Il trattamento dei foreign terrorist fighters nell`ordinamento britannico

FOCUS HUMAN RIGHTS – 30 SETTEMBRE 2015
Il trattamento dei foreign terrorist
fighters nell’ordinamento britannico
alla luce della ris. 2178 UNSC:
un’applicazione conforme?
di Alice Riccardi
Assegnista di ricerca in Diritto internazionale
Università Telematica Internazionale Uninettuno
Il trattamento dei foreign terrorist fighters
nell’ordinamento britannico alla luce
della ris. 2178 UNSC:
un’applicazione conforme?*
di Alice Riccardi
Assegnista di ricerca in Diritto internazionale
Università Telematica Internazionale Uninettuno
Sommario: 1. Introduzione. 2. L’ordinamento britannico era già conforme alla ris. 2178? Il
sistema di prevenzione dei movimenti di sospetti terroristi all’interno del territorio dello Stato ed
in uscita da esso. 3. …e il sistema di prevenzione all’ingresso. 4. Segue: le fattispecie
incriminatrici. 5. Il Counter-Terrorism and Security Act 2015. 6. Segue: i temporary exclusion orders. 7.
Rilievi conclusivi.
1. Introduzione
Una certa parte della dottrina sostiene con sempre più insistenza che il complesso normativo in
materia di repressione del terrorismo internazionale sviluppatosi a partire dal 2001 si
caratterizzerebbe in senso trans-nazionale o globalizzato.
1
Tali autori affermano che la
propagazione delle regole tese a contrastare il terrorismo internazionale assomiglierebbe al
paradigma già enunciato da Jessup nel 1956: 2 uno sviluppo diffuso, sia in senso verticale che
Articolo sottoposto a referaggio.
Per una definizione di diritto trans-nazionale in generale, v. P. ZUMBANSEN, Transnational Law, in J.
SMITS (a cura di), Encyclopedia of Comparative Law, Londra, 2006, p. 738 ss, pp. 738-740. Utilizzano la
categoria del diritto trans-nazionale per leggere la risposta giuridica al fenomeno dei foreign terrorist fighters,
C.C. MURPHY, Transnational Counter-Terrorism Law: Power and Legitimacy in the ‘Wars on Terror’, in
Transnational Legal Theory 16/2015; G. SULLIVAN, Transnational Legal Assemblages and Global Security Law:
Topologies and Temporalities of the List, in Transnational Legal Theory 5/2014 p. 81 ss. Contra v. V.V. RAMRAJ,
The Impossibility of Global Anti-Terrorism Law?, in V.V. RAMRAJ - M. HOR - K. ROACH - G. WILLIAMS
(a cura di) Global Anti-Terrorism Law and Policy, Cambridge, 2012, p. 53 ss.
2 Cfr. P.C. JESSUP, Transnational Law, New Haven, 1956.
*
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orizzontale,3 teso ad una convergenza regolamentare fra diversi ordinamenti.4 Si ritiene in altre
parole che il processo trans-nazionale di contaminazione giuridica in tema di anti-terrorismo
impedirebbe agli Stati di isolarsi, costringendoli a rispondere uniformemente al fenomeno
terroristico secondo le direttive dell’attore ‘globale’ per eccellenza, il Consiglio di sicurezza delle
Nazioni unite (UNSC o Consiglio).5 La ris. 2178 dello UNSC rappresenterebbe in tale contesto la
prova certa dell’ormai avvenuta transizione da una vita di relazione internazionale fra governi ad
un mondo dominato da un sistema di “global governance”;6 e della trasformazione del diritto
internazionale da un diritto della coesistenza ad un diritto non più solo della cooperazione, ma
addirittura globalizzato.7
Deve sottolinearsi in proposito come la lettura del diritto internazionale contemporaneo in senso
altamente istituzionalizzato non sia certamente una novità.8 Di converso, l’idea che lo UNSC –
appropriandosi di un ruolo assimilabile, appunto, a quello di “governance” – abbia oramai
distorto le dinamiche attraverso cui le norme del diritto internazionale si sono sino ad oggi
generate può essere particolarmente pericolosa;9 chi scrive ritiene che non si è esaurita la necessità
di avere un modello ricostruttivo e descrittivo che permetta di giudicare se l’odierna risposta
giuridica al terrorismo si muova entro le categorie della liceità e della legittimità.10 Se è vero che
Cfr. H.H. KOH, Transnational Legal Process, in Nebraska Law Review 75/1996, p. 181 ss., p. 206.
Cfr. K. L. SCHEPPELE, The International Standardisation of National Security Law, in Journal of National
Security Law and Policy 4/2010, p. 437 ss., p. 437-438.
5 Cfr. M. SCHEININ A Comment on Security Council Res 2178 (Foreign Terrorist Fighters) as a “Form” of Global
Governance, in Just Security, 6 ottobre 2014, www.justsecurity.org/15989/comment-security-council-res2178-foreign-fighters-form-global-governance. Per un’analisi della questione in termini generali, v. S.
TALMON, The Security Council as world legislature, in American Journal of International Law 99/2005, p. 174 ss.,
p. 175.
6 Cfr. M. KOSKENNIEMI, The Politics of International Law: 20 Years Later, 20 European Journal of International
Law 20/2009, p. 7 ss., p. 15. Fra gli altri, a denunciare il ruolo di cui lo UNSC si starebbe appropriando, v.
M. SCHEININ, Back to post-9/11 Panic? Security Council Resolution on Foreign Terrorist Fighters, in Just Security,
23 settembre 2014, www.justsecurity.org/15407/post-911-panic-security-council-resolution-foreignterrorist-fighters-scheinin.
7 V. W. FRIEDMANN, National Sovereignty, International Cooperation and the Reality of International Law, in
UCLA Law Review 10/1963, p. 739 ss.; v. anche P.M. DUPUY, International Law: Torn between Coexistence,
Cooperation and Globalization. General Conclusions, in European Journal of International Law 9/1998, p. 278 ss., p.
286.
8 Cfr. B. SIMMA, A.L. PAULUS, The “International Community” Facing the Challenge of Globalisation, in
European Journal of International Law 9/1998, p. 266 ss., pp. 276-277.
9 Cfr. Z. GOLDMAN, The Foreign Fighters Resolution: Implementing a Holistic Strategy to Defeat ISIL, in Just
Security, 29 settembre 2014, www.justisecurity.org/15721/foreign-fighter-resolution-implementingholisitic-strategy-defeat-isil. V. anche R. CADIN, Mappa delle attività del Consiglio di Sicurezza nel 2014: le dieci
dinamiche prevalenti nell’anno della débacle, in Ordine internazionale e diritti umani 1/2015, pp. 148 ss., pp. 150,
151.
10 Per una ricostruzione del possibile fondamento giuridico della ris. 2178 UNSC, v. M. SOSSAI, Foreign
terrorist fighters: una nozione ai confini del diritto internazionale, in federalismi.it, p. 1 ss., pp. 4-5.
