(Segue) Il potere di organizzare gli apparati amministrativi * La

Organizzazione
 Apparati: persone, mezzi e compiti (persone usano
mezzi per svolgere compiti)
 Compiti consistono nelle funzioni che, direttamente o
indirettamente, servono a curare interessi della
popolazione
 Apparati amministrativi: apparati che esercitano
funzioni amministrative in senso oggettivo
 Organizzazione amministrativa: insieme degli apparati
amministrativi
 Organizzazione come apparato complesso
 Amministrazione in senso soggettivo: divisione poteri e
teoria dualistica degli atti
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Rilievo giuridico degli apparati amministrativi
 Apparati presentano rilievo giuridico nell’ambito di
rapporti intersoggettivi
 Tali rapporti presuppongono entità fornite di soggettività
giuridica: capacità giuridica e chi ne è fornito
 Apparati presentano rilievo giuridico in quanto forniti di
personalità giuridica (centri di imputazione di rapporti
giuridici): entificazione degli apparati
 Enti non dispongono di capacità di agire che compete
invece agli organi
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Segue…Rilievo giuridico degli apparati
amministrativi
 Apparati presentano rilievo giuridico anche come
articolazione interna degli enti: immedesimazione
organica in luogo della rappresentanza (centri di
potere)
 Non tutti apparati, che costituiscono articolazione
interna degli enti, sono in grado di manifestare la
volontà dell’ente (distinzione tra organi ed uffici)
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Profili dell’organizzazione da approfondire
 Struttura dell’organo/ufficio:
* titolarità
* competenza
 Tipologie degli enti e forme organizzative
 Relazioni strutturali tra enti e tra organi-uffici
 Il potere di organizzare gli apparati amministrativi
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Struttura dell’organo/ufficio: la titolarità
 Capacità giuridica richiede persona fisica: persona
fisica titolare dell’organo/ufficio
 Duplice rapporto con l’ente della persona fisica:
* rapporto d’ufficio e rapporto di servizio;
* il secondo è presupposto del primo
 Rapporto di servizio: rapporto sulla cui base la persona
fisica è tenuta a prestare la propria attività a favore
dell’ente
* Rapporti di servizio volontari:
- di tipo professionale (rapporti di lavoro)
- di tipo non professionale (rapporti onorari)
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Segue… Struttura dell’organo/ufficio: la titolarità
* Rapporti di servizio coattivi (art 23 Cost): nascita e/o
cessazione del rapporto non richiede volontà
dell’interessato
 Rapporti d’ufficio: rapporti sulla cui base colui che ha
un rapporto di servizio con l’ente esercita determinati
compiti
 Regime giuridico dei due rapporti:
* un tempo entrambi regolati da diritto amministrativo;
* attualmente rapporto di servizio disciplinato da
diritto comune;
*organizzazione degli apparati è oggetto di disciplinata
pubblicistica;
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(Segue) struttura dell’organo/ufficio: la titolarità
* rapporto d’ufficio è attratto nella disciplina del rapporto
di servizio o nella disciplina dell’organizzazione ?
 Forme atipiche di titolarità dell’organo/ufficio
* Organi collegiali:
- quorum strutturale (organo perfetto se costituito da
tutti i componenti del collegio);
- quorum funzionale
* Organi di pluralità di enti (Sindaco)
* Enti-organo (Banca d’Italia quando esercita servizio
tesoreria)
* Organi con personalità giuridica (un tempo l’ASFD)
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Struttura dell’organo/ufficio: la competenza
 Tipologia: per materia, per grado, per territorio
 Diversità di atti che fissano competenza determina
differente rilievo giuridico di questa
 Competenza non è fissata dal chi né è titolare
* Competenza implica doverosità del suo esercizio: delega
possibile soltanto se consentita dall’atto attributivo della
competenza (delegante mantiene poteri di indirizzo)
* Temporanea sostituzione dell’organo/ufficio
competente: supplenza; reggenza: surrogazione
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Tipologie degli enti e forme organizzative
Gli elementi del modello:
 Amministrazione in senso oggettivo (attività che
persegue interesse pubblico quale determinato da
indirizzo politico);
 Amministrazione in senso soggettivo (relazioni con
apparati politici secondo regole speciali che compongono
diritto amministrativo)
 Regime dell’attività (sottoposta anche a regole speciali
che compongono il diritto amministrativo);
 Regime pubblicistico del soggetto
Modello semplificato caratterizzato dalla coincidenza dei
quattro elementi.
