Presentazione di PowerPoint

COOPERAZIONE ED
APPALTI IN REGIONE
TOSCANA
Responsabile
Prof. Andrea Simoncini
Dott. Massimo Achilli
Dipartimento di Diritto dell’Economia
Università degli Studi di Firenze
IRPET
Istituto Regionale
Programmazione
Economica Toscana
OBIETTIVI E METODI DELLA RICERCA
……
•
La ricerca ha studiato il comportamento delle imprese cooperative nella
partecipazione, aggiudicazione e realizzazione di gare pubbliche di appalto in
Regione Toscana;
•
Analisi delle principali criticità riscontrate dalle cooperative a carattere sociale
nella vittoria di appalti pubblici in regione Toscana;
•
Indicazione di proposte operative applicabili al contesto regionale per lo
sviluppo della realtà cooperativa nell’aggiudicazione di appalti;
•
La metodologia di analisi è stata di tipo prettamente qualitativo, adeguata ad
un oggetto di studio complesso come le gare pubbliche e l’organizzazione
aziendale di cooperative;
•
Raccordo con l’Osservatorio regionale dei contratti pubblici per un’analisi sulle
cooperative di produzione e lavoro attraverso la banca dati già a disposizione
dell’Osservatorio.
IL CAMPIONE DI COOPERATIVE SOCIALI
……
• Il campione di cooperative oggetto della ricerca è stato
determinato in accordo con l’Osservatorio regionale sulla
cooperazione:
•
Numero di cooperative: 20 cooperative individuate su indicazione delle centrali,
cercando di garantire un’equa distribuzione territoriale (area metropolitana
fiorentina), settoriale e di iscrizione tra le stesse centrali;
•
Determinazione del panel: su indicazione delle centrali abbiamo contattato
cooperative sociali con esperienza in gare di appalti pubblici che potessero
rappresentare un campione “medio” di cooperative (né sempre vincenti, né
sempre perdenti);
•
Descrizione delle cooperative: sono state individuate 17 cooperative (13 di tipo
A, 4 di tipo B ) e 3 consorzi, tutti operanti in attività sociali (istruzione, recupero
di personale svantaggiato, attività sanitaria, etc.);
IL QUESTIONARIO E LE INTERVISTE
……
•
Successivamente sono stati elaborati, sempre con l’aiuto di tutto il gruppo di
lavoro, un questionario a risposte chiuse da inviare direttamente alle
cooperative e una traccia di intervista aperta da somministrare tramite colloqui
diretti;
•
Entrambi gli strumenti si suddividevano in tre parti fondamentali per lo studio
delle cooperative nelle gare di appalto:
•
•
Fase antecedente alla gara: raccolta delle informazioni e criteri utilizzati per individuare
le gare interessanti;
•
Fase di partecipazione alla gara: redazione e presentazione del progetto;
•
Fase di esecuzione del contratto: svolgimento del servizio in caso di aggiudicazione della
gara;
Tutte le cooperative hanno risposto alle domande presenti nel questionario e
nella traccia di intervista e hanno concesso la massima disponibilità all’attività
di ricerca.
I RISULTATI
……
• L’analisi dei risultati dei questionari e delle interviste alle società
cooperative sociali prospetta una realtà in parte differente rispetto alle
ipotesi iniziali;
• Tasso di vittoria di appalti (gare vinte/gare partecipate) riscontrato dalle
imprese cooperative negli ultimi cinque esercizi: la media totale del
campione di cooperative è quasi del 75%;
• Le cooperative sociali cercano di ridurre al massimo l'alea delle gare,
specializzandosi e presentandosi dove le chance di vittoria sono
prevedibilmente alte;
• Emblematica è la scelta del 65% di cooperative del campione che hanno
indicato di partecipare esclusivamente a gare in servizi stabili e di non
tentare appalti in settori nuovi.
TASSO DI VITTORIA
……
Tasso di vittoria negli ultimi cinque esercizi: gare vinte/gare partecipate (%)
MEDIA
VANTAGGIO COMPETITIVO PER IMPRESE GIÀ VINCENTI
……
Avete riscontrato nella vostra esperienza un vantaggio competitivo sensibile di imprese già
vincitrici di gare pubbliche per medesimi servizi?
