Protezione civile: dal Commissario Straordinario del Friuli al

STORIE DI PASSIONE CIVILE
Protezione civile:
dal Commissario Straordinario
del Friuli al Commissario
delegato della legge 225/92
La Legge 23 agosto 1988 n. 400 "Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento
della Presidenza del Consiglio dei Ministri", prevede e disciplina oggi, all'articolo 11,
la figura del Commissario straordinario, un ruolo dai contorni molto interessanti,
che nello sviluppo della sua storia ha avuto una grande importanza per la Protezione
civile. Ne parliamo approfonditamente in questo interessante servizio
!di Lorenzo Alessandrini
EMERGENCIES
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P
er definizione, il Commissario
Straordinario del Governo è
un’alta carica dello Stato che
viene conferita a soggetti interni o esterni al Governo stesso al fine di realizzare
obiettivi di interesse dell’esecutivo. Si
tratta di una figura che pur non completamente innovativa nel panorama
giuridico italiano, risulta certamente
straordinaria all'interno dell'organizzazione istituzionale e in particolare di
quella del Governo. Oggi, il Commissario straordinario della legge 400 è
un commissario del Governo al quale
di norma vengono affidati dei compiti
ben precisati dall’esecutivo 1. Quella del
Commissario Straordinario è dunque
una figura che, se non completamente
innovativa nel panorama giuridico italiano, ha un tratto di singolarità nell’ambito dell'organizzazione istituzionale e
in particolare di quella del Governo.
Ciò non di meno non si tratta, come
si è detto, di una figura innovativa
per quanto riguarda gli interventi di
carattere emergenziale. L’incarico di
Commissario Straordinario esisteva già
nella norma per quanto concerne gli
interventi di soccorso e di ricostruzione
successiva alle calamità. Ma un ruolo
dedicato di commissario straordinario
di protezione civile attivabile a seconda
delle esigenze, fu creata con la legge
n. 996 del 1970, e di esso fu possibile
osservare e apprezzare le potenzialità
operative nelle situazioni specifiche
connesse ai maggiori eventi sismici
!Il Duomo e la città di Gemona completamente distrutta dal terremoto del Fiuli (1976)
!Il Duomo e Gemona ricostruite pietra su pietra
successivi a quella data. La figura del
Commissario Straordinario per le catastrofi e le calamità divenne famosa
infatti grazie soprattutto alle esperienze
di gestione dei due grandi terremoti
del Friuli del 1976 e della Campania
Basilicata del 1980, affidate a Giuseppe
Zamberletti, che superarono persino il
ruolo allora concepito e disciplinato dalla legge 996/70, anticipando in qualche
modo la nuova figura del Commissario
Delegato della 225. È questa nuova figura, infatti, ad aver ereditato il percorso
operativo disegnato da Zamberletti.
La storia
Prima di partire con l’approfondimento
del tema, stabiliamo un assunto di base
che ci ponga su un piano di immediata
comprensione delle problematiche
presentate e spieghi il perché sul piano storico questa figura va studiata
a fondo. Deve risultare chiaro che la
protezione civile italiana è stata costruita negli anni ’80, sul modello del
Commissariato Straordinario del Friuli
e dell’Irpinia, e il modello di servizio
nazionale è stato disegnato puntando
sulla stabilizzazione e sulla “cristallizzazione” istituzionale di quella vincente
formula operativa d’emergenza nata
e sviluppatasi sul campo, rappresentata dalla figura e dalle funzioni del
Commissario Straordinario che era
stato inviato dal Governo ad operare
sui quei due grandi terremoti friulano
ed irpino. Nella seconda metà del
‘900, dopo la tragedia del Polesine
e del Vajont, l’alluvione a Firenze e il
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La figura del
Commissario
Straordinario per le
catastrofi e le calamità
divenne famosa grazie
soprattutto alle esperienze
di gestione dei due grandi
terremoti del Friuli
del 1976 e della Campania
Basilicata del 1980
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terremoto del Belice (dove erano stati
inviati dei Commissari Straordinari ai
sensi dell’ancora vigente Regio decreto
del 1926), con la legge 8 dicembre
1970 n. 996 (“Norme sul soccorso e
l'assistenza alle popolazioni colpite da
calamità Protezione civile) il legislatore
tentava di abbozzare un modello istituzionale fondato essenzialmente sulla
competenza del Ministro dell’Interno
per rafforzare un sistema di pronto
intervento e soccorso pubblico fino a
quel momento apparso assolutamente
inefficiente rispetto ai bisogni espressi
dal Paese. La competenza in materia
era dunque tutta dello Stato, il quale
agiva in genere con le sue strutture
operative impegnando i ministeri interessati sotto la direzione generale
!L’On. Giuseppe Zamberletti nel
Museo storico di Gemona
