Quesito in merito ad un mutamento di destinazione d?uso abusivo

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Prot. n. 7450/12
Rif. Prot. n. 2387 del 1.08.2012
Ns prot. n. 6415 /AM 66062 del 08.08.2012
L’Aquila, 4 ottobre 2012
Al Comune di Oricola
Ufficio Tecnico
Piazza Livio Laurenti
67063 Oricola (AQ)
Oggetto: Quesito in merito ad un mutamento di destinazione d’uso abusivo. Riscontro.
Con la nota indicata a margine, codesta Amministrazione Comunale ha formulato un quesito
in relazione ad un mutamento di destinazione non autorizzato di un fabbricato sito in zona agricola,
originariamente assentito come “ricovero attrezzi” ma di fatto utilizzato dal proprietario a fini
residenziali, precisando che detto mutamento d’uso è avvenuto senza opere edilizie.
Con riferimento a quanto sopra, alla luce delle previsioni contenute nella specifica
normativa di piano del Comune medesimo - che in zona agricola consente la presenza di edifici
residenziali solo in caso di famiglie coltivatrici, precisando che l’unità minima aziendale è di 50.000
mq (prescrizione più restrittiva rispetto all’art. 70 della L.R. n. 18/83) - codesta Amministrazione,
avendo accertato l’assenza delle citate condizioni legittimanti e, quindi, la sussistenza dell’abuso
quale intervento eseguito in totale difformità ex art. 6 della L.R. n. 52/89, comunica di voler
procedere all’ordine di rimessa in pristino e chiede chiarimenti circa i successivi (eventuali)
adempimenti da seguire in caso di inottemperanza da parte del proprietario.
Nel riscontrare il contenuto della suddetta richiesta, corre preliminarmente l’obbligo di
precisare che il presente parere viene rilasciato nell’ottica di fornire un contributo, giuridicamente
orientato e discrezionalmente apprezzabile da codesta Amministrazione, finalizzato ad arricchire in
termini assolutamente generali l’istruttoria delle procedure edilizie di diretta competenza, restando
comunque le determinazioni afferenti il merito dei singoli casi concreti rimesse alla definizione ed
alla responsabilità dei rispettivi uffici tecnici comunali.
Venendo in medias res, va innanzitutto considerato che, come osservato dal giudice
amministrativo, il mutamento di destinazione d’uso, anche senza opere edilizie, “non costituisce
una operazione edilizia o urbanistica per così dire “neutra”, da definirsi esclusivamente attraverso
il pagamento di una sanzione pecuniaria, dovendo l’Amministrazione verificare se esso abbia
inciso anche sul carico urbanistico della zona” (T.A.R. Lombardia, Milano, sent. n. 2146/2012).
In questo senso è orientata anche la giurisprudenza del Massimo Consesso di Giustizia
Amministrativa, per la quale il mutamento è rilevante se avviene fra “categorie funzionalmente
autonome dal punto di vista urbanistico”, dovendosi in tal caso verificare la variazione del carico
urbanistico (Cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 3586 del 19.06.2006). In altri termini, anche senza
opere si configura una “trasformazione edilizia” quando la stessa sia produttiva di vantaggi
economici connessi all’utilizzazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 553914 del
14.10.2011; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 11.02.2011, n. 468).
Nella fattispecie all’esame la destinazione d’uso impartita al fabbricato parrebbe porsi “in
insanabile contrasto con le prescrizioni dello strumento urbanistico vigente” (vedi, sul punto,
T.A.R. Abruzzo - L’Aquila, sent. n. 230 del 09.05.1995), che richiamano, in senso peraltro più
limitativo, la legislazione regionale vigente in tema di utilizzo dei suoli agricoli a fini residenziali.
Parimenti, non può non rilevarsi come la nuova destinazione residenziale impartita al
manufatto implichi il passaggio ad una autonoma categoria funzionale - con indubbio incremento
del carico antropico dovuto alla presenza di persone stabilmente residenti nell’immobile - che lo
strumento urbanistico (vedi art. 58, comma 1 delle N.T.A del P.R.G. Oricola) non ammette nella
zona agricola “E1”, se non per la sola ipotesi della famiglia del titolare dell’impresa agricola.
In ogni caso, il potere esercitato dall’Amministrazione locale nell’ordinare, una volta
accertato l’abusivo mutamento d’uso funzionale in contrasto con le richiamate previsioni
urbanistiche, la rimessione in pristino, deve intendersi finalizzato “a ristabilire le condizioni di
idoneità oggettiva del fabbricato medesimo alla destinazione d’uso pregressa” (T.A.R. Lombardia,
Milano, sez. II, sent. 25.07.2008, n. 2988).
Quanto agli adempimenti da intraprendere in caso di mancata ottemperanza al suddetto
ordine, appare utile rammentare che l’acquisizione di diritto dell’opera abusiva al patrimonio del
Comune, quale conseguenza dell’inerzia del proprietario responsabile dell’abuso, riguarda
innanzitutto il “bene” o l’“opera” realizzata in totale difformità dal titolo abilitativo.
Nel caso di illegittima variazione “funzionale”, quindi in assenza di opere, della destinazione
di un immobile, l’aspetto determinante sotto il profilo urbanistico resta, in ogni caso, l’eliminazione
dell’abuso e il ristabilimento di “una situazione eventualmente equivalente a quella legittima
antecedente all’abuso” (Vedi, sul punto, T.A.R. Sicilia, Catania, sez, I sent. n. 4113 del
12.10.2010).
Alla luce delle argomentazioni su esposte, si esprime l’avviso che la commisurazione di una
sanzione pecuniaria sostitutiva del mancato ripristino dello status quo non appare una soluzione
coerente i principi generali fissati dalla disciplina, sia statale che regionale, in tema di repressione
degli abusi edilizi.
E’ appena il caso di evidenziare che l’irrogazione della sanzione pecuniaria in conseguenza
del mancato ripristino dello stato dei luoghi o della mancata ottemperanza all’ordinanza di
demolizione - contemplate, rispettivamente, dagli articoli 33, comma 2 D.P.R. n. 380/01 per gli
intereventi di ristrutturazione eseguiti in assenza o in totale difformità e dall’art. 34, comma 2 del
D.P.R. n. 380/01 per interventi eseguiti in parziale difformità – non sembra applicabile, neppure in
via analogica, all’ipotesi all’esame, trattandosi di specifica misura dettata dal legislatore statale in
relazione a due fattispecie che da quest’ultima si differenziano per tipologia di intervento e gravità
dell’abuso.
Considerata la particolare natura dell’abuso medesimo e in assenza di una specifica
disciplina regionale del cambio di destinazione d’uso si ritiene, nel rispetto delle modalità fissate
dal legislatore regionale per l’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo sull'attività urbanistica ed
edilizia, che alla circostanza di specie debba applicarsi la procedura delineata dall’art. 10 della L.R.
n. 52/89 che individua le regole generali per la repressione degli abusi.
Distinti saluti.
Il Responsabile dell’Ufficio
(Avv. Marianna Cerasoli)
Il Dirigente del Servizio
( Avv. Stefania VALERI)