CRITICITÀ DEL SISTEMA
……
•
L’obiettivo delle cooperative è di adattarsi al sistema, cercando di
razionalizzarne le distorsioni piuttosto che spingere per innovarlo;
•
Scarsa competizione determinata da forti barriere all’ingresso;
•
La combinazione tra il ribasso del prezzo e la remunerazione offerta per il
servizio non garantisce ricavi sufficienti;
•
Spesso si prevedono bandi senza margine di autonomia progettuale anche
laddove questo sarebbe possibile e auspicabile;
•
La vera “patologia” del sistema di gare pubbliche è il ritardo dei pagamenti e la
sfasatura del sistema finanziario che questo provoca: la media si attesta sui 90
giorni di ritardo, con punte di 300 giorni;
•
Gli aspetti finanziari diventano così, per tutte le cooperative, i più problematici
nell’esecuzione del contratto.
ELEMENTI DECISIVI PER L’AGGIUDICAZIONE
Quanto contano per l’aggiudicazione dell’appalto – MEDIA (Valore Massimo 4)
……
SQUILIBRI NELLA GESTIONE FINANZIARIA
……
Nella gestione finanziaria degli appalti (incassi/pagamenti) sono stati rilevati degli squilibri per cui
è stato necessario attingere ad altre fonti di liquidità?
L’AREA PRODUZIONE E LAVORO
……
•
Analisi del database di appalti di lavori pubblici superiori ai 150.000 € in
Toscana negli anni 2000-2010 (giugno);
•
Contatto con l’Osservatorio regionale sui contratti per implementare le
possibilità di utilizzo della banca dati a disposizione soprattutto in vista della
raccolta dati sulle gare per forniture e servizi;
•
Ricostruzione di alcune voci fondamentali del database (natura giuridica
imprese aggiudicatarie, provincia di appartenenza).
•
Alcuni risultati dell’analisi:
•
Le cooperative rappresentano il 7% delle imprese aggiudicatarie degli appalti di lavori
pubblici nel periodo 2000-2010;
•
Il 53 % di queste cooperative sono Toscane, il restante proviene da fuori regione;
•
Le cooperative si aggiudicano il 12,35% delle gare di lavori pubblici decise con il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa e il 6,85% delle gare con il criterio del
massimo ribasso.
IMPRESE AGGIUDICATARIE DI LAVORI PUBBLICI ……
Imprese aggiudicatarie di bandi per lavori pubblici suddivise per natura giuridica
IMPRESE AGGIUDICATARIE DI LAVORI PUBBLICI ……
Imprese aggiudicatarie di bandi per lavori pubblici suddivise tra toscane e non toscane
IMPRESE AGGIUDICATARIE DI LAVORI PUBBLICI ……
Imprese aggiudicatarie di bandi per lavori pubblici secondo il criterio di aggiudicazione
CONCLUSIONI: I MODELLI DI GESTIONE DEI SERVIZI SOCIALI ……
•
•
•
Modello “gara”:
•
intervento pubblico nella forma della concorrenza per il mercato;
•
bando di gara strumento per incidere nella selezione dei soggetti;
Modello “accreditamento-voucher” o quasi mercati:
•
pluralità di soggetti che possono offrire il servizio, individuati tramite processi di
“accreditamento”;
•
soggetto beneficiario pienamente libero di scegliere il proprio fornitore del servizio
ancorché all’interno di un elenco di enti accreditati;
Modello privatistico-assicurativo:
•
l’erogazione dei servizi su fonda su basi privatistiche mediante contratti di assicurazione
privata con eventuali correttivi di natura pubblicistica.
PRINCIPALI PROBLEMATICHE RILEVATE
•
•
……
Bassa marginalità economica degli appalti:
•
condizione per cui i ricavi dell’appalto sono appena sufficienti alla copertura dei costi
sostenuti dal prestatore del servizio;
•
amplificata dal ritardo negli incassi con la conseguente necessità di reperire la liquidità
da fonti esterne;
•
ciò determina fortissime barriere all’ingresso e un immobilismo che si traduce negli alti
tassi di vittoria riscontrati (si partecipa quando si è sicuri di vincere, vantaggio
incumbent);
Qualità:
•
macroproblema nel rapporto tra pubbliche amministrazioni e cittadini non direttamente
analizzato dalla nostra ricerca;
•
da alcuni elementi emerge tale problema: prevalenza di aspetti economici su proposte
progettuali, nessun criterio qualitativo per cui si partecipa ad una gara, assenza di
controlli sul servizio.
