LE RISORSE UMANE NELLA PA

Dott. Antonio Damiano
LA DIRIGENZA
UN NUOVO SCENARIO

IL DECENNIO DI RIFORME
NELLA PA HANNO CERCATO DI
AFFERMARE
IL
MODELLO
“AZIENDALISTICO”
DI
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
RISPETTO
A
QUELLO
ANTITETICO
C.D.
“BUROCRATICO” NATO CON LO
STATO LIBERALE.
NUOVA MISSION
NEL RISPETTO
DELL’ORDINAMENTO GIURIDICO,
LA NUOVA MISSIONE E’ QUELLA
DI MIGLIORARE LA QUALITA’ DEI
SERVIZI EROGATI IN
SOSTITUZIONE DI UN LEGALISMO
FINE A SE STESSO.
NUOVA MISSION
L’ART. 97 COSTITUZIONE AFFERMA I
PRINCIPI DI “IMPARZIALITA’ ” E DI
“BUON ANDAMENTO” ATTUATI DALLE
RECENTI
RIFORME
DELLA
PA
TRADUCENDO TALI PRINCIPI NEI
MODERNI CONCETTI DI TRASPARENZA
E DI QUALITA’ DEI SERVIZI, QUALITA’
DA
MISURARSI
IN
TERMINI
DI
EFFICACIA E DI EFFICIENZA.
LE RIFORME DEGLI ANNI
90’ (I provvedimenti)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Legge 142/90 sostituita dal nuovo Testo
Unico (D.Lgs. 267/2000)
Le legge sul procedimento amministrativo l.
241/90;
L’ordinamento pubblico impiego (L. 421/92,
D.lgs 165/2001;
La legge sugli appalti di lavori pubblici (L.
109/94);
Il nuovo ordinamento professionale degli
enti locali (CCNL 31/3/1999);
Il nuovo testo unico della documentazione
amministrativa (DPR 445/2000);
Il nuovo titolo V Cost. e la legge n. 131 di
attuazione.
LE RIFORME DEGLI
ANNI 90’ (I nuovi
principi)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Distinzione tra politica e gestione;
Elezione diretta del Sindaco;
Ampio decentramento di funzioni dal centro
alla periferia (sussidiarietà verticale);
Privatizzazione dei servizi (sussidiarietà
orizzontale);
Incentivazione
delle
forme
di
collaborazione tra piccoli enti (unioni,
associazioni etc.);
Semplificazione normativa (testi unici);
Semplificazione
amministrativa
(autocertificazione etc.);
Partecipazione del cittadino (principio del
giusto procedimento);
LE RIFORME DEGLI
ANNI 90’ (I nuovi
principi)
Miglioramento delle relazioni con il cittadino
(Carta dei servizi, URP,sportelli unici ec)
pubblicità degli atti nel rispetto del diritto alla
riservatezza (privacy)
ampia flessibilità nella gestione delle risorse
umane;
incentivazione nel merito (progressioni di
carriera);
Innovazione tecnologica e messa in rete della
PA
LE RIFORME HANNO CERCATO DI ATTUARE I
PRINCIPI COSTITUZIONALI CERCANDO DI
CONCILIARE LA CULTURA DEL RISULTATO CON
QUELLA DELLA LEGALITÀ
Riforma della PA
Principi costituzionali
(art. 97)
Qualità dei servizi
(“buon andamento”) ………………………… CULTURA
DEL RISULTATO
Trasparenza
(“imparzialità”) ……………………………. CULTURA
DELLA LEGALITA’
QUALITA’DEI SERVIZI
La PA essendo la sua mission
quella
di
erogare
servizi
pubblici, più che applicare
normative, deve organizzarsi
come un’azienda di servizi.
QUALITA’DEI SERVIZI

1.
2.
3.
Nel settore privato esiste la consapevolezza
che un buon livello di qualità del prodotti è
indispensabile per accrescere la propria
competitività e rafforzare la posizione sul
mercato. Infatti una buona qualità del
servizio consente:
Ottimizzare
il
processo
produttivo
eliminando gli sprechi;
Aumentare il volume di affare aumentando i
clienti
Motivare il personale per un recupero di
produttività.
QUALITA’DEI SERVIZI
pubblico/privato

1.
2.
Nel settore pubblico si è sempre
oscillato fra due estremi opposti:
Fornire il migliore servizio possibile
disinteressandosi dei costi;
Impostare un determinato livello di
spesa, ritenendo che per avere
miglioramenti
significativi
occorressero maggiori investimenti.
QUALITA’DEI SERVIZI
Pubblico/privato
•Nel settore pubblico si è verificata un’inversione
di tendenza dovuta a diverse cause:
•Elezione diretta del Sindaco che ha stabilito un
rapporto diretto con i cittadini ed una maggiore
assunzione di responsabilità da parte dei vertici
dell’amministrazione dei risultati conseguiti nel
mandato;
•La contrazione delle risorse disponibili a causa
della crisi finanziaria e del necessario rispetto dei
parametri imposti dall’Unione Europea, ha
imposto il dover ridurre i costi ;
•In un ottica di competizione tra comuni,
l’immagine di un comune efficiente consente di
attirare più presenze e più investimenti;
•La privatizzazione del PI ha permesso
l’inserimento di logiche privatistiche nel settore
pubblico fra cui quella di una maggiore
produttività delle medesime strutture.
QUALITA’DEI SERVIZI
pubblico/privato
La maggiore attenzione verso la
qualità dei servizi da erogare ai
cittadini pone l’attenzione verso il
raggiungimento dei seguenti
risultati:
Soddisfazione dei bisogni e delle
attese dei cittadini;
Aumento di produttività ed
efficienza;
Recupero di risorse da reinvestire
in servizi;
Riduzione degli sprechi e dei costi
della burocrazia;
Valorizzazione del personale.
QUALITA’DEI SERVIZI
Qualità totale

