Veronica Vecchi - Sito ufficiale della Regione Autonoma Valle d`Aosta

Il PPP: Perché, Come, Cosa fare?
Prof. Veronica Vecchi
[email protected]
AOSTA, 12 novembre 2014
Il contesto
2
PPP: benefici macroeconomici
Sviluppo infrastrutturale senza incidere sul
debito pubblico (effetto off balance)
Incremento del PIL e del gettito fiscale (nuove
attività economiche)
3
PPP: benefici microeconomici
Migliore selezione
progetti
Minori tempi
realizzazione
Ottimizzazione sul
ciclo di vita
dell'infrastruttura
Innovazione / sviluppo
ricavi
• Due Diligence esterna per verificare sostenibilità
economica
• Riduzione "Cattedrali nel deserto"
• Rischio ritardi trasferito al privato
• Utilizzo delle competenze del settore privato
• Gestione integrata per tutta la durata
dell'investimento (D-B-O-M-T)
• Massimizzazione capacity utilization,
operations più efficienti
• Ricavi innovativi ed ancillari
• Segmentazione prezzi
4
Capitali privati: un trade off
Credit
crunch e
Basilea 3
Alternative
Investors
5
Crisi finanziaria globale (Basilea 3) & PF
5,000,000.00
12.00%
10.00%
4,000,000.00
9.55%
9.02%
9.02%
8.00%
3,000,000.00
5.62%
2,000,000.00
6.00%
5.99%
5.02%
4.82%
4.00%
1,000,000.00
2.00%
-
0.00%
2007
2008
Project Finance Loans
2009
2010
Global Syndicated Loans
2011
2012
2013
% of Project Finance on Syndicated Loans
6
Infrastrutture: un’Asset class potenzialmente
attraente
Bassa correlazione con ciclo economico
• Bassa elasticità per insostituibilità
• Protezioni regolatorie
Bassa volatilità
• Limitata concorrenza/ monopoli naturali
• Basso rischio tecnologico
Protezione dall'inflazione
• Tariffe spesso legate all'inflazione
• Bassi costi operativi
Lungo periodo
• Vita tecnica 30-70 anni
• Concessioni di 10-50 anni
" Su 450 investitori interpellati,
il 58% prevede di aumentare
l'allocazione di fondi alle
infrastrutture"
- Indagine Preqin, settembre 2013
" 120 bn US$ gestiti dai 100 top
alternative investment asset
managers – su un volume under
management di 3,3 tn US$ - sono
investiti in direttamente in
infrastrutture” .
Il 7 – 8% dei capitali di Fondi
Pensione e SWFs sono dedicati a
Infrastrutture
- Tower Watson & FT 2014
7
…. Ma per attirare capitali negli investimenti
greenfield servono “garanzie”
Attenzione: azzardo
morale
8
Attrazione di capitali e nuova direttiva
Nuova
direttiva
concessioni
Necessità di
attrarre
capitali
La nuova direttiva sulle concessioni è
molto chiara – una conncessione deve
prevedere il trasferimento del rischio
operativo di natura economica, che
comporta la possibilità di non riuscire a
recuperare gli investimenti effettuati e
a coprire i costi sostenuti per erogare i
servizi oggetto del contratto in
condizioni operative normali, anche se
una parte del rischio resta a carico del
concedente
Non possono essere previste
garanzie, quali ricavi minimi garantiti
dalla PA, che elimino l’alea
imprenditoriale. Da questo putno di
vista anche il comma 8 dell’art. 143 del
Codice dei Contratti sembra essere
distonico
9
… un esempio: A11 in Belgio (€600 mil)
Rating Finale del Progetto
A3
BEI
Aumento di 3 notches
Credit Enhancement
Commissione Europea
Benchmark
Rating Sottostante del Progetto
Baa3
Rating del debito
sovrano fiammingo
Aa2
Rischio Imprenditoriale
Struttura Finanziaria
Rischi di Costruzione e Rischi Operativi
Struttura Contrattuale
10
Italia: Spesa per investimenti su PIL in
drammatico calo
Negli ultimi anni...
... e nei prossimi
% PIL
2.0
0.5
1.5
2010
% PIL
1.9
0.5
1.4
2011
Fonte: Corte dei Conti 2013
1.8
0.5
1.8
0.6
1.3
1.2
2012
2013
1.8
Amm.
Centrali
0.6
Amm.
Locali
1.2
2014
1.7
1.6
1.6
0.5
0.5
Amm.
Centrali
1.2
1.1
1.1
Amm.
