Il Pubblico Ministero nell`ordinamento olandese Cambiamenti

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Il Pubblico Ministero nell’ordinamento olandese
Cambiamenti introdotti
Stimati colleghi,
è un grande onore, per me, nonché un enorme piacere, essere qui e parlarvi, oggi, cari
colleghi, della struttura e del lavoro, se preferite, del “funzionamento” della figura del
Pubblico Ministero in Olanda. In particolare, come mi è stato gentilmente chiesto, delle novità
riguardanti questa carica.
Quello che ho intenzione di fare, nei prossimi 15 – 20 minuti è cercare di darvi un quadro
sufficientemente esauriente del contesto giuridico in cui è calata la figura del Pubblico
Ministero in Olanda ed in cui questi si trova ad operare. In 20 minuti? Quasi una “Mission
Impossible”! Ma per usare le parole di qualche illustre collega: “Il possibile lo stiamo
facendo, l'impossibile cercheremo di farlo, per i miracoli ci stiamo attrezzando”!
Centralità dell’intervento.
Scopo del mio intervento è farvi comprendere la posizione costituzionale della figura del
Pubblico Ministero, questione questa estremamente delicata e, a prima vista, anche
abbastanza complessa, e in che modo abbiamo cercato, negli ultimi 25 anni, di dare,
riuscendoci a parer nostro, un contributo più efficace e di tutto rispetto al tema della Giustizia
e della Sicurezza nella società olandese. Nel far questo, vi mostrerò come la carica di
Pubblico Ministero in Olanda non solo è ben funzionante, ma è anche in continua evoluzione.
Questo vento di novità sta riguardando non soltanto le politiche penali, le metodologie di
lavoro e la struttura, ma in modo particolare, la creazione ed il successivo rafforzamento di
più stretti e proficui rapporti, sinergie, interconnessioni e cooperazioni con i “nostri partner
nella lotta alla criminalità” in ambito extra giudiziario, il tutto nell’ottica di riuscire a
svolgere, nel miglior modo possibile, il nostro compito, rimanendo aderenti alla società e
focalizzati su di essa, modulandoci sui suoi rapidi cambiamenti e la sua sempre maggiore
complessità.
Le nuove sfide: aumento della criminalità e cambiamenti sociali.
Dalla metà degli anni ’70, in Olanda si registra un notevole aumento di reati penali e, di pari
passo, una inadeguatezza delle risorse che interessa non solo la Magistratura in senso lato e la
Procura, ma anche le forze di polizia e l’intero sistema penitenziario. Alla fine degli anni ’70,
inizio anni ’80, si è cominciato ad aumentare le risorse, purtroppo però, simultaneamente, la
criminalità ha continuato a crescere. Nel periodo 1970 – 2005, il numero di reati si è
sestuplicato ed il numero di cause nei Tribunali è raddoppiato. La situazione era davvero
insostenibile per il continuo aumento di casi. Ci siamo quindi resi sempre più conto che, sotto
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molti aspetti, il fenomeno della criminalità, nel suo insieme era un problema complesso, che
non poteva essere risolto soltanto intensificando le indagini ed ampliando le procedure.
Pertanto, nel 1985, è stato presentato il primo Piano d’Azione Integrato contro la Criminalità
del Ministero della Giustizia, che ha visto il coinvolgimento della Procura. Per la prima volta,
in Olanda, non solo la Polizia e la Procura univano le loro forze nella lotta contro il crimine,
ma anche un vasto numero di Ministeri ed autorità locali, nonché di istituzioni pubbliche e
private. Il Piano non mirava solo a migliorare l’efficacia delle indagini e della pubblica
accusa, ma anche e per la prima volta, ad enfatizzare l’importanza e la necessità dell’adozione
di misure di prevenzione più efficaci ed a promuovere la collaborazione tra tutte le figure
coinvolte nell’ambito della prevenzione e repressione (autorità ed organizzazioni),
preferibilmente attraverso azioni comuni. Tornerò sull’argomento alla fine del mio intervento,
portandovi alcuni esempi ed illustrandovi alcuni progetti in fase di realizzazione.