insieme all’attuale sindaco di Gemona,
Paolo Urbani (al centro)
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del Ministro dell’Interno. L'articolo 5
della legge stabiliva che a seguito della
dichiarazione di “catastrofe o calamità
naturale” (con la legge 225/92, questo concetto di eccezionalità è stato
ricompreso in quello di “emergenza”,
che può iniziare anche prima della
catastrofe), tutti gli interventi e i servizi
pubblici dovevano far capo al Ministro
dell’Interno, in quale agiva attraverso
un Commissario straordinario appositamente nominato, che aveva il compito di assumere sul posto la direzione e il
coordinamento dei servizi di soccorso,
attuare le direttive generali e richiedere
se del caso l’intervento delle FF.AA. alla
Difesa, avvalendosi comunque della
collaborazione degli organi regionali
e degli enti locali interessati. Si era
evidentemente ancora assai lontani
!Alcune immagini del terremoto del Friuli (1976)
bilancio del fondo e delle oblazioni,
dopo la seconda scossa del 15 settembre, una volta verificate le difficoltà
operative incontrate dal Commissario
nella gestione della crisi, a causa della
scarsità di normazione di dettaglio
e del rischio di una sovrapposizione
con il ruolo del Ministro dell'Interno, il
Governo inventò in modo rivoluzionario
una figura innovativa di Commissario
dotato stavolta di fortissimi poteri,
introducendo tra l’altro la novità assoluta del concetto di "discrezionalità"
nella funzione commissariale2. Grazie a
questa decisione, la gestione del post
terremoto friulano divenne dal punto
di vista tecnico e amministrativo una
strada in discesa, poiché il decreto
consentì al Commissario l’utilizzo di
poteri nuovi che sconfinavano all’occorrenza anche fuori dalla regione, e
che sembravano assommare in sé (e
ciò sarà, negli anni successivi, oggetto
di polemiche) sia la componente legislativa sia quella operativa.
La legislazione sul
commissario dopo il terremoto
della Campania Basilicata
Confortato dal successo delle operazioni friulane, al momento del terremoto del 1980 il Governo non si
fece pregare e riprese fin dall’inizio
del Governo, cambierà il modo del
Governo di affrontare il disastro.
La nuova figura di
commissario straordinario
nel terremoto del friuli
Se con il primo decreto legge emanato
il 13 maggio 1976 per far fronte ai primi
provvedimenti urgenti dopo la scossa, il
"Commissario", quantunque nominato
subito dopo l'evento, veniva citato solo
all’articolo 18 e 19 per la gestione fuori
!Alcune rappresentazioni artistiche
e fotografiche all’interno del Museo di
Gemona dedicato al terremoto che colpì
il Friuli Venezia Giulia nel 1976
!L’Onorevole Zamberletti all’interno
della struttura regionale della Protezione
civile a Palmanova (UD) con, a destra,
il direttore centrale della Protezione
civile, Guglielmo Berlasso
e a sinistra Ivano Benvenuti,
sindaco di Gemona nel 1976
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Nel Regolamento DPR 66/81, strumento
che accompagnerà gli interventi di Protezione
civile in tutti gli anni ‘80 e in buona parte
degli anni ’90, ricorrerà spesso la distinzione
fra organo ordinario: sindaco, prefetto, ministro,
commissario di governo e organo straordinario
di Protezione civile: il commissario straordinario
dall’epoca dei poteri concorrenti e
della sussidiarietà. Si trattava di poteri
apparentemente ragguardevoli, ma
non ben definiti sul versante delle decisioni urgenti e soprattutto dell’emanazione degli atti amministrativi, la cui
competenza restava comunque nelle
mani dei diversi soggetti istituzionali.
In occasione della vicenda friulana,
dopo le prime settimane di gestione
delle operazioni seguite alla scossa
del maggio, ci si rese conto che, per
quanto impersonata da un soggetto atipico nella sua grande efficienza
come Giuseppe Zamberletti, la figura
del commissario prevista dall’articolo
5 della legge 996/70 non riusciva a
rivelarsi completamente rispondente
sul piano tecnico-amministrativo, a
causa di una sostanziale carenza di
poteri nei confronti di quelli già esistenti
ed efficaci assegnati ai singoli ministri,
e in particolare di quelli del Ministro
dell’Interno del quale, ai sensi della legge, egli stesso era emanazione. I poteri
del Commissario della legge 996/70
appaiono in effetti alquanto limitati per
quantità e qualità, in assenza di un preciso dispositivo che ne delimiti i confini
ma che ne esalti anche le possibilità
operative reali che non siano quelle di
generale coordinamento sul posto e
di rappresentanza dei poteri statali in
periferia durante una gestione emergenziale. Questa figura di commissario
delle prime settimane di gestione post
sisma non si allontanava pertanto da
quella rappresentata dal Commissario
della precedente legislazione del 1926.
