specific challenges in using common rd indicators at regional level

 SPECIFIC CHALLENGES IN USING COMMON RD INDICATORS AT
REGIONAL LEVEL. UN WORKSHOP PER DISCUTERNE.
Nelle due giornate del 6 e 7 Marzo 2013 si è tenuto a Roma, presso la sede dell’INEA, un interessante
workshop organizzato su impulso dell’Help desk della Valutazione (Rete Europea della Valutazione
dello Sviluppo Rurale1) e organizzato in collaborazione con il Ministero delle politiche agricole e
forestali e con il gruppo di lavoro INEA facente parte della Task Force Monitoraggio e Valutazione
della RRN.
L’incontro ha riguardato gli indicatori comuni per lo Sviluppo Rurale previsti per la nuova
programmazione, tema quanto mai delicato e rilevante soprattutto in contesti, come quello italiano,
caratterizzati da un sistema di programmazione regionale. Gli indicatori di contesto o baseline comuni
rappresentano un elemento di riferimento importante per l’individuazione del contesto strategico dei
PSR, per la conduzione della analisi SWOT e per la definizione del fabbisogno di intervento, nonché
elemento costitutivo dei percorsi di valutazione durante le diverse fasi di attuazione dei Programmi di
Sviluppo Rurale, inclusa quella relativa alla valutazione degli effetti. L’impatto della Politica di Sviluppo
Rurale nei contesti specifici nazionali e regionali è valutato attraverso indicatori usati per descrivere il
contesto in cui viene definito l’intervento2.
A fronte di ciò, tuttavia, il sistema europeo degli indicatori spesso non è adeguato alla realtà dei sistemi
di programmazione regionalizzati.
A livello regionale si registra una grande variabilità nella gestione degli indicatori comuni e in molti casi
non è possibile averli a disposizione o predisporre il loro aggiornamento continuo, data
l’inappropriatezza della scala su cui sono tarati alcuni indicatori, non adeguata in termini di
aggiornamento temporale e di dettaglio territoriale.
In Italia abbiamo, inoltre, individuato un sistema di territorializzazione delle aree rurali costruita su una
scala territoriale diversa da quella utilizzata a livello OCSE (le quattro tipologie di aree rurali del PSN
2007-13). Tale classificazione delle aree, per noi fondamentale, deve ancora essere consolidata a livello
di predisposizione di banche dati.
Esistono carenze di tipo conoscitivo e metodologico, metodologie differenti tra le Regioni, scarsa
disponibilità dei dati assoluta o nel dettaglio richiesto dal Quadro Comune di Monitoraggio e
Valutazione, fonti dei dati per le stesse variabili diversificate tra le Regioni. La raccolta, la
quantificazione e l’aggiornamento degli indicatori, in particolare quelli ambientali, richiede tempi lunghi
e il fabbisogno di notevoli risorse umane e finanziarie.
Questo fa sì che la quantificazione degli indicatori rappresenti una sfida per gli Stati Membri a
programmazione regionale, a cui essi devono fare fronte attraverso la ricerca e la predisposizione di
metodologie e procedure specifiche per la raccolta dei dati e per il calcolo dei valori a livello dei PSR.
1
http://enrd.ec.europa.eu/evaluation/good-practices-workshops/common-rural-development-indicators-at-regionallevel/en/common-rural-development-indicators-at-regional-level_home.cfm
2 Nella futura programmazione 2014-2020 gli indicatori di impatto, comuni a entrambi i pilastri della PAC, sono parte
integrante del set di indicatori di contesto proposti dalla Commissione, rafforzando ulteriormente il nesso fra obiettivi della
PAC e della strategia Europa 2020 (crescita intelligente, sostenibile e inclusiva) e gli impatti conseguiti. 1 Su questo fronte e con questo obiettivo in Italia è stata attivata una linea di attività specifica della Rete
Rurale Nazionale dedicata alla realizzazione del sistema nazionale di monitoraggio e valutazione3.
Per tutti questi motivi, l’attenzione e, soprattutto, una maggiore azione di supporto e coordinamento da
parte della Commissione Europea e della Rete Europea della Valutazione dello Sviluppo Rurale, nel
colmare i gap esistenti nella disponibilità degli indicatori comuni, è ritenuta fondamentale da parte degli
Stati Membri.