Oltre a quanto detto, in questo periodo, grazie alla nuova legislazione, alla Procura sono stati
conferiti più ampi poteri in ambito penale, per poter far fronte all’aumento del carico di lavoro
nei Tribunali. Inoltre, un numero considerevole di infrazioni stradali sono state declassificate
a reati amministrativi, con la conseguenza di una gestione più efficiente ed un minore ricorso
alla giustizia ordinaria.
Status giuridico e costituzionale del Pubblico Ministero in Olanda.
Per meglio comprendere il ruolo del Pubblico Ministero in Olanda, ritengo che sia opportuno,
a questo punto, introdurre un breve excursus sull’attuale status costituzionale della figura del
Pubblico Ministero.
La Procura Generale in Olanda è presieduta da un Consiglio dei Procuratori Generali che ha
seda all’Aia e che dirige ed amministra l’intero corpo dei Pubblici Ministeri olandesi e che è
un organismo separato rispetto alla Procura Generale presso la Corte Suprema/Cassazione,
nell’ambito del sistema giudiziario.
Il Pubblico Ministero, in Olanda, riferisce direttamente ai Tribunali/Giudici e,
attraverso il Consiglio dei Procuratori Generali, al Ministero della Sicurezza e della
Giustizia. Si tratta di una tradizione di lunga data, integrata nello Stato di diritto.
Questa dualità di referenti si basa sul fatto che la legge gli attribuisce da una parte forti poteri
decisionali in merito all’evenienza di esercitare l’azione penale, - sulla base del principio di
opportunità sancito dal nostro Diritto Penale - e, dall’altro, forti poteri nell’esercizio
dell’azione penale nell’ambito della risoluzione giudiziale o stragiudiziale della causa –
poteri questi che sono andati via via aumentando nel corso degli ultimi 50 anni (es. attraverso
il “non luogo a procedere condizionato”, la proposta di patteggiamento/commutazione della
pena in multa / risarcimento danni, servizio civile o programma di recupero; tutto subordinato
all’accettazione da parte della parte offesa), senza dimenticare il potere e l’autorità allo stesso
conferiti, mediante la legge in vigore dal 1 febbraio 2008, di comminare multe, imporre il
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ritiro delle patenti di guida fino a 6 mesi, imporre il servizio civile in sostituzione della pena
per un massimo di 180 ore, disporre il dissequestro della merce, imporre al condannato il
versamento di somme risarcitorie al Ministero del Tesoro, a beneficio delle vittime (il
cosiddetto Decreto Penale).
Nel 2010, i casi di cui si è occupata la Procura sono stati il 38 % del totale, 62 % dei quali
sono poi sfociati in procedimenti giudiziari. Nel 1985, le percentuali erano, rispettivamente,
del 49% e 51%, quindi la Procura olandese, nel corso di questi anni, ha visto diminuire i casi
gestiti direttamente senza controllo diretto da parte dei giudici.
Ciò spiega il motivo per cui, nella nostra società democratica in cui il sistema di pesi e
contrappesi riveste una così grande importanza quanto un giudizio indipendente per i reati
penali, lo Stato di diritto preveda un sistema di controllo controbilanciato esercitato da due
distinte autorità: il Ministero della Sicurezza e della Giustizia ed i Giudici.
I rapporti tra la Procura ed il Ministero della Sicurezza e della Giustizia sono esplicitamente
regolamentati dalla legge. Il Ministero è autorizzato a rilasciare alla Procura istruzioni
generali di politica penale e, in specifici casi, a chiedere alla Procura di (non) procedere. La
legge prevede una procedura particolare. In sostanza, se il Consiglio dei Procuratori Generali
è in disaccordo con il Ministero circa il luogo a procedere, il Ministero dovrà mettere per
iscritto le proprie indicazioni, le quali verranno messe agli atti e comunicate alla corte. In caso
di indicazione, da parte del Ministero, a non procedere, la comunicazione dovrà essere
notificata anche al Parlamento, unitamente al parere della Procura in merito. Penso, a questo
punto, di essere riuscito a rendevi la situazione un po’ più chiara. Comunque, ad oggi tale
potere non è mai stato esercitato.
Per usare un linguaggio più familiare: “L’indubbio valore condiviso della Procura olandese è:
imparzialità ed obiettività assoluta”, che si potrebbe anche definire come qualcosa simile alla
reale “autonomia”.