1.
2.
3.
4.
5.
I principi della qualità totale (total
quality management) sono:
Perseguire la soddisfazione del
cittadino/utente;
Necessità di un miglioramento
continuo;
Priorità al processo produttivo;
Coinvolgimento del personale
dipendente;
Ruolo del manager
QUALITA’DEI SERVIZI
Qualità totale

1.
2.
3.
Ruolo del manager:
Incentivare e galvanizzare tutto il
personale in un procedimento a
cascata;
Introdurre una gestione per priorità,
definendo ogni anno pochi obiettivi;
Adeguare l’organizzazione alle nuove
esigenze favorendo il passaggio da
una
gestione
per
procedimenti
(verticale) a quella per processi
(orizzontale),
in
grado
di
responsabilizzare al risultato tutta la
dirigenza.
QUALITA’DEI SERVIZI
nuovo stile direzionale

Nuovo Know how per una
proficua direzione del settore;

Nuovo modello organizzativo
proteso ai risultati.
QUALITA’ DEI SERVIZI
NUOVO STILE DIREZIONALE

1.
2.
3.
4.
5.
ORGANIZZAZIONE
BUROCRATICA PER
PROCEDURE
Accesso per
concorso pubblico;
Promozioni per
anzianità;
Responsabilità in
base al grado;
Risultati grazie al
rapporto gerarchico;
Sostanziale
inamovibilità

1.
2.
3.
4.
5.
ORGANIZZAZIONE
MAGGIORMENTE
PROTESA AI
RISULTATI:
Accesso per
concorso o, nei casi
previsti, per nomina
fiduciaria (artt. 108 e
110 TUEL);
Promozioni per
merito;
Responsabilità in
base al ruolo;
Risultati grazie alla
capacità direzionale;
Ruoli modificabili,
nel rispetto dei diritti
economici acquisiti.
QUALITA’DEI SERVIZI
Strumenti




Gruppi di miglioramento;
Consultazione degli utenti;
Nuovo rapporto con i fornitori;
Circoli di qualità.
QUALITA’DEI SERVIZI
il PEG



Concentrazione delle risorse in
pochi obiettivi prioritari,
attraverso la specificazione dei
programmi e dei progetti;
Controllo dei costi per singole
attività
del
processo
di
erogazione del servizio;
Controllo di gestione che analizzi
l’economicità della gestione:
ogni
servizio
può
essere
migliorato aumentando il grado
di accoglimento della domanda e
quindi i ricavi (efficacia) e/o
riducendo i costi (efficienza).
QUALITA’DEI SERVIZI
la carta dei servizi e le innovazioni e semplificazioni






URP
CARTA DEI SERVIZI con la quale l’ente
si impegna a garantire ed offrire
prestazioni, predisponendo forme di
tutela degli utenti
Firma e posta elettronica
Sportelli unici per le imprese
Autocertificazioni
Unioni di comuni.
QUALITA’DEI SERVIZI
Formazione e valorizzazione delle
risorse umane




Responsabilizzazione della struttura;
Massima flessibilità
Formazione continua e piena
Utilizzazione dei meccanismi
incentivanti.
TRASPARENZA E
RISERVATEZZA
LEGGE N. 241/90


1.
2.
3.
4.
5.
Diritto di partecipazione al diritto di
accesso
Procedimento (c.d. “giusto procedimento”)
Diritto a conoscere l’avvio del
procedimento
Facoltà di intervenire nel procedimento
Diritto di visione degli atti del procedimento
Possibilità di presentare memorie scritte e
documenti
Possibilità di stipulare accordi con
l’amministrazione
TRASPARENZA E
RISERVATEZZA
LEGGE N. 241/90
(le novità L. n.15/2005)
1.
2.
3.
4.
La PA agisce secondo le norme del diritto privato
quando non adotta atti aventi natura autoritativa;
I soggetti privati preposti all’esercizio di attività
amministrativa assicurano il rispetto dei principi di
economicità, di efficacia, di pubblicità e di
trasparenza;
Nel caso in cui sia scaduto il termine per la
conclusione del procedimento può essere proposto
ricorso anche senza la necessità di proporre una
diffida al silenzio-rifiuto, non oltre un anno dalla
scadenza del citato termine;
L’uso della telematica , nei rapporti interni, tra le
diverse amministrazioni e tra queste e i privati.
TRASPARENZA E
RISERVATEZZA
LEGGE N. 241/90
(le novità L. n.15/2005)

L’organo che ha la competenza per l’adozione
dell’atto finale, ove diverso dal responsabile del
procedimento,non
può
discostarsi
dalle
risultanze
dell’istruttoria
condotta
dal
responsabile
del
procedimento
se
non
indicandone la motivazione nel provvedimento
finale;
TRASPARENZA E
RISERVATEZZA
LEGGE N. 241/90
(le novità L. n.15/2005)

Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del
procedimento o l’autorità competente, prima della
formale adozione di un provvedimento negativo,
comunica tempestivamente agli istanti i motivi che
ostano all’accoglimento della domanda. Entro il
termine di dieci giorni dal ricevimento della
comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare
per iscritto le loro osservazioni, eventualmente
corredate da documenti. La comunicazione di cui al
primo periodo interrompe i termini per concludere il
procedimento che iniziano nuovamente a decorrere
dalla data di presentazione delle osservazioni o, in
mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo
periodo. Dell’eventuale mancato accoglimento di tali
osservazioni è data ragione nella motivazione del
provvedimento finale. Le disposizioni di cui al presente
articolo non si applicano alle procedure concorsuali e
ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale
sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti
previdenziali.
TRASPARENZA E
RISERVATEZZA
Rapporti tra riservatezza e
trasparenza



Registri, elenchi, atti e documenti pubblici:
libero accesso a tutti;
Altri atti e documenti: Accesso ai soggetti
“interessati; Accesso ai soggetti individuati
dalla legge, dal regolamento e dal Garante;
Atti contenenti dati sensibili: Diritto di
visione per gli “interessati”; rilascio copia
ai soli soggetti indicati sulla specifica
norma di legge (o di regolamento)
Modelli organizzativi
Vertice strategico
Tecnostruttura
Gruppo dirigente
intermedio
Servizi
Nucleo Operativo di base
Modelli organizzativi
Vertice strategico: comprende gli organi e le
figure che sono responsabili del governo
politico-economico e quindi dei risultati
globali della struttura. In un comune il vertice
strategico sono gli organi esecutivi (sindaco
e giunta) e di alta direzione (segretario e
direttore generale);
Nucleo Operativo di base: sono l’insieme di
attività di servizio e intervento che
corrispondono agli scopi istituzionali. Per un
comune esso coincide con l’attività di
governo del territorio, di produzione di servizi
alle persone etc.
Modelli organizzativi
Linea di direzione intermedia o gruppo dirigente
intermedio comprende le figure di manager che
collegano il vertice strategico con il nucleo di base e
hanno il compito di tradurre le finalità generali in
obiettivi specifici e di garantire la supervisione
dell’ordinamento funzionale della struttura. In un
comune detto organo coincide con il gruppo dirigente
dell’ente.
La tecnostruttura comprende organi e addetti
responsabili delle funzioni di analisi, controllo sui
processi. Nelle amministrazioni, detto organo coincide
con i nuclei di valutazione ovvero con gli organi di
controllo interno.
I servizi di supporto sono costituiti da unità e
operatori che svolgono attività non direttamente
connesse all’attività del nucleo operativo, ma che
facilitano e assistono il funzionamento (ufficio legale,
ufficio personale, vigilanza e pulizia)
Modelli organizzativi
Modello burocratico
1.
2.
3.
4.
Prevalente lavoro operativo di routine;
La presenza di processi di lavoro fortemente
standardizzati con divisione delle mansioni
molto spinta;
Mantenimento di una forte centralizzazione
attraverso il peso dato alle relazioni di tipo
gerarchico;
Il ruolo fondamentale della tecnostruttura che
standardizza il lavoro e consente alla linea
manageriale di focalizzarsi sulla supervisione
dell’attività e sulla soluzione dei problemi
emergenti in chiave di “eccezione”, rispetto alla
normale routine. Infatti con il suo intervento
l’organizzazione dispone di norme e regole che
consentono il controllo del processo operativo e
dei comportamenti attraverso la
standardizzazione dei compiti, delle procedure e
l’analisi e ottimizzazione di tempi e metodi di
lavoro.
Modelli organizzativi
Modello burocratico
La burocrazia riesce a gestire livelli elevati di
complessità ma si trova disarmata quando incontra
condizioni di incertezza e dinamismo.
Emerge in questi casi una crisi di rigidità
caratterizzata da difficoltà di adattamento strategico,
di coordinamento interno e dalle conseguenze della
demotivazione del personale del nucleo operativo.
Emergono i circoli viziosi della burocrazia che
stabilizzano il funzionamento su livelli bassi di
efficacia e di rispondenza alle attese dei soggetti dei
quali l’organizzazione dovrebbe servire bisogni e
interessi.
Modelli organizzativi
Modello decentrato
L’ente viene suddiviso in centri di responsabilità che
rispondono al vertice strategico del conseguimento
dei risultati riguardanti definiti insiemi di attività;
 introduzione di un doppio livello di direzione
generale o almeno di coordinamento complessivo che
riguardano l’intero ente e le singole unità divisionali
 presenza di divisioni che agiscono negli ambiti
operativi affidati con livelli di autonomia
sufficientemente ampi
Possibilità di sviluppare strategie articolate, con
distinzione tra il livello divisionale e quello dell’ente
nel suo complesso
L’istituzione di una struttura amministrativa centrale
che offre supporto al vertice strategico nel coordinare
alcuni aspetti del funzionamento
Sviluppo di sofisticate modalità di controllo sui
risultati, soprattutto attraverso il budget.
Modelli organizzativi
Modello decentrato
È esposta al rischio di diluire le proprie
competenze distintive, o di defocalizzarsi
dal proprio ruolo istituzionale
Crisi di dispersione di risorse ed energie e
di mancata integrazione tra i diversi centri
di attività
Modelli organizzativi
Modello innovativo
Assetto strutturale flessibile, organico, imperniato su
piccoli gruppi di specialisti ed esperti che
costituiscono il cuore dell’ente
Una sistematica collaborazione tra dirigenti, tecnici e
specialisti, consulenti interni ed esterni, organizzata
con modalità poco formalizzate e orientata a generare
contesti nei quali le diverse specializzazioni integrano
il loro lavoro per produrre innovazioni e realizzare
scopi comuni (tecnostruttura assume la logica di
servizi di supporto)
Un orientamento delle unità di staff ad agire come
unità di servizio interno
Livelli forti di coinvolgimento degli operatori di tuti i
livelli, partecipazione e motivazione.

