(Segue): Funzione di controllo

Funzioni strumentali
• Acquisto di beni e servizi
• Provvista e gestione di denaro
• Provvista e gestione di personale
Acquisto di beni e servizi
Contratti di diritto comune
 Sia tipici che atipici (leasing) e sia attivi che
passivi;
 Del resto poteri ablatori esercitabili soltanto
quando espressamente consentito e quando non
sia altrimenti possibile acquisire il bene;
 Contratti di diritto comune che (salvo quelli di
economato) sono però anche disciplinati da regole
specifiche rivolte alle amministrazioni
Oggetto e fonti di queste regole
 Il procedimento, disciplinato dalla normativa
contabile, per addivenire alla stipula del contratto
* Determinazione a contrarre
* Bando come regola della procedura e come
determinazione della volontà dell’amministrazione
* L’efficacia del contratto
Segue… Acquisto di beni e servizi
 Le procedure ed i criteri di scelta del contraente,
disciplinate da normativa contabile e da norme
nazionali di recepimento direttive europee.
* Procedure
- Asta o procedura aperta
- Licitazione privata o procedura ristretta
- Trattativa privata o procedura negoziata
- Appalto concorso
* Criteri scelta
- Miglior prezzo
- Offerta economicamente più vantaggiosa
Segue… Acquisto di beni e servizi
Finalità di queste regole
 Quella contabile per assicurare l’imparzialità ed il
buon andamento
 Quella europea: unificazione del mercato
- si applica a fattispecie rilevanti per mercato
europeo (sopra soglia)
- unificazione mercato richiede assetto
concorrenziale
- normativa resa necessaria dal fatto che
amministrazione non è intrisecamente orientata ad
impiegare criteri di razionalità economica
Segue… Acquisto di beni e servizi
- Ordinamento comunitario estende le
procedure ed i criteri di scelta del
contraente anche a soggetti privati
che hanno rapporti con i pubblici
poteri tali da indurli a non operare
secondo criteri di razionalità
economica (organismi di diritto
pubblico)
(Segue): Provvista e gestione di beni
La portata di queste regole :superata la concezione
che riconosceva ad amministrazione posizione
diversa da quella di qualsiasi soggetto:
 responsabilità precontrattuale (art 1337 c.c.);
 esecuzione specifica dell’obbligo di concludere
un contratto (art 2932 c.c.)
Provvista e gestione di denaro
 La provvista delle entrate:
* tributi (art 23 e 53 Cost);
* indebitamento;
* entrate patrimoniali;
* entrate da attività
 Il quadro costituzionale: nuova e precedente
formulazione dell’art 81 pongono al centro del
sistema il bilancio
* Approvato da assemblea
* Procedura particolare a livello statale
* Iniziativa riservata all’esecutivo
 Nuova formulazione pone limitazioni quantitative
ai saldi che prima c’erano soltanto per enti diversi
da Stato
Segue… Provvista e gestione di denaro
 I bilanci delle società:
* non meramente finanziari;
* giuridicamente rilevante soltanto il consuntivo e
preventivo facoltativo e senza funzione legittimante
* tutela dei terzi (ad es, ricapitalizzazione dopo tre
esercizi in perdita: art 2446-2447 c.c.);
 I bilanci pubblici:
* finanziari di competenza e di cassa, ma recente
introduzione anche di conti economici
* giuridicamente rilevante il preventivo che, oltre ad
atto di indirizzo politico, svolge funzione
legittimante delle sole spese e non delle entrate
(Segue): Provvista e gestione di denaro
* iscrizione in bilancio delle entrate in funzione delle
decisioni relative alle spese: il particolare regime
dell’indebitamento
* la struttura del bilancio: la funzione legittimante
delle spese ed il profilo della competenza di
dirigenti; la funzione di indirizzo politico del bilancio
nel suo complesso
* il problema del rapporto del bilancio con le altre
leggi: la modifica dell’art 81 e la legge 2012 n. 243
* il procedimento di spesa in funzione della tutela del
bilancio
* il consuntivo: mancanza della regola della
ricapitalizzazione, ma dissesto EE.LL
(Segue): Provvista e gestione di denaro
 Posizione dei terzi creditori
* Non incidenza del bilancio e del procedimento
contabile sui loro diritti (direttiva dell’UE sul termine di
adempimento obbligazioni)
* Non incidenza del bilancio e del procedimento
contabile sulla possibilità di esperire azioni esecutive su
denaro dell’amministrazione: norme speciali che
limitano tale esecuzione su certe amministrazioni
(Segue): Provvista e gestione di denaro
 Apparati organizzativi:
* il ruolo dei dirigenti (art 4, c. 2, T.U. lavoro presso PA);
* tesoriere o cassiere
Provvista e gestione del personale
Si tratta di coloro volontariamente prestano
professionalmente la loro attività lavorativa a
favore dell’amministrazione
Un tempo il lavoro presso le P.A era disciplinato in
maniera completamente diverso rispetto a quello
presso privati
 Lavoro presso privati
* contratto collettivo (art 2067 c.c.) ed esercizio da
parte datore lavoro di poteri di origine
contrattuale
* tutela dinanzi giudice ordinario con particolare
processo
(Segue): Provvista e gestione del personale
 Lavoro presso PA
* atti fonte ed esercizio da parte del datore di
lavoro di poteri autoritativi (atti amministrativi):
spiegazione ideologica
* distinzione diritti-interessi legittimi per chi lavora
presso P.A, ma poi, per difficoltà ad operare tale
distinzione, giurisdizione del giudice amm. (1923)
* diverso regime della responsabilità, relativamente
ai profili sia sostanziali che processuali
(Segue): Provvista e gestione del personale
Processo di superamento del divario:
 lavoro presso privati disciplinato anche da leggi
(statuto lavoratori, tutela maternità)
 queste leggi si riferiscono in parte anche al
lavoro presso P.A: diritto comune ai due tipi di
lavoro
 lavoro presso P.A disciplinato da atti fonte che
recepiscono contrattazione collettiva
Privatizzazione del lavoro presso le P.A
 Quali amministrazioni interessate e quali
categorie ne restano escluse (art 1, c. 2, ed art 3
T.U. lavoro presso P.A.)
