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Direzione Centrale Salute, integrazione
sociosanitaria, politiche sociali e
famiglia
ATTO DI INDIRIZZO RIGUARDANTE LE MODALITÀ
DI AFFIDAMENTO DEI SERVIZI DEL SISTEMA
INTEGRATO DI INTERVENTI E SERVIZI SOCIALI
dott. Emiliano Visentini
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Il contesto normativo di riferimento
art. 35, comma 5, della LR 6/2006:
- prevede che la Giunta regionale emani indirizzi per
l’affidamento dei servizi del sistema integrato di
interventi e servizi sociali in conformità a d.p.c.m. 30
marzo 2001(previsto dalla L. 328/2000)
- atto di indirizzo approvato con DGR n. 1032 del 1
giugno 2011
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Finalità dell’atto di indirizzo
a) stabilire indirizzi omogenei per l’affidamento dei servizi del sistema
integrato di interventi e servizi sociali;
b) assicurare adeguati livelli di qualità nell’ambito della gestione dei
servizi alla persona;
c) fornire alle amministrazioni criteri uniformi per valutare l’offerta
economicamente e qualitativamente più vantaggiosa;
d) favorire l’utilizzo di procedure di aggiudicazione di contratti
pubblici o altre procedure alternative che consentano la piena
espressione della capacità progettuale e organizzativa dei
soggetti affidatari.
f) valorizzare il ruolo del terzo settore nell’ambito della realizzazione
del sistema integrato di interventi e servizi sociali;
g) favorire forme di coinvolgimento attivo dei soggetti del terzo
settore e di altri soggetti privati per sviluppare rapporti che diano
concreta attuazione al principio della sussidiarietà e che possano
consentire la loro effettiva partecipazione all’esercizio della funzione
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sociale.
L’ambito di applicazione: i servizi e gli interventi
del sistema integrato
Si applica a tutti i servizi socioassistenziali, socioeducativi e
sociosanitari ampiamente intesi che rientrano nell’ambito del
sistema integrato di interventi e servizi sociali
Non viene definito un elenco tassativo e chiuso di servizi per i quali si
applicano gli indirizzi in quanto vi è estrema varietà di tipologie di
servizi che possono rientrare nel sistema integrato
Per individuare le possibili tipologie di servizi e interventi che rientrano
nel campo di applicazione dell’atto di indirizzo è stata condotta
un’analisi normativa partendo dalla LR 6/2006 e dalle aree di
intervento in essa previste e rientranti nel sistema integrato,
collegandole alle leggi di settore che disciplinano servizi e interventi
specifici
In linea di massima rientrano nel campo di applicazione degli indirizzi
regionali tutti i servizi e gli interventi inseriti nei piani di zona
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che possono essere esternalizzati/affidati a terzi
I soggetti
L’art. 14 della LR 6/2006 individua i soggetti appartenenti al terzo
settore e gli altri soggetti senza finalità di lucro che:
-
partecipano al sistema integrato concorrendo alla programmazione
in materia sociale, sociosanitaria e socioeducativa
-
partecipano alla progettazione, attuazione, erogazione e alla
valutazione degli interventi e dei servizi
Sono:
-
gli enti e le istituzioni appartenenti al settore privato-sociale e
operanti senza fini di lucro;
-
le cooperative sociali e loro organismi rappresentativi;
-
le organizzazioni di volontariato;
-
le associazioni di promozione sociale;
-
le fondazioni.
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I soggetti privati a scopo di lucro
Per assicurare che i livelli di qualità dei soggetti affidatari e
gestori dei servizi definiti nell’atto di indirizzo siano
sempre garantiti, l’atto di indirizzo si applica anche
quando il soggetto gestore è un’impresa privata
avente scopo di lucro per le parti compatibili con la
loro natura giuridica (es. regolazione
appalti/concessioni, criteri di accesso alle
procedure di gara, criteri di valutazione delle offerte
progettuali)
I sistemi di affidamento
Per l’affidamento dei servizi del sistema integrato si
possono individuare due modalità generali:
- mediante l’appalto del servizio
- mediante forme alternative all’appalto che mirano alla
creazione di rapporti di partnership con i soggetti privati
Differenza sostanziale fra i due:
l’appalto si limita all’acquisizione del servizio sul mercato
le forme di partnership mirano allo svolgimento
congiunto tra soggetto pubblico e soggetto privato di
una funzione propria dell’ente affidante in ottica
sussidiaria
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La normativa in materia di aggiudicazione di
appalti relativi ai servizi del sistema
integrato
Art. 20: Il codice dei contratti non si applica integralmente ai servizi sanitari e
sociali (in quanto sono inclusi nell’allegato IIB).
Per tali servizi si applicano solo:
- l’articolo 68 (specifiche tecniche);
- l’articolo 65 (avviso sui risultati della procedura di affidamento);
- l’articolo 225 (avvisi relativi agli appalti aggiudicati).
