La forma di governo Semi-presidenziale

La forma di governo
semi-presidenziale
Semi-presidenzialismo: un concetto
controverso

Sartori (1996). L’ambiguità del termine è
dovuta al fatto che tra gli esperti non c’è
accordo su quali paesi debbano essere
considerati sistemi semi-presidentiali, perchè
non c’è una definizione condivisa di questo
sistema di governo, e, d’altra parte, non c’è
una definizione condivisa perchè non
conosciamo i casi da cui poter inferire le
caratteristiche per tale definizione.
Sartori ha suggerito di considerare come
prototipo la Quinta Repubblica francese.
Semi-presidenzialismo: un concetto
controverso (segue)

Duverger (1980). Per primo tenta una definizione
comprensiva del concetto: il s.-p. è un regime politico la
cui costituzione “combina tre elementi: 1) il presidente
della repubblica è eletto a suffragio universale, 2) egli
possiede considerevoli poteri; 3) a lui opposti vi sono
comunque un primo ministro e ministri che detengono il
potere esecutivo e di governo, e che possono restare in
carica solo se il parlamento non li sfiducia”.
In Europa Duverger identifica sette paesi che possono
essere classificati come semi-presidentiali: Finlandia,
Austria, Irlanda, Islanda, Francia, Portogallo e la
Repubblica di Weimar.
Semi-presidenzialismo:
una definizione
“Un regime in cui esiste un presidente eletto
popolarmente per un periodo prestabilito
accanto a un primo ministro e un
gabinetto
responsabili
verso
il
parlamento” (Elgie, 1999: 13).
N.B. “Eletto popolarmente” significa che il presidente è
eletto direttamente o in modo simile ad una elezione
diretta (es. Finlandia: il capo dello stato è eletto da
“grandi elettori”, a loro volta eletti con sistema
elettorale proporzionale).
Caratteristiche del sistema di
governo semi-presidenziale
Caratteristica essenziale:
un esecutivo duale
=> il capo dello stato, eletto con voto
popolare, condivide il potere esecutivo
con un primo ministro, creando una
struttura di potere duale con tre
caratteristiche (Sartori, 1996: 146):
Caratteristiche del sistema di
governo semi-presidenziale (segue)
1) Il capo dello stato è indipendente dal parlamento, ma non gli è
concesso di governare da solo o di legiferare direttamente. Le
sue direttive devono essere accolte e mediate dal suo governo;
2) Il primo ministro e il suo gabinetto sono indipendenti dal
presidente, e sono responsabili di fronte al parlamento: sono
cioè soggetti sia alla fiducia sia alla sfiducia parlamentare (o a
entrambe) e necessitano del sostegno di una maggioranza
parlamentare;
3) Il potere legislativo oscilla tra il capo dello stato – il Presidente
– e il Primo Ministro a seconda che vi sia una maggioranza
unificata o divisa. Nel primo caso, il presidente è il principale
leader politico nel paese, mentre nel secondo caso il primo
ministro diventa il principale decision-maker, e il presidente
mantiene un ruolo più discreto.
Il prototipo della
Quinta Repubblica francese
Cenni storici.

Con una legge del 3 Giugno 1958, l’Assemblea Generale dà
mandato al generale De Gaulle di esercitare “pieni poteri” per 6
mesi, e, con una legge costituzionale, incarica il suo Governo di
preparare un progetto di riforma costituzionale da sottomettere a
referendum popolare per l’approvazione finale. Il progetto di riforma
viene steso da un apposito Comitato ministeriale, presieduto dal
Guardasigilli Michel Debré, e immediatamente sottoposto a un
referendum, vinto a larga maggioranza. La legge costituzionale che
incarica il governo di De Gaulle di preparare il progetto di riforma
stabilisce anche il limite di una forma di governo in cui il Governo
sia responsabile di fronte al Parlamento.
Il prototipo della
Quinta Repubblica francese
(segue)
Quattro linee essenziali nella Costituzione del 1958:

Un forte rafforzamento dell’esecutivo;

Un esecutivo bicefalo, formato da un Presidente, dal 1962*
direttamente eletto per 7 anni (dopo la riforma costituzionale del
settembre 2000, il periodo di carica è stato ridotto a 5 anni), e un
Governo che si regge sulla fiducia parlamentare;

Una riduzione del ruolo del Parlamento, attraverso una drastica
riduzione dell’ampiezza della materia legislativa**;