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esorbita dall’obiettivo del presente lavoro quello di cercare di delineare le caratteristiche di un tale
modello, è vero anche che l’analisi dell’esecuzione a livello interno degli obblighi imposti dal
Consiglio può comunque costituire un valido contributo al dibattito descritto. A parte pochissimi
esempi,11 sono difatti rari gli interventi in dottrina tesi a testare la validità empirica della lettura
trans-nazionale della risposta giuridica al terrorismo internazionale o la natura di governance globale
del Consiglio rispetto a tale materia.12
In particolare, la prima prassi esecutiva della ris. 2178(2014) adottata dal Consiglio il 24 settembre
del 2014 pare dimostrare l’imprecisione della tesi secondo la quale il perseguimento dell’interesse
“globale” della lotta al terrorismo internazionale comporti l’irrilevanza degli interessi individuali
di ciascuno Stato. Fra gli altri, il caso britannico si dimostra uno dei più rilevanti. Le norme
introdotte con il Counter-Terrorism and Security Act 2015, difatti, perseguono sì un interesse comune
– quello di rispondere al fenomeno dei c.d. combattenti terroristi stranieri – ma offrono delle
soluzioni che le pagine che seguono descriveranno come individualistiche, capaci in astratto di
compromettere i rapporti del Regno Unito con gli altri Stati e di pregiudicare l’adempimento da
parte dello stesso di obblighi di diritto internazionale generale e specifici in materia di terrorismo
(sia di natura pattizia che scaturenti dalla stessa ris. 2178). In particolare, ci si riferisce qui
all’invenzione dei temporary exclusion orders – un istituto attraverso cui la giurisdizione inglese cerca
di ritrarsi all’interno dei propri confini territoriali.
Prima di dedicarsi all’analisi di tale istituto, le pagine che seguono descriveranno brevemente il
sistema britannico di risposta al fenomeno dei foreign terrorist fighters già vigente prima
dell’adozione della ris. 2178 (2014), per poi soffermarsi sulle novelle introdotte con il menzionato
Counter-Terrorism and Security Act del 2015. L’analisi cercherà di evidenziare le criticità di tali norme
– con particolare riguardo al rispetto del diritto internazionale dei diritti umani – e di
comprendere se il Regno Unito abbia strumentalizzato l’obbligo di adeguamento discendente
dalla risoluzione in parola, travalicandone i confini.13
Tra cui v. G. SULLIVAN, Transnational Legal Assemblages and Global Security Law: Topologies and
Temporalities of the List, cit.
12 Auspica maggiori sforzi in tal senso, ad esempio, C.C. MURPHY, The Dynamics of Transnational CounterTerrorism Law: Towards a Methodology, Map, and Critique, in King’s College London Dickson Poon School of Law
Legal Studies Research Paper Series: Paper No. 2014-42, 2014, p. 1 ss., p. 15.
13 Uno scenario già evocato da A. BIANCHI, Assessing the Effectiveness of the UN Security Council’s Antiterrorism Measures: The Quest for Legitimacy and Cohesion, in European Journal of International Law, 17/2006, p.
881 ss., p. 899.
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2. L’ordinamento britannico era già conforme alla ris. 2178? Il sistema di prevenzione
dei movimenti di sospetti terroristi all’interno del territorio dello Stato ed in uscita da
esso.
Come evidenziato da altri,14 la ris. 2178 si fonda su tre pilastri: il contrasto alla radicalizzazione e
all’estremismo; 15 l’introduzione di misure di prevenzione volte a controllare i movimenti di
sospetti terroristi; e l’approvazione di nuove fattispecie incriminatrici che estendano l’ambito della
repressione statale ad atti finora non ritenuti meritevoli di tutela penale.16 Tralasciando la prima
categoria di obblighi posti a carico degli Stati e venendo subito all’analisi della seconda, deve
rilevarsi come il sistema britannico sembrava rispondere alle esigenze espresse dallo UNSC ben
prima della fine di settembre del 2014, quando la ris. 2178 è stata approvata.
Due atti legislativi, in particolare, avevano già introdotto una serie di misure tese a controllare i
movimenti di un individuo sospettato di terrorismo.17 Anzitutto, la sezione 41 del Terrorism Act
2000 aveva attribuito alle forze di polizia il potere di procedere all’arresto di un individuo
“reasonably believed to be a terrorist” per un periodo massimo di 14 giorni senza la necessità di
un mandato d’arresto né di un’imputazione, salva conferma dell’arresto da parte del giudice entro
In generale v. M. SOSSAI, Foreign terrorist fighters: una nozione ai confini del diritto internazionale, in
federalismi.it, 25 settembre 2015, p. 1 ss.; v. inoltre R. CADIN, Il Consiglio di Sicurezza torna a legiferare nella
Risoluzione 2178(2014) sui "combattenti terroristi stranieri, in Ordine internazionale e diritti umani 4/2014, p. 857 ss.
15 Particolarmente controverse risultano talune delle misure introdotte nel corso degli anni e l'odierna
Parte 5 del Counter-Terrorism and Security Act 2015 poiché impone, fra le altre cose, un obbligo di
prevenzione a carico di istituzioni scolastiche ed universitarie, enti locali, istituti di detenzione e il servizio
sanitario nazionale. V. sezione 26 Counter-Terrosim and Security Act 2015 secondo cui una “specified
authority must, in the exercise of its functions, have due regard to the need to prevent people from being
drawn into terrorism. ” Il Parlamento britannico sta attualmente redigendo un Counter-Terrorism and Security
Act 2015 (Risk of Being Drawn Into Terrorism) (Guidance) Regulations 2015 che dovrebbe chiarire come questo
obbligo
dovrebbe
declinarsi.
V.
www.publications.parliament.uk/pa/cm201516/cmgeneral/deleg9/150910/150910s01.htm. In dottrina v.
A. RICHARDS, From Terrorism to Radicalization to Extremism: Counterterrorism Imperative or Loss of Focus?, in
International Affairs 91/2015 p. 371 ss.
16 In generale v. A. CAVALIERE, Considerazioni critiche intorno al d.l. antiterrorismo n. 7 del 18 febbraio 2015, in
Diritto penale contemporaneo, 31 marzo 2015, www.penalecontemporaneo.it/tipologia/4-/-/-/3803considerazioni_critiche_intorno_al_d_l__antiterrorismo_n__7_del_18_febbraio_2015.
17 Il terrorismo è definito alla sezione 1 del Terrorism Act 2000 “the use or threat of action where: (a) the
action falls within subsection (2); (b) the use or threat is designed to influence the government or to
intimidate the public or a section of the public; and (c) the use or threat is made for the purpose of
advancing a political, religious or ideological cause. (2) Action falls within this subsection if it— (a)
involves serious violence against a person, (b) involves serious damage to property, (c) endangers a
person’s life, other than that of the person committing the action, (d) creates a serious risk to the health
or safety of the public or a section of the public, or (e) is designed seriously to interfere with or seriously
to disrupt an electronic system.” Per un commento circa tale definizione v. K. HARDY – G. WILLIAMS,
What Is “Terrorism”? Assessing Domestic Legal Definitions, in UCLA Journal of International Law and Foreign
Affairs 17/2012, p. 77 ss., p. 160.