SCENARIO I: A LEGISLAZIONE INVARIATA
……
•
Indicazioni direttamente applicabili e che non richiedono particolari modifiche
di natura legislativa:
•
Bassa marginalità economica degli appalti:
•
•
ritardo dei pagamenti e interessi di mora: direttiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo e
del Consiglio del 16 febbraio 2011 (c.d. “Late Payment”);
•
compensazione di crediti (D.L. 78/2010): “i crediti non prescritti, certi, liquidi ed esigibili,
maturati nei confronti delle regioni, enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale
per somministrazione, forniture e appalti, possono essere compensati con le somme
dovute a seguito di iscrizione a ruolo”;
Qualità:
•
ampliare e migliorare le forme di comunicazione degli standard qualitativi nei confronti
degli utilizzatori dei servizi;
•
maggior valore alle certificazioni di qualità. Per il 60% delle cooperative intervistate le
certificazioni extrabando sono strumenti positivi per la vittoria dell’appalto.
DIRETTIVA LATE PAYMENT
•
Direttiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 febbraio
2011;
•
Importante per la forza condizionante dell’Unione Europea sui singoli
ordinamenti nazionali:
……
•
Nelle transazioni commerciali il cui il debitore è la pubblica amministrazione la regola è
che il pagamento non deve superare i 30 giorni di calendario dal ricevimento della
fattura;
•
Nel settore dell’assistenza sanitaria gli Stati membri possono prorogare tali termini sino
ad un massimo di 60 giorni;
•
Il creditore ha diritto agli interessi legali di mora senza che sia necessario un sollecito;
•
l tasso di interesse da applicare è pari al tasso BCE più l’8%;
•
Il creditore ha diritto di esigere un ulteriore risarcimento pari al costo che ha dovuto
sostenere per l’incasso del credito (es: spese legali).
SCENARIO II: A LEGISLAZIONE MODIFICATA
……
•
Possibilità di apportare alcune modifiche legislative e regolamentari alla base giuridica
esistente:
•
Bassa marginalità economica degli appalti:
•
•
chiarimento interpretativo delle norme sull’affidamento diretto per la fornitura di beni e servizi
diversi da quelli socio-sanitari ed educativi (cooperative di tipo B). Ampliare esplicitamente
l’applicabilità dell’affidamento diretto ai servizi sociali e alle cooperative di tipo A;
•
aggiornamento della legge regionale n. 87 del 1997 per l’adozione di criteri di aggiudicazione non
solo di natura economica;
•
meccanismi automatici di quantificazione del danno per semplificare la via giudiziaria nei
confronti dell’amministrazione inadempiente;
•
possibilità di compensazioni delle posizioni di credito/debito tra le imprese e le stazioni appaltanti.
Qualità:
•
valorizzare le ATI poiché una maggior mobilità e maggior concorrenza determinano un
miglioramento della qualità dei servizi offerti;
•
ridurre l’incompletezza dei contratti con strumenti premiali per la qualità dei servizi come carte dei
servizi, carte utenti, contratti di servizi, etc.
SCENARIO III: ALTERNATIVO
……
•
Un’ultima possibilità di intervento è l’adozione del modello “accreditamentovoucher” (quasi mercati) per la gestione di servizi sociali:
•
Sperimentazione del modello solo su alcuni servizi e in ambito territoriale
circoscritto: possibilità di ampliarne l’utilizzo a seguito di un’attenta
valutazione dei risultati;
•
Bassa marginalità economica degli appalti:
•
•
prezzo per il servizio offerto è stabilito direttamente dall’impresa e non controllato dalla
pubblica amministrazione: prezzo può essere più o meno commisurato al voucher
fornito.
Qualità:
•
è direttamente il cittadino che sceglie il servizio giudicando anche sulla qualità dello
stesso.