REGOLARIZZAZIONE E IRRICEVIBILITÀ DELLE PRATICHE SUAP

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REGOLARIZZAZIONE E IRRICEVIBILITÀ
DELLE PRATICHE SUAP
Indirizzi del Coordinamento Regionale SUAP
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1. Premessa.
L’individuazione dei casi in cui, a seguito della verifica formale, è dichiarata
l’irricevibilità delle pratiche SUAP, non può essere rimessa alla libera interpretazione
della normativa da parte dei singoli uffici SUAP, ma deve essere oggetto di una prassi
uniforme ed omogenea sull’intero territorio regionale. È evidente, infatti, che
discordanze interpretative sul punto rischiano di minare i principi costitutivi del SUAP, in
quanto la confusione applicativa che ne deriva si pone in irrimediabile contrasto con il
principio di certezza del diritto, presupposto indefettibile per il pieno esercizio della
libertà di iniziativa economica.
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2. I principi generali sul procedimento amministrativo in tema di irricevibilità.
Per inquadrare correttamente, dal punto di vista giuridico, l’istituto
dell’irricevibilità, è necessario tenere in considerazione alcuni principi generali del
procedimento amministrativo:
a) il divieto di aggravamento del procedimento amministrativo, sancito dall’art. 1,
c. 2, della legge n. 241/1990: la pubblica amministrazione «non può aggravare il
procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento
dell’istruttoria». Detto in altri termini è doveroso, in quanto espressione del principio
costituzionale di buon andamento della p.a. ex art. 97 Cost., «che l’amministrazione
provveda a sviluppare la procedura senza sprechi di tempo e di energie» (CdS a.g., par.
n. 7/87 del 17.2.9187). Ne segue che in relazione ai casi di irricevibilità delle
pratiche SUAP può riconoscersi il carattere vessatorio della condotta aggravatoria
quando l’ufficio SUAP, nel caso in cui riscontri assenze o irregolarità sanabili di
documenti o altri elementi, anziché procedere alla richiesta di integrazione della
DUAAP, adotta nei confronti della stessa pratica una o più dichiarazioni di
irricevibilità;
b) il principio di leale collaborazione tra pubblica amministrazione e cittadini. È
regola generale di buon comportamento delle pubbliche amministrazioni prendere in
carico gli interessi dei soggetti privati con i quali essa interagisce, sempre che essi non
si pongano in contrasto con l’interesse pubblico primario da esse perseguito. Come ha
chiarito la giurisprudenza, difatti, «L’amministrazione pubblica, la cui giustificazione
ontologica va ricercata nella prestazione di varie attività di “servizio pubblico” rese ai
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cittadini (Cons. St., ad. plen., 30.3.2000, n. 1, ord.), non può limitarsi ad un esame
distaccato e meccanico delle istanze indirizzatele dagli amministrati, procurando di
accogliere soltanto quelle che ex origine si presentino esattamente corrispondenti ai
formanti normativi rilevanti per la singola fattispecie e, di contro, respingendo quelle
che manifestino qualunque difformità, anche di minima entità, rispetto a detti
parametri. Sulla P.A. incombe invece un preciso dovere di collaborazione con i
cittadini al fine di contribuire a realizzarne, nei margini consentiti dall’ordinamento
giuridico, le legittime aspettative» (CdS, V, sent. n. 5127/2004);
c) il dovere di soccorso istruttorio. Tale dovere è evincibile dall’art. 6, comma 1,
lett. b) della legge n. 241/1990, secondo cui il responsabile del procedimento «accerta
di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari, e adotta ogni
misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può
chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o
incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni
documentali». Da questa norma il giudice amministrativo ha ricavato il principio
secondo cui il soccorso istruttorio «consiste nella generale possibilità di chiedere la
regolarizzazione delle dichiarazioni lacunose e della documentazione
incompleta» (CdS, V, sent. n. 6248/2012). Si consideri che per giurisprudenza
consolidata il dovere di soccorso istruttorio e il generale favore per la partecipazione
non sono principi assoluti, ma trovano un limite insuperabile nell’esigenza di garantire
la par condicio dei candidati, come accade nelle procedure ad evidenza pubblica, ove
consentire ad un partecipante di regolarizzare la documentazione anziché escluderlo
dalla gara rischia di alterare l’esito finale della competizione pubblica. Si tenga
presente però, che a differenza di ciò che accade nelle gare pubbliche, i
procedimenti SUAP non sono procedure concorsuali o comparative, per cui la
richiesta di regolarizzazione può sempre essere disposta ove possibile, in quanto
non vi è alcun rischio di danneggiare gli altri istanti.