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48 ore. Inoltre, la sezione 44 dello stesso atto aveva introdotto un potere di “stop and search” in
capo alle forze di polizia in presenza di un ragionevole sospetto che un atto di terrorismo potesse
avere luogo.18 Ancora, lo Schedule 7 del Terrorism Act 2000 attribuiva al personale di frontiera di
stanza presso porti ed aeroporti il potere di fermare, interrogare e ordinare la detenzione (per un
massimo di 9 ore) di individui allo scopo di determinare un loro eventuale coinvolgimento in
attività terroristiche. È doveroso notare, anche se solo con un accenno, come la durata e
l’afflittività delle misure descritte pongano non pochi problemi di compatibilità con i diritti umani
e, in particolare, con l’art. 5 della Convenzione europea dei Diritti dell’uomo (CEDU) (diritto alla
libertà e sicurezza).19
In seconda battuta, il Prevention of Terrorism Act 2005 aveva introdotto i c.d. control orders – definiti
alla sezione 1(1) provvedimenti “against an individual that impose obligations on him for
purposes connected with protecting members of the public from a risk of terrorism”. Lo stesso
Home Office ha confermato la natura giuridica ambigua del provvedimento, affermando che i control
orders (e successivi sviluppi di cui si parlerà fra poco) debbano essere imposti quando l’individuo
che ne è destinatario non può essere né processato né deportato.20 Queste misure si potrebbero
pertanto collocare in quell’area definita da alcuni come uno stato di eccezione, 21 in cui si
posizionerebbero altri strumenti ben noti quali le sanzioni individuali dello UNSC ex ris. 1267
(1999) e successive modificazioni.22
Tra gli altri obblighi discendenti dall’imposizione di un control order, la sezione 1(4)(e) prevedeva in
particolare l’obbligo di dimora e la sezione 1(4)(g) addirittura il divieto di fare ingresso o uscire
dal Regno Unito, o di muoversi liberamente al suo interno. Infine, la stessa sezione 1(4)(i)
assicurava il potere di sequestrare il passaporto dell’individuo per tutta la durata del
provvedimento. Sotto un profilo procedurale, un control order veniva adottato dal Segretario di
Tale norma, cassata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, era poi stata sostituita con la nuova
sezione 47. CEDU, 12 gennaio 2010, Gillan and Quinton v. The United Kingdom, sentenza, par. 82.
19 Circa i limiti alla privazione della libertà personale, v. Corte EDU, 30 agosto 1990, Fox, Campbell et
Hartley v. The United Kingdom, Sentenza, para. 32.
20 SECRETARY OF STATE FOR THE HOME DEPARTMENT, Government Response to Third Annual
Report on the Operation of the TPIM Act 2011,
12
March
2015,
p.
2,
www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/411852/CM_The_Governme
nt_Response_to_the_Report_by_David_Anderson_QC_WEB.PDF.
21 Cfr. G. AGAMBEN, Stato di eccezione, Torino, 2003. V anche O. GROSS, Exception and Emergency Powers:
The Normless and Exceptionless Exception: Carl Shmitt’s Theory of Emergency Powers and the “Norm-Exception”
Dichotomy, in Cardozo Law Review 21/2000, p. 1825 ss. In senso critico v. S. HUMPHREYS, Legalizing
Lawlessness: On Giorgio Agamben's State of Exception, in European Journal of International Law 17/2006, p. 677 ss.
22 In generale, v. M. LUGATO, Sono le sanzioni individuali del Consiglio di sicurezza incompatibili con il rispetto delle
garamzie procedurali?, in Rivista di diritto internazionale 2/2010, p. 309 ss.
18
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Stato per gli Affari Interni per un periodo massimo di 12 mesi rinnovabili laddove fossero
presenti due condizioni cumulative: un “reasonable ground for suspecting” il coinvolgimento
dell’individuo in “terrorism-related activities”; e la necessità del provvedimento ai fini della
protezione della società dal rischio di terrorismo.23 La decisione del Segretario di Stato doveva
essere autorizzata dal giudice o, in casi di urgenza, confermata dallo stesso ex post.24 Inoltre, la
sezione 4 prevedeva una procedura ad hoc per l’adozione di control orders della durata di 6 mesi in
deroga all’art. 5 CEDU, che differiva dalla precedente per la necessaria previa autorizzazione al
Segretario di Stato da parte di entrambi i rami del Parlamento a presentare la richiesta di
imposizione dell’order alla High Court.25 Avverso tutti i control orders era possibile proporre appello
e, per ovviare all’inconoscibilità da parte dell’individuo colpito dalla misura e del suo legale
rappresentante di eventuali elementi di prova coperti da segreto di Stato, si introduceva la figura
dello special advocate.26 Nel 2011 il sistema dei control orders è stato modificato attraverso il Terrorism
Prevention and Investigation Measures Act 2011 che, nell’introdurre le c.d. terrorism and prevention
measures, ha apportato due principali correzioni al modello precedente per rafforzarlo sotto il
profilo delle garanzie procedurali: sotto un profilo probatorio, mentre l’originale impianto
richiedeva solo un ragionevole sospetto, il nuovo sistema prevede che sussista quantomeno un
“reasonable belief” del coinvolgimento in “terrorism-related activities”; purtroppo, nessuna
variazione ha subito quest’ultimo requisito,27 che continua a dimostrarsi di difficile definizione ed
eccessiva ampiezza. Inoltre, il potere del Segretario di Stato di rinnovare il provvedimento per
intervalli di tempo di 12 mesi senza alcun limite massimo viene ora limitato ad un periodo non
superiore ai 2 anni.
Sezione 2(1) Prevention of Terrorism Act 2005.
Supra Sezione 3.
25 Per una puntuale analisi, v. A. CONTE, Human Rights in the Prevention and Punishment of Terrorism:
Commonwealth Approaches: The United Kingdom, Canada, Australia and New Zealand, Heidelberg, 2010, p. 552
ss.
26 Lo special advocate è definito dalle Explanatory Notes del Prevention of Terrorism Act 2005 al par. 105 come un
“qualified lawyers to represent the interests of a relevant party to control order proceedings and relevant
appeal proceedings where that party and his legal representative are excluded from the proceedings. The
special advocate is not responsible to the party whom he represents”.
Sul ruolo degli special advocates, v. HOUSE OF COMMONS, Constitutional Affairs, Seventh Report, 2005, cap.
4, www.publications.parliament.uk/pa/cm200405/cmselect/cmconst/323/32307.htm.
27 Nonostante la richiesta in tal senso dell’Indipendent Reviewer Anderson. Per un richiamo a tali richieste, v.
D. ANDERSON, Terrorism Prevention and Investigation Measures 2014, Third Report of the Independent Reviewer on
the Operation of the Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011, marzo 2015, p. 9,
www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/411824/IRTL_TPIMs_2014_f
inal_report__web_.pdf.
23
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3. …e il sistema di prevenzione all’ingresso.
Se la breve descrizione del sistema britannico di prevenzione dei movimenti interni ed in uscita di
sospetti terroristi pre-2014 non fosse già sufficiente a dimostrarne l’aderenza alle richieste odierne
dello UNSC, può essere utile ricordare come il Regno Unito avesse inoltre introdotto ulteriori
misure atte a vietare l’ingresso, il transito o la permanenza sul territorio dello Stato di individui
stranieri o naturalizzati sospettati di terrorismo, come oggi richiesto dal paragrafo 8 della ris.