La creazione di un nuovo organo, il Consiglio Costituzionale,
con un ruolo di controllo costituzionale***.
________________________________________________________________________
*Fino alla riforma costituzionale del 1962, il presidente veniva eletto da 80.000 “grandi elettori” composti da membri del parlamento,
Consiglieri delle Municipalità del paese e membri dei Consigli di Dipartimento e delle Assemblee dei territori d’oltremare (art. 7
Cost.).
** Il parlamento può legiferare solo in un limitato numero di aree, menzionate dall’art. 34 della Costituzione, lasciando tutte le altre
materie alla competenza del governo.
*** E’ composto da 9 membri (e, di diritto e a vita, dagli ex Presidenti della Repubblica), nominati per un terzo dal Presidente, per un
terzo dal Presidente dell’Assemblea, e per un terzo dal presidente del Senato. I suoi membri restano in carica per 9 anni e sono
rinnovabili per un terzo ogni 3 anni.
Il prototipo della V Repubblica
francese: un esecutivo bicefalo
La Costituzione assegna sia al presidente sia al primo ministro un
insieme di poteri, discrezionali e condivisi, ma in pratica, il
presidente ha avuto un ruolo politico preminente nell’esecutivo, in
particolare quando è stato sostenuto da una maggioranza
parlamentare. La prevalenza del presidente è il prodotto
dell’interazione tra le sue prerogative costituzionali, fattori
istituzionali e alcune circostanze storiche e politiche:

L’elezione diretta del presidente introdotta nel 1962 è stata la base
della sua autorità e sicuramente ha contribuito al suo
rafforzamento.

Ma anche la traccia lasciata dal primo presidente, Charles De
Gaulle, ha contribuito a una visione della presidenza come la
leadership politica del paese.

Inoltre, le regole per l’elezione presidenziale, e l’elezione
presidenziale di per sè, hanno favorito il rafforzamento del
presidente.
Il Primo Ministro nella Costituzione
E’ l’attore chiave del policy-making nell’esecutivo (Elgie, 2001):

È a capo del governo (art. 21), che determina e dirige la politica nazionale (art. 20).

Ha anche il potere di emanare decreti (règlements) che hanno forza di legge e che
non devono essere controfirmati dal presidente. Questo potere deriva dal fatto che
il parlamento francese può legiferare in un numero limitato di materie, menzionate
dall’art. 34 della Cost., lasciando tutte le altre materie alla competenza del
governo.

La figura del P.M. è rafforzata anche da altre misure, incluse nella Costituzione,
disegnate appositamente per privilegiare la posizione del governo rispetto al
parlamento:
 “voto bloccato” (vote bloquée), previsto da art. 44, titolo III Cost.;
 un numero ristretto di sessioni parlamentari (2 sessioni ordinarie, in Ottobre e
Aprile, per una durata totale di 5 mesi, e eventuali sessioni straordinarie per
una durata di non più di 12 giorni);
 nell’agenda parlamentare, la precedenza è data ai disegni di legge governativi
o alle leggi parlamentari sostenute dal governo;
 la procedura del voto di sfiducia implica che chi si astiene o abbandona la
sessione plenaria è considerato come votante contro la sfiducia;
 un forte accorpamento delle Commissioni permanenti (non più di 6).
Il Presidente della Repubblica nella
Costituzione
Gode di un ristretto insieme di poteri, i più importanti dei quali sono:

la nomina del Primo Ministro;

può sciogliere l’Assemblea Nazionale, sentito il parere del P.M. e dei
Presidenti delle Camere, anche se non più di una volta in un periodo
di 20 mesi;

la possibilità di dimettersi e quindi provocare un’elezione
presidenziale, alla quale il presidente si può ripresentare;

può deferire al giudizio del Consiglio Costituzionale trattati o leggi
(saisine);

nomina 3 dei 9 membri del Consiglio Costituzionale;