Dai principi inderogabili sopra richiamati è possibile perciò ricavare, per quanto
riguarda le pratiche SUAP, l’indirizzo generale per cui in sede di verifica formale,
nel caso in cui si riscontrino assenze o irregolarità di documenti o altri elementi, la
richiesta di regolarizzazione è la regola, mentre la dichiarazione di immediata
irricevibilità costituisce l’eccezione.
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3. Il quadro normativo regionale sui casi di irricevibilità delle pratiche SUAP.
Solamente tenendo presente il quadro normativo e giurisprudenziale descritto nel
paragrafo precedente è possibile stabilire quale sia la prassi interpretativa più corretta
in tema di irricevibilità delle pratiche SUAP e quali prassi, viceversa, debbano essere
scartate in quanto incompatibili con i principi generali che regolano il procedimento
amministrativo.
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Innanzitutto, è bene ricordare che né la LR n. 3/2008 né le Direttive SUAP del
23.09.2011 forniscono una definizione generale di irricevibilità. Invero, sulla base della
normativa vigente, possiamo affermare che l’irricevibilità è qualificabile quale
presupposto procedimentale il cui accertamento deriva non da valutazioni di merito,
ma dalla rilevazione di assenze o carenze formali talmente gravi da rendere non
proseguibile il procedimento.
In questi termini le Direttive SUAP stabiliscono una serie di fattispecie previste
espressamente a pena di irricevibilità, così come individuano l’ambito di applicazione e
i casi di esclusione della procedura SUAP, previsioni queste ultime che possono
determinare l’irricevibilità delle pratiche SUAP. Tenendo inoltre in considerazione che la
DUAAP è altresì irricevibile quando difettano elementi essenziali di tale documento,
come la necessaria presentazione in formato elettronico, i casi TASSATIVI che possono
determinare l’irricevibilità della pratica SUAP, sia in caso di Procedimento in immediato
avvio, sia in caso di Procedimento mediante conferenza di servizi, sono i seguenti:
1) esito negativo della verifica formale sulla correttezza, completezza e congruenza
della documentazione, ovvero assenza di elementi o documenti necessari per
l’attestazione della conformità del progetto alle norme e per la successiva verifica da
parte degli uffici (art. 10, comma 9, Direttive SUAP);
2) presentazione della DUAAP al di fuori dell’ambito di applicazione della
competenza SUAP (art. 3 Direttive SUAP);
3) presentazione della DUAAP in relazione a procedure escluse dalla competenza
SUAP (art. 4 Direttive SUAP)
4) mancata indicazione nella DUAAP del domicilio elettronico (PEC) dove ricevere
qualsiasi notifica o comunicazione inerente il procedimento unico (art. 6, ultimo
comma, Direttive SUAP);
5) mancanza della firma digitale nelle dichiarazioni, relazioni ed elaborati tecnici
(art. 7, comma 1, Direttive SUAP);
6) mancanza della procura al soggetto incaricato, ove necessaria (art. 7, comma 1,
Direttive SUAP);
7) mancata presentazione, in caso di interventi edilizi, del calcolo degli oneri
concessori (art. 20, comma 5, Direttive SUAP);
8) presentazione di pratiche in formato cartaceo;
9) errata indicazione della tipologia del procedimento (ad es. immediato avvio in
luogo della conferenza di servizi, presentazione di singole istanze o SCIA riferite ad una
specifica normativa settoriale in fattispecie per le quali è necessario avviare un
procedimento unico).
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Se il SUAP accerta la sussistenza di una o più ipotesi di irricevibilità, tuttavia, non
deve procedere per ciò solo alla dichiarazione di immediata irricevibilità. I principi
generali del procedimento amministrativo, difatti, rendono doveroso il soccorso
istruttorio, per cui il SUAP deve richiedere, prima di dichiarare inammissibile la
DUAAP, la regolarizzazione di tale atto. Andranno perciò indicati immediatamente,
nella richiesta di regolarizzazione, tutte le assenze o carenze dei documenti e degli
altri elementi della DUAAP riscontrati.
