Verso un codice di procedura contabile

Verso un codice di procedura contabile ?
di Alessandra Pomponio e Massimiliano Minerva
“Già, che cosa è il processo ?
…tre persone che lottano l’una
contro l’altra, l’attore contro il
convenuto, l’accusatore contro
l’accusato, tutti poi contro il
giudice perché ciascuno vuole
piegarlo alla sua ragione…
Sulla lotta di questi eterni
personaggi, e per regolare la
lotta, sorgono le leggi
processuali, il codice di
procedura”
Salvatore Satta, Il mistero del
processo, 1949
La natura del processo
• Satta aderiva alla teoria c.d. soggettiva  la
giurisdizione tende alla tutela dei diritti soggettivi, in
funzione di reintegrazione dei diritti lesi o minacciati.
Visione individualistica dell’ordinamento
• Secondo la teoria obiettiva (Chiovenda, Andrioli) la
giurisdizione  attuazione del diritto obiettivo,
all’applicazione della norma al caso concreto. Visione
pubblicistica dell’ordinamento
• In realtà due angoli visuali diversi del medesimo
fenomeno: il processo come sequenza di atti
preordinati all’emissione di un provvedimento del
giudice (ius dicere)
…segue
la natura…
• Carnelutti: giurisdizione e processo 
“giusta compensazione delle liti” = conflitti
intersoggettivi di interessi
(pretesa/resistenza)
• Più di recente: giudizi esecutivi, giurisd.
volontaria: NO lite  al centro del
processo c’è l’AZIONE. Il giudice giudica
la fondatezza dell’azione, della domanda
(Mandrioli)
Due certezze assolute
1. Terzietà ed indipendenza del giudice
da ogni influenza esterna
2. Stabilità delle regole processuali 
sacralità del processo
MOTIVAZIONE
• Fiducia dei cittadini-utenti nel sistema
giustizia  servizio
• Efficienza, efficacia ed economicità
del sistema giustizia
NECESSITÀ DI UN CODICE DI
PROCEDURA CONTABILE
Stabilire le “regole della lotta” Individuazione e
disciplina:
•
•
•
•
•
Poteri delle parti
Poteri del giudice
Forma dei provvedimenti
Termini e decadenze
Dinamica processuale
certezza del diritto processuale contabile
Certezza delle regole procedurali
ESIGENZA DI CERTEZZA DELLE REGOLE PROCEDURALI:
• Conoscenza degli strumenti a disposizione della parte per
affermare le proprie ragioni
• consentono di valutare la legalità dell’azione (amministrativa o
giudiziaria), i cui effetti sono destinati a ripercuotersi su un
soggetto di diritto. Le regole procedurali non hanno natura
formale
DIRITTO DI DIFESA
• Art. 24, co. 2, Cost.: “la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e
grado del procedimento”  tutela dei diritti
Chiarimenti art. 24 Cost.
“PROCEDIMENTO” ?
– Corte cost. a partire dal 1969 (n. 169): “Se al termine
procedimento, a cui, nel garantire la difesa come
diritto inviolabile, fa riferimento l'art. 24 della
Costituzione, si desse un significato restrittivo, con
conseguente esclusione di tutte le attività poste in
essere al di fuori del normale intervento del
giudice, il principio costituzionale perderebbe gran
parte della sua effettività.”  ANTICIPAZIONE DEL
DIRITTO DI DIFESA ALLA FASE ISTRUTTORIA
DEL PROCESSO
– Evoluzione ulteriore: estensione al procedimento
disciplinare ed al procedimento amministrativo
(pregiudizio da un provvedimento, art. 9-10 l.
241/90)
Potestà sanzionatoria e diritto di difesa
• Corte cost. n. 128 del 1995: “il diritto di difesa… esprime
un valore, inerente ai diritti inviolabili dell'uomo, che
concorre a dare concreto spessore anche
all'imparzialità dell'Amministrazione - la quale
nell'esercizio della propria potestà sanzionatoria deve
porre l'incolpato in grado di far ascoltare e valutare le
proprie ragioni da chi è chiamato a decidere - e ad
integrare e rendere effettivo anche il criterio di buon
andamento, che, in un procedimento destinato ad
incidere direttamente e profondamente sulla condizione
di chi è sottoposto alla potestà sanzionatoria, implica la
raccolta di ogni elemento valutativo, in modo da
garantire all'incolpato la possibilità di partecipare a
questa acquisizione”.