2178. Tali misure erano state adottate nell’ambito di due diverse materie, ovvero quelle della
cittadinanza e del trattamento degli stranieri.28
Per quanto riguarda la materia della cittadinanza, l’Immigration Act 2014, in vigore dal 14 maggio
dello stesso anno, ha modificato la sezione 40 del British Nationality Act 1981 prevedendo il potere
in capo al Segretario di Stato di privare un individuo della cittadinanza britannica laddove: questi
l’avesse ottenuta tramite naturalizzazione; la perdita della cittadinanza sia “conducive to the
public good because the person, while having that citizenship status, has conducted him or
herself in a manner which is seriously prejudicial to the vital interests of the United Kingdom”; e
sussistano “reasonable grounds to believe” che la persona sia capace di ottenere la cittadinanza di
un altro Stato. Come evidente, tale ultimo requisito permette al Segretario di Stato di revocare la
cittadinanza britannica anche nell’eventualità in cui ciò renda apolide l’individuo colpito dalla
misura.29 Per giustificare una tale disposizione, L’Home Office ha reso noto che la nuova sezione 40
appena descritta si applica solo nei confronti di coloro che siano coinvolti in attività di
terrorismo, spionaggio, crimine organizzato e crimini di guerra commessi nei confronti di vittime
britanniche e appartenenti a forze alleate.30 Secondo il legislatore, tali limitazioni ratione materiae
sarebbero conformi alla riserva operata dal Regno Unito in sede di ratifica della Convenzione
delle Nazioni Unite sulla riduzione dell’apolidia del 1961 in forza della quale il Regno Unito
stesso mantiene il diritto di revocare la cittadinanza ad un individuo rendendolo apolide qualora
questi abbia seriamente pregiudicato un interesse vitale della Maestà britannica. 31 È evidente
Sulla dialettica cittadino/straniero e lotta al terrorismo, v. T. YIN - D. ABRAHAM, The Alien-Citizen
Distinction and the Global War on Terrorism, in Y. PELED - N. LEWIN-EPSTEIN - G. MUNDLAK - J.L.
COHEN (a cura di), Democratic Citizenship and War, Londra, 2014, pp. 77 ss.
29 Come espressamente riconosciuto in Explanatory Note, Immigration Act 2014, para. 402.
30 Supra, para. 405. V. anche UK Visas and Immigration, Nationality Instructions, vol. 1 ch. 55, Deprivation
and Nullity of British Citizenship, 17 marzo 2014.
31 Declaration and Reservations, Convention on the Reduction of Statelessness, United Nations, Treaty
Series, vol. 989, p. 175. Si veda, inoltre, JOINT COMMITTEE ON HUMAN RIGHTS, Legislative Scrutiny:
Immigration Bill (Second Report), 3 marzo 2014.
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come tale rilievo non pone l’Immigration Act 2014 al riparo da critiche.32 Anzitutto, il criterio del
“seriously prejudicial” è difficilmente comprensibile, considerato poi che l’Home Office stesso ha
affermato di non volerne offrire una precisa descrizione. 33 Bisogna poi ricordare come in via
generale la privazione della cittadinanza in forza dell’art. 8(4) della citata Convenzione possa
avvenire solo nel rispetto del principio di proporzionalità, che deve essere valutato caso per caso.
Inoltre, ci si può legittimamente chiedere come possa concretamente avvenire la deportazione di
un individuo reso apolide verso un altro qualsiasi Stato. Di certo, un apolide presente sul
territorio britannico (presunto terrorista, poi) non potrà lasciare autonomamente il territorio dello
Stato, non disponendo di un valido documento di viaggio: e forse anche questo rientra negli
obiettivi del governo, perché quell’individuo sarà facilmente controllabile. Più probabilmente, la
nuova sezione 40 è stata specificamente pensata per un cittadino che si trovi all’estero. 34 Ciò
sembra confermato dalle parole del Segretario di Stato per gli Affari Interni Theresa May,
secondo la quale un provvedimento di revoca potrà essere assunto anche nel caso in cui il
destinatario si trovi al di fuori del territorio dello Stato. 35 Che un tale sistema possa essere
utilizzato in maniera abusiva risulta abbastanza scontato: la perdita della cittadinanza britannica di
un individuo non presente sul territorio lo pone certamente al di fuori della giurisdizione
territoriale del Regno Unito e può complicare, a talune condizioni, l’applicazione extra-territoriale
degli obblighi discendenti dalla CEDU in capo al Regno Unito stesso.36
In generale, circa la questione della legittimità della revoca della cittadinanza secondo il diritto
internazionale e il fenomeno dei foreign terrorist fighters v. L. PANELLA, Sulla revoca della cittadinanza come
misura degli Stati per combattere il fenomeno dei foreign fighters, in federalismi.it, 25 settembre 2015, p. 1 ss.
33 HOME OFFICE, Immigration Bill, Fact sheet: Deprivation of Citizenship (clause 60), gennaio 2014,
www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/277578/Factsheet_15_Depriv
ation.pdf.
34 Secondo il Bureau of Investigative Journalism, vi sarebbe stato un significativo aumento nell’utilizzo dello
strumento della revoca della cittadinanza, in particolar modo nei confronti di cittadini non presenti sul
territorio dello Stato. V. THE BUREAU OF INVESTIGATIVE JOURNALISM, Rise in CitizenshipStripping as Government Cracks Down on UK Fighters in Syria, 23 December 2013,
www.thebureauinvestigates.com/2013/12/23/rise-in-citizenship-stripping-as-government-cracks-downon-uk-fighters-in-syria.
35 Come riportato in HOUSE OF COMMONS, Deprivation of British citizenship and withdrawal of passport
facilities, Standard Note SN/HA/6820, 30 gennaio 2015, p. 9.
36 È stato già efficacemente rilevato in dottrina come tra i soggetti colpiti dalla misura, due siano stati
presumibilmente uccisi in drone strikes e almeno un altro sia stato segretamente tratto in custodia dagli Stati
Uniti d’America. Crf. E. FRIPP, Conducive Deprivation of British Citizenship Status and Statelessness: Further
Problems, in Journal of Immigration, Asylum and Nationality Law 27/2013, p. 315 ss., pp. 317. In relazione alla
difficoltà di ritenere uno Stato responsabile per la violazione del diritto umano alla vita di un individuo
ucciso tramite drone strike nel territorio di uno Stato terzo in assenza di un coinvolgimento del primo Stato
in un conflitto sul territorio del secondo, v. R. McCORQUODALE, Human Rights and the Targeting by
Drone, in EJIL: talk!, 18 settembre 2015, http://www.ejiltalk.org/human-rights-and-the-targeting-bydrone/#more-13654.
32
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Venendo ora alla materia del trattamento degli stranieri, l’Antiterrorism Crime and Security Act 2001
ha espressamente stabilito alla sezione 22 che ad un sospetto terrorista internazionale straniero
possano essere negati – o variamente limitati – l’ingresso e la permanenza sul territorio dello
Stato. La sezione 23 aggiunge poi che può essere posto in stato di detenzione l’individuo la cui
espulsione non sia possibile per ragioni pratiche o giuridiche (sic). Inoltre, la giurisprudenza
britannica sta con sempre maggior frequenza escludendo individui coinvolti in attività
terroristiche dal riconoscimento dello status di rifugiato, asserendo che il terrorismo sarebbe un
atto contrario agli obiettivi e principi delle Nazioni Unite ex articolo 1F della Convenzione di
Ginevra del 1951.37
4. Segue: le fattispecie incriminatrici.
Per quanto riguarda, infine, l’ultimo pilastro della ris. 2178, il suo sesto paragrafo obbliga gli Stati
a criminalizzare tre categorie di condotte: l’uscita dallo Stato di cittadinanza o residenza al fine di
porre in essere attività terroristiche; il procacciamento di fondi utili a finanziare tali viaggi; e
l’organizzazione dei viaggi suddetti, incluso il reclutamento di individui che ne vogliano far parte.