LA DIRIGENZA NEGLI
EE.LL.
La Dirigenza Pubblica
Il DPR 748/72:
lo scorporamento della carriera
dirigenziale da quella direttiva
Il D.Lgs 80/98 ed il D.Lgs. n. 165/2001
“Testo Unico sul Pubblico Impiego”:
distinzione tra funzioni di indirizzo politicoamministrativo e funzioni gestionali
Istituzione di un Ruolo Unico
Temporaneità degli incarichi (cd. Spoil
System)
Responsabilità Dirigenziale






L. n. 145/2002 di riforma della Dirigenza
Nuove modalità di conferimento e revoca
incarico (art. 19 TUPI)
Accentuazione del merito professionale
Mobilità e flessibilità ; osmosi pubblicoprivato; scambi con l’estero
Fine del ruolo unico, istituzione dei ruoli
per Amm.ne e distinzione tra I e II fascia
Giudice del lavoro come arbitro delle
controversie attinenti il rapporto
contrattuale


La nuova disciplina dell’accesso alla
qualifica di dirigente, è affidata a
concorsi per esami ovvero a corsiconcorsi selettivi di formazione
presso la Scuola Superiore della
Pubblica amministrazione (art. 28
TUPI);
Mobilità tra settore pubblico e privato,
consentendosi ora che i dirigenti delle
pubbliche amministrazioni, i
diplomatici, i prefetti, i magistrati, gli
avvocati dello Stato, possano
svolgere, previo collocamento in
aspettativa, “attività presso soggetti e
organismi, pubblici o privati, anche
operanti in sede internazionale (art. 23
bis TUPI).


Il dirigente può delegare, per
specifiche comprovate ragioni di
servizio e per un periodo di tempo
determinato, con atto scritto e
motivato, le seguenti competenze:
1.Curare l’attuazione dei progetti e delle gestioni
ad essi assegnati dai dirigenti degli uffici
dirigenziali generali, adottando i relativi atti e
provvedimenti amministrativi ed esercitando i
poteri di spesa e di acquisizione delle entrate;


2. Dirigere, coordinare e controllare l’attività degli
uffici che da essi dipendono e dei responsabili
dei procedimenti amministrativi, anche con poteri
sostitutivi in caso di inerzia;
La Dirigenza nella P.A. Locale
L’art. 27 TUPI come norma di raccordo per i
Dirigenti delle Regioni e degli EE.LL.
Le norme di cui al Titolo IV del D.Lgs. 267/2000
T.U.EE.LL.
Gli incarichi dirigenziali attribuiti e definiti dal Sindaco (art.
50 TUEELL)
Distinzione tra la qualifica di Dirigente e gli Incarichi veri e
propri (art. 109 TUEEL)
Enti minori: Possibilità di Incarichi dirigenziali;
I Responsabili dei servizi (art. 109 2 co TUEELL)
Il conferimento della posizione organizzativa (art. 11
CCNL)
I Dirigenti esterni con contratto a tempo determinato (art.
110 TUEELL)
La figura del Direttore Generale nei Comuni sopra i 15000
abitanti
Nomina esclusivamente fiduciaria
Coordinamento di tutti i Dirigenti; definizione degli obiettivi;
controllo;
Supporto decisionale al Sindaco ed alla Giunta
L’utilizzo dei Dipendenti in convenzione con altro Ente;
utilizzo di un medesimo dipendente pro quota (anche per i
Dirigenti ed il D.G.)
Il Segretario Comunale (art. 97 TUEELL)
Caratteri della figura dopo la creazione dell’Agenzia
Responsabilità degli Uffici attribuibile al Sindaco e/o agli
Assessori nei Comuni sotto i 5000 abitanti: notevole
problematicità di tale previsione normativa
Significato onnicomprensivo di Responsabile di
Servizio ai fini dell’adozione degli atti gestionali
Le competenze dei Responsabili dei Servizi
Distinzione preliminare:
Organo quale soggetto persona fisica individuale o
collegiale i cui atti ricadono sull’Ente
Uffici quale complesso organizzato di cose e persone
funzionale all’Organo
La trasformazione dei Responsabili dei Servizi da
Uffici funzionali alla Giunta, al Consiglio ed al
Sindaco ad Organi Gestionali nella normativa dagli
anni 90 ad oggi
Distinzione tra funzioni di indirizzo politico amministrativo e
attività gestionale attuativa
Superamento delle ambiguità della disciplina previgente
Il TUEELL: Art. 107 co. I “…la gestione amministrativa,
finanziaria e tecnica è attribuita ai Dirigenti mediante
autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle Risorse
Umane, strumentali e di controllo…”
Esempio di competenze attribuibili al Responsabile del
Servizio: i Provvedimenti in materia di circolazione
Il Consiglio adotta l’atto di indirizzo politicoamministrativo che nei Comuni dove è obbligatorio è il
PUT (Piano Urbano del Traffico)
Il Responsabile del Servizio di Polizia Municipale
adotta i Provvedimenti applicativi dell’Atto di indirizzo
con riferimento:

Alle fattispecie normative previste in quest’ultimo

Alle circostanze che si realizzano nella realtà
Permanenza in questo caso come negli altri di una “zona
grigia” di possibile conflitto delle competenze
Divieto da parte degli Statuti e dei Regolamenti di attribuire
competenze gestionali agli Organi di Governo dell’Ente
(Art. 107 co. 4 TUEELL)
Deroga solo se prevista ope legis
Divieto di ingerenza degli Organi di Governo nell’attività
gestionale; permanenza del Controllo politicoamministrativo sull’attività dei Responsabili dei Servizi
Centralità dello Statuto e dei Regolamenti per
l’attribuzione delle varie prerogative ai
Responsabili dei Servizi: impossibile in ogni
caso derogare alle loro competenze gestionali
I Dirigenti quali Organi della PA Locale. Fonti:
Art. 45. DLgs 80/1998
1. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente
decreto, le disposizioni previgenti che conferiscono agli
organi di governo l'adozione di atti di gestione e di atti o
provvedimenti amministrativi di cui all'articolo 3, comma 2,
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, si intendono
nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti.
Articolo 107 Dlgs 267/2000 Funzioni e responsabilità
della dirigenza
1. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi
secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai
regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di
indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli
organi di governo, mentre la gestione amministrativa,
finanziaria e tecnica e' attribuita ai dirigenti mediante autonomi
poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane,
strumentali e di controllo.
2. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli
atti e provvedimenti amministrativi che impegnano
l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi
espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di
indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di
governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o
del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e
108.
Art. 107 comma 3: elencazione non tassativa delle
competenze dei Dirigenti:
3. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi
definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare,
secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente:
a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;
b) la responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso;
c) la stipulazione dei contratti;
d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione di impegni di spesa;
e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;
f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio
presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel
rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di
indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie;
g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in
pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di
irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale
e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e
paesaggistico-ambientale;
h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni,
legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di
conoscenza;
i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi,
delegati dal sindaco.
La Discrezionalità Gestionale dei Responsabili dei
Servizi come tertium genus della Discrezionalità
La discrezionalità gest.le rende ai Dirigenti, negli ambiti di
competenza, un ventaglio di possibilità decisionali in ordine
ai modi ed ai tempi di attuazione degli atti generali di
indirizzo emanati dagli Organi Politici
Esempio di discrezionalità gestionale nelle Ordinanze sulla
circolazione stradale:
Ordinanza gestionale emanata dal Responsabile in
occasione di una manifestazione.
Necessità in ogni caso del contemperamento dell’interesse
pubblico con gli altri interessi
Gli Atti tipici dei Dirigenti
Le Determinazioni
Le Proposte (policy making)
I Pareri (su atti della Giunta)
Le Valutazioni Tecniche (visti)
Le Relazioni; Le Attestazioni; Le Certificazioni
Le attività di documentazione e verbalizzazione

Le Autorizzazioni

provvedimenti discrezionali che incidono sui diritti
condizionandone l’esercizio, a carattere ampliativo della sfera soggettiva
Concessioni/ Licenze Abilitazioni
I provvedimenti amministrativi con i
quali la P.A. conferisce ex novo posizioni giuridiche attive ai destinatari ampliandone
la sfera giuridica
Le Ordinanze (atti che impongono un ordine)
Gli Atti di Liquidazione (Mandati di pagamento)

I Contratti

(atti di diritto privato)
La Classificazione delle competenze dei Dirigenti
Funzioni di Direzione degli Uffici