Come prevedibile, infatti, si è riscontato un notevole interesse nei riguardi dell’iniziativa di organizzare
un workshop sul tema della regionalizzazione degli indicatori comuni, che ha garantito una significativa
rappresentanza di altri paesi europei a sistema regionale di programmazione, delle regioni italiane, dei
valutatori, di esperti tematici e dei principali enti fornitori di dati (Organismi pagatori, uffici statistici,
istituti di ricerca).
Il metodo di lavoro utilizzato, caratterizzato da tecniche di facilitazione della discussione e lavoro di
gruppo, ha favorito in primo luogo uno scambio continuo fra i partecipanti in merito alle rispettive
esperienze, ma soprattutto l’emergere dei principali aspetti critici riscontrabili in maniera diffusa che il
sistema degli indicatori comune per lo sviluppo rurale pone per gli Stati membri con PSR regionali.
Questi sono stati discussi attraverso la presentazione di casi di studio nazionali e regionali che hanno
messo in risalto l’uso degli indicatori comuni (contesto e impatto), le principali sfide, ma anche gli
approcci metodologici e le soluzioni di governance adottate per la predisposizione di sistemi di raccolta
dei dati a livello regionale. Su alcuni elementi emersi da tali esperienze sarebbe opportuno lavorare, sia a
livello europeo che nazionale, nel disegno e nella implementazione dei futuri sistemi di monitoraggio e
valutazione della PAC. Essi riguardano il ruolo della comunicazione orizzontale e verticale a tutti i
livelli, la funzione di coordinamento svolta a livello centrale (Ministeri responsabili delle politiche
agricole e Reti Rurali Nazionali), la messa a sistema per tutte le regioni di metodi di raccolta dati già
sperimentati, il supporto finanziario necessario per assicurare l’aggiornamento costante dei dati.
I lavori di gruppo hanno consentito di approfondire ulteriormente tali questioni, individuandone anche
altre ritenute rilevanti nell’intento di intraprendere un percorso di ricerca di possibili soluzioni e strade
percorribili. Esse riguardano:
• Il coordinamento e la comunicazione a livello regionale, nazionale e europeo.
A tale proposito, è emerso il ruolo che le Reti Rurali Nazionali possono svolgere nel processo di
raccolta dei dati e le condizioni che consentono il loro migliore funzionamento. Tre aspetti sono
considerati fondamentali: una forte leadership, responsabilità chiare e definite e un budget proprio per
supportare i molteplici compiti relativi alla costruzione di sistemi di monitoraggio, alla diffusione e
messa a sistema di metodologie e approcci, alla conduzione di attività rivolte al miglioramento delle
competenze delle amministrazioni coinvolte nella raccolta e elaborazione dei dati.
E’ emersa inoltre la necessità di accrescere la funzione di coordinamento di altri soggetti, ad esempio i
comitati di sorveglianza e gli Steering Group, rispetto agli enti che forniscono i dati. Ciò favorirebbe
l’istituzionalizzazione, l’armonizzazione e la sistematicità della raccolta dati.
3
In tale ambito, oltre a diffondere sistematicamente la cultura della valutazione, la Rete Rurale Nazionale partecipa alla
definizione del sistema di indicatori per le attività di monitoraggio e valutazione, tra cui la quantificazione e l'aggiornamento
degli indicatori di baseline e la creazione di un sistema informativo comune sugli indicatori di riferimento. La
predisposizione di una base informativa comune disponibile a livello nazionale comporta una serie di attività come
l’individuazione del fabbisogno informativo e di supporto, la ricognizione delle metodologie utilizzate dalle Regioni per il
calcolo degli indicatori, la realizzazione di documenti di indirizzo e supporto, il finanziamento di progetti e stipula di
convenzioni per favorire la cooperazione con altre istituzioni e enti di ricerca (Istat, Lipu, Camere di commercio, OCSE,
esperti tematici, ecc.) finalizzati allo scambio, produzione di dati e alla creazione di banche dati comuni.
2 I partecipanti hanno espresso l’urgenza di un maggiore coordinamento a livello europeo nell’ambito
della DG Agri della Commissione europea fra le unità di valutazione e di monitoraggio e gli esperti
geografici.