Artt. 24 e 97 Cost.: rapporto diretto tra buon
andamento dei procedimenti sanzionatori e tutela del
diritto di difesa
Diritto inviolabile dell’uomo
INVIOLABILITÀ ?
•
art. 6 Convenzione dei diritti dell’uomo (4.11.1950):
“diritto ad un processo equo”: ogni persona ha diritto ad
un equa e pubblica udienza entro un termine
ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente ed
imparziale costituito per legge, al fine della
determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di
carattere civile sia della fondatezza di ogni accusa
penale che gli venga rivolta.
– Corte Giust.: anche nell’ambito dell’attività
investigativa dell’OLAF (carattere
amministrativo) vanno salvaguardati i diritti di
difesa  in quanto gli esiti possono essere utilizzati
in un processo  ESTENSIONE DIRITTI DIFESA
…conclusione
In ogni procedimento che
preveda quale esito un
provvedimento ad effetti
sfavorevoli, il diritto di
difesa
è una
garanzia a carattere
generale ed
assoluto
I contenuti del diritto di difesa
Il contenuto (facoltà, diritti ed obblighi) del diritto di
difesa prendono vita nel processo soltanto con la
puntuale regolamentazione normativa, soltanto con
le regole processuali
•
Corte cost. 471/1992: i diritti della difesa, nei quali va ricompreso anche il
cosidetto diritto al giudizio, si traducono in specifiche e concrete
situazioni giuridiche soggettive soltanto a seguito della loro
articolazione in diritti e pretese attinenti al processo o, più
precisamente, soltanto in conseguenza della disciplina legislativa
delle attività e dei procedimenti connessi con l'esercizio della
giurisdizione. Pertanto, come la Corte ha costantemente sottolineato,
l'effettiva garanzia dei diritti della difesa riposa sull'esercizio, non
irragionevole, dell'ampia potestà discrezionale che il legislatore possiede
in relazione all'opera di conformazione del processo.
•
Dalle regole processuali ai diritti di difesa: NECESSITA’ DELLA
CONFORMAZIONE LEGISLATIVA DEL PROCESSO AI FINI
DELL’ATTUAZIONE DEI DIRITTI DI DIFESA
Prima motivazione: tutela del diritto di
difesa
• Senza regole definite, puntuali e certe non
può esserci un procedimento istruttorio
e un processo:
– che tuteli concretamente ed effettivamente
i diritti di difesa delle parti (art. 24 Cost)
– che realizzi il buon andamento del “servizio
giustizia” (nel suo aspetto giurisdizionale):
•  corretto, efficace (art. 97 Cost.)