Funzioni Ispettive

Funzioni di Consulenza, Studio, Ricerca

Le competenze in materia di Personale:
L’organizzazione e gestione del Personale, la gestione dei rapporti
sindacali, analisi dei costi e dei rendimenti, la direzione il controllo
sugli Uffici Dipendenti, l’attribuzione della Responsabilità dei
Procedimenti, il Conferimento delle Posizioni Organizzative ex art. 8
CCNL, la mobilità interna ed esterna, il potere sanzionatorio verso
l’operato dei Dipendenti.
Le competenze in materia di gestione delle risorse
finanziarie e della spesa
Necessario coordinamento con gli atti economici di competenza
del Consiglio e della Giunta.
La Determinazione a contrarre per i contratti ad evidenza pubblica
quale “Cartina di Tornasole” del riparto delle competenze in senso
storico (la precedente deliberazione a contrarre) e gestionale
(discrezionalità del Dirigente nell’individuare la modalità di
contrattazione attraverso trattativa privata, appalto, appalto
concorso etc.;criteri aggiudicazione)
Competenze in ordine alla spesa per tutti gli atti
La Presidenza delle Commissioni di Appalto o di
Concorso e la nomina dei Componenti le Commissioni
Gli Atti Dirigenziali a contenuto d’ordine
Atti a contenuto Autorizzatorio o Concessorio costituenti
“Atti di Imperio” distinti dagli atti di gestione.
Competenza comunque spettante ai Dirigenti nel quadro delle
cornici programmatiche tracciate dal Consiglio e dalla Giunta
(es. Regolamento sul Commercio)
Importanza dello Statuto ai fini della legittimità dell’investitura
dirigenziale anche in relazione al principio generale di
sussidiarietà.
Esempi di competenze autorizzatorie:
Autorizzazioni edilizie
Autorizzazioni sanitarie
Occupazione del suolo pubblico
Concessioni di titoli validi per l’acquisto di servizi sociali
Autorizzazioni per locali di pubblico spettacolo nonché attività ricettive
Concessione licenze per esercizio di taxi
Il concorso dei Dirigenti al “Policy Making”
la Redazione delle Proposte di Provvedimento
Art. 5 della L. 241/19901.
“1.Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro
dipendente addetto all'unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro
adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione
del provvedimento finale.
2. Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione di cui al comma 1, è considerato
responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa
determinata a norma del comma 1 dell'articolo 4.
3. L'unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento
sono comunicati ai soggetti di cui all'articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia
interesse.”
Dirigente: Responsabile del Servizio
Funzionario delegato all’istruttoria: Responsabile del
Procedimento
Flusso procedurale standard
Delega al procedimento da parte del Resp. Del Servizio
Redazione della proposta di Provvedimento da parte del
Resp.le del Procedimento
Attestazione della completezza dell’istruttoria
Trasmissione della proposta al Resp.le del Servizio
Adozione del Provvedimento
Responsabilità del Dirigente per l’operato del Delegato
al procedimento
Culpa in eligendo, in vigilando
Responsabilità del Delegato al Procedimento
Culpa in Agendo, in operando
Importanza della Proposta di Provvedimento nei casi
in cui sia richiesto un Parere
Ruolo del Segretario Comunale nei Comuni più piccoli
Ruolo dei Responsabili dei Servizi negli Enti di grandi
dimensioni (Parere di regolarità tecnica previsto nello
Statuto o nei Regolamenti)
Il Direttore Generale nell’Ente Locale
Quale organo di vertice della Dirigenza dell’Ente Locale e di
raccordo con gli Organi Politici nonché responsabile dell’attività
gestionale in ordine al raggiungimento degli obiettivi
Competenze ex art. 108 TUEELL
provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo
dell'ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della
provincia
sovrintende alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed
efficienza.
predispone il piano dettagliato di obiettivi previsto dall'articolo 197, comma 2,
lettera a),
predispone la proposta di piano esecutivo di gestione previsto dall'articolo
169.

A tali fini, al direttore generale rispondono, nell'esercizio delle
funzioni loro assegnate, i dirigenti dell'ente, ad eccezione del
segretario del comune e della provincia.
Il Segretario Generale
È il garante della legittimità, economicità ed efficacia dell’azione
amministrativa
Il Segretario consiglia dà pareri e deve coordinare i problemi sotto
il profilo giuridico
ART. 97 TUEELL
RUOLO E FUNZIONI
1. Il comune e la provincia hanno un segretario titolare dipendente
dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e
provinciali, di cui all'articolo 102 e iscritto all'albo di cui all'articolo 98.
2. Il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e
funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi
dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo
statuto ed ai regolamenti.
3. Il sindaco e il presidente della provincia, ove si avvalgano della facoltà
prevista dal comma 1 dell'articolo 108, contestualmente al provvedimento
di nomina del direttore generale disciplinano, secondo l'ordinamento
dell'ente e nel rispetto dei loro distinti ed autonomi ruoli, i rapporti tra il
segretario ed il direttore generale.
4. Il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti
e ne coordina l'attività, salvo quando ai sensi e per gli effetti del
comma 1 dell'articolo 108 il sindaco e il presidente della provincia
abbiano nominato il direttore generale. Il segretario inoltre:
a) partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle
riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione;
b) esprime il parere di cui all'articolo 49, in relazione alle sue
competenze, nel caso in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi;
c) può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autenticare
scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente;
d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai
regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia;
e) esercita le funzioni di direttore generale nell'ipotesi prevista
dall'articolo 108, comma 4.
5. Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, può
prevedere un vicesegretario per coadiuvare il segretario e sostituirlo
nei casi di vacanza, assenza o impedimento.
6. Il rapporto di lavoro dei segretari comunali e provinciali è
disciplinato dai contratti collettivi ai sensi del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni.
RESPONSABILITA’
DIRIGENZIALE
E RECESSO DEL
DIRIGENTE
LA RESPONSABILITA’
DIRIGENZIALE
Revoca dell’incarico e spoil system
risoluzione del rapporto di lavoro
attribuzione di incarico diverso
il licenziamento del dirigente

Evoluzione della
responsabilità
dirigenziale
Ulteriore rispetto a quella civile, penale,
amministrativa, contabile e disciplinare,
finalizzata a valutare l’attività complessiva del
dirigente con i canoni del buon andamento,
dell’imparzialità e della legittimità dell’azione
degli uffici
misure, graduate in ragione della gravità della
responsabilità e diversificate in ragione della
qualifica attribuita
la prima formulazione del d.lgs. n.
29/1993



principio della distinzione di compiti tra organi
politici ed organi burocratici
verifica dei risultati raggiunti dai dirigenti
mediante appositi nuclei di valutazione composti
da dirigenti generali e da esperti attraverso
convenzioni con organismi pubblici o privati
particolarmente qualificati nel controllo di gestione
la rimozione dalle funzioni e il collocamento a
disposizione”
la valutazione




chiaramente collegata al complessivo rendimento dell’attività
del dirigente e non all’esattezza ed alla correttezza dei
singoli adempimenti
in termini di produttività, efficienza e rispondenza agli
obiettivi (i.e. efficacia) che diveniva l’elemento determinante
organismi tecnici di valutazione (nuclei di valutazione o
servizi di controllo interno)
attività “in posizione di autonomia” e dovere di referto
“trimestralmente sui risultati della loro attività”
“esclusivamente agli organi di direzione politica”,
La responsabilità
dirigenziale

contemplava, pur nell’unitarietà
della categoria,
una responsabilità attinente
all’organizzazione degli uffici e del
lavoro,
 una responsabilità relativa alle
risorse umane e finanziarie,
 una responsabilità connessa
all’attuazione delle politiche