• L’uso di dati proxy in mancanza di dati a livello di regionale e sub regionale.
Questo è un punto delicato che è stato ribadito con forza dai partecipanti e che riguarda l’esigenza di
avere una maggiore flessibilità da parte della Commissione nell’accettare l’uso di dati proxy qualora
favorisse un risparmio di tempo e soldi rispetto agli indicatori comuni di contesto. Al riguardo si ritiene
necessario che a livello europeo venga aumentata l’informazione e la comunicazione relativa all’uso di
dati proxy e di scambio di esperienze e fornito un maggiore orientamento e supporto agli Stati membri
nella scelta fra possibili differenti opzioni di lavoro.
• Il costo-efficacia della raccolta dei dati.
Per ridurre i costi, l’approccio proposto dai partecipanti riguarda: il miglioramento dell’uso dei dati
amministrativi provenienti dal sistema IACS (Integrated Administration and Control System) e
provenienti da altre fonti “non agricole” (turismo, ICT, artigianato, ecc.); l’uso di moduli di domanda
degli aiuti standardizzati sulla base di accordi fra le AdG e gli Organismi pagatori; l’accesso aperto a
data base gestiti a livello nazionale e regionale (statistiche ufficiali, RICA, ecc.); l’uso dei fondi
dell’assistenza tecnica.
• Il ruolo degli indicatori comuni di contesto nella definizione dei programmi e nella
valutazione degli impatti.
Il problema è stato posto, in particolare, in riferimento alla questione della diversa tempistica della
quantificazione degli indicatori comuni e della programmazione e a quella della necessità di assicurare
continuità e costanza nella raccolta dei dati. Sebbene, gli indicatori comuni siano ritenuti utili dagli Stati
membri, la loro rilevanza nella conduzione delle analisi SWOT e dei fabbisogni per la definizione della
strategia dei programmi è messa in dubbio per i PSR regionali, mancando in particolare i dati al 2013.
Al riguardo, è stato suggerito l’uso di indicatori specifici del programma, più rilevanti rispetto al
contesto regionale dei PSR.
Negli stessi termini è stato proposto di usare dati proxy anche relativamente agli indicatori di impatto,
dando maggiore flessibilità agli Stati membri nel focalizzare l’uso degli indicatori comuni e scegliere solo
quelli ritenuti più rilevanti per la valutazione degli impatti.
• Il ruolo dei beneficiari nella raccolta dei dati.
Al riguardo è stata discussa l’opportunità di un maggiore coinvolgimento dei beneficiari degli aiuti nella
raccolta delle informazioni e dei dati (al momento della richiesta e dopo il completamento del progetto)
e delle modalità migliori per farlo secondo quanto proposto nei regolamenti della nuova
programmazione.
A conclusione di questa breve disamina dei lavori del workshop, si sottolinea che ciò che è emerso con
maggiore forza è la richiesta di maggiore flessibilità nell’uso degli indicatori comuni commisurata alla
loro rilevanza rispetto agli specifici contesti regionali.
In particolare si ritiene necessario:
• rendere più flessibile il sistema degli indicatori, in particolare, quelli di contesto, evitando di
generare un onere eccessivo nella quantificazione degli stessi;
• investire a livello europeo nella costruzione di metodologie comuni per la quantificazione degli
indicatori;
• utilizzare solo indicatori per i quali sono disponibili basi statistiche certe, con un adeguato
aggiornamento temporale e dettaglio territoriale.
• avere la possibilità di utilizzare delle proxy per alcuni indicatori, laddove si riscontrano dei gap
nella disponibilità dei dati a livello regionale.
• valorizzare il ruolo del valutatore ex ante nella individuazione di dati proxy adeguati.
3 Per maggiori informazioni è possibile consultare il sito web della Rete Europea della Valutazione dello
Sviluppo Rurale dove è disponibile la documentazione del workshop che include l’Agenda del
workshop, le presentazioni, la newsletter che illustra le principali conclusioni dei lavori, le letture
consigliate.
Il link per accedervi è il seguente: http://enrd.ec.europa.eu/evaluation/good-practicesworkshops/common-rural-development-indicators-at-regional-level/en/common-rural-developmentindicators-at-regional-level_home.cfm
Di Martina Bolli
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