•  giusto ed imparziale (art.111 Cost. co. 1 e 2)
Seconda motivazione: rivitalizzazione
del processo
Rivitalizzazione di un processo che veicola
un’azione sempre più vitale, moderna e
socialmente apprezzata
– Connessa alla rivitalizzazione sostanziale dell’azione
del PM finanziario (danno all’immagine, danno da
disservizio, giurisdizione su EPE e Spa pubbliche)
Poteri nuovi, regole procedimentali e processuali
certe, poteri istruttori puntualmente disciplinati,
esatta definizione degli ambiti di giurisdizione
Terza motivazione: necessità di
regole proprie
LE REGOLE PROPRIE
– Dalle “regole proprie sostanziali” alle
“regole proprie processuali”
• Peculiarità dell’azione del Pubblico Ministero
contabile nel giudizio di responsabilità
• Peculiarità degli altri giudizi (in part. pensionistico)
Processo contabile (di responsabilità)
PECULIARITA’
1) NATURA
• Compresenza di elementi:
– Funzione restitutoria-risarcitoria
– Funzione sanzionatoria e di deterrenza
• Corte cost.371/98: Ripartizione del rischio
amministrativo (da amministrazione):
– A carico del dipendente o agente pubblico
– A carico dell’amministrazione  collettività
Azione speciale = giudizio speciale
(l’oggetto del giudizio è l’azione, la domanda)
GIURISDIZIONE SPECIALE A CARATTERE ESCLUSIVO

REGOLE PROCESSUALI SPECIALI
…segue…
PECULIARITA’
• 2) Al centro c’è l’azione necessaria del PM, la sua
domanda di risarcire l’ente danneggiato del danno
subito, formulata tenendo presente quella che potremmo
definire la clausola generale di responsabilità
amministrativa
“Qualunque comportamento caratterizzato da
colpa grave o dolo di dipendenti o agenti
pubblici che cagioni un danno ingiusto alle
pubbliche finanze”
Peculiarità
• 3) Fase pre-processuale molto articolata (
indagini processo penale)  inesistenza
disciplina, se non per individuare
schematicamente i poteri (non per atti) del solo
PM
RISCHI CONTINUI DI VIOLAZIONE DIRITTI DI
DIFESA E PRINCIPIO BUON ANDAMENTO
Diagramma di sintesi macrofasi
denuncia
apertura
assegnazione
termine
Invito
min. 30 gg
Deposito
deduzioni
termine
Istruttoria
non
autorizza
autorizza
Sezione
Istanza
di proroga
120 gg
Citazione
Archiviazione
45
gg
I singoli mezzi istruttori
– Vengono solo individuati ma non vengono
disciplinati né nel loro:
• contenuto statico: nozione, elementi, termini, ecc.
• contenuto dinamico: procedimentalizzazione
– esibizione documentale
– ispezioni
– accertamenti diretti
– delega istruttoria e di singoli accertamenti
– audizione personale
– sequestro documentale
– consulenze di parte
VALORE PROBATORIO ?
La disciplina attuale
ESIGENZE
- Garanzia diritto di difesa
- Rivitalizzazione processo
- Regole proprie
1) INADEGUATEZZA DELLA DISCIPLINA ATTUALE
• Insufficienza di un regolamento di procedura, il R.D. 1038/1933 ,che
nasceva per disciplinare il giudizio di conto (artt. da 27 a 51) e soltanto in
parte il giudizio di responsabilità (da artt. 43 a 51). Va ricordato che
originariamente il giudizio di responsabilità doveva essere contenuto nei
limiti di un giudizio speciale nell’ambito del giudizio di conto, anche se
l’art. 47 del RD n. 302 del 1861 consentiva l’instaurazione di un autonomo
giudizio di responsabilità (v. anche legge 5026 del 1869)
segue… Inadeguatezza
•
frammentarietà delle norme (asistematicità):
–
vengono disciplinati nel titolo II “Le forme dei giudizi” i giudizi
di responsabilità con 9 articoli (da 43 a 51):
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Istanza= atto di citazione (43)
Riunione giudizio di conto /giudizio di responsabilità (44)
Istanza fissazione di udienza (45)
Decreto fissazione di udienza (46)
Intervento in giudizio (47)
Sequestro ? (48)
Potere riduttivo (49-50-51)
Nel titolo I “Disposizioni generali” ci sono norme comuni a tutti
i giudizi (Forme delle istanze, Termini, Incidenti, Rinunzia,
riassunzione, istruzione (del giudice), udienze, decisioni,
esecuzione)
Qualche altra disposizione nel RD 1214/1934
E’ TUTTO (come disciplina speciale)…
Insufficienza
2) INSUFFICIENZA
– non c’è alcuna procedimentalizzazione, né organicità
e sistematicità, non c’è sequenza ordinata di atti 
Non c’e’ processo
– Manca disciplina procedimento istruttorio (eccetto
qualche norma contenuta nella legge 19 e 20 del
1994)
– Manca disciplina compiuta del procedimento
cautelare (disciplinato in un unico articolo della legge
19/1994)
– Manca esaustiva disciplina del procedimento di
esecuzione, che pur in presenza di una normazione
speciale (dpr 260/1998), è ancora insufficiente 
• commissioni di studio, Ufficio monitoraggio esecuzione,
dubbi continui delle amministrazioni (conversione sequestro
in pignoramento, giurisdizione del g.o.)