Invero, in alcuni casi, tra quelli indicati nei punti da 1) a 8), la richiesta di
regolarizzazione non consente comunque di regolarizzare la pratica SUAP. In questi casi
le mancanze o carenze non sono sanabili per cui il SUAP può procedere all’immediata
irricevibilità senza bisogno di richiedere la regolarizzazione della DUAAP. I casi di
pratica SUAP insanabili, eccezionali e tassativi, tra quelli sopra indicati, sono i
seguenti:
a) pratiche estranee al procedimento SUAP. Tali pratiche sono immediatamente
irricevibili, in quanto il vizio non può essere sanato (art. 3 e 4 Direttive SUAP);
b) errata indicazione della tipologia del procedimento (ad es. immediato avvio in
luogo della conferenza di servizi, istanza settoriale in luogo di un procedimento unico)
non può essere corretta, in quanto trasforma la natura del titolo abilitativo stesso: in
tali casi il SUAP provvede direttamente ad emettere la dichiarazione di irricevibilità
della pratica senza assegnare alcun termine per la correzione degli errori formali;
c) presentazione di pratiche in formato cartaceo;
In tutti gli altri casi, dunque, il SUAP non può dichiarare l’immediata irricevibilità
della pratica, ma deve richiedere la regolarizzazione della DUAAP.
Riassumendo, il rapporto tra immediata irricevibilità della pratica SUAP e richiesta
di regolarizzazione deve essere correttamente ricostruito nei termini seguenti:
a) la dichiarazione di immediata irricevibilità può essere adottata solamente nei
casi eccezionali e tassativi di DUAAP insanabili. Tali casi sono elencati più sopra nei
punti a), b), c);
b) in tutti gli altri casi, l’ufficio SUAP non può mai dichiarare l’immediata
irricevibilità ma deve sempre chiedere all’istante la regolarizzazione della DUAAP.
In seguito a richieste di chiarimento, è in questa sede opportuno precisare che il
mancato pagamento dei diritti d’ufficio per la pratica SUAP laddove previsti non
costituisce mai causa di irricevibilità. Sarà cura dell’ufficio competente, in caso di
mancato pagamento, agire attraverso le modalità previste dall’ordinamento al fine di
recuperare le somme non versate.
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4. Il sub-procedimento di regolarizzazione.
Al fine di rendere omogenee le prassi in materia di irricevibilità delle pratiche è
opportuno individuare un sub-procedimento in materia di integrazione documentale
utilizzabile da tutti gli uffici SUAP, sia in caso di procedimento in immediato avvio, sia in
caso di procedimento mediante conferenza di servizi. Tale sub-procecedimento, che
possiamo chiamare di regolarizzazione, non è espressamente previsto né dalla LR n.
3/2008 né dalle Direttive SUAP, ma è espressione diretta del dovere di soccorso
istruttorio e degli altri principi generali del procedimento amministrativo richiamati nel
paragrafo 2.
Innanzitutto, è bene ricordare che secondo quanto previsto dall’art. 10 delle
Direttive, i SUAP hanno due giorni lavorativi di tempo dalla trasmissione della DUAAP
per emettere la ricevuta definitiva. Ne segue che se non si riscontrano irregolarità
formali la ricevuta definitiva da parte del SUAP deve essere rilasciata comunque entro
due giorni lavorativi.
Se al contrario il SUAP rileva delle mancanze o irregolarità in sede di verifica
formale, deve attivare obbligatoriamente (salvo i casi eccezionali di DUAAP insanabili
individuati nel paragrafo 3) il sub-procedimento di regolarizzazione, assegnando
all’istante un termine ragionevole di tempo al fine di regolarizzare la pratica. Nella
richiesta di regolarizzazione sarà bene evidenziare che la pratica presenta carenze tali
da determinarne l’irricevibilità, e che in caso di inottemperanza entro i termini
assegnati si procederà a dichiarare formalmente l’irricevibilità e a privare la DUAAP di
efficacia, con effetto ex tunc.
In particolare per i procedimenti in immediato avvio il termine di tempo, tenuto
conto della celerità richiesta alla procedura SUAP, può essere quantificato di norma
in due giorni. Il SUAP potrà derogare a tale termine, sempre e solo nell’interesse
dell’istante, laddove le carenze riscontrate possano essere ragionevolmente
regolarizzate in un termine di tempo inferiore o leggermente superiore. Per i
procedimenti in conferenza di servizi, può essere assegnato un termine più lungo,
rapportato alla complessità della regolarizzazione, fermo restando che in questo caso i
termini di cui all’art. 1, comma 25 della L.R. n° 3/2008 decorrono solo dalla consegna
della documentazione completa e corretta.
In caso di mancata risposta alla richiesta di regolarizzazione l’ufficio SUAP deve
comunque dichiarare espressamente l’irricevibilità della pratica SUAP comunicandola
secondo quanto stabilito dalle Direttive SUAP.
Il sub-procedimento di regolarizzazione, tenuto conto della brevità dei termini
procedurali e della necessità di una rapida conclusione del procedimento, si svolge
attraverso modalità le più celeri possibili, utilizzando di regola la funzionalità
“comunicazioni” del portale regionale.