D’altro canto, il controllo esercitato dai Tribunali è duplice: 1. in caso di imputazione; in
questo caso direttamente dal giudice; 2. in caso di non luogo a procedere; in tal caso, la
persona fisica o giuridica che ha un interesse reale nel caso può presentare ricorso alla Corte
d’Appello che provvede ad avviare, a norma di legge, un procedimento nei confronti della
decisione del Pubblico Ministero, nel quale il Tribunale è chiamato a decidere sul luogo o
meno a procedere. In caso positivo, il Tribunale ordinerà al Pubblico Ministero di procedere.
Quindi, in sostanza, è sempre il Tribunale che stabilisce se il Pubblico Ministero sta
compiendo il proprio lavoro in conformità con la legge ed in modo professionale.
Il principio dell’opportunità. Responsabilità diretta e finale del Pubblico Ministero nelle
indagini per reati penali. Consultazioni a tre. Coinvolgimento nella politica penale.
Nel quadro del principio dell’opportunità e del suo status costituzionale, spetta al Pubblico
Ministero che è, ai sensi di legge, sempre il diretto ed ultimo responsabile e referente
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dell’operato delle forze di Polizia nell’ambito delle indagini per reati penali, decidere su cosa
e come indagare, ovvero su cosa indagare meno o affatto. Il Pubblico Ministero ha la
responsabilità su tutti i casi che richiedono espressamente la conduzione di indagini
investigative da parte degli organi di Polizia o di altri organismi investigativi. A partire dalla
fine degli anni ’70 - inizi anni ’80, con l’aumento del numero e della gravità dei reati penali,
la figura del Pubblico Ministero si è trovata a dover, con estrema difficoltà, far fronte
all’aumento del numero di casi, con il conseguente intensificarsi dei contatti con la Polizia e
le autorità locali. In questo periodo, un discreto numero di procedimenti per reati meno gravi è
stato cancellato a causa della mancanza di personale. Dal momento che dovevano essere prese
decisioni fondamentali sulla tipologia di reato e sul volume di casi che la Polizia doveva
sottoporre ad indagine, nonché sul personale necessario a tal fine, si resero necessarie
consultazioni con i sindaci locali, in quanto responsabili per legge della sicurezza pubblica,
funzione condivisa con le forze di Polizia, implicando per queste stesse la presenza di “due
referenti”: il Pubblico Ministero per i reati penali ed il sindaco per la sicurezza pubblica.
Era così nata la cosiddetta consultazione a tre: Sindaco, Pubblico Ministero e Capo della
Polizia.
Gradualmente il Pubblico Ministero cominciò a comprendere che l’uso delle indagini per i
reati penali e il luogo a procedere quasi sempre rappresentavano solo una parziale e
temporanea soluzione delle sempre più complesse problematiche sociali: abuso di sostanze
stupefacenti, guida in stato di ebbrezza, frode, corruzione, violenza, reati contro il patrimonio
e la persona, reati sessuali, tratta di esseri umani, ecc. In altre parole, che perseguire i reati con
la conseguente detenzione di chi li commette spesso rappresenta una soluzione “a breve
termine” e comunque parziale del problema nella sua interezza e complessità, piuttosto che di
tipo strutturale ed integrale di lunga durata
Lentamente, molto lentamente e spesso non senza una certa riluttanza, le autorità locali ed
altri organismi coinvolti, istituzioni pubbliche e private, hanno cominciato a rendersi conto
dell’opportunità offerta anche a loro di contribuire alla risoluzione dei crescenti problemi
sociali, considerati sino ad allora di esclusiva competenza del Pubblico Ministero e delle forze
di Polizia.
La Polizia ha iniziato ad effettuare studi ed a condurre analisi sulla criminalità a livello locale
e regionale, dalle quali è emerso che la causa di fattori push and pull è da ricercarsi in una
concatenazione di diversi fattori. Ne è passata di acqua sotto i ponti da allora! Attualmente, in
molte città e regioni sono state create strutture, organizzazioni, progetti, joint venture, ecc. che
vedono la partecipazione accanto alle forze di Polizia ed alla figura del Pubblico Ministero, a
seconda della tipologia di reato, di problema sociale, di fattori push and pull, ecc., di diverse
istituzioni pubbliche, semi-pubbliche e private, nonché di società.