Infatti il vecchio R.D.L. 9 dicembre
1926 n. 2389 sugli interventi in caso
di disastri tellurici, prevedeva all’epoca
che, appena il Ministro per i Lavori
Pubblici avesse esaurito il compito dei
primi e immediati soccorsi, il Governo
avrebbe potuto nominare "su proposta
dei Ministri per l'Interno e per i Lavori
Pubblici un Commissario Regio per
provvedere a tutti i servizi" : un ruolo
ricoperto per esempio dall’On. Gaspari, come Sottosegretario agli Interni, nel
1966 a Firenze e nel 1968 nel Belice.
Con la scossa del settembre ‘76 e la
conseguente decretazione d’urgenza
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!Sopra: l'attuale Capo del
Dipartimento della Protezione civile
nazionale, prefetto Franco Gabrielli
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tastrofe o di calamità naturale designando la persona che, tenuto
conto dell'entità e gravità dell'evento, ritiene maggiormente idonea
ad assumere le funzioni di commissario.” Ma nonostante l’attenzione meticolosa con la quale il legislatore cercò di descrivere e circoscrivere
ruolo e poteri del Commissario straordinario in emergenza ristabilendo una
ripartizione tradizionale e logica delle
attribuzioni in materia di protezione
civile, non sfuggì ai più quanto accaduto nella seconda fase dell'avventura in Campania e Basilicata, quella
della ricostruzione e della reindustrializzazione, con quell’apparente “eccesso di potere” concentrato nelle
mani di un solo soggetto istituzionale,
in un regime della divisione dei poteri
quale è quello italiano. Andò così facendosi avanti, anno dopo anno, un’interpretazione via via sempre più restrittiva del ruolo del commissario
straordinario, che porterà al concepimento della nuova figura del “Commissario Delegato” della legge 225/92,
dotato di ben più delimitati poteri rispetto al Commissario Straordinario,
il quale, per quanto sopravvissuto
come figura grazie all’articolo 11 della
legge 400/88 sull’ordinamento del
Governo, verrà tuttavia da allora nominato per compiti legati al controllo
amministrativo e per la risoluzione di
problemi di gestione di settore, ma non
sarà invece mai più coinvolto in operazioni legate alle calamità naturali, per
le quali il nuovo potere di ordinanza
del Presidente del Consiglio e la nuova figura del Commissario Delegato,
modificheranno il vecchio approccio
con l’emergenza. Questo movimento
“indietro tutta” del legislatore rispetto
alla figura del Commissario straordinario friulano e campano, lungi dall'effettuare una valutazione di merito
sull'operato di quest’ultimo in emergenza, da tutti riconosciuto, trovò la
sua motivazione soprattutto nelle conclusioni a cui pervenne la “Relazione
propositiva della Commissione Scalfaro” allegata ai risultati dell’inchiesta
sulla ricostruzione post terremoto in
Campania e Basilicata, che in qualche
modo ne contestarono un presunto
potere gestionale eccessivo rispetto
al consentito. Cosa sostenne in pratica la commissione Scalfaro? Sentiamola quando, nel 1991, consegnò al
Parlamento la propria relazione, per
essere utilizzata, come suggerito anche dal Presidente Cossiga nel suo
messaggio di rinvio del DDL del servizio nazionale della protezione civile,
quale contributo alla stesura finale del
testo della nuova legge organica della
protezione civile (la 225/92) prima che
essa arrivasse al traguardo dell’approvazione definitiva in aula. La Commissione fece prima di tutto una valutazione della vecchia normativa di PC,
la legge 996/70: “Punti qualificanti di
tale disciplina sono:… ….. la definizione degli eventi (calamità naturali o
catastrofi) in presenza dei quali le varie
strutture in cui si articola la protezione
civile sono tenute ad intervenire; la
competenza ad emettere la dichiarazione di calamità o catastrofe; la previsione di un organo, il Commissario
Straordinario, con compiti di direzione
e coordinamento dei soccorsi; la specificazione dei tipi di interventi attribuiti alle varie componenti della protezio-
ne civile. Il disegno concepito dal
legislatore del 1970 è stato radicalmente disatteso in occasione del terremoto del novembre 1980.” Poi, pur
riconoscendo il valore degli interventi
di soccorso apportati in quelle occasioni, considerò come anomali e troppo spinti i poteri assegnati dal Governo al Commissario Straordinario di
stampo friulano nominato in Campania:
“Il D.L. 26 novembre 1980 n. 776,
convertito in legge 22 dicembre
1980 n. 874, ha infatti inteso concentrare nelle mani del Commissario Straordinario i più ampi poteri, da quello di ordinanza, con
facoltà di deroga a qualsiasi norma
vigente, non limitato al periodo di
emergenza in senso stretto, all’assunzione di ogni iniziativa sia per il
soccorso e per l’assistenza alle popolazioni colpite, sia per l’avvio della ripresa civile, amministrativa, sociale ed
economica dei territori danneggiati.