può assumere, in situazioni di grave emergenza, tutte le misure
richieste dalle circostanze, informando la Nazione con un
messaggio e consultando il Consiglio Costituzionale (art. 16 Cost.).
I poteri costituzionali condivisi da
Presidente, Primo Ministro e ministri
Poteri condivisi in due insiemi di aree di policy:
1) comprende 3 aree di policy: il presidente è capo delle forze armate; è il garante
dell’integrità del territorio nazionale, e ha il potere di negoziare e ratificare trattati,
assicurandosi che vengano rispettati; infine garantisce l’indipendenza del potere
giudiziario ed è a capo dell’Alto Consiglio della Magistratura.
Parallelamente, il primo ministro è responsabile della difesa nazionale, il che
significa che il governo è coinvolto nel processo di stesura dei trattati. Inoltre, Il
Ministro della Giustizia è designato come vice-presidente dell’Alto Consiglio della
Magistratura, presieduto dal Presidente.
2) Comprende 3 tipi di situazioni più generali: a) i casi in cui “l’iniziativa nel decisionmaking appartiene al primo ministro, ma in cui il presidente deve approvare
formalmente la decisione in questione”; b) le “decisioni prese dal presidente che
però necessitano poi della controfirma del primo ministro e/o di un membro del
governo”; c) i “casi in cui le decisioni del primo ministro devono essere discusse
nel Consiglio dei Ministri” (tutti i disegni di legge che devono essere approvati
collettivamente dal governo prima di essere inviati al parlamento). In questi casi, il
presidente e il primo ministro sono coinvolti nel decision-making, e le loro decisioni
sono sottoposte all’approvazione, o al riscontro reciproco (Elgie, 2001: 108-109).
Principali implicazioni della forma di governo
semi-presidenziale:
1) l’ oscillazione tra parlamentarismo e
presidenzialismo
Il semi-presidenzialismo è un sistema bicefalo le cui teste
sono diverse ma in oscillazione tra loro, e le oscillazioni
riflettono lo status maggioritario di una testa rispetto
all’altra (Sartori, 1996). Quando la maggioranza che
sostiene il presidente è anche quella parlamentare, il
presidente prevale sul primo ministro, e le convenzioni
prevalgono sulla costituzione.
Quando le due maggioranze sono diverse, allora il
primo ministro, sostenuto da una maggioranza
parlamentare, prevale sul presidente, e viene applicato
il “testo costituzionale”.
Implicazioni (segue):
2) ‘Cohabitation’ o governo diviso


La struttura con autorità duale che caratterizza il sistema semipresidenziale può comportare lo stesso problema affrontato dal
sistema presidenziale (Sartori, 1996: 137), quello cioè di un
“governo diviso”.
Un sistema semi-presidentiale, infatti, può implicare che due
diverse maggioranze, quella del presidente e quella del
parlamento, debbano coesistere all’interno dell’esecutivo (la
cosiddetta cohabitation), rafforzando la possibilità di impedire o
anche paralizzare la sua attività.
La ‘cohabitation’ implica che il primo ministro diviene il principale
decision-maker, mentre il presidente assume un profilo più
defilato, mantenendo un certo grado di influenza solo nell’ambito
dell’ “alta” politica e rappresentando il simbolo dell’opposizione al
governo in carica e la manifestazione della continuità dello stato
(Elgie, 2001).
Alcune considerazioni sul sistema
elettorale
Nel caso della V Repubblica Francese, il sistema presidenziale e la
riforma delle regole elettorali hanno prodotto una riorganizzazione
dei partiti, che ha portato ad un sistema di partiti bipolare, con la
formazione di una maggioranza e una opposizione, in un sistema
multipartitico. La struttura bipolare del sistema di partito dopo il
1962 ha ridotto fortemente il peso politico del centro e dei partiti
estremisti, poiché da allora ha prevalso una vocation majoritaire.
Tale “vocation” è stata incoraggiata anche dalla regola elettorale
(sistema maggioritario a doppio turno), che ha anche indotto i due
schieramenti ad orientarsi verso il centro. Da parte sua, questa
riorganizzazione del sistema dei partiti ha garantito la stabilità del
sistema di governo, incoraggiando la cooperazione tra partiti rivali
in ogni schieramento, e fornendo al presidente la base politica per
l’esercizio del suo potere (Suleiman, 1995).
Cenni bibliografici
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
Duverger, Maurice (1980), “A new Political System Model: Semi-Presidential
Government”, European Journal of Political Research, 8: 165-187.
Elgie, Robert (ed.) (1999), Semi-Presidentialism in Europe, Oxford: Oxford
University Press.
----- (2001), “ ‘Cohabitation’: Divided Government French-Style”, in Elgie, Robert
(ed.), Divided Government in Comparative Perspective, Oxford: Oxford
University Press.
Fabbrini, Sergio (1995), “Presidents, Parliaments and Good Government”,
Journal of Democracy, 6, n. 3: 128-138.
-------(2003),
Parlamentarismo
e
semipresidenzialismo,
in
http://www.lavoce.info.
Sartori, Giovanni (1996), Ingegneria costituzionale comparata, Bologna: Il
Mulino.
Suleiman, Ezra N. (1995), “Presidenzialismo e stabilità politica in Francia”, in
Linz, Juan J. and Valenzuela, Arturo (eds), Il fallimento del presidenzialismo,
Bologna: Il Mulino.