Art. 27: Stabilisci i principi che devono comunque essere rispettati:
-
economicità
-
efficacia
-
imparzialità
-
parità di trattamento
-
trasparenza
-
proporzionalità
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L’art. 27 stabilisce inoltre che:
- il principio di economicità può essere subordinato, entro
i limiti in cui sia espressamente consentito dalle norme
vigenti e dal codice, ai criteri, previsti dal bando, ispirati a
esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e
dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo
sostenibile;
- le procedure di affidamento e le altre attività
amministrative in materia di contratti pubblici devono
espletarsi nel rispetto delle disposizioni sul
procedimento amministrativo di cui alla legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi);
- l’attività contrattuale della pubblica amministrazione
deve svolgersi nel rispetto delle disposizioni stabilite
dal codice civile.
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Le stazioni appaltanti possono adattare alle proprie esigenze e
alle caratteristiche del servizio e gestire in modo autonomo le
procedure previste dal codice dei contratti rispettando
comunque alcune regole fissate da leggi speciali e di settore
art. 35 della LR 6/2006:
1) obbligo di aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente
più vantaggiosa, tenendo conto dei diversi elementi di qualità dell’offerta;
2) divieto di utilizzare gare al massimo ribasso;
3) attribuzione al prezzo di un massimo del 15% dei punti totali;
4) obbligo di far rispettare le clausole dei contratti collettivi nazionali di lavoro
e degli accordi regionali, territoriali e aziendali di riferimento;
5) obbligo di far rispettare la normativa vigente in materia di sicurezza sui
luoghi di lavoro;
6) obbligo di far realizzare gli interventi e i servizi affidati secondo modalità
che ne garantiscano la continuità;
7) il divieto di prevedere la possibilità di subappaltare i servizi affidati.
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L’affidamento dei servizi del sistema integrato
di interventi e servizi sociali nell’ambito dei
rapporti di sussidiarietà
Appalto: segue logica economico-competitiva che non
sempre consente di valorizzare e migliorare nel tempo
gli elementi qualitativi dei servizi, specialmente nel
settore dei servizi alla persona
Rapporti di partnership: non si limitano alla creazione di
rapporti contrattuali di tipo gestorio ma, in attuazione
del principio di sussidiarietà orizzontale, favoriscono le
sinergie operative tra la pubblica amministrazione e i
soggetti privati nell’ottica di una gestione congiunta e
partecipata della funzione sociale pubblica
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L’affidamento dei servizi del sistema integrato
di interventi e servizi sociali nell’ambito dei
rapporti di sussidiarietà
- Concessione
- Accordi ex art. 11 L. 241/90 (accordi procedimentali)
- Convenzioni con associazioni di volontariato e di
promozione sociale
- Coprogettazione
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La concessione
Non è un contratto tra pubblico e privato ma un provvedimento
amministrativo con il quale si trasferisce in capo ad un
soggetto privato un potere di cui la pubblica amministrazione
è titolare.
Il concessionario diventa temporaneamente sostituto della pubblica
amministrazione ed eroga in tale veste il pubblico servizio con
l’assunzione del rischio gestionale.
Il privato gestisce il servizio per conto della PA fornendo il servizio
che di norma dovrebbe dare l’ente pubblico e trae il corrispettivo
direttamente dall’utente.
Nel rapporto concessorio l’amministrazione conserva poteri
autoritativi di ingerenza e controllo maggiori rispetto all’appalto.
Nella concessione la durata dell’affidamento può essere
notevolmente estesa grazie alla possibilità di modificare nel
tempo il rapporto tra ente pubblico e privato concessionario in
relazione alla valutazione del pubblico interesse.
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Gli accordi procedimentali
Sono previsti dall’art. 11 della legge 241/90 e sono
strumenti giuridici di natura privatistica che hanno la
funzione di permettere alle pubbliche amministrazioni di
negoziare con i privati le modalità di esercizio delle
funzioni pubbliche.
Possono essere utilizzati per acquisire l’apporto del
soggetto privato in cambio di agevolazioni, finanziamenti
o altre utilità economiche, da non intendersi quali
pagamenti di corrispettivi per le attività svolte ma quali
“premi” per la collaborazione con la PA per la
realizzazione di una funzione sociale.
Preferibile la loro utilizzazione nel caso di sperimentazione
di nuove offerte e/o di nuovi modelli gestionali per
l’erogazione di servizi.
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Convenzioni con associazioni di volontariato e
promozione sociale
Ambito preferenziale di azione dell’associazionismo nel
contesto del sistema integrato di interventi e servizi
sociali sta nella funzione di supporto e di rinforzo a
servizi già esistenti o anche nella proposizione e
progettazione di interventi e servizi mancanti nel
sistema integrato, facendosi anche carico di
sperimentazioni o realizzazioni non ancora inserite
nella programmazione ordinaria
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Legge 266/1991 – associazioni di volontariato
Legge 383/2000 – promozione sociale
Legge regionale 23/2012 – disciplina organica
Le leggi di riferimento prevedono che a fronte delle attività
svolte dalle associazioni l’ente pubblico può concedere
finanziamenti sotto forma di contributi e può stipulare con
esse convenzioni per lo svolgimento di attività.