A tal fine il Commissario Straordinario è stato autorizzato ad amministrare un fondo con amministrazione autonoma e gestione fuori
bilancio destinato all’attuazione di
ogni intervento previsto dalla legislazione speciale d’urgenza ri-
!A sinistra il Vicepresidente della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia,
Luca Ciriani mentre dona il “Crest” ufficiale della Protezione civile regionale
a Giuseppe Zamberletti
conducibile al potere d’ordinanza.
È agevole notare come il sistema normativo posto in essere in occasione
del terremoto del 1980 prescinda in
maniera pressoché assoluta dal principio della divisione dei poteri, basilare nel nostro ordinamento giuridico,
nonostante il protrarsi della gestione
commissariale diretta e di quella “stralcio” affidata ad organi delegati. Le
numerose anomalie connesse ad una
siffatta situazione hanno determinato
negativi riflessi sul piano organizzativo,
della efficacia ed economicità degli
interenti. Il riferimento chiarissimo era
soprattutto alla “gestione stralcio” del
post sima, che dopo il reinsediamento della popolazione campana e lucana, si era dedicata principalmente al
potenziamento industriale delle zone
colpite. “Ciò induce a sottolineare l’esigenza della posizione e del rispetto di
rinnovate regole in tema d’intervento
pubblico in caso di calamità, cui riconoscere valore di norme-quadro e
sostanziale dignità di norme inderogabili. I concetti ispiratori essenziali di un
tale provvedimento legislativo, a parere della commissione, sono soprattutto due: la necessità di norme eccezionali per il periodo di assoluta
emergenza, ben delimitato nel tempo,
ed il ritorno alla normalità legislativa
appena superato tale periodo, affinché
disposizioni e provvedimenti diano
piena garanzia per tutti a cominciare
proprio da coloro che sono danneggiati”. A sentire la Commissione Scalfaro, dunque, c’era da diffidare di
questo nuovo modello di Commissario Straordinario d’emergenza, “troppo” potente rispetto a quello voluto e
disegnato dalla legge ordinaria del
1970. La realtà è invece assai diversa:
la legge del ‘70, carente del suo regolamento di esecuzione mai approvato
per un decennio, si era mostrata inadeguata già in Friuli, tanto da render
necessaria l’assegnazione di nuovi e
più incisivi poteri al Commissario già
previsto della stessa legge, attraverso
una specifica decretazione d’urgenza
intervenuta a seguito della seconda
scossa del settembre. Lo stesso Zam-
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l’esperienza normativa concepita nel
settembre 1976, replicando in modo
quasi pedissequo la procedura formale
di nomina e il testo stesso dell’articolo
riguardante le funzioni del Commissario
Straordinario, e semmai potenziando
ulteriormente questa innovativa figura
giuridica3. A seguito dell’esperienza
campana e delle difficoltà organizzative vissute durante le prime convulse
ore di intervento, il legislatore dovette
porre urgentemente rimedio al grave
inadempimento rispetto all’obbligo
imposto dalla legge del 1970 di emanare entro un anno un regolamento
di esecuzione della stessa legge, con
il quale disciplinare la materia nel suo
complesso. Un compito che era stato
inopinatamente lasciato inevaso e che,
tra l’altro avrebbe dovuto contenere,
nel dettaglio delle competenze, anche
quelle del Commissario Straordinario.
Così, nel Regolamento DPR 66/81
(strumento che accompagnerà gli interventi di protezione civile in tutti gli
anni ‘80 e in buona parte degli anni
’90) ricorrerà spesso la distinzione fra
organo ordinario (sindaco, prefetto,
ministro, commissario di governo) e
organo straordinario di protezione civile
(il commissario straordinario, appunto).
Vi è da dire tuttavia che sul piano dei
poteri, essi rimasero incardinati nelle
mani del Ministro dell’Interno, il quale
in caso di calamità avrebbe dovuto
assumere la direzione e il comando
delle operazioni e il coordinamento di
tutte le amministrazioni, designando
la persona adatta a svolgere il ruolo
di Commissario Straordinario in sua
rappresentanza. Quanto a quest’ultimo, si registra probabilmente un’involuzione del suo ruolo, in termini di
poteri effettivi, rispetto ai decreti legge
emergenziali del settembre 1976 e
del novembre 1980 che ne facevano
non un rappresentante del Ministro
competente, ma un rappresentante
dell’intero Governo4.