Mentre la maggior parte degli Stati europei hanno dovuto introdurre una nuova legislazione per
poter rispettare le richieste dello Consiglio, 38 il Regno Unito non ha ritenuto di dovervi
procedere. Infatti, sia il Terrorism Act 2000 che il Prevention of Terrorism Act 2005 avevano previsto
un ampio spettro di reati in materia di terrorismo, tali da ricomprendere anche le fattispecie
elencate nell’odierna risoluzione dello UNSC.39 Le uniche modifiche introdotte nel 2015 risultano
invero slegate rispetto alle richieste del Consiglio e riguardano l’aumento della severità
dell’apparato sanzionatorio per reati in materia di terrorismo 40 e l’estensione extra-territoriale
della giurisdizione britannica per i reati di preparazione ad atti di terrorismo e addestramento ai
fini terroristici.41
In generale, v. S. SINGER, Terrorism and Exclusion from Refugee Status in the UL: Asylum Seekers Suspected of
Serious Criminality, 2015, Leiden, pp. 150 ss.
38 V. i contributi in questo numero di federalismi.it; per quanto attiene la Germania V. anche K. AMBOS,
Our Terrorists, Your Terrorists? The United Nations Security Council urges state to combat “foreign terrorist fighters”, but
does not define terrorism, in EJIL Talk, 2 ottobre 2014, www.ejiltalk.org/our-terrorists-your-terrorists-theunited-nations-security-council-urges-states-to-combat-foreign-terrorist-fighters-but-does-not-defineterrorism.
39 Si veda, in particolare, il Terrorism Act 2000 alle sezioni 11, 15, 54, 57, 59, 16-18; si veda anche il
Prevention of Terrorism Act 2000 alla sezione 9(2) e il Criminal Justice (Terrorism and Conspiracy) Act 1998 alla
sezione 5.
40 Si veda, in proposito, il Criminal Justice and Courts Act 2015 sezioni 1, 3 e 6.
41 Sezione 81 del Serious Crime Act 2015.
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A fronte di una tale ricostruzione, ci può ora legittimamente domandare quale possa essere il
contenuto dell’ennesima norma anti-terrorismo approvata nel 2015 rispetto all’oggetto e scopo
della ris. 2178 UNSC.
5. Il Counter-Terrorism and Security Act 2015
Nonostante la legislazione britannica in vigore già sembrava dunque idonea a limitare i
movimenti dei combattenti terroristi stranieri,42 il 1° settembre 2014 il Primo Ministro Cameron
annunciava l’intenzione del governo di presentare una proposta legislativa specificamente pensata
per contrastare il fenomeno in parola. Solo pochi giorni prima, il 29 agosto, il livello di minaccia
terroristica era stato innalzato da sostanziale a severo, mentre fonti governative affermavano che
la metà dei circa 600 individui che avevano lasciato il Regno Unito per raggiungere la Siria
dall’inizio del conflitto, aveva già fatto ritorno in patria.43
Circa due mesi dopo l’approvazione in Consiglio della ris. 2178, il 26 novembre 2014, la CounterTerrorism and Security Bill veniva quindi presentata in Parlamento e, grazie alla decisione del
governo di utilizzare una procedura veloce di scrutinio parlamentare data l’urgenza della materia,
entrava in vigore il 12 febbraio 2015. L’uso della procedura di fast track ha costituito fonte di
discordia tra il governo e il Joint Committee on Human Rights che, nel rapporto relativo alla legge,
pubblicato il 7 gennaio, lamentava di non aver avuto il tempo necessario per analizzarne le
disposizioni in dettaglio.44
L’articolato del Counter-Terrorism and Security Act 2015 può suddividersi in tre macro-sezioni: una
prima, che raccoglie le nuove disposizioni tese a limitare il movimento di sospetti terroristi; una
seconda, che include le norme che rafforzano i poteri di indagine delle autorità preposte,
imponendo in particolare obblighi in materia di disclosure e raccolta di informazioni personali; e
infine una terza dove ricadono le disposizioni di contrasto alla radicalizzazione.
Per quanto ogni macro-sezione presenti delle criticità – in particolare, in relazione al rispetto del
diritto internazionale dei diritti umani – ci si soffermerà qui sulle norme raccolte nel primo
gruppo poiché più preoccupanti sotto un profilo internazionalistico.
V. D. ANDERSON, The Terrorism Acts in 2014, Report of the Independent Reviewer on the Operation of the
Terrorism Act 2000 and Part 1 of Terrorism Act 2006, settembre 2015, p. 2, dove si afferma come “[p]ort
examinations have declined by 60% over five years but produced some useful results, including in relation
to the safeguarding of vulnerable people travelling to Syria”.
43
HOME
AFFAIRS
COMMITTEE
–
COUNTER-TERRORISM,
Foreign
Fighters,
www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmhaff/231/23105.htm, par. 40.
44 JOINT COMMITTE ON HUMAN RIGHTS, Legislative Scrutiny: Counter-Terrorism and Security Bill, Fifth
Report of Session 2014-2015, 7 gennaio 2015, par. 1.8.
42
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Prima di procedere a tale analisi, sembra utile ricordare che lo UNSC nell’adottare la ris. 2178 ha
voluto insistere su tre aspetti: primo, il rispetto del diritto internazionale dei diritti umani, del
diritto dei rifugiati e del diritto internazionale umanitario da parte degli Stati nell’introdurre
misure di adattamento a livello interno;45 con ciò, lo UNSC sembra quasi volersi rifugiare dietro
quella nota dottrina secondo la quale gli Stati hanno un obbligo di risultato nell’aderire agli
obblighi imposti dal Consiglio stesso e che sta a loro eseguirne le risoluzioni in modo tale da non
creare un conflitto con altri obblighi di diritto internazionale.46 Secondo, lo UNSC richiede agli
Stati di migliorare la cooperazione fra essi a livello internazionale, regionale e sub-regionale.47
Terzo, lo UNSC tiene a specificare al paragrafo 8 – quello che più in questa sede ci interessa
poiché il Counter-Terrorism and Security Act 2015 introduce in particolare norme discendenti dagli
obblighi ivi previsti in tema di controllo sui movimenti – che “nothing in this paragraph shall
oblige any State to deny entry or require the departure from its territories of its own nationals or
permanent residents”.
Con tali punti fermi a mente, si può ora procedere all’analisi dell’atto legislativo in parola, la cui
parte prima prevede l’introduzione di due nuovi poteri in relazione all’uscita da e all’ingresso nel
territorio dello Stato: il primo autorizza il sequestro dei documenti di viaggio di sospetti terroristi
all’atto di lasciare il paese; il secondo è quello che introduce i summenzionati temporary exclusion
orders (TEO).