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La carenza o la correzione di un dato compilato erroneamente può essere sanata
anche tramite la presentazione del Modello D100, oltre che con la sostituzione
dell’intero documento.
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5. Il rapporto tra regolarizzazione e richiesta di integrazioni in caso di
procedimento mediante conferenza di servizi.
Il sub-procedimento di regolarizzazione è applicabile sia in caso di procedimento in
immediato avvio, sia in caso di procedimento mediante conferenza di servizi.
In particolare, in caso di procedimento mediante conferenza di servizi è opportuno
evidenziare che il sub-procedimento di regolarizzazione è distinto e autonomo dalla
richiesta di integrazione di cui all’art. 12 delle Direttive SUAP. La regolarizzazione,
infatti, è richiesta a seguito della verifica di regolarità formale della DUAAP e non
esclude che, come stabilisce l’art. 12 delle Direttive SUAP, nel merito, «a seguito di una
più approfondita verifica d’ufficio sulla completezza della pratica», il SUAP che svolga
anche una funzione istruttoria, possa richiedere ulteriori integrazioni.
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6. Alcuni esempi di pratiche SUAP per le quali si deve richiedere la
regolarizzazione.
Nel ribadire che l’immediata irricevibilità può essere dichiarata solamente nei casi
tassativi elencati nel paragrafo 3 e che in tutti gli altri casi deve sempre richiedersi la
regolarizzazione, può essere utile, a solo titolo esemplificativo, richiamare alcuni casi
che, nella prassi dei SUAP, hanno suscitato dei dubbi interpretativi. Sono tutti casi,
come si noterà, che non rientrando tra quelli tassativi, devono essere considerati come
suscettibili di doverosa richiesta di regolarizzazione:
a)
il vizio di forma connesso ad un allegato (es. mancanza di firma digitale,
formato digitale sbagliato) implica una richiesta di regolarizzazione e non una
dichiarazione di immediata irricevibilità;
b)
le pratiche devono essere inviate per il tramite SARDEGNASUAP, tuttavia può
capitare che per svariati motivi, l’imprenditore invii la pratica tramite PEC. In
questi casi il SUAP può chiedere di caricare nuovamente la pratica a sistema, ma
in tal caso la ricevuta automatica, titolo provvisorio per l’avvio dell’attività,
sarà quella rilasciata dalla PEC e non dal SUAP. Analogo ragionamento può essere
applicato nel caso di Modello per la dichiarazione di agibilità non presentato a
sé stante, ma unitamente ad altri modelli (es. F3) o all’interno di pratiche già
inserite: in questo caso può essere chiesto all’imprenditore di ricaricare la
pratica tenendo valida la data del primo invio;
c)
non determinano l’immediata irricevibilità le discordanze tra i dati contenuti
nella modulistica e negli allegati diversi e i dati inseriti nella pagina web in fase
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di caricamento della pratica digitalmente. In tali casi prevale quanto dichiarato
nella modulistica ed il SUAP può modificare quanto contenuto nel software.
L’unico dato che non può essere modificato è il codice fiscale dell’intestatario
della pratica: in tali casi si può invitare l’interessato a ricaricare la pratica
correttamente sul sistema, valendo comunque la data del primo avvio ai fini del
titolo provvisorio d’esercizio.
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7. Conseguenze e responsabilità derivanti dall’abuso della dichiarazione di
irricevibilità.
La corretta individuazione dei casi eccezionali di immediata irricevibilità delle
pratiche SUAP può dunque essere riassunta nel canone interpretativo secondo cui in
sede di verifica formale, nel caso in cui si riscontrino assenze o irregolarità di
documenti o altri elementi, la richiesta di regolarizzazione è la regola, mentre la
dichiarazione di immediata irricevibilità costituisce l’eccezione.
Questo significa che l’abuso della dichiarazione di immediata irricevibilità quando al
contrario sarebbe stato doveroso chiedere all’istante la regolarizzazione della DUAAP
può essere fonte di responsabilità. Più in particolare è ragionevole ritenere che:
a)
una o più dichiarazioni di irricevibilità adottate quando al contrario era
possibile chiedere la regolarizzazione creano un danno all’istante dovuto
all’ingiustificato ritardo del rilascio del titolo abilitativo. È bene ricordare che
ai sensi dell’art. 2-bis della legge n. 241/1990 «Le pubbliche amministrazioni e
i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del
danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del
termine di conclusione del procedimento»;
b)
il radicarsi di una prassi, presso un ufficio SUAP, volta ad abusare delle
dichiarazioni di irricevibilità al posto della richiesta di regolarizzazione può
essere utilizzato come indicatore negativo delle performances e quindi,
eventualmente, anche in sede di responsabilità dirigenziale.
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