 Regime
* Si applica cod. civ. e altre leggi relative a
rapporti lavoro:
(Segue): Provvista e gestione del personale
sono fatte salve disposizioni speciali stabilite dallo
stesso tu (art 35, art 52, art 53, art 54, art 55)
* Rapporto di lavoro disciplinato da contratto
collettivo
stipulato tra ARAN e rappresentanze sindacali
- procedimento di contrattazione
- contatto ha efficacia per tutti i lavoratori in base
ad art 45
- Contratto diverso da quelli previsti da art 39
Cost. per cui privi di ambito riservato di
competenza
(Segue): Provvista e gestione del personale
normativa (l’art 2, c. 2 e 3, del T.U lavoro
presso P.A. cerca di ostacolare una
eventuale rilegificazione)
* Singolo rapporto di lavoro disciplinato da
contratto individuale;
- il concorso per l’assunzione sottoposto
però alle regole a cui è sottoposta l’attività
contrattuale;
- prestazioni lavorative dovute in base a
vincolo contrattuale e specificate da datore
di lavoro poteri derivanti dal contratto;
(Segue): Provvista e gestione del personale
- giurisdizione del G.O con poteri che
generalmente non gli competono nei
confronti delle amministrazioni
 In definitiva, assimilazione lavoro presso
amministrazioni a quello presso privati:
* posizioni soggettive di diritto (salvo per rapporti
sottratti alla privatizzazione, sui quali permane
giurisdizione esclusiva e diritti congiunti a
interessi legittimi);
* apparati organizzativi di tipo ministeriale
(dirigenti che esercitano i poteri del privato datore
di lavoro) ed ARAN (antesignana del modello delle
agenzie)
(Segue): Provvista e gestione del personale
* Assimilazione che però non può essere completa
perché datore lavoro è diverso da un qualunque
datore privato (suoi interessi non conflittuali a quelli
dei lavoratori, nonostante ARAN). Si spiegano
alcune disposizioni, specificamente rivolte a lavoro
presso amministrazioni, previste addirittura da
Cost.:
- accesso mediante concorso (art 97)
- pubblici impiegati sono al servizio esclusivo
della nazione (art 98 c.1): codice di comportamento
previsto da art 54 T.U lavoro presso P.A.
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- limitazioni alle promozioni dei
parlamentari (art 98,c. 2)
- responsabilità amministrativa: peculiarità
sostanziali e processuali
 Nuovo titolo V:
* allo Stato la disciplina delle fonti dei rapporti di
lavoro e la tutela giurisdizionale (definizione del
regime
pubblicistico o privatistico);
* alle autonomie le procedure e l’organizzazione
della contrattazione
Funzioni Ausiliarie
• Controllo
• Consulenza
Funzione di consulenza
Supporta chi deve decidere
 distinzione tra amministrazione attiva ed amministrazione
consultiva;
* organo consultivo si esprime sulla conformità della decisione da
prendere a norme giuridiche, a regole tecniche, oppure ad
interessi (si veda anche partecipazione organica);
* Organi consultivi esterni:
- Consiglio di Stato (in particolare le prime 3 sez e l’Ad gen.);
- Avvocatura dello Stato;
- Amministrazioni indipendenti
* Organi consultivi interni:
-Consigli superiori,
-Consigli di amministrazione,
-Segretario E.L
 Atti consultivi (pareri)
* si inseriscono nella fase preparatoria della decisione
(istruttoria):
Segue …. Funzione di consulenza
* pareri non sono suscettibili di ledere altrui interessi
* differenza con le proposte, che costituiscono
esercizio di iniziativa e sovente non riguardano il
contenuto della decisione bensì semplicemente la
necessità di provvedere
* Tipologia
- Facoltativi
- Obbligatori
- Vincolanti (ma decisione deve restare al
amministrazione attiva)
Funzione di controllo
Verifica la corrispondenza di quanto oggetto del
controllo con determinati parametri;
 vale anche in questo caso la distinzione con
l’amministrazione attiva;
 controllo non interviene però nella fase
preparatoria della decisione come la consulenza
ed ha ad oggetto un evento già verificatosi
Classificazioni tradizionali
 In base a chi esercita controlli: interni od esterni
 In base all’oggetto:
* su atti
* attività complessiva: sulla gestione
sugli organi
Segue… Funzione di controllo
 In base al parametro del controllo:
* di legittimità;
* di regolarità contabile;
* di funzionalità;
