzione)
in %
Costo per tipi
di Incremento
Entità del danno
Probabilità
1)
2)
3)
Valore
ANNUALE
del rischio
4) = 2 x 3/20
Incremento Nullo
0%
3.802.283,69
0,00
25%
0,00
Incremento Lieve
15%
4.372.626,24
570.342,55
30%
8.555,14
Incremento Moderato
30%
4.942.968,79
1.140.685,11
33%
18.821,30
Incremento Forte
55%
5.893.539,71
2.091.256,03
12%
12.547,54
Build Risk
39.924
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b) Rischio di Ritardo nei Lavori (Timing Risk): con il PPP in Leasing è praticamente
precluso il rischio di ritardo nella consegna del bene, dal momento che l’amministrazione non
inizia a pagare i canoni se non dopo che sia conseguito il collaudo positivo; sulla base dei giorni
indicati (circa 420 giorni ) si può quantificare come dalla seguente
Tabella 7:
Rischio di ritardo nei tempi di realizzazione (All.to 2- AVCP 9/2009 pag 13 Tab 4)
Tipo di incremento
(Classe di scostamento
dei tempi = Ritardi)
in %
Giorni per tipi
di incremento
Entità del
danno
Probabilità
Valore del
rischio
1
2
3
(4) = (2) x (3)
Ritardo Nullo
0,00%
420
0
23,0%
0
Ritardo Lieve
10,00%
462
42
2,0%
0,8
Ritardo Moderato
20,00%
504
84
9,0%
7,56
Ritardo Forte
70,00%
714
294
66,0%
194
Timing Risk ( Giorni)
202
Anche in questo caso soccorre l’esperienza empirica: nell’edilizia pubblica nel range da 1 a
5 milioni di Euro appare storicamente normale un ritardo patologico analogo a quello in
precedenza stimato; inoltre sempre l’esperienza ci dice che con la metodologia del PPP i tempi
medi che intercorrono fra la scadenza dei termini di presentazione delle offerte e l’aggiudicazione
(definitiva) sono di circa 60/65 giorni, mentre consultando della Relazione Annuale dell’AVCP al
Parlamento anno 2010 (All.to 5) in particolare le tabelle 5 e 6 (All.to 6) notiamo che i tempi medi di
aggiudicazione vanno dagli 85 giorni per le procedure aperte, ai 93 giorni per la classe di importo >
1.000.000 <= 5.000.000 €, per cui possiamo prudenzialmente stimare in 20 giorni (85-65) il
“risparmio” di tempo garantito dal PPP rispetto ad un Appalto Ordinario .
Il collaudo nel PPP in Leasing è contrattualizzato in 30 giorni, mentre negli appalti ordinari ne
necessitano dai 60 ai 120, pertanto, prudenzialmente stimiamo il gap negativo in soli 30 gg (60-30)
Sommando i termini di cui sopra, il rischio di ritardo si può dunque stimare in 252 giorni (202+
20+30). Anche in questo caso si tratta di un periodo aggiuntivo nel quale non è disponibile il bene
finito (con conseguente posticipazione della soddisfazione dei fabbisogni pubblici alla quale il bene
è destinato); i 252 giorni per un investimento pubblico di € 4.012.496,98 corrispondono ad un costo
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virtuale di mancata disponibilità di € 5.550,22 – valore medio annuo - (4.012.496,98 x 4% x 252 /
365/20) - adottando un Tasso teorico di disponibilità di beni immobili prudenziale del 4% rispetto
al 4,5% di mercato - a tale importo andrebbero aggiunti i maggiori oneri di preammortamento,
conseguenti l’ipotesi di ritardo, il cui importo si può stimare pari all’ 80% del capitale finanziato, al
tasso del mutuo CDP, come segue: 4.012.496,98 x 80% x 4,773 % x (252/365)/20 = €
5.298,24 portando i maggiori rischi per ritardo – valore medio annuo - ad € 10.848,46 (5.550,22 +
5.298,24 );
c) Rischio di Mercato (Market Risk): mentre nell’appalto ordinario qualunque impresa può
assumere i lavori, essendo la scelta del contraente sostanzialmente “casuale”, con incremento dei
rischi di costruzione, nel PPP in Leasing la scelta soggiace in via preventiva all’esame di solidità,
serietà e affidabilità da parte della Società di Leasing, la quale effettua una specifica “due
diligence”, con azzeramento dei rischi di default, dei costi del contenzioso e degli altri costi che
corredano gli appalti ordinari quando si verificano le patologie sulle riserve. La selezione
dell’impresa esecutrice da parte della Società di Leasing consente a quest’ultima l’immediata
sostituzione del costruttore colpito da default esterno, nonché il troncamento di contenziosi con
l’impresa che ritarderebbero l’erogazione del canone; è noto che fino al collaudo la stazione
appaltante non eroga alcun canone e che un eventuale periodo di contenzioso non produrrebbe
interessi, circostanza che consente al finanziatore di sterilizzare qualunque pretesa dell’impresa.