Accertata responsabilità
Nell’ipotesi di inosservanza delle
direttive e di risultati negativi della
gestione le misure previste erano
tre, da applicare previo
esperimento del contraddittorio
durante il quale il dirigente aveva
diritto di essere ascoltato e di
presentare controdeduzioni
sanzioni
a) il collocamento a disposizione del dirigente
(generale e non) per il periodo massimo di un
anno, con conseguente perdita del trattamento
accessorio connesso alle funzioni.
b) il collocamento a riposo per ragioni di servizio per
i dirigenti generali ed equiparati,
c) l’applicazione delle disposizioni del codice civile
per i dirigenti non generali
La riforma degli strumenti
di controllo
Il sistema dei controlli è stato
compiutamente ridisegnato
soltanto con il decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 286 su delega
della legge n. 59/1997 che
prevedeva forme di intervento
sostitutivo nel caso di inerzia delle
amministrazioni
La riforma della responsabilità
dirigenziale l. n. 145/2002
Conferma della precedente graduazione della
responsabilità dirigenziale (lieve, media e grave)
Una sola coppia di ipotesi


mancato raggiungimento degli obiettivi
nella inosservanza di direttive
Sanzioni in ragione della loro gravità :
mancato rinnovo dell’incarico
 revoca dall’incarico
 collocamento a disposizione
 recesso

molteplici questioni
interpretative



la qualificazione della
responsabilità dirigenziale
il suo accertamento ;
la precisazione delle misure
adottabili in caso di acclarata
responsabilità.
Il licenziamento del
dirigente
licenziamento per giusta causa
licenziamento con preavviso
Il recesso per responsabilità
dirigenziale

Potere disciplinare




il dirigente pubblico è soggetto al potere
disciplinare al pari del restante personale;
si desume in maniera inequivoca, oltre che dal
riferimento operato nell’art. 21 alla responsabilità
disciplinare, dall’art. 55, comma 2, del d.lgs. n.
165/2001
ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni si
applicano l’art. 2106 del codice civile e l’art. 7,
commi primo, quinto e ottavo, della legge 20
maggio 1970, n. 300»
I dirigenti privatizzati rientrano a pieno titolo nel
personale destinatario della norma senza alcuna
distinzione in relazione al tipo di incarico
ricoperto.
Norme sanzionatorie
La contrattazione d’area
dirigenziale, pur potendo
prevedere anche sanzioni
conservative in quanto a ciò non
osta né la lettera né la ratio della
norma (cfr. art. 55, comma 3 («la
tipologia delle infrazioni e delle
relative sanzioni è definita dai
contratti collettivi»), si è limitata a
prevedere quale unica sanzione
disciplinare il licenziamento, con o
senza preavviso.
Normativa civilistica
Una specifica normativa di origine
contrattuale relativa al
licenziamento disciplinare non
impedisce l’utilizzo delle nozioni
privatistiche degli articoli 2118 e
2119 cod.civ., nonché dell’art. 3
della legge n. 604/1966 relative al
licenziamento per giusta causa e
per giustificato motivo soggettivo.
Licenziamento per
giusta causa


ex art. 2119 può essere riferito a fatti e
comportamenti «anche estranei alla prestazione
lavorativa, di gravità tale da essere ostativi alla
prosecuzione, seppure provvisoria, del rapporto
di lavoro»
legittimo il licenziamento disciplinare anche
qualora esso non derivi dall’inosservanza dei
doveri del lavoratore definiti ed imposti dal codice
disciplinare, ma discenda dalla violazione di
alcuni doveri fondamentali che derivano dal
necessario rispetto di norme primarie
dell’ordinamento, prime fra tutte quelle penali,
che non richiedono di essere specificate nel
codice disciplinare.
Licenziamento con
preavviso
Considerato emblematico della
sussistenza di un potere di libera
recedibilità dell’amministrazione
pubblica al pari del datore di lavoro
privato
Principio di
proporzionalità
Il giustificato motivo soggettivo di
licenziamento comporta la prova,
secondo la Cassazione, non solo
del mancato raggiungimento del
risultato atteso ed eventualmente
la sua oggettiva esigibilità, ma la
dimostrazione di un notevole
inadempimento degli obblighi
contrattuali
Forma e procedura


tutti gli atti, dalla contestazione all’intimazione del
licenziamento sono atti di diritto privato.
l’inapplicabilità della disciplina prevista dalla
legge n. 241/1990 per gli atti e i procedimenti
amministrativi:
 la motivazione dell'atto,
 il contraddittorio,
 la comunicazione di avvio del procedimento,
 l'accesso agli atti.
 Le disposizioni contrattuali consentono il
diritto di accesso agli atti del procedimento
disciplinare da parte del dipendente o di un
suo difensore munito di delega.
Parere del Comitato dei
Garanti



l’amministrazione intenda applicare una
misura in seguito ad accertata
responsabilità dirigenziale
organismo che deve essere sentito
obbligatoriamente (e da cui occorre
ottenere parere favorevole)
contratti collettivi delle aree dirigenziali III
e IV hanno subordinato l’intimazione
anche del licenziamento disciplinare a
tale parere
Responsabilità disciplinare e
responsabilità dirigenziale



responsabilità tipica del dirigente pubblico
si configura nel caso di «mancato
raggiungimento degli obiettivi», o di
«inosservanza delle direttive imputabili al
dirigente».
tre misure in ragione della gravità
dell’inadempimento :
 impossibilità di rinnovo dello stesso incarico
dirigenziale,
 revoca dall’incarico ed inserimento del
dirigente nei ruoli dell’amministrazione di
appartenenza
 recesso dal rapporto secondo le disposizioni
del contratto collettivo
Quale rapporto?