Esempi dei progetti realizzati fondamentalmente in collaborazione con altre autorità.
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A questo punto, avviandomi ormai alla conclusione del mio intervento, voglio fornirvi alcuni
esempi dei progetti avviati recentemente dalla Procura nella lotta alla criminalità, in
collaborazione con altre autorità.
All’inizio degli anni ’80, è stato avviato un progetto pilota di applicazione coordinata della
legge (nello specifico, relativamente all’incriminazione ed alle misure alternative alla
detenzione riguardo alla guida in stato di ebbrezza); Il Progetto si chiama “Alcohol Traffic”
(Alcool e Guida); si tratta di una serie di percorsi di recupero obbligatori, pensati come pena
detentiva alternativa ma al contempo di educazione dell’individuo. Il risultato è stato una
diminuzione delle recidive di 1/3.
Dalla fine degli anni ’90, la Procura ha avviato una serie di attività maggiormente strutturate
in alcuni ambiti della criminalità, in collaborazione con altre autorità/istituzioni interessate
dal problema.
Nei primi anni del nuovo millennio è stato invece avviato un progetto riservato ai recidivi,
che ha visto la partecipazione della Polizia, degli stakeholder coinvolti nelle misure
alternative alla detenzione, delle Associazioni che operano nel mondo giovanile, del
Dipartimento per la gestione delle carceri e delle autorità locali/sindaci. La Polizia e la
Procura hanno stilato una lista di pregiudicati con precedenti sempre per gli stessi reati (che
potremmo definire reati “recidivanti”) sulla quale tutte le autorità coinvolte hanno lavorato,
elaborando una bozza di progetto che prevedeva sforzi congiunti per la trattazione di questi
casi specifici. Il sindaco avrebbe inviato alla persona con precedenti per reati recidivanti,
una lettera con la quale gli/le avrebbe comunicato il suo inserimento nella lista; la Polizia si
sarebbe preoccupata di tenerlo “sotto osservazione”, per così dire; al diretto interessato/alla
diretta interessata sarebbe stato offerto supporto ed assistenza da parte dei servizi coinvolti
nelle misure alternative alla detenzione e dei servizi sociali, ma, in ogni caso, il messaggio
più forte a chi delinque per reati recidivanti sarebbe stato:”Stai attento, ti teniamo
sott’occhio! E se continui ad infrangere la legge, ti arrestiamo e ti inseriamo in un
programma speciale per recidivi!”. All’atto dell’arresto, durante la custodia cautelare, anche
per i reati minori era previsto un periodo di detenzione maggiore, che prevedeva
l’inserimento della persona che ha commesso il reato in programmi formativi e di recupero
organizzati all’interno delle strutture penitenziarie. Dopo il rilascio, la persona sarebbe stata
inserita in un progetto educativo e di sorveglianza a cui avrebbero partecipato i servizi
coinvolti nelle misure alternative alla detenzione e i servizi sociali (con l’erogazione di
sussidi temporanei, l’assegnazione di un alloggio, l’inserimento in un contesto lavorativo,
ecc.) e la Polizia.
A metà del 2000, è stato avviato un Progetto Speciale sulla Criminalità Giovanile che ha
visto la partecipazione della Polizia, della Procura, delle Associazioni che operano nel
mondo giovanile, dei servizi coinvolti nelle misure alternative alla detenzione e dei diversi
Consigli Comunali, per la prevenzione delle recidive tra i giovani (anche in questo caso il
giusto mix tra attività investigativa ed accusa, con un approccio più integrato), che prevedeva
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l’avvio di azioni e misure correttive nel minor tempo possibile, successivamente alla
commissione del reato (pena + trattamento/formazione, prevenzione), ma che teneva
comunque in considerazione e coinvolgeva attivamente anche le famiglie e l’ambiente in cui
chi aveva commesso il reato viveva. I risultati, per il 2009, sono stati: - 13,5% di recidive.