Locali
2015
2016
2017
0.5
In Italia prevale…
PPP come “only game in town” -> misure contabili per
bypassare la contabilizzazione “on balance”
• Esempio: ospedali
• Valore medio del progetto molto contenuto
• Focalizzazione sulla costruzione, la gestione risulta secondaria (dovrebbe
essere esattamente l’opposto “infrastructure based services”)
Logica appaltistica -> PPP richiede nuovi business models,
invece:
• PPP inserito nel codice dei contratti
• Sovrapposzione tra modelli contrattuali e modelli di business e procedure
giuridiche
• Prevalenza della dimensione costruttiva (lobby dei costruttori) invece che
della dimensione gestionale
• Rischio di crisi del modello per “azzardo morale”
12
Attenzione! Inefficienza nella gestione dei
progetti in Italia: rilevante incidenza delle
varianti per tipologia contrattuale, anche per
il PPP
Fonte: Camera dei Deputati 2012
3500
14000
3000
12000
2500
10000
2000
8000
1500
6000
1000
4000
500
2000
0
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
numero gare




2008
2009
2010
2011
2012
valore gare (mil €)
Valore medio di una gara in PPP: 4,5 milioni di euro
Valore medio di un contratto aggiudicato: 14 milioni di euro
Gare di valore > 50 milioni di euro: 1,2%
Gare di valore fino a 5 milioni di euto: 90%
Fonte: www.infopieffe.it 2014
2013
Importo
Numero
Il PPP in Italia: andamento gare
Il PPP in Italia: % di aggiudicazione
62%
59%
32%
30%
26%
2002 - 2005
% contra
Fonte: www.infopieffe.it 2012
61%
2006 - 2008
PPP aggiudica (n)
% contra
2009 - 2011
PPP aggiudica (mil €)
Incidenza del PPP su gare complessive per
lavori
28%
30%
25%
20%
17%
15%
9%
10%
5%
5%
1%
2%
2002 - 2005
2006 - 2008
0%
% PPP su appal (numero)
Fonte: www.infopieffe.it 2012
2009 - 2011
% PPP su appal (valore)
Settori
I settori dominanti per valore:
•trasporti 45%;
•utility 25%;
•sanità 9%
I settori dominanti per numero di gare:
• arredo urbano 21%;
• utilitiy: 19%;
• sport 17%
Elementi di base del PPP
18
Che cos’è un PPP
Caratteristiche
• Contratto di durata
• Allocazione dei rischi tra le parti
• Remunerazione legata alla performance
Molti sono i modelli di PPP, in genere quando ci si riferisce alle
infrastrutture e ai servizi pubblici i modelli di PPP fanno riferimento agli
schemi riportati nello spectrum del PPP
Lo spettro del PPP
Allocazione dei rischi
RISCHI
pubblico
privato
Progettazione
X
Costruzione
X
Finanziamento
•Disponibilità
•Costo del capitale (variazione)
X
Macroeconomici
•Inflazione
•Tassazione
X
Tecnologico
Regolamentare
•Cambiamento del quadro giuridico
•Permessi e autorizzazioni
Commerciale
•Volume
•Tariffe
•Competizione
Disponibilità
X
X
Ambito critico
X
I rischi da trasferire in un PPP (Eurostat)
RISCHIO DI COSTRUZIONE
• Si riferisce a eventi relativi alla realizzazione
dell’opera: ritardi di costruzione, non rispetto delle
specifiche progettuali, maggiori costi di costruzione,
deficienze tecniche (anche dovute a rischi di tipo
ambientale)
RISCHIO DI DISPONIBILITA’
• Si riferisce a eventi che durante la fase di gestione non
rendono disponibile la struttura realizzata o i servizi
che devono essere erogati attraverso la stessa,
secondo le specifiche previste contrattualmente.
RISCHIO DI DOMANDA
• Si riferisce alla variabilità dei ricavi derivante dalla
volatilità delle tariffe e dei volumi
Attenzione: Eurostat esplicita il trasferimento di questi rischi
nell’ambito di ciò che definisce PPP, ovvero contratti differenti
dalle concessioni a traiffazione sull’utilizzatore
Rischio di domanda e il rischio del “winner’s
curse”
•
In US 4 autostrade su 12 realizzate in concessione sono fallite
•
Dal 2009 il Governo Federale americano ha quindi introdotto un sistema di
availability fee
•
In Australia, 4 delle 9 concessioni autostradali sono fallite
•
In Spagna 9 concessioni autostradali (che coprono il 22% della rete
nazionale) sono fallite e il Governo sta valutando la “nazionalizzazione”
•
In Canada, il 99% degli investimenti realizzati in PPP sono senza rischio di
domanda
23
Pagamento legato alla performance
La remunerazione può essere, a seconda dei casi, legata a:
• Pagamento effettuato dall’Amministrazione
• Pagamento effettuato dall’Utilizzatore
Quando il pagamento è effettuato dall’utilizzatore, è molto probabile che l’operatore
privato debba sostenere un rischio di domanda. Questa condizione deve essere
verificata, perchè spesso nell’ambito dei servizi pubblici esistono monopoli
naturali/legali o domanda rigida.