Il DPR 66/81 individua ancora nel
Ministro dell’interno la figura idonea a
detenere i poteri effettivi di indirizzo, di
impulso e di direzione unitaria delle
attività e delle operazioni di emergenza. Infatti all’articolo 11, il DPR prevede che “…. il Ministro dell'interno, cui
fanno capo tutti i servizi e gli interventi delle pubbliche amministrazioni civili e militari, centrali e periferiche nonché di soggetti privati, e di enti
pubblici e privati, impartisce le direttive generali in materia di protezione
civile; in caso di calamità naturali o
catastrofe, assume la direzione ed
attua il coordinamento di tutte le attività svolte nella circostanza dalle amministrazioni dello Stato, dalle regioni
e dagli enti pubblici territoriali ed istituzionali. Per quanto concerne i servizi e gli interventi delle forze armate, di
cui al successivo art. 39, il Ministro
dell'interno provvede a farne richiesta,
in occasione di calamità naturali o
catastrofe, al Ministro della difesa o
dell'autorità da questo delegata.
Allorché ricorrano le circostanze
di cui all'art. 5 della legge 8 dicembre 1970, n. 996, il Ministro dell'interno propone, anche in relazione
alle eventuali richieste delle regioni e degli enti locali, l'emanazione
del decreto di dichiarazione di ca-
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La strana assonanza con
le vicende dei giorni nostri
Oggetto di osservazione avrebbe ben
dovuto essere, quindi, la ricerca di
strumenti sempre più rapidi ed efficienti sulla scorta dei buoni risultati
ottenuti coi commissariamenti. Se non
che, dopo anni di approfondimento,
il problema di maggior rilievo per la
Commissione Scalfaro sembrò essere quello relativo alla ridelimitazione
dell’ambito dei poteri commissariali,
che nel frattempo venivano riversati
nelle mani della più recente figura del
“Ministro senza portafoglio per il co-
ordinamento”, il quale aveva assunto
in eredità due tipi di poteri:
a) i poteri di coordinamento tra le varie
amministrazioni dello Stato, delle Autonomie, degli enti pubblici e privati e
del volontariato.
b) i poteri di intervento attivo.
Per quanto riguarda i poteri di intervento, con il D.L. 829/82 (Legge 938/82) si
dava facoltà al Ministro di provvedere,
sentito il parere delle Regioni interessate, “anche in deroga delle vigenti disposizioni ivi comprese quella di contabilità
generale dello Stato, agli interventi
per far fronte alle emergenze e alla
riattazione degli immobili e delle opere
danneggiate da calamità naturali o da
eventi eccezionali”. Proprio per questo,
con D.L. 428/82 (Legge 547/82) venne
istituito il Fondo per la Protezione
Civile. Tra l’altro, nelle disposizioni
del D.L. 829/82 trovava fondamento
il potere d'ordinanza del Ministro, che
avrebbe costituito per qualche anno lo
strumento più utilizzato per far fronte
alle emergenze. Una scelta, questa,
che secondo la Commissione aveva per obiettivo abbastanza evidente
quello di realizzare in permanenza
ciò che il Commissario Straordinario aveva realizzato all'indomani
delle singole emergenze, con in più
una nuova regolazione di policy sulla
Prevenzione e Previsione e sul volontariato. Vale la pena osservare che siamo
in effetti di fronte a un Ministro senza
portafoglio incaricato di un coordina-
!A sinistra Luca Ciriani, vicepresidente della Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia
con il Prefetto Francesco Paolo Tronca, Capo Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del
Soccorso Pubblico e della Difesa Civile del Ministero dell'Interno, a Gemona (UD)
La maggiore delimitazione temporale dei poteri
straordinari che la 225/92 conferirà nei casi
di emergenza nazionale al “Commissario Delegato”
del Presidente del Consiglio, ha lo scopo di non
comprimere illimitatamente l’autonomia regionale,
garantita a livello costituzionale
decisionale a un solo Ministro nelle situazioni complesse, quasi ciò potesse
potenzialmente causare deviazioni del
sistema. In ogni caso, la commissione
non sembra voler sacrificare l’ortodossia del principio tradizionale della
divisione dei poteri e del sistema dei
contrappesi sull’altare del pur supremo
interesse della salvaguardia immediata
dei cittadini. Leggiamo infatti alcune