* di merito
 In base agli effetti del controllo:
* referto
* misura:
- se preventivi condizionano efficacia atto
- se successivi costringono amm. a nuovamente
decidere
(Segue): Funzione di controllo
Controlli sulla gestione: referto, anche in corso di
esercizio, ai titolari degli organi a favore dei quali
il controllo è esercitato
 Interni (d.lgs. 1999, n. 286): rilevanti per valutare
la responsabilità dirigenziale; escluso obbligo
denunzia a procura Corte conti
* Controllo strategico:
- supporta organi di governo e valuta
congruità dell’indirizzo politico;
- effettuato da organi di diretta collaborazione
* Controllo di gestione:
- supporta dirigenza e valuta funzionalità
della gestione;
(Segue): Funzione di controllo
- effettuato da soggetti che rispondono alla dirigenza posta
al vertice dell’apparato controllato
* Controllo di regolarità amministrativo- contabile
 Esterni: Controllo della Corte dei conti
* sul rendiconto dello stato (art 100, c. 2, Cost): parificazione e
relazione
* su enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (art 100, c. 2,
Cost e l. 1958, n. 259)
* sulla gestione EE.LL
* sulla gestione delle amministrazioni pubbliche (l 1994, n. 20)
• Corte dei conti
- esercita funzioni di controllo e giurisdizionali
- originariamente vista come strumento del Parlamento ma oggi
accentuata la posizione di magistratura indipendente:
legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità e conflitti
di attribuzione
(Segue): Funzione di controllo
Controllo sugli atti
 Su Enti territoriali
* In origine controllo su EE.LL serviva a veicolare
indirizzo politico statale: controllo legittimità del
Prefetto e controllo merito della GPA
* Poi art 130 Cost ha spostato controllo su EE.LL
alla Regione e lo ha trasformato:
- controllo di merito soltanto nella forma
richiesta di riesame;
- delimitazione degli atti sottoposti a controllo
di merito e di legittimità.
(Segue): Funzione di controllo
* Art 125 introdusse sistema analogo per controllo su
Regione da parte organo Stato
* Riforma titolo V ha abrogato artt 130 e 125: controlli
esterni potrebbero essere introdotti soltanto per dare
attuazione ad art 120 Cost
 Su Stato
* nasce per garantire uso corretto del denaro ed
aveva ad oggetto osservanza del bilancio: controllo
preventivo interno (o meglio relativamente interno)
delle Ragionerie ed esterno Corte conti sugli atti di
spesa; successivamente si estende anche ad atti non
di spesa e riguarda anche i generali profili di
legittimità degli atti
(Segue): Funzione di controllo
* Controllo delle Ragionerie (Uffici centrali del
bilancio e loro posizione organizzativa):
- d.lgs. 1999, n. 286 prevede controllo di
regolarità amministrativo-contabile e fa salvo il
principio che la decisione sull’efficacia dell’atto
spetta all’organo amministrativo responsabile;
- dpr 1994, n. 367 disciplina controllo delle
Ragionerie e separa registrazione (che conferisce
efficacia all’atto) dal visto di legittimità (che
interviene dopo efficacia)
(Segue): Funzione di controllo
* Controllo della Corte dei conti (art 100, c. 2, Cost):
- controllo preventivo di legittimità su atti; - originariamente sottoposti a questo controllo
atti normativi, compresi d.l. e d.lgs, ed atti di spesa;
- successivamente soppresso controllo su d.l. e
su d.lgs e limitato controllo su atti di gestione, ma
nel contempo aumentato controllo su atti di
indirizzo;
- in definitiva, attualmente (l. 1994 n. 20),
controllo necessario e stabile e controllo eventuale;
regola del silenzio assenso al termine di 30 gg.;
l’istituto della registrazione con riserva
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 Posizioni soggettive:
* un tempo si ammetteva impugnativa degli atti di
controllo esterno negativo relativi ad atti di
Regioni ed EE.LL e la si escludeva, e la si esclude,
nel caso di controllo negativo della Corte conti;
* la soluzione relativa alla Corte conti non
significa mancanza di tutela, perché controllo
negativo non esclude la possibilità che giudice
dichiari illegittima l’omessa emanazione dell’atto,
semmai comporta mancanza di tutela
dell’amministrazione statale nei confronti delle
decisioni della Corte dei conti