In questi casi, come nel caso di pagamenti effettuati dall’Amministrazione è
fondamentale definire un sistema di perfomance da cui dipende la remunerazione
dell’operatore privato.
• Vedremo come questi elementi potranno assumere connotati differenti nell’ambito di
un appalto o di una concessione.
I modelli di PPP in Italia
PPP: le dimensioni critiche
Overlapping: tipico dell’Italia
Contratto e allocazione dei
rischi
Procedure
Il ns Codice dei
Contratti confonde la
procedura di selezione
con lo strumento di
finanzamento…
Finanza di Progetto non
necessariamente
sgnifica Project
Financing, che è una
struttura finanziaria
Modelli di finanziamento
Modalità di contabilizzazione
Sono state un driver… e
spesso Eurostat è citato
a sproposito….
Focus: aihmè, sempre
la
costruzione/investiment
o e non la gestione
Modelli contrattuali, procedurali e finanziari
Tipologia di
contratto di
PPP
Istituto giuridico
Riferimento normativi
generali
Modello finanziario
Design & Build
Appalto
Art. 53 o General
Contractor (art. 177)
Corporate Financing
Concessione servizi con SPV/ATI
Art. 30 + Art. 278
Regolamento
Appalto di servizi o misto
Art. 30 comma 10 + art.
14
Appalto (misto)
Art. 160 bis
Operation &
Maintenance
Leasing Build Lease
Transfer
Contratto di disponibilità (con ATI)
Art. 160 ter
Art. 153 e/o 143
DBFO
Concessione di costruzione e
gestione
con SPV/ATI
Contratto di disponibilità con
SPV/ATI
Art. 160 ter
Concessione di costruzione e
gestione
con SPV/ATI
Art. 153 e/o 143
BOT
Corporate Financing (ma
l’investimento è limitato)
Leasing
Corporate Financing o
Project Financing
Corporate Financing o
Project Financing
Modelli di finanziamento
Corporate financing
Leasing
Project financing
Il finanziamento in
leasing è stato
stigmatizzato in un
appalto integrato e
questo ne ha generato
uno strumento che
porta a un drammatico
restringimento
dell’arena competitiva
e a un modello di PPP
on – balance (nei fatti
un mutuo)
Il finanziamento in project financing (in
Italia): PROBLEMATICO
Banche non finanziano su base NON
RECOURSE, ma molto più
frequentemente su base SEMI
RECOURSE o FULL RECOURSE (quindi
secondo un modello di corporate
financing)
Aumento del costo del debito
Maggior investimento in termini di
equity
Aumento del WACC
 Anche se la quotazione del
costo dell’equity non segue
tipicamente le regole della
finanza (non è un
investimento finanziario, ma
un investimento per poter far
parte dell’operazione)
Vi è un forte rischio di ottenere in
tempi certi il financial close
Finanziamento corporate financing
Leasing
Contratto attraverso il quale una
parte (concedente) concede in
godimento all'altra (utilizzatore) un
bene dietro corrispettivo e per un
determinato periodo di tempo alla
scadenza del quale la parte che ha
in godimento il bene può restituirlo
o divenirne proprietario pagando la
differenza tra quanto già versato e
il valore del bene
Leasing =
finanziamento con
capitali di debito
Project financing
 Finanziamento di
progetti flow based
 Special purpose vehicle
(ring fence)
 Elevata leva finanziaria
 Tipicamente non
recourse
 Ripartizione dei rischi
sulle parti
 Efficienza finanziaria
(WACC)
 Basato sulla
concessione di
costruzione e gestione
Le criticità (inter alia)
Un primo bilancio da alcuni progetti in
gestione… abbastanza drammatico…
Matching fund
pubblico – privato e
(abbastanza) rapida
realizzazione di
nuovi investimenti
(in ogni caso
varianti e atti
aggiuntivi ci sono
stati)
Onerosità dei contratti (in alcuni casi sopra i
tassi soglia usura) + diseconomia fiscale
Contratti imperfetti -> rischio clinico
Capitolati dei servizi definiti secondo logiche
appaltistiche
Costo gestione dei servizi fuori benchmark
Focus – investimento a scapito della
gestione
•
•
•
•
Complessità
Mercato concentrato
Scarsa innovazione
Margini sulla costruzione
molto elevati
34
Esempio: il rendimento effettivo
di un ospedale in PPP
Somma marginalità
servizi
+
Canone di disponibilità
= rata “fittizia” di un
investimento al netto del
contributo a fondo
perduto
Tasso di interesse
sottostante
35
Diseconomia fiscale: simulazione su
55 milioni di investimento + IVA
per una operazione a traiffazione
sulla PA
PPP
Costo attuale =
101 mio (Iva 22%
inclusa – ripagato
con canone di
disponibilità)
Opzione
tradizionale
(PSC)
Costo attuale = 83
mio (Iva 10%
inclusa + 22% su
manutenizoni in
GS)
Δ = 18 milioni di euro, di cui
17 milioni per la diseconomia
fiscale
36
VfM e la fiscalità
Il Value for Money è
oggi possibile
“giocando” sulla
componente fiscale
– es: operazioni a
traiffazione sulla PA
in Regioni a statuto
autonomo….