parti della relazione finale della Commissione, che dopo aver analizzato la
vicenda della gestione della ricostruzione, debordando dall’oggetto stretto del
suo mandato, entra pesantemente nel
merito del dibattito parlamentare fin lì
costruito sulla nuova protezione civile e
in particolare sui poteri della prima fase,
quella dell’emergenza: “Altro problema
da chiarire è la necessaria distinzione
tra chi esercita poteri di coordinamento
e di direzione e chi svolge compiti e
funzioni operative. Non è giovato e
non giova alla chiarezza delle responsabilità e ancor più ad un possibile
controllo che il potere di ordinanza, con
deroga o senza, sia esercitato da chi
ha compiti operativi: in concreto con
l’ordinanza la stessa autorità dispone
ciò che poi deve attuare! ….. È anche
la stessa figura del Ministro per il coordinamento, tratteggiata dall’avanzante
disegno di legge, ad esser posta in
discussione: Infatti si verificherebbe
così un accentramento della funzione
di indirizzo e di coordinamento, della
funzione normativa (esercitatile mediante le ordinanze) e della funzione
esecutiva, che parifica la prospettata situazione a quella determinatasi
nell’attuazione degli interventi ( anche
di ricostruzione e ripresa) connessi al
terremoto del 1980, la quale ha presentato anomalie di svolgimento degli
interventi, essenzialmente per effetto
della mancanza di un concreto assolvi-
mento della funzione di coordinamento
e vigilanza e dell’accentramento delle
funzioni normativa ed operativa.” Da
questa riflessione deriverà, in particolare, la richiesta della Commissione di
eliminare la distinzione tra ordinanze
generali e ordinanze particolari, e di
consigliarne una comune pubblicizzazione sulla Gazzetta Ufficiale. Giova
ricordare che la maggiore delimitazione
temporale dei poteri straordinari che la
225/92 conferirà nei casi di emergenza
nazionale al “Commissario Delegato”
del Presidente del Consiglio, ha anche
lo scopo assai evidente di non comprimere illimitatamente l’autonomia regionale, garantita a livello costituzionale
già prima della modifica dell’articolo
117 della Costituzione.
La Regione infatti (che pure è chiamata
a specifici interventi organizzativi ed
attuativi delle attività di protezione civile)
si trova, a seguito della dichiarazione
della calamità naturale od altri gravi
eventi, ad essere l’ente «sostituito» da
un soggetto delegato a livello statale
a svolgere interventi territoriali, i quali
restano comunque nella titolarità del
Presidente del Consiglio dei Ministri. Se
infatti si può tratteggiare una differenza
che salta all’occhio tra la figura del
commissario straordinario (che ancora
sopravvive nominalmente nella legge
400/88, anche se con tinte e caratteristiche diverse) e quella del Commissario Delegato tratteggiata dall’articolo
5 della 225 (vd. anche Consiglio di
Stato 22 gennaio 1999, n. 52), è che
il Commissario delegato non è titolare
di una potestà direttamente conferita
dalla norma, ma resta un’autorità delegata, alla quale sono trasferiti poteri
gestionali, ma non la titolarità dell’intervento, che rimane invece in capo al
Presidente del Consiglio dei Ministri. È
quest’ultimo, o il Ministro Delegato per
la protezione civile, che stabilisce le
norme che possono essere derogate
e, conseguentemente, circoscrive e
!Il prefetto Francesco Paolo Tronca
con Giuseppe Zamberletti a Gemona
(UD) durante l'inaugurazione della statua
dedicata ai Vigili del Fuoco
EMERGENCIES
berletti richiese coraggiosamente
l’abrogazione della vecchia legge e la
sua sostituzione con una nuova disciplina, in un’audizione del settembre
1981, relativa all’Indagine conoscitiva
sul sistema di protezione civile, immediatamente successiva all’adozione
del tanto sospirato Regolamento DPR
66/81: ".....oggi devo dire, alla luce
delle esperienze che abbiamo drammaticamente alle nostre spalle, che la
legge del 1970 è inadeguata e superata per cui, la P.C. nel nostro Paese,
non solo per l'assenza del regolamento (voglio dire anzi che ad una legge
inadeguata nulla può aggiungere un
buon regolamento), ma proprio per le
carenze obiettive del testo legislativo,
si trova al livello che tutti conosciamo
.... Pertanto, oggi si impone con urgenza una revisione della legge …".