Tale condizione è valorizzata nella misura del 2,5% del valore del Base di Gara, corrispondente ad
€ 4.752,85 (valore medio annuo) .
6.2. il Rischio di Manutenzione ed il Rischio di Gestione
Nella redazione del presente PSC, nella complessa contabilizzazione per l’individuazione
del Value for Money, non si è volutamente tenuto conto della quantificazione finanziaria relativa al
trasferimento dei rischi di manutenzione e di gestione al Soggetto Realizzatore:
-
Rischio di Manutenzione: nella Bozza di testo di bando, in caso di adozione del
“PPP in Leasing”, il Servizio di Manutenzione e Gestione Ventennale (che
costituirà un Lotto a sé stante) è contemplato a carico del Soggetto
Realizzatore.
Relativamente a tale Servizio, sono previste opportune cauzioni e coperture
assicurative – a seguire riportiamo gli stralci del bando in cui vengono
disciplinate.
In giallo sono citati valori puramente indicativi, in quanto i valori reali saranno
successivamente determinati dalla Stazione Appaltante –
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o L’amministrazione potrà procedere ogni 5 anni a condurre un market
test finalizzato a verificare che il costo per le manutenzioni formulato
nel contratto e derivante dall’aggiudicazione della presente gara sia
allineato alle migliori condizioni individuabili sul mercato locale. Il
soggetto aggiudicatario potrà adeguare il canone di gestione degli
impianti alle migliori condizioni presenti sul mercato o, in alternativa,
l’ amministrazione avrà la facoltà di risolvere il contratto di
manutenzione, dandone comunicazione scritta all’aggiudicatario con
preavviso di almeno 180 giorni.
o Garanzie da presentare prima della consegna degli immobili :
−1 ) a far data dal certificato di collaudo finale, il Soggetto
Realizzatore dovrà sottoscrivere una Polizza Assicurativa Decennale
Postuma di importo pari ad € 2.000.000 (Duemilioni) da rinnovarsi
una volta scaduta, fino alla scadenza dell’ operazione di Leasing, a
favore della Stazione Appaltante – a garanzia della buona esecuzione
dei lavori, di difetti costruttivi e/o occulti
−2 ) a far data dal certificato di collaudo finale, il Soggetto
Realizzatore dovrà sottoscrivere una Polizza Assicurativa di
Responsabilità Civile verso Terzi per un massimale non inferiore a €
2.000.000,00 per tutta la durata della locazione finanziaria;
-3 ) a far data dal certificato di collaudo finale, il Soggetto Realizzatore
dovrà sottoscrivere una Polizza Assicurativa All Risks – da rinnovarsi
per tutta la durata dell’operazione di Leasing – a favore della Stazione
Appaltante e per un Massimale di € 2.000.000 (Duemilioni) – a
Garanzia dei Danni all’Immobile in conseguenza di un qualsiasi
evento, quali a titolo esemplificativo e non limitativo Furto, Incendio,
Scoppio, Terremoto, Alluvione, azione del Fulmine ... etc .
- 4) a far data dal certificato di collaudo finale, il Soggetto Realizzatore
dovrà presentare una Fidejussione Bancaria di importo pari ad €
100.000 (Centomila) con una durata iniziale almeno quinquennale e
da rinnovarsi e mantenere attiva per tutta la durata della operazione di
Leasing, a favore della Stazione Appaltante – tale garanzia dovrà
prevedere espressamente la rinuncia al beneficio della preventiva
escussione del debitore principale, la rinuncia all’eccezione di cui
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all’art 1957 comma 2 del cod. civ, e l’operatività della garanzia
medesima entro 15 gg a semplice richiesta della Stazione Appaltante :
la Stazione Appaltante escuterà immediatamente ed integralmente,
dietro semplice presentazione di “Denuncia di sinistro”, per “ difetti
costruttivi e/o occulti” e/o “richiesta di indennizzo” relativa a
problemi derivanti dall’esecuzione dei lavori, presentata alla
Compagnia Assicurativa, che presta le coperture assicurative di cui al
precedente punto 1; L’escussione della Fidejussione NON è vincolata
all’entità dei danni rilevati e lamentati dalla Stazione Appaltante sugli
impianti.
L’importo derivante alla Stazione Appaltante, dall’escussione della
garanzia di cui sopra, sarà utilizzato, esclusivamente a decurtare e/o
estinguere il debito residuo dell’operazione di Leasing – determinando
nella prima ipotesi, la riduzione del Canone dovuto al Soggetto
Finanziatore.
-5 ) a far data dal certificato di collaudo finale il Soggetto Realizzatore
dovrà prestare idonea fidejussione bancaria, della durata iniziale di 5
anni, di importo pari al controvalore di 1 (una) annualità del canone
complessivo di gestione manutenzione offerto, a garanzia del rispetto
di tutte le obbligazioni assunte dal Soggetto Realizzatore in relazione
alla gestione del servizio manutentivo successivo alla realizzazione
dell’opera. Detta garanzia, alla scadenza del quinto anno, dovrà
essere rinnovata per ulteriori cinque anni; lo stesso meccanismo di
rinnovo sarà adottato allo scadere del decimo e del quindicesimo anno.