Per quanto riguarda la prima misura, questa può essere disposta in forza della sezione 1(1)
quando si sospetti che una persona (cittadina o straniera) intenda lasciare il Regno Unito “in
connection with terrorism-related activity”. Se già prima l’elemento oggettivo della definizione di
terrorista destava dubbi circa una sua aderenza al principio della lex certa, è ovvio che l’aggiunta
della proposizione “in connection with” lo rende davvero smisurato. Secondo la sezione 40(1)(b)
del Terrorism Act 2000, difatti, terrorista è colui che sia o sia stato “concerned in the commission,
preparation or instigation of an act of terrorism”, dove “concerned in” sembrava già essere
criterio sufficientemente ampio da permettere al personale di frontiera di fermare un individuo
quando sussista il ragionevole sospetto che questi stia lasciando il paese al fine di un suo
coinvolgimento in attività di terrorismo. È chiaro che più la definizione penalistica della nozione
di terrorismo si allontanerà dal fatto penalmente rilevante, più le misure di prevenzione
(soprattutto di tipo amministrativo) potranno vedere allargato a dismisura il proprio ambito di
UNSC, 24 settembre 2014, S/RES/2178(2014), pp. 1, 3.
Corte EDU, 7 luglio 2011, Al-Jedda v. The United Kingdom, App. No. 27021/08, Sentenza, par. 102.
47 UNSC, 24 settembre 2014, S/RES/2178(2014), parr. 11-14.
45
46
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applicazione. 48 Pur concedendo che l’introduzione del potere in parola sia necessario a
contrastare situazioni nuove, non precedentemente previste dal legislatore, è vero anche che il
rischio maggiore insito in esso sia il rispetto del principio di proporzionalità. L’Explanatory Note
allegato al Counter-Terrorism and Security Act 2015 afferma a riguardo che la previsione di una serie
di garanzie a favore dell’individuo colpito dal provvedimento renderebbero la disposizione
conforme alla CEDU. Ci si riferisce qui in particolare a: l’obbligo di review della misura entro 72
ore da parte di un senior officer;49 l’obbligo di riferire la questione all’autorità giudiziaria entro 14
giorni;50 e il limite massimo di 30 giorni (rinnovabili solo dal giudice) per il trattenimento dei
documenti di viaggio.51 Se ciò è vero, alcuni ostacoli rendono comunque dubbia l’aderenza della
procedura descritta all’art. 6 CEDU e quindi prima facie non effettivo il rimedio previsto.
Anzitutto, nulla sembra suggerire nel testo che all’individuo debba essere comunicato il motivo
contingente per il quale il documento gli viene requisito; lo Schedule 1 alla sezione 5(5) stabilisce
solo che “[t]he constable must also tell the person (…) that the person is suspected of intending
to leave Great Britain or (as the case may be) the United Kingdom for the purpose of involvment
in terrorism-related activity outside the United Kingdom”, laddove la stessa Schedule 1 alla sezione
1(10) nel definire la nozione di “involvment in terrorism-related activity” stabilisce come sia
“immaterial whether the acts of terrorism in question are specific acts of terrorism or acts of
terrorism in general”. Ad aggravare ancora di più la posizione dell’individuo colpito dal
provvedimento, viene prevista alle sezioni 8(3) e 10(3) la possibilità che l’udienza di conferma
della richiesta di estensione del periodo di trattenimento dei documenti di viaggio oltre il
quattordicesimo giorno possa svolgersi in assenza del destinatario della misura e del suo legale
rappresentante, sia su richiesta del constable che d’ufficio. Di una tale disposizione non si prevede
alcuna mitigazione, quale ad esempio l’affiancamento di uno special advocate che possa prendere
visione del materiale coperto da segreto di Stato o assistere alle parti d’udienza secretate. Infine, il
giudice che conosce della richiesta di estensione non deve guardare al merito della stessa, ma deve
solamente verificare se le autorità di polizia competenti stiano procedendo alle indagini nei
confronti dell’individuo colpito dal provvedimento in maniera diligente e spedita. In caso
Cfr. A. ASHWORTH - L. ZEDNER, Counter-Terrorism Laws and Security Measures, in A. ASHWORTH L. ZEDNER (a cura di), Preventive Justice, Oxford, 2014, p. 173.
49 Schedule 1, Sezione 6 Counter-Terrorism and Security Act 2015.
50 Supra Sezione 5(2), (3).
51 Supra Sezione 8(6).
48
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positivo, concederà l’estensione.52 In conclusione, non può negarsi (neanche, come anticipato,
prima facie) come la nuova misura del sequestro dei documenti di viaggio all’atto di lasciare il paese
desti dubbi circa una sua aderenza con gli artt. 6 CEDU e 14 del Patto sui diritti civili e politici
(ICCPR) (diritto ad un equo processo); in relazione al rispetto dei principi della necessità e
proporzionalità della misura in concreto, con gli artt. 8 CEDU e 17 ICCPR (diritto al rispetto
della vita privata e familiare); e con gli artt. 2 del Protocollo n. 4 alla CEDU e 12 ICCPR (libertà
di movimento).53 Inoltre, non deve sottovalutarsi come i controlli di frontiera possano risultare
condotti in modo tale da violare il divieto di discriminazione ex artt. 14 CEDU e 4(1) ICCPR – si
pensi, fra gli altri esempi, alla pratica del profiling.
6. Segue: i temporary exclusion orders.
La parte più controversa del Counter-Terrorism and Security Act 2015 è, a parere di chi scrive, quella
che inventa il c.d. temporary exclusion order (TEO), uno strumento amministrativo che permette al
Segretario di Stato di impedire a coloro che abbiano un right to abode nel Regno Unito di farvi
ritorno per un periodo di due anni.54 La violazione senza giusta causa di un TEO costituisce un
reato punibile con la reclusione nel massimo a cinque anni.55 Come conseguenza dell’imposizione
di un TEO, il passaporto britannico del cittadino colpito dalla misura si considera invalidato. 56
Perché un TEO possa spiccarsi, cinque condizioni devono essere presenti:57 che l’individuo abbia
un right to abode nel Regno Unito; che si ritenga ragionevolmente che l’individuo si trovi al di fuori
del territorio nazionale; un ragionevole sospetto che questi abbia partecipato o stia partecipando
ad attività terroristiche all’estero; la ragionevole necessità di impedirne il ritorno per proteggere la
società dal rischio di terrorismo; e l’autorizzazione del giudice, salvo casi di urgenza.
L’autorizzazione può essere negata solo laddove la decisione del Segretario appaia “obviously
flawed” – uno standard altissimo – e il giudice può conoscere della richiesta non solo in assenza
del soggetto, ma anche senza che questi ne riceva notifica né che gli venga data la possibilità di
presentare osservazioni.58 Un TEO può essere revocato con un permesso ad hoc del Segretario di
HOME OFFICE, Code of Practice for Officers exercising functions under Schedule 1 of the Counter-Terrorism and
Security Act 2015 in connection with seizing and retaining travel documents, febbraio 2015, par. 62.
53 HUMAN RIGHTS COUNCIL, CCPR General Comment no. 27: Article 12 (freedom of movement), 2
novembre 1999, CCPR/C/21/Rev.1/Add. 9, par. 2, 14-15. V. anche art. 52, Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea.