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(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative
 In particolare: il regime degli enti pubblici
* d.lgs. 2001, n. 165 riguardo ad organizzazione;
* l. 1990, n. 241 riguardo al modo di prendere decisioni;
* approvazione bilanci da parte organo di vigilanza;
controlli della l. 1994 n. 20;
* tutela giurisdizionale
 In particolare: l’amministrazione in senso soggettivo
(l’ente pubblico: art 11 c.c.)
*Enti territoriali: facile individuazione per la presenza di
apparati politici
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(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative
* Altri enti pubblici: l 1975 n. 70 richiede costituzione o
riconoscimento con legge: il fatto è che la legge non
istituisce soltanto enti pubblici
 Indici rivelatori della pubblicità di un ente: relazioni
organizzative con apparati politici, dirette o indirette,
simili e di identica natura a quelle che intercorrono
all’interno di un pubblico potere tra apparati politici ed
apparati amministrativi che ne costituiscono
l’articolazione (ente pubblico è sempre ente dipendente
da un ente territoriale)
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(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative
* approvazione atti
* finanziamento
* potere di direttiva
* nomina e revoca amministratori
Amministrazione soltanto in senso oggettivo e soggettivo
 Attività regolata esclusivamente dal diritto comune:
* esercitano in via esclusiva o principale attività di
impresa (art 2201 c.c)
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(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative
* perseguimento interesse pubblico mediante attività di
impresa che, come tale, non può che essere regolata dal
diritto comune (art 2093)
- tendenzialmente sottratti ad applicazione procedure
concorsuali di scelta contraenti
 Ente pubblico economico
* un tempo: INA,ENEL,IRI
* attualmente: aziende speciali
 Amministrazioni i senso oggettivo e soggettivo:
relazioni con apparati politici avvengono secondo
regole speciali che compongono diritto amministrativo
ed assicurano il perseguimento interesse pubblico
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(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative
 Regime non pubblicistico del soggetto
* sottratti ambito applicazioned.lgs. 2001 n. 165
* sottratti ambito applicazione regole procedimento
fissate da legge 1990 n. 241 (ma non accesso ad atti)
* controllo Corte conti nella forma l. 1958 n. 259
* ma sottratti anche al fallimento (art 2221 c.c.)
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(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative
Amministrazione soltanto in senso oggettivo: enti privati
in mano pubblica e privatizzazioni
 Regime completamente privato dell’attività
 Amministrazione in senso soltanto oggettivo: relazioni
con apparati politici assicurano il perseguimento
interesse pubblico ma avvengono secondo regole del
diritto comune
 In ordine regime soggetto rilevanza della loro origine
* privatizzazione di enti un tempo pubblici
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(Segue) Tipologie degli enti e forme organizzative
* creazione ente privato
- con legge
- usando capacità diritto privato:
limitazioni derivanti da diritto pubblico
in ordine attività e scopo del soggetto
ed in ordine alla responsabilità
illimitata dell’ente
Utilizzazione di enti privati:
Soltanto regime pubblico dell’attività
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Relazioni strutturali tra enti e tra organi-uffici
Gerarchia
 In cosa consiste:
* potere di impartire ordini ed istruzioni;
* potere di annullare e riformare atti;
* potere di esercitare le competenze dell’inferiore;
* potere di rimuovere titolari degli uffici
 Quando ricorre:
* presuppone si tratti di organi individuali dello stesso
ente;
* allo stato puro ricorre soltanto presso
amministrazione militare;
* presso altre amministrazioni ricorrono soltanto alcuni
profili della gerarchia
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(Segue) Relazioni strutturali tra enti e tra organiuffici
Indipendenza ed autonomia (all’estremo opposto della
gerarchia): apparati non ricevono indirizzi da organi
politici
 Indipendenza: si vuole che indirizzo politico generale
sia attuato mediante attività ad alto contenuto tecnico e
politicamente neutrale
 Autonomia (funzionale e non territoriale): si vuole
salvaguardare la libertà della collettività di cui l’ente è
esponenziale (Università, Camere commercio)
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(Segue) Relazioni strutturali tra enti e tra organiuffici