Si precisa che il costo delle coperture sopra citate sarà a totale carico del
Soggetto Realizzatore/Manutentore.
La strutturazione di queste o altre Garanzie che verranno ad essere richieste in
sede di Gara ed il fatto che il loro costo sia previsto a carico del Soggetto
Realizzatore/Manutentore che si aggiudicherà la Gara stessa, indica che, nel
progetto di Bando, che verrà adottato dall’Amministrazione, anche i “Rischi di
Manutenzione e Gestione” sono previsti “traslati” sul Soggetto Privato.
Il valore a base di Gara di questi rischi, sarà costituito dal totale dei costi
manutentivi e gestionali di cui l’Amministrazione si dovrebbe far carico in caso
di gestione diretta dell’Opera da realizzare, pertanto, considerando anche un
minimo ribasso, la quantificazione della “traslazione” di questi rischi ai fini della
determinazione del Value for Money non potrà che favorire la convenienza
del PPP in Leasing sull’Appalto tradizionale con Mutuo.
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Pertanto, al fine di rendere l’elaborazione del Value for Money del presente PSC,
ulteriormente prudente e tutelante per l’Amministrazione che lo ha commissionato, non si
sono volutamente quantificate e conteggiate le traslazioni del Rischio di Manutenzione e
del Rischio di Gestione .
6.3. Il Value For Money
Si omettono le considerazioni circa la nota decisione Eurostat 11 febbraio 2004 relativa alle
condizioni per qualificare l’onerosità dell’intervento come OFF BALANCE.
I costi totali in caso di appalto tradizionale con finanziamento mediante mutuo dopo
aver considerato la “neutralità competitiva” di cui al precedente Capo 5 e incrementato del costo dei
“rischi trasferiti” di cui al precedente Capo 6.1, ai fini della comparazione, possono essere valutati
come nella seguente Tabella 8:
PPP in
LEASING
con IVA
(1)
PPP in
LEASING
Importo semestrale canone/rata
179.419,99 -
378.361,56
416.197,72
-
-
326.218,17
358.839,98
313.604,73
45.235,26
9.043,53
9.947,88
-
9.947,88
335.261,70
368.787,86
313.604,73
55.183,14
1) Project risk
-
-
-
-
2) Build risk
-
-
39.923,98 -
39.923,98
3) Timing risk
-
-
10.848,46 -
10.848,46
4) Market risk
-
-
4.752,85 -
4.752,85
-
-
55.525,29 -
55.525,29
335.261,70
368.787,86
369.130,02 -
342,15
Autofinanziamento
Valore Medio Annuo Canoni/Rate
Riscatto finale (valore medio annuo)
Differenza complessiva - Valore
Medio Annuo
Rischi
trasferiti
(Capo 6.1)
DIFFERENZA
(1-2)
163.109,08 -
Maxicanone iniziale
TOTALE rischi
trasferiti
TOTALE
-
MUTUO
(2)
156.802,36
22.617,63
-
416.197,72
416.197,72 -
416.197,72
19
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Le maggiori somme imputabili al PPP in Leasing, relative alla differenza tra somma dei
canoni periodici e la somma delle rate di Mutuo, nonché l’importo del riscatto finale, andrebbero
attualizzate come previsto all’ultimo capoverso del precedente Capo 5.3;
Tuttavia, per ragioni prudenziali ci si limita ad attualizzare il solo valore del riscatto finale ,
con il seguente esito
Tabella 9 :
PPP in LEASING (con IVA)
reale,
attualizzato (1)
(nominale)
Importo semestrale canone/rata
Maxicanone iniziale
-
179.419,99 -
179.419,99 -
416.197,72
416.197,72
-
-
358.839,98
358.839,98
313.604,73
45.235,26
9.947,88
4.700,62
-
4.700,62
368.787,86
363.540,60
313.604,73
49.935,88
-
-
55.525,29 -
55.525,29
368.787,86
363.540,60
369.130,02 -
5.589,41
Autofinanziamento
Valore medio Annuo Canoni/Rate
Riscatto finale (valore medio
annuo)
Differenza complessiva ** Valore Medio Annuo
Rischi trasferiti (Capo 6.1) Valore Medio Annuo
TOTALE
DIFFERENZA
(1-2)
MUTUO (2)
156.802,36
22.617,63
-
416.197,72
416.197,72 -
416.197,72
** Attualizzando il solo riscatto finale
20
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7. Conclusione
A favore dell’opzione PPP in Leasing può essere stimato un Value For Money di
€ 342,15 (valore medio annuo) in termini nominali ed in € 5.589,41 in termini reali (valore medio
annuo) .
Pertanto il ricorso al PPP in Leasing non risulta essere meno conveniente del ricorso
all’Appalto finanziato con Mutuo della “Cassa Depositi e Prestiti”.
Funo, 02/09/2013
Responsabile del progetto :
Gian Paolo Sgargi Tel 392.9967270 – [email protected] –[email protected]
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