37
PPP e Patrimonio Immobiliare
Non cadere nella trappola dell’Optimism Bias
•
Il PPP può aiutare la valorizzazione del patrimonio immobiliare, solo se si
guarda al contenuto e all’individuazione di nuovi modelli di business
•
In ogni caso il PPP non consituisce per se’ una soluzione
•
Se l’alienazione/valorizzazione del patrimonio è rischiosa, questo elemento
sarà interiorizzato e “scontato” dal privato nella strutturazione del PEF
•
Non fare l’errore di considerate il valore del patrimonio una fonte di
finanziamento del costo dell’investimento alla stregua di una finanziamento
bancario. C’è un lag temporale che va considerato che:
– riduce il valore del patrimonio stesso
– aumenta la capitalizzazione degli oneri finanziari – che sono un costo per il
progetto
– rende il progetto più rischioso e meno bancabile
39
Quali opzioni?
PPP
cut&paste +
one fits all
Ecosistema
(insieme di politiche
pubbliche per
valorizzare il territorio)
Soluzioni customizzate,
anche a regia pubblica
(PPP di sistema e non solo
contrattuale)
PPP
Modello “bundling”
41
Per usare il PPP servono nuovi modelli di
business e serve stimolare il mercato degli
operatori nell’individuare innovazioni
(sociali = per la comunità)
42
Esempio per la realizzazione e gestione di uno
studentato
Modello tradizionale di
Concessione – PPP
(costruttore – centrica): costo
a posto letto 60 – 90.000 euro
Modello PPP – Impact
Investing: costo a posto letto
30.000 euro
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Impact Investing
Traditional non profit sector,
ONG or Charity like approach
No sale,
costs and
investments
are covered
by grants
and donation
Mix of free of
charge and
priced services.
Grants and
donation still
represent a
major funding
source
Mission
Impact only
Funding
approach
Grants and Donations
focus
Social Enterprise
Self
sustainability, No
return on equity
Margins from
operation are
generated and
reinvested
Free cash flow
to equity may
be distributed
Incremental evolution
path to Impact Investing
Strategic CSR
and Shared
Value generation
approach to
business
Impact &
Profit
Impact first
Venture Philanthropy
Traditional business
Social Finance
Profit
maximization
oriented &
responsive CSR
approach
Profit
maximization
oriented, no
CSR approach
to business
Profit first
Traditional finance
Impact Investing
Impact Investing
Nuovi modelli di business che combinano
innovazione sociale e tecnologica
Nuovo spazio del VC dove il valore sociale è
un moso per stabilizzare i ritorni finanziari
Venture Capital
Revolutionary evolution
path to Impact Investing
Realtà e non miti
•
Lessico: finanza di progetto in Italia è una procedura non è project
financing
•
PPP non è un appalto, il focus è sulla gestione
•
PPP non è una ricetta per tutte le operazioni
•
Onerosità del PPP
•
PPP come strumento per stimolare l’innovazione nelle modaità di
realizzazione e gestione dei servizi pubblici
•
Asseverazione: è un formalismo (-> ricorso al TAR Veneto perchè una
commissione di gara “ha osato” esprire un parere di non fattibilità a fronte
di un progetto con finanziamento all’1,5% NON GIUSTIFICATO
dall’offerente)
45
PA & Mercato
Competenti
Illuminati
Aperti
46
Veronica Vecchi
Professore presso SDA Bocconi
Coordinatrice dell’Osservatorio sulle Partnership Pubblico Privato dell’Università
Bocconi
Direttore scientifico Public & Private Factory, SDA Bocconi
Direttore Formazione Open Market segmento PA, SDA Bocconi
Resposnabile Prodotti Internazionali Area Public Policy & Management SDA Bocconi
Director Executive Education MISB Bocconi, Mumbai
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