Insufficienza del rinvio dinamico
– Scarsa compatibilità tra il sistema della
responsabilità contabile e le regole
processuali civilistiche, come richiamate dal
rinvio dinamico di cui all’art. 26 del RD
1038/1934. Esempi:
• Le preclusioni, udienza di comparizione e costituzione
• Esecuzione sentenza nei confronti degli eredi nell’ipotesi di
decesso nel corso dell’appello
• Disciplina dichiarazioni di terzo nel procedimento cautelare
– “In quanto compatibili”: in assenza di
compatibilità ? Mancato rispetto della
peculiarità processo  giurisprudenza (rischi
di conflitti): l’ambiguità delle regole processuali
genera interpretazioni giurisprudenziali difformi.
Necessità di un adattamento
evolutivo
INSUFFICIENZA DELLA DISCIPLINA
ATTUALE  necessità regole di procedura
ULTERIORE RISULTATO:
- 1) adeguamento-adattamento:
• nuovo quadro costituzionale (in particolare, art. 111
Cost.)
• ai principi giurisprudenziali affermati in materia
processuale dal giudice di legittimità e
costituzionale (ad es. in tema di notifica)
(segue)…Ulteriore risultato
– 2) Soluzione normativa ai molteplici problemi
di coordinamento con altre giurisdizioni:
• fase istruttoria penale
• sequestro contabile e misure cautelari patrimoniali
penali
• costituzione parte civile nelle materie di esclusiva
competenza della Corte dei conti
• esecuzione della sentenza della condanna in caso
di sequestro. Giudice contabile o civile?
• Rapporti con giudice del lavoro (controversie in
materia di pubblico impiego)
SOLUZIONI IPOTIZZABILI
•
•
Molteplicità delle soluzioni astrattamente
possibili nella disciplina
Prevalenza “Garanzie del processo”
(efficienza, economicità in funzione
dell’accertamento della verità) ovvero
“garanzie dal processo” (es. tutela libertà e
diritti dell’individuo)  norme di procedura
come scelta sostanziale
IMPORTANZA dei contenuti della legge delega
Ipotesi di codificazione
TITOLO I
DELL’ORGANIZZAZIONE GIUDIZIARIA E DELLA
COMPETENZA
TITOLO II
DEI GIUDIZI DI RESPONSABILITA’
CAPO I
Del Pubblico Ministero
CAPO II
Dell’attività istruttoria
CAPO III
Della fase introduttiva del giudizio
CAPO IV
Dei mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale
CAPO V
Del dibattimento
CAPO VI
Della decisione
TITOLO III
DELLA RESA DEL CONTO E DEI GIUDIZI DI CONTO
CAPO I
Della resa del conto
CAPO II
Del giudizio di conto
TITOLO IV
DEI GIUDIZI AD ISTANZA DI PARTE DIVERSA DAL
PUBBLICO MINISTERO
TITOLO V
DEI GIUDIZI IN MATERIA DI PENSIONI
CAPO I
Della fase introduttiva del giudizio
CAPO II
Del dibattimento
CAPO III
Della decisione
TITOLO VI
DELL’ESECUZIONE DELLA SENTENZA
TITOLO VII
DELLE IMPUGNAZIONI
CAPO I
L’appello
CAPO II
La revocazione
CONCLUSIONI
NECESSITÀ ED URGENZA DI UNA
CODIFICAZIONE
Proposta di una “normazione dal
basso”, tra esercizio di produzione
normativa ed iniziative di
sensibilizzazione
Relazione del Procuratore Regionale Francesco Rapisarda, in
occasione della cerimonia di apertura dell'anno giudiziario 2000
tenutasi a Palermo il 31 gennaio 2000
…”tuttavia la diversa impostazione di fondo del
regolamento del 1933 rispetto alla mutata
struttura del rito civile vigente rendono
inconciliabili alcune disposizioni e, cosa
ancora più grave, consentono una lettura che
non esiterei a definire assolutamente
inaccettabile ed assolutamente estranea ai
principi fondamentali della nostra cultura e
della nostra civiltà giuridica”