Nel 2007, abbiamo cambiato approccio nei confronti dei reati penali, ritenendo che la gestione
di tale fenomeno richieda, per una sua efficacia, la partecipazione di tutte le parti coinvolte
che contribuiscano alla realizzazione di progetti coordinati, coerenti ed integrati. Tale
approccio si basa su una serie di programmi cosiddetti di Rinforzo.
Attualmente, abbiamo avviato programmi nel campo della coltivazione e vendita di cannabis,
tratta di esseri umani, criminalità informatica, frode immobiliare, riciclaggio di denaro
sporco, frodi informatiche, pedopornografia ed abuso sui minori.
In tutti i programmi cerchiamo di mettere in campo i mezzi e le risorse migliori, nonché tutti i
poteri concessi alle diverse autorità ed agli organismi coinvolti. Abbiamo avviato 5 progetti
pilota per poter sviluppare efficaci metodologie di lavoro.
Struttura dei progetti.
Si parte sempre da un’analisi completa del problema, supportata dal maggior numero di fonti
possibile. Oltre alle Valutazioni sull’andamento dei reati che vengono regolarmente redatte da
tempo dalla Polizia, abbiamo istituito in 11 regioni in tutto il territorio, i cosiddetti Centri
Regionali Investigativi, costituiti da esperti dell’Agenzia delle Entrate, degli Organismi di
Investigazione per le frodi fiscali, ambientali, del mondo del lavoro e della previdenza sociale,
nonché della Procura, che affiancano gli uffici locali delle forze di Polizia. Nell’ambito, poi,
delle singole Procure, attualmente è stata istituita la figura dell’“Intelligence Prosecutor”, che
viene appositamente nominato e formato per ricoprire il ruolo e che è chiamato a valutare
tutte le informazioni raccolte, ad analizzarle ed a fornire indicazioni sulle modalità di avvio e
di conduzione delle indagini, in modo da garantire un efficace prosieguo dell’iter giudiziario
del caso. In questi anni ci stiamo concentrando sui seguenti reati: Terrorismo, tratta di esseri
umani, rapine a mano armata, reati contro l’ordine pubblico e frodi immobiliari.
Per quanto riguarda la lotta al Terrorismo, da anni è operativo, in Olanda, il Procuratore
Nazionale, figura di collegamento tra il Servizio di Intelligence Nazionale e la Procura, che
ha accesso a tutte le informazioni in possesso dei Servizi Segreti che potrebbero risultare utili
ai fini investigativi per reati penali che potrebbero essere commessi, o che vengono commessi.
In questo modo la Procura ha maggiori strumenti per giudicare già nelle primissime fasi se
intraprendere indagini più approfondite o adottare misure coercitive.
A livello nazionale e regionale è stato creato il CT-info-box, un sistema dal quale la polizia, i
servizi segreti ed altri organismi investigativi, nonché il Servizio Immigrazione e la polizia di
frontiera possono attingere informazioni utili per prevenire attività terroristiche ovvero ai fini
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investigativi delle stesse. La Procura a tal fine, ha messo in campo la figura dell’“Intelligence
Prosecutor”.
Dal 2003 è stato istituito, in Olanda, un Ufficio centrale per la valutazione dell’integrità
delle parti coinvolte, da parte delle istituzioni governative, proprio con l’intento di creare un
database centrale nonché un centro analisi sull’integrità delle persone e delle aziende/società
con cui il Governo stipula contratti o ha rapporti commerciali, ovvero che chiedono il rilascio
di licenze o autorizzazioni per l’avvio dell’attività/l’organizzazione di eventi/la costituzione di
imprese commerciali o, semplicemente, un sussidio/sovvenzione. Ai sensi della legge,
l’ufficio è autorizzato ad assistere e fornire consulenza ai vari dipartimenti governativi ed alle
istituzioni, dietro richiesta degli stessi, in merito alla valutazione dell’integrità di queste
persone/aziende. La Procura è molto attiva nell’ambito di questo ufficio, fornendo
informazioni sul coinvolgimento in reati penali, sui precedenti penali, ecc.