Art. 3 D.P.C.M. 30/03/2001
“Gli enti pubblici stabiliscono forme di collaborazione con le
organizzazioni di volontariato avvalendosi dello
strumento della convenzione”
La convenzione non può essere utilizzata:
- per lo svolgimento di servizi ed interventi di natura
complessa
- aventi rilevanza economica
- che la PA di norma svolge tramite affidamento a terzi
mediante corrispettivo sulla base dell’espletamento di
procedure concorsuali ad evidenza pubblica
Per l’affidamento di servizi con tali caratteristiche le
associazioni possono partecipare alle gare pubbliche
Convenzione come accordo di
collaborazione per attuare il principio di
sussidiarietà orizzontale
Non è contratto a prestazioni reciproche
ma accordo associativo con cui il
soggetto pubblico e il volontariato, nel
perseguire le medesime finalità di
solidarietà sociale, condividono
responsabilità, rischi e risorse
Convenzione: strumento per la formalizzazione dei
rapporti di collaborazione tra PA e soggetti no
profit per il perseguimento di finalità di solidarietà
sociale
Con il termine convenzione si intende un rapporto
con il quale il soggetto pubblico:
a) riconosce al soggetto privato, con cui instaura la
relazione, i requisiti necessari per perseguire
obiettivi di interesse pubblico, mediante
prestazioni offerte dallo stesso soggetto privato;
b) mette a disposizione del soggetto privato le
risorse necessarie per il perseguimento di tali
obiettivi;
c) può controllare, verificare e valutare l’operato
del soggetto privato nell’ambito e nei termini
della convenzione.
Art. 14 legge regionale 23/2012 – Convenzioni ass. volontariato
Quali attività possono essere svolte in convenzione?
• Attività e servizi assunti integralmente in proprio
• Attività innovative e sperimentali
• Attività integrative complementari o di supporto ai
servizi pubblici
• Attività frutto di co-progettazione tra organizzazioni e
enti pubblici
Art. 14 legge regionale 23/2012 – Convenzioni ass. volontariato
Con che modalità la PA sceglie il soggetto da convenzionare?
I soggetti pubblici rendono nota la volontà di stipulare le
convenzioni secondo modalità dagli stessi definite
Presuppone procedura ad evidenza pubblica nel rispetto dei
principi di imparzialità e trasparenza
(applicabile in via generale L. 241/90)
Criteri di scelta:
• Operatività principale nel settore in cui si chiede intervento
• Esperienza concreta
• Hanno sostenuto formazione e aggiornamento dei volontari
COPROGETTAZIONE
Procedura amministrativa che ha per oggetto
la definizione progettuale di iniziative,
interventi e attività da realizzare in termini di
partnership tra la PA e soggetti del terzo
settore individuati a seguito di procedura di
evidenza pubblica
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art. 7, del d.p.c.m. del 30 marzo 2001
«al fine di affrontare specifiche problematiche
sociali, valorizzando e coinvolgendo attivamente i
soggetti del terzo settore, i comuni possono indire
istruttorie pubbliche per la co-progettazione di
interventi innovativi e sperimentali su cui i
soggetti del terzo settore esprimono disponibilità
a collaborare con il comune per la realizzazione
degli obiettivi»
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FINALITA’ DELLA COPROGETTAZIONE
- stimolare l’innovazione e la diversificazione dei
modelli organizzativi e delle forme di erogazione
dei servizi e degli interventi
- stimolare la crescita qualitativa e la capacità di
offerta delle organizzazioni del terzo settore, in
modo che esse possano concorrere, sempre più
efficacemente, alla realizzazione degli interventi
di promozione, prevenzione e tutela sociale del
territorio, dentro le regole pubbliche e utilizzando
modalità di concertazione/ co-progettazione con
gli Enti Locali.
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FASI DELLA COPROGETTAZIONE
1. Definizione degli ambiti di intervento da parte della PA e
stesura di un progetto di massima
2. Invito ai soggetti del terzo settore a presentare proposte
progettuali
3. Istruttoria pubblica per la selezione della migliore
proposta
4. Avvio della progettazione del servizio tra responsabili
dell’ente pubblico e responsabili tecnici del soggetto
selezionato
5. Affidamento del servizio / stipula della convenzione
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Gli strumenti per favorire la qualità nei
servizi alla persona
L’atto di indirizzo definisce alcuni requisiti di
accesso alle gare e criteri di valutazione delle
offerte:
- hanno carattere generale
- sono tarati sulle esigenze del settore sociale
- sono compatibili con i principi comunitari di
regolazione degli affidamenti e tengono in
considerazione le indicazioni della giurisprudenza
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e della prassi consolidata
Gli strumenti per favorire la qualità nei
servizi alla persona
L’atto di indirizzo definisce:
- contenuti minimi che devono avere i
contratti/accordi con i soggetti privati che
operano in ambito sociale al fine di garantire la
qualità delle prestazioni e il mantenimento della
stessa nel corso del tempo
- le modalità per la verifica periodica delle
prestazioni
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