mento della P.C., e cioè demandato
dell’espletamento di una funzione,
non di un'attività Amministrativa e di
gestione. Si deve poi sottolineare come
i principi costituzionali e quelli generali
dell’ordinamento costituissero già per il
Commissario Straordinario limiti chiari
ai poteri derogatori espressamente
conferitigli. Nella prassi seguita al Friuli,
infatti, è assegnato al Commissario
il potere di emanare i provvedimenti
“opportuni e necessari” per fronteggiare i particolari eventi, sostituendosi
agli enti pubblici che, nella situazione
di ordinarietà, sono titolari di diritti,
poteri e funzioni nelle diverse materie
che si trovano ad essere coinvolte
dall’azione del Commissario. Ovviamente, l’assegnazione di questo fortissimo potere discrezionale, tipico di
un organo straordinario, alla figura del
Ministro del Coordinamento stanziatosi
nel nuovissimo Dipartimento della Presidenza (appositamente costituito nel
1982), non poteva passare inosservato
agli occhi della Commissione d’inchiesta, in un regime della chiamata di
responsabilità quale era quello italiano
dell’epoca, a dispetto dei risultati di
indubbio valore conquistati sul campo
con il nuovo efficace sistema in tutto il
decennio. Si intuisce già come il passo
verso il ben circoscritto e misurato
potere di ordinanza del presidente
del consiglio che la 225 statuirà, sia
ormai più che breve. Infatti, la limitazione dei poteri derogatori nel tempo
e nello spazio è in quegli anni una delle
maggiori preoccupazioni del legislatore e dell’attività dottrinaria, anche in
considerazione del ruolo che sta acquistando sempre più la nuova figura del
Ministro per il coordinamento, al quale
il D.d.L. sul servizio nazionale della
protezione civile, in corso di approvazione in parlamento, sta prospettando
anche il potere di dichiarare lo stato
di emergenza. Non sembra esservi
dubbio che la Commissione Scalfaro
appaia intenzionata ad analizzare in
modo critico i risvolti giuridici e operativi
di un’organizzazione della protezione
civile italiana post Campania e post
Vermicino che conferisca tanto potere
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Marchio di Qualità
ITALY
EMERGENCIES
1 ART. 11. (Commissari straordinari
del Governo)
1. Al fine di realizzare specifici obiettivi
determinati in relazione a programmi o
indirizzi deliberati dal Parlamento o dal
Consiglio dei ministri o per particolari e
temporanee esigenze di coordinamento
operativo tra amministrazioni statali, può
procedersi alla nomina di commissari
straordinari del Governo, ferme restando
le attribuzioni dei Ministeri, fissate per
legge. 2. La nomina e' disposta con
decreto del Presidente della Repubblica,
su proposta del Presidente del Consiglio
dei ministri, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri. Con il medesimo
decreto sono determinati i compiti del
commissario e le dotazioni di mezzi e di
personale. L'incarico e' conferito per il
tempo indicato nel decreto di nomina,
salvo proroga o revoca. Del conferimento dell'incarico e' data immediata
comunicazione al Parlamento e notizia
nella Gazzetta Ufficiale. 3. Sull'attività
del commissario straordinario riferisce
al Parlamento il Presidente del Consiglio
dei ministri o un ministro da lui delegato.
2 Decreto Legge
18 settembre 1976 n. 648
“Art. 1. Il commissario straordinario,
nominato ai sensi dell'art. 5 della legge 8
dicembre 1970, n. 996, può prendere,
sentita la regione Friuli Venezia Giulia,
ogni iniziativa ed adottare, anche in
deroga alle norme vigenti, ivi comprese
le norme sulla contabilità generale dello
stato, e con il rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico, ogni provvedimento opportuno e necessario
per il soccorso e l'assistenza alle
popolazioni interessate e per gli interventi
necessari per l'avvio della ripresa civile,
amministrativa, sociale ed economica
dei territori interessati. Il commissario,
oltre alle funzioni previste dagli articoli
5 e 6 della citata legge, esercita a tale
scopo tutte le funzioni attribuite ai
singoli ministeri, provvedendo altresì
al coordinamento degli interventi urgenti
delle pubbliche amministrazioni, anche
per la riattivazione dei servizi pubblici,
esclusi in ogni caso i piani e le procedure
per la ricostruzione definitiva. Le funzioni
attribuite al commissario straordinario ai
sensi dei commi precedenti cessano il
30 aprile 1977.”
3
Decreto Legge
26 novembre 1980, n. 776
ART. 1 Il commissario nominato ai sensi
dell' art. 5 della legge 8 dicembre 1970,n.
996, sentiti, sulle direttive generali, i presidenti delle giunte regionali della Basilicata
e della Campania, assume ogni iniziativa
ed adotta, anche in deroga alle norme vigenti, ivi comprese le norme sulla
contabilità generale dello stato, e con il
rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, ogni provvedimento
opportuno e necessario per il soccorso
e l'assistenza alle popolazioni interessate
e per gli interventi necessari per l'avvio
della ripresa civile, amministrativa, sociale ed economica dei territori danneggiati
dagli eventi sismici del novembre 1980.
Egli sarà coadiuvato, nell'esercizio delle sue funzioni, da impiegati civili dello stato con qualifica non inferiore a dirigente
generale e da ufficiali generali quali vice commissari, nominati,
su designazione del commissario, con decreto del presidente
del consiglio dei ministri. Il commissario,oltre alle funzioni
previste dagli articoli 5 e 6 della citata legge, può esercitare,
agli scopi di cui al precedente primo comma, tutte le funzioni
attribuite ai singoli ministeri, provvedendo altresì al coordinamento degli interventi urgenti delle pubbliche amministrazioni
anche per la riattivazione dei servizi pubblici, esclusi in ogni
caso i piani e le procedure per la ricostruzione definitiva.