54 Si intendono come tali i cittadini e i residenti permanenti.
55 Parte 1, Capitolo 2, Sezione 10 Counter-Terrorism and Security Act 2015.
56 Supra Sezione 4(9).
57 Supra Sezione 2(2)-(7).
58 Supra Sezione 3(2)-(3).
52
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Stato ovvero nel caso in cui l’individuo venga espulso da un territorio straniero verso il Regno
Unito.59 Nell’eventualità di ritorno, il Segretario di Stato può imporre degli obblighi in capo al
cittadino di cui il Counter-Terrorism and Security Act 2015 non fornisce un elenco tassativo.60
Nonostante il governo abbia affermato che lo strumento dei TEO si renderebbe necessario per
garantire un ritorno “calmierato” dei combattenti terroristi stranieri britannici in patria e che solo
questo ne sarebbe lo scopo, 61 le conseguenze giuridiche derivanti dalla sua introduzione sono
troppo serie per ipotizzare che il governo abbia deciso di assumersi un tal rischio per conseguire
un obiettivo facilmente raggiungibile attraverso l’utilizzo di misure meno afflittive. Possono
individuarsi difatti almeno due gruppi di conseguenze rilevanti per il diritto internazionale che
discendono dall’imposizione di un TEO, relative le une al rispetto dei diritti del cittadino colpito
dalla misura e le altre al rispetto da parte del Regno Unito di obblighi di diritto internazionale nei
suoi rapporti con gli altri Stati e con lo stesso UNSC.
Per quanto riguarda il primo gruppo di conseguenze, fra esse potrebbe figurare la violazione del
diritto del cittadino di fare ritorno nel proprio Stato di cittadinanza sancito dall’articolo 12(4)
ICCPR.62 L’esilio, cui una tale misura tanto assomiglia, è parimenti vietato.63 L’invalidamento del
passaporto, a sua volta, è questione delicata: il Comitato per i Diritti umani ha affermato che la
libertà di movimento può essere violata laddove il rifiuto di uno Stato di rilasciare il passaporto ad
un cittadino che si trovi all’estero ne comprometta la libertà di viaggiare attraverso Stati terzi.64
Come notato da Goodwin-Gill, inoltre, quando un cittadino si trovi all’estero, questi resta
comunque sotto la giurisdizione dello Stato di cittadinanza,65 che continuerà dunque ad esserne
responsabile. L’Home Office ha invece affermato che non sussisterebbe alcun obbligo giuridico in
capo alle missioni diplomatiche britanniche all’estero di prestare assistenza ad un cittadino colpito
Supra Sezione 2(1).
La parte 1, Capitolo 2, Sezione 9 Counter-Terrorism and Security Act 2015 stabilisce solo che gli obblighi
possono essere sia in natura, che di comunicazione alle autorità di polizia del luogo di residenza o
presenza.
61 JOINT COMMITTE ON HUMAN RIGHTS, Legislative Scrutiny: Counter-Terrorism and Security Bill, Fifth
Report of Session 2014-2015, 7 gennaio 2015, par. 3.10.
62 V. inoltre HUMAN RIGHTS COMMITTEE, General Comment no. 27: Freedom of Movement,
CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, 2 novembre 1999, par. 9.
63 Art. 9 Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo. Si veda, in proposito, G. ALFREDSSON, A.
EIDE (a cura di) The Universal Declaration of Human Rights: A Common Standard of Achivement, The Hague,
1999, p. 216.
64 HUMAN RIGHTS COMMITTEE, cit., par. 9.
65 Cfr. G.S. GOODWIN-GILL, ‘Temporary Exclusion Orders’ and their Implication for the United Kingdom
International Legal Obligations, BILLS(14-15) 065, 2 dicembre 2014, par. 5. V. anche Corte Suprema del
Canada, Khadr c. Canada (Primo Ministro), 2010 1 S.C.R. 44, para. 14.
59
60
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da un TEO.66 Se ciò fosse vero, il cittadino britannico all’estero sottoposto a TEO sarebbe reso
incapace di usufruire dell’assistenza del Regno Unito – e ciò potrebbe addirittura indurre a
sostenere la tesi dell’apolidia de facto. 67 Difatti, per assistenza deve intendersi non solo quella
discendente dall’istituto della protezione diplomatica, ma più in generale la disponibilità di una
protezione consolare e di assistenza allo scopo di far ritorno in patria.68 Pertanto, il Regno Unito
deve continuare a proteggere i propri cittadini colpiti da un TEO; anche contro, ad esempio,
eventuali violazioni dell’articolo 3 CEDU: si pensi al caso di un cittadino soggetto a TEO
detenuto presso strutture carcerarie estere a seguito di accordo bilaterale fra il Regno Unito e lo
Stato ospitante.69
Tale rilievo ci conduce direttamente ad affrontare la seconda categoria di conseguenze giuridiche,
ovvero quelle che riguardano i rapporti fra il Regno Unito, gli altri Stati e lo UNSC. Per quanto
concerne quest’ultimo, l’introduzione dei TEO evidenzia appieno l’asimmetria tra gli obblighi
discendenti dalla ris. 2178 e l’attuazione britannica. Come ricordato sopra, la risoluzione
rammenta più volte agli Stati che l’attuazione degli obblighi ivi previsti non deve né trovarsi in
conflitto con i diritti umani, né comportare un impedimento al ritorno in patria di quanti ne
hanno diritto.
Solo apparentemente più complicata risulta l’analisi del rispetto da parte del Regno Unito degli
obblighi di cooperazione discendenti dalla risoluzione in parola: di fatto, i TEO comportano uno
“scarico” dell’obbligo di prevenire e punire la commissione di atti di terrorismo.70 In altre parole,
è come se la Gran Bretagna avesse deciso di “esternalizzare” il rischio terrorismo posto da propri
stessi cittadini per evitare che la minaccia si realizzi sul proprio territorio; e una tale decisione non
appare conforme alla prassi del Consiglio di qualificare il terrorismo come minaccia alla pace e
sicurezza internazionale, ovvero di rendere il terrorismo una minaccia comune. Infine, vale la
pena ricordare che il Regno Unito è parte dello Statuto di Roma istitutivo della Corte Penale
HOME OFFICE, Immigration Bill. European Convention on Human Rights. Supplementary Memorandum, 29
gennaio 2014, parr. 9-17.
67 Cfr. V. P. WEIS, Nationality and Statelessness in International Law, Londra, 1979, p. 164.
68 H. MASSEY, UNHCR and De Facto Statelessness, in Legal and Protection Policy Research Series
LLPR/2010/01, 2010, p. 1 ss., pp. 61-62.
69 V. Corte EDU, Stephens c. Malta (no. 1), 21 aprile 2009, App. No. 11956/07, par. 51. V. inoltre l’opinione
del Comitato contro la Tortura sullo stato delle carceri e sul trattamento dei detenuti sospettati di
terrorismo in Turchia, Rapporto del Comitato contro la tortura, Forty-fifth session, 1–19 novembre 2010,
par. 7.
70 V. la Convenzione del 1979 contro la presa di ostaggi e la Convenzione del 2000 sulla soppressione del
finanziamento al terrorismo, tutti accordi multilaterali di cui il Regno Unito è parte e che prevedono
l’obbligo di esercitare la giurisdizione secondo il principio della personalità attiva.
66
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Internazionale, che stabilisce un duty to prosecute a carico dello Stato di cittadinanza del presunto
colpevole di crimini di guerra, crimini contro l’umanità e genocidio.71
Come ovvio, poi, per garantire che un cittadino colpito da TEO non faccia ritorno in patria, è
necessario provvedere alla conclusione di accordi bilaterali con gli Stati disposti ad ospitarlo
(salvo che questi non si trovi in un territorio controllato dal Daesh, questo è chiaro). Ciò può in
astratto comportare sia situazioni di “rimpallo” fra Stati terzi, che di responsabilità dello Stato
ospitante in connessione con la condotta di agenti britannici sul proprio territorio ex art. 16 del
Progetto di articoli della Commissione di diritto internazionale sulla responsabilità degli Stati,72
che di iper-produzione pattizia per perseguire interessi unilaterali.