L’art.21 restringerebbe l’ambito della responsabilità dirigenziale
a misura dei contenuti dell’incarico attribuito al dirigente
I° teoria: Il rinvio alla contrattazione collettiva in materia di
responsabilità disciplinare rappresenterebbe un invito, alla vigilia
di una nuova tornata contrattuale, a specificare in sede
negoziale l’ambito della responsabilità disciplinare del dirigente,
nella duplice veste sostanziale e procedimentale
II° teoria: responsabilità dirigenziale quale species di quella
contrattuale disciplinare, collocando la prima lungo la medesima
linea sequenziale»
Quale rapporto?

III° teoria: la responsabilità
dirigenziale non è correlata
necessariamente alla illecita
violazione di norme primarie o
secondarie, ma al solo dato
“economico” del mancato
raggiungimento dei risultati
prefissati o al dato “politico” della
grave inosservanza delle direttive
impartite dall’organo competente
Una sostanziale
differenza



In entrambi i casi ciò che rileva è
l’inadempimento del dirigente,
nel caso della responsabilità disciplinare si
applicano i consolidati canoni elaborati da una
consolidata dottrina e giurisprudenza,
nel caso della responsabilità dirigenziale ciò che
rileva è il mancato adempimento del risultato da
parte del dirigente, indipendentemente dal
verificarsi di un fatto sanzionabile sul piano
disciplinare o dalla produzione di un danno.
ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. n. 165/2001 ciò
che rileva non è l’inadempimento di natura
disciplinare, bensì l’incapacità del dirigente ad
eseguire l’incarico ed in particolare a raggiungere
i risultati cui egli è tenuto.
L’onere della prova
Nel caso del procedimento
disciplinare incombe al datore di
lavoro fornire la prova del
comportamento inadempiente ed
illecito del dipendente, nel caso
della responsabilità dirigenziale è
onere del dirigente dimostrare la
non riferibilità dell’inadempimento
alla sua sfera soggettiva
Il recesso per responsabilità
dirigenziale

Si tratti di un recesso con preavviso ovvero per giusta causa?
I contratti d’area dirigenziale nonché il dato sistematico militano per la
giusta causa. In questa ipotesi si realizza la coincidenza temporale tra
la misura della revoca immediata dell’incarico e la cessazione
altrettanto immediata dal rapporto di lavoro che costituisce una
conseguenza obbligata dell’applicazione del principio di buon
andamento.
Nell’altra ipotesi:
 la revoca immediata dell’incarico, opererebbe analogamente a
quanto avviene per la meno grave ipotesi di media responsabilità;
 il rapporto di lavoro, pur destinato ad estinguersi, non cesserebbe
immediatamente
 il dirigente sarebbe transitoriamente collocato nei ruoli della
singola amministrazione, in attesa della scadenza del periodo di
preavviso, senza però poter operare alcuna attività a favore
dell’amministrazione.
Accertamento della mancanza di
giustificazione



la contrattazione collettiva e non la
legge deve definire le forme di
tutela in caso di licenziamento
ingiustificato e/o illegittimo
la tutela è di tipo meramente
obbligatorio
Termine di 60 giorni ( art. 6 legge
n. 604/1966), salvo l’onere di
esperire preventivamente il
tentativo obbligatorio di
conciliazione ex art. 412 bis cpc.
Diritto alla
reintegrazione



autorevole dottrina ritiene che la
previsione dell’art. 51, comma 2,
inapplicabile ai dirigenti
L’art. 18 St.lav. si applica ai dirigenti
pubblici (al pari di quelli del settore
privato) solo nel caso di licenziamento
discriminatorio
nei confronti del dirigente pubblico si
applicano le norme sul licenziamento
nullo per motivi censurati
dall’ordinamento, quali il licenziamento
della lavoratrice madre o per causa di
Diritto al risarcimento
Tutela risarcitoria è riferibile a tutti i
casi di recesso carente di motivi,
sia per responsabilità dirigenziale
che per responsabilità disciplinare.
eventuali vizi
procedurali




I vizi ricadono sugli atti finali,
Li rendono invalidi ed esposti a provvedimenti giurisdizionali
dichiarativi o costitutivi a seconda che sia configurabile una
nullità od una annullabilità
I contratti collettivi soltanto con riguardo alla responsabilità
dirigenziale stabiliscono che «l’annullamento della procedura di
accertamento della responsabilità» «costituisce condizione
risolutiva del recesso
Nel silenzio della fonte contrattuale qualora sia accertato un
vizio nello svolgimento del procedimento disciplinare il dirigente
avrà diritto a percepire unicamente una tutela economica di
natura risarcitoria.