Formazione
Data la sempre maggiore necessità di specializzazione ed esperienza richiesta al Pubblico
Ministero, abbiamo avviato specifici programmi formativi che prevedono il rilascio dei
relativi titoli di riconoscimento/autorizzazioni per le varie tipologie e le diverse competenze
dei Procuratori Generali e Speciali. Per esempio, offriamo formazione in ambiti specifici,
quali: forense, dei servizi segreti, della Criminalità organizzata e dei reati gravi, dei reati di
frode ed ambientali, ma anche generica, con programmi formativi obbligatori. Nel prossimo
futuro, è prevista l’introduzione di un titolo di riconoscimento/autorizzazione per la funzione
di pubblico ministero per casi specifici, proprio per migliorare e mantenere elevati gli
standard professionali.
Indagini ed approccio integrato comune nella lotta alla criminalità
Per quanto riguarda i reati di Tratta di esseri umani, sfruttamento sessuale e prostituzione
abbiamo avviato, ad Amsterdam ed Utrecht, 2 progetti pilota che hanno riscosso molto
successo, con la collaborazione della Procura, delle forze di polizia, delle autorità locali,
dell’agenzia delle entrate, del reparto investigativo per le frodi fiscali e del Servizio
Immigrazione. Il risultato è stato un approccio congiunto che ha visto, a fianco delle indagini
specifiche per il reato e delle attività connesse ai fini del relativo procedimento giudiziario,
una serie di attività di controllo da parte delle autorità locali, nonché il miglioramento delle
metodologie di lavoro e delle politiche di concessione di licenze/autorizzazioni. Grazie a tutto
ciò, i migranti irregolari sono stati individuati ed espulsi, è stato istituito un sistema di
videosorveglianza e sono stati avviati programmi di sostegno e di assistenza sociale. I
quartieri delle due città, grazie ad operazioni congiunte e ben coordinate, sono stati “ripuliti” e
mantenuti tali da quel momento in avanti.
Un altro progetto pilota riguardo la tratta di esseri umani ha interessato la regione
nordorientale del paese. Il nome del progetto è: “Slaves of the system” (Schiavi del sistem). Il
progetto prevedeva l’istituzione di 3 Gruppi Investigativi che collaborassero con le istituzioni
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bulgare, nonché uno speciale programma di prevenzione basato sull’analisi dei casi ed un
documentario TV destinato al pubblico bulgaro, che mettesse in guardia le potenziali vittime
sui metodi di reclutamento di giovani donne con la falsa promessa di lavoro da parte dei
trafficanti ed i rischi connessi all’accettazione di queste proposte.
Centro investigativo per i reati immobiliari: joint venture tra Agenzia delle entrate, Agenzia
di controllo dei mercati finanziari, Servizi Segreti nazionali, Banca centrale olandese, Servizio
investigativo Tributario Frodi, Polizia e Procura. Obiettivi: individuazione dei meccanismi di
frode, delle attività di riciclaggio del denaro sporco, delle frodi fiscali e promozione della
legalità nel settore finanziario.
Concludo dicendo che, nel corso degli anni, la Procura in collaborazione con le forze di
Polizia, si è occupata di reati penali sempre più complessi, in uno scenario sempre più
complesso, in modo più strutturato, riferendo gli esiti della propria attività (le cosiddette
“Relazioni per feedback governativo/amministrativo”) alle autorità locali e nazionali, agli
istituti bancari, ecc. e fornendo la propria consulenza, in modo da condividere la “lezione
imparata” e contribuire al miglioramento delle attività di prevenzione, del coordinamento e
della collaborazione nell’approccio alla lotta alla criminalità.
In poche parole: Complementarietà, coerenza ed approccio coordinato ed integrato da
parte di tutte le autorità coinvolte, queste sono le parole chiave per una migliore e più
efficace lotta alla criminalità (organizzata).
Le autorità responsabili coinvolte e le istituzioni devono garantire il proprio contributo
nell’esercizio dei loro poteri, delle loro facoltà e delle loro competenze, per quanto possibile,
per un’azione congiunta e coordinata.
In questo modo, la Procura e la figura del Pubblico Ministero, sono messi in grado di
esercitare i loro poteri e le loro funzioni a lungo termine, in modo molto più efficace ed
efficiente, tutto a beneficio della legalità, che è il miglior servizio che possono garantire alla
società.
Molto è stato fatto fino ad ora, ma c’è ancora molto da fare. Noi siamo pronti!
Grazie mille per la vostra attenzione!
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