Strumentalità (relazione di tipo intermedio alle
precedenti)
 In cosa consiste:
* potere di direttiva;
* nomina titolari organi;
* finanziamento;
* poteri di approvazione degli atti più importanti
 Dove ricorre:
* nell’ambito stesso ente, tra organi politici e apparati
amministrativi;
* tra enti differenti (il caso degli enti pubblici e quello
delle SpA partecipate)
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Il potere di organizzare gli apparati
amministrativi
Titolarità
 Stato
* Potestà legislativa esclusiva, e conseguente potestà
regolamentare, circa “ordinamento ed organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali” (art 117)
* Superamento parallelismo: attività amministrative
relative alle competenze legislative dello Stato possono
competere ad altri enti territoriali, che dispongono del
conseguente potere di organizzazione
* Nesso esistente tra attività ed organizzazione: in tal
caso (quando manchi parallelismo) lo Stato può
comunque indirizzare l’esercizio del potere di
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(Segue) Il potere di organizzare gli apparati
amministrativi
organizzazione da parte degli enti competenti
 Regioni: vale stesso discorso, con la differenza che vi è lo
statuto (art 123 Cost) che disciplina l’organizzazione e
che si impone alle leggi regionali proprio sul punto
 EE.LL
* Privi di potestà legislativa, ma dispongono di Statuto:
art 114, c. 2, Cost non ne precisa però i contenuti
* Vi è però art 6 del T.U sull’ordinamento degli EE.LL
che disciplina proprio il contenuto degli Statuti
* Vi sono poi i regolamenti degli EE.LL che sono preposti
proprio a disciplinare proprio l’organizzazione (art 117, c.
6, Cost.)
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(Segue) Il potere di organizzare gli apparati
amministrativi
* La diversa potestà a seconda che l’organizzazione
riguardi l’esercizio di funzioni proprie degli EE.LL
oppure ad essi conferite: la possibilità, nel secondo
caso, che l’esercizio del potere di organizzazione sia
indirizzato da chi ha conferito le funzioni e mantiene la
potestà legislativa in ordine ad esse
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Il potere di organizzare gli apparati amministrativi:
Limitazioni all’esercizio di tale potere
 Da parte dell’ordinamento comunitario relativamente agli
apparati amministrativi degli Stati membri preposti a
compiti di amministrazione comunitaria
* Imposizione della costituzione di determinati apparati
* Imposizione di determinate soluzioni organizzative
 Da parte della Costituzione: art 97 Cost. impone una
disciplina che assicuri imparzialità e buon andamento
* organizzazione va disciplinata in modo da escludere
conflitti di interessi
* organizzazione va disciplinata in modo da garantire
indipendenza da organi politici degli apparati tecnici
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Segue.. Il potere di organizzare gli apparati
amministrativi
Quali atti
 Relativamente ai poteri autoritativi, il principio di
tipicità comporta che sia la legge a stabilire l’apparto
competente ad esercitarli
 Riserva di legge relativa dell’art 97, c. 1, Cost:
* non presenta funzione garantista perché questa già
svolta da principio tipicità;
* norma va interpretata in chiave storica: un tempo si
sosteneva l’esistenza di una riserva di regolamento;
* la norma intende riservare alla legge la definizione
degli spazi lasciati al Governo (intende ribadire
l’ordinario principio della preferenza della legge) in
considerazione del fatto che il potere di organizzare
implica potere di indirizzare;
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(Segue) Il potere di organizzare gli apparati
amministrativi:)
* riserva relativa intende impedire alla legge di
occupare tutta la disciplina perché altrimenti verrebbe
compromessa qualsiasi flessibilità all’organizzazione e
sarebbe così compromesso il buon andamento
 Art. 95, c. 3, Cost: riserva assoluta
* sembrerebbe contraddire art 97, c. 1,
* in realtà le due norme riguardano apparati differenti,
come è reso evidente dalla loro collocazione:
- l’art 97 gli apparati amministrativi;
- l’art 95 gli apparati preposti alla elaborazione
dell’indirizzo politico
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(Segue) Il potere di organizzare gli apparati
amministrativi
 Art 95, c. 3, ed art 97, c. 1, Cost non si applicano anche
alle Regioni:
* art 95 parla di ministeri; per art 97 non ricorrono
analoghi precedenti storici
* definizione della forma di governo è riservata allo
Statuto (art 123 Cost)
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