7. Rilievi conclusivi
L’analisi appena condotta delle norme introdotte dal Regno Unito per far fronte al fenomeno
terroristico e, più nello specifico, atte a prevenire e contrastare il pericolo posto in essere dai
combattenti terroristi stranieri ci permette di fare almeno tre considerazioni. La prima riguarda
l’aderenza dei provvedimenti legislativi menzionati rispetto alle richieste effettuate dallo UNSC
con la ris. 2178(2014): nonostante fosse già dotato di un sistema particolarmente avanzato in
materia di controllo dei movimenti dei terroristi, il Regno Unito ha comunque deciso di utilizzare
la risoluzione in parola come occasio legis per introdurre norme ancora più stringenti rispetto a
quelle esistenti;73 se è vero che non è escluso che gli Stati possano adottare norme più “severe”
rispetto a quelle suggerite dallo UNSC, è anche vero che le stesse non possono ad ogni modo
essere contrarie ad altri obblighi di diritto internazionale, in primis quelli discendenti dal diritto
internazionale dei diritti umani. Un tale accadimento deve preoccupare e far riflettere circa non
solo la legittimità ma, in termini meta-giuridici, circa anche la convenienza che il Consiglio
continui a percorrere la strada delle risoluzioni definite in dottrina come “quasi-legislative”. 74
V. anche la Convenzione del 1984 contro la tortura.
In forza dell'art. 16 del Progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati della Commissione di diritto
internazionale, “[a] State which aids or assits another State in the commission of an internationally
wrongful act by the latter is internationally responsible for doing so if: (a) that State does so with
knowledge of the circumstances of the internationally wrongful act; and (b) the act would be wrongful if
committed by that State. ” V. Yearbook of the International Law Commission, vol. II, parte 2, 2001, pp. 64-65.
73 Già in sede di votazione della ris. 2178 (2014) il Presidente Cameron aveva palesato la volontà di
introdurre norme che impedissero ai cittadini britannici di fare ritorno in patria. Si veda. in proposito,
UNSC, 7272nd Meeting, Threaths to International peace and security caused by terrorist acts, S/PV.7272, 24
settembre 2014, p. 14.
74 Cfr. M. SCHENIN, Back to post-9/11 Panic? Security Council Resolution on Foreign Terrorist Fighters, in Just
Security, 24 settembre 2014, www.justsecurity.org/15407/post-911-panic-security-council-resolutionforeign-terrorist-fighters-scheinin.
71
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Inoltre, la dubbia aderenza ai diritti umani delle novità introdotte dall’analizzata prassi attuativa ci
ricorda di continuare a tenere alto il livello di guardia in materia di di lotta al terrorismo e misure
di prevenzione, proprio quando sembrava che i lunghi dibattiti avutisi in dottrina e
giurisprudenza avessero oramai esaurito la disamina della questione.75
In secondo luogo, deve rilevarsi come il Regno Unito non sembrerebbe seguire il percorso della
cooperazione indicato dallo UNSC, né convergere verso l’uniformità normativa tipica del diritto
trans-nazionale: il problema è comune, ma pare che la risposta non sia globale. Evidenze di una
tale asserzione sarebbero proprio le misure descritte nei precedenti paragrafi che, in ultima analisi,
sembrano condividere lo scopo di restringere il più possibile l’estensione della giurisdizione
britannica. I TEO in questo senso sono solo la punta di quell’iceberg normativo attraverso cui il
Regno Unito ha deciso di rispondere unilateralmente ad un problema comune. In relazione a ciò,
chi scrive riscontra una forzatura nella lettura trans-nazionale della risposta della comunità
internazionale al terrorismo. La ris. 2178 non certifica l’irrilevanza dello Stato come attore
internazionale a favore di una governance globale, ma ne ricorda la centralità. Diversamente,
l’urgenza che emerge dall’analisi della risoluzione in oggetto e della sua prassi attuativa non è di
trovarne una nuova chiave di lettura, ma è invece quella di continuare ad usare le categorie
proprie del diritto internazionale pubblico per valutarne la liceità. Anche utilizzando il metodo
proprio del realismo giuridico, non può che osservarsi come le regole del gioco le faccia ancora lo
Stato.
Un’ultima considerazione trae spunto da quella che l’ha appena preceduta. Sperando di essere
riusciti a dimostrare che il Counter-Terrorism and Security Act 2015 abbia come obiettivo ultimo
quello di limitare al massimo la giurisdizione britannica e ricordando come il governo abbia
avanzato l’argomento secondo cui il Regno Unito non dovrebbe proteggere i diritti umani dei
propri cittadini all’estero poiché fuori dalla propria giurisdizione,76 non è certamente azzardato
collegare le misure ivi previste e le argomentazioni giuridiche ad esse inerenti con altre azioni
poste in essere di recente dal Regno Unito. Contestualizzate, difatti, tali novelle legislative
assumono dei contorni preoccupanti. Ci si riferisce qui in particolare al targeted killing dei cittadini
Per una trattazione esaustiva dei possibili conflitti fra diritto internazionale dei diritti umani e lotta al
terrorismo internazionale, v. J. FITZPATRICK, Speaking Law to Power: The War against Terrorism and Human
Rights, in European Journal of International Law 14/2003, p. 241 ss.
76 HOME OFFICE, Immigration Bill. European Convention on Human Rights. Supplementary Memorandum, cit.,
parr. 9-17. Tale argomento sembra contrario sia al diritto internazionale generale che alla giurisprudenza
della Corte EDU. Per una ricostruzione di quest’ultima, v. A. CONTE, Human Rights Beyond Borders: A
New Era in Human Rights Accountability for Transnational Counter-Terrorism Operations?, in Journal of Conflict and
Security Law 18/2013, pp. 241-245.
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britannici Reyaad Khan e Ruhul Amin ad opera di un drone britannico in territorio siriano il 21
agosto 2015. 77 Il governo ha qualificato tale azione, in una lettera inviata allo UNSC, 78 come,
alternativamente, legittima difesa individuale e collettiva a favore dell’Iraq – senza menzione
alcuna circa la violazione del diritto umano alla vita di due propri cittadini all’estero.79 Se a tale
evento si sommano poi gli episodi di targeted killing ed extraordinary rendition di ex-cittadini
britannici cui la cittadinanza era stata revocata in forza dell’Immigration Act 2014,80 sembra doversi
in conclusione registrare l’emersione di una nuova architettura giuridica tesa ad escludere il
rispetto dei diritti umani nei confronti di individui sospettati di terrorismo internazionale.
Non è dato sapere, al momento in cui si scrive, se i due fossero sottoposti a TEO.
UNSC, Letter dated 7 September 2015 from the Permanent Representative of the United Kingdom of Great Britain and
Northern Ireland to the United Nations addressed to the President of the Security Council, 8 settembre 2015,
S/2015/688, www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2015/688.
79 Per una reazione al targeted killing in parola, v. N. BUTHA, On Preventive Killing, in EJIL: talk!, 17
settembre 2015, www.ejiltalk.org/on-preventive-killing/#more-13651.
80 Crf. E. FRIPP, cit., pp. 317 ss.
77
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