Per lo svolgimento delle funzioni sopraindicate e dei compiti
previsti ai successivi articoli, si provvede con ordinanze del
commissario indicanti nominativamente il personale scelto
tra i dipendenti civili e militari dello stato, della regione, degli
altri enti locali, degli enti pubblici anche economici nonché
esperti estranei all'amministrazione ai quali possono essere
conferite attribuzioni determinate per l'assolvimento di compiti
specifici. Il commissario riferisce al parlamento ogni tre mesi
sull'attività svolta. Le funzioni attribuite al commissario,ai sensi
dei commi precedenti, cessano il 30 giugno 1981.
4
DPR 6 febbraio 1981 n. 66
Articolo 17 Commissario straordinario.
Il commissario straordinario, nominato ai sensi dell'art. 5
della legge 8 dicembre 1970, n. 996:
1) assume sul posto la direzione e il coordinamento di tutte
le attività svolte dagli organi di intervento e di assistenza
operanti nelle zone interessate dalla calamità o dalla catastrofe, avvalendosi della collaborazione dei rappresentanti
delle amministrazioni e degli enti pubblici per l'organizzazione
degli strumenti di coordinamento provvisori, per il tempo
dell'emergenza, in analogia a quanto previsto nel secondo
comma del precedente art. 14;
2) assicura l'unità di indirizzo nell'utilizzazione del personale, dei
mezzi e dei materiali comunque disponibili nella zona stessa;
3) promuove il più tempestivo afflusso di quant'altro possa
occorrere e l'adozione, da parte delle autorità competenti,
dei provvedimenti straordinari di urgenza richiesti dalle circostanze per la più efficace azione di soccorso e di assistenza;
4) chiede il concorso delle forze armate;
5) promuove l'adozione delle misure idonee per il più rapido
ripristino dei servizi pubblici essenziali e di ogni altra misura
atta a ricondurre la normalità nella zona colpita.
Dal momento dell'assunzione dell'incarico da parte del
commissario straordinario, le autorità operanti nella zona
gli segnalano il personale ed i mezzi di cui dispongono e
svolgono la loro azione secondo gli ordini del commissario
medesimo. Il commissario straordinario cessa dall'incarico
con provvedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri,
al quale presenta dettagliata relazione sulle attività svolte.
COLTELLO PROFESSIONALE DA SOCCORSO
EMERGENCIES
18
specifica il potere di ordinanza del
quale il Commissario, in quanto organo
amministrativo delegato, può avvalersi.
Il Commissario Straordinario del Friuli,
invece, operava sul campo dotato
dei poteri di tutti i ministri, conferitogli
direttamente dalla legge e non attraverso la delega di un rappresentante
del Governo, e si muoveva “sentite”
le regioni, e pure sconfinando con i
suoi interventi all’occorrenza anche
fuori dai confini della regione colpita
(si pensi ad esempio alla requisizione
delle casse da morto effettuata da
Zamberletti nel 1976 in giro per l’Italia
attraverso i Prefetti). I poteri d’ordinanza conferiti dal Governo al Commissario Delegato, invece, non possono
più essere indicati in maniera così
generica da consentire una deroga di
«leggi fondamentali per la salvaguardia
dell’autonomia regionale», senza che
sia nel contempo richiesta la formale
“intesa” tra Commissario e Regione,
per la programmazione generale degli
interventi spesso sollecitati dalla stessa
regione con il richiamo alla necessità di
«provvedimenti straordinari». In sintesi,
con la 225/92 e con le successive
modifiche istituzionali, ivi compresa la
modifica del titolo V della Costituzione
attuata nel 2001, abbiamo assistito a
una evoluzione abbastanza complessa
dell’intervento straordinario dello Stato
in occasione delle catastrofi. Un’evoluzione che è andata in direzione di una
maggiore ripartizione delle attribuzioni,
di una maggiore collegialità delle decisioni e dei passi fondamentali nella
gestione emergenziale, dell’esigenza di
controlli più dettagliati e minuziosi sugli
atti, rinunciando per questo senz’altro
a un po’ di quell’efficacia e quella
tempestività d’azione che la figura del
Commissario Straordinario sul campo
aveva saputo garantire, e che lo stesso
Ministro per il Coordinamento nei primi
anni ’80 aveva conservato e anzi sviluppato, assicurando - e su questo non
ci sono proprio dubbi – un’efficienza
del sistema prima inusitata, che fece
comunque guadagnare alla nostra
Protezione civile una grande fiducia
da parte dei cittadini italiani.
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