3. L`ordinamento della Repubblica italiana, in powerpoint

Università Iuav di Venezia
Facoltà di Pianificazione del territorio
“Il mestiere dell’urbanista / “Legislazione urbanistica comparata”
prof. Edoardo Salzano
L’ordinamento della
Repubblica italiana
1. La struttura istituzionale (per entrambi i corsi)
2. Le competenze legislative (obbligatorio solo per il corso
di “Legislazione urbanistica”)
Il punto di vista
In questa parte del corso si richiamano questioni già trattate nei
corsi di Diritto amministrativo e di Diritto urbanistico
Si richiamano perché sono cognizioni essenziali
Si richiamano sotto un particolare punto di vista:
non quello della disciplina giuridica,
ma quello della disciplina (anzi, della pratica) urbanistica
È come se venisse descritta una casa
non dall’architetto o dal geometra
ma dall’inquilino
Università Iuav di Venezia
Facoltà di Pianificazione del territorio
“Il mestiere dell’urbanista / “Legislazione urbanistica comparata”
1. La struttura istituzionale
della Repubblica
Il regime democratico
Dal 1945 in Italia vige un sistema democratico
rappresentativo, regolato dalla Costituzione.
Richiameremo alcune nozioni dell’ordinamento
della Repubblica tratti dalla Costituzione.
Ma innanzitutto apriamo una breve riflessione
sulla democrazia
Che vuol dire “democrazia”
Una definizione di Norman Mailer
La vera democrazia scaturisce da molte impercettibili battaglie umane individuali
combattute per decenni e alla fine per secoli, battaglie che riescono a costruire tradizioni.
L’unica difesa della democrazia, in fin dei conti, sono le tradizioni di democrazia. Se si
inizia ad ignorare questi valori, si mette in gioco una nobile e delicata struttura. Non
esiste nulla di più bello della democrazia. Ma non è una cosa con cui giocare. Non si può
avere la presunzione di andare a far vedere agli altri che magnifico sistema possediamo.
Questa è mostruosa arroganza.
Poiché la democrazia è nobile, è sempre messa a rischio. La nobiltà in effetti è sempre in
pericolo. La democrazia è effimera. Personalmente sono dell’opinione che la forma di
governo naturale per gran parte delle persone, dati gli abissi di abiezione della natura
umana, sia il fascismo. Il fascismo è una condizione più naturale della democrazia. Dare
allegramente per scontato che possiamo esportare la democrazia in qualunque paese
vogliamo può servire paradossalmente ad incoraggiare un maggior fascismo in patria e
all’estero. La democrazia è uno stato di grazia ottenuto solo da quei paesi che
dispongono di un gran numero di individui pronti non solo a godere della libertà ma a
sottoporsi al pesante onere di mantenerla.
Che vuol dire “democrazia”
Una definizione di Winston Churchill
La democrazia che conosciamo non è l’unica
esistita,né è l’unica possibile. Si dà il fatto che,
come diceva Winston Churchill,
“È stato detto che la democrazia è la peggior forma di
governo, eccezion fatta per tutte quelle altre forme che
si sono sperimentate finora”.
Quindi teniamocela, ma assumiamo piena
consapevolezza dei suoi limiti e degli errori della sua
attuale applicazione
Che vuol dire “democrazia”
Un avvertimento di Luciano Canfora
Ricordiamo soprattutto che essa è stata messa in crisi da
alcune cause precise, che Luciano Canfora (Democrazia,
Storia di una ideologia, editore Laterza) sintetizza così:
“impoverimento dell'efficacia legislativa dei parlamenti, accresciuto
potere degli organismi tecnici e finanziari, diffusione capillare della
cultura della ricchezza, o meglio del mito e della idolatria della
ricchezza attraverso un sistema mediatico totalmente pervasivo”
Solo se siamo consapevoli dei suoi limiti ed errori – delle loro
cause - potremo: 1) tentar di migliorarla nell’applicazione, 2)
non interrompere la ricerca di un sistema migliore.
Comunque ricordate sempre che le istituzioni hanno senso solo
nel loro contesto (storico, territoriale, economico).
In che cosa consistono i poteri pubblici?
Nei regimi democratici rappresentativi si distinguono
tre poteri pubblici: legislativo, esecutivo e
giurisdizionale.
La distinzione fu introdotta dalla rivoluzione borghese
e dall’illuminismo, e si stabilì che la democrazie
sostanzialmente risiede nel fatto che tali poteri siano
separati l’uno dall’altro.
In tutti i paesi d’Europa, il potere legislativo (il
parlamento) è separato dal potere esecutivo (il
governo), e da quello giurisdizionale (la
magistratura)
La Costituzione della Repubblica
La Costituzione è “la madre di tutte le leggi”
Essa stabilisce i fondamenti, cioè i principi e le regole base,
dell’ordinamento politico della società
La vigente Costituzione della Repubblica Italiana venne
elaborata all’indomani dela Seconda guerra mondiale da
un’apposita Commissione costituente eletta da tutti i
cittadini nel 1946. Essa fu approvata nel 1947 ed entrò in
vigore il 1° gennaio 1948
Rilevanti modifiche vennero apportate, a maggioranza, nel
2001
Compito: acquisire una copia della Costituzione nel testo originario e una
copia nel testo novellato
Costituzione, articoli 1 e 114
Articolo 1
L’Italia è una repubblica democratica, fondata sul lavoro.
La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti
della Costituzione.
Articolo 114
(testo 2001)
La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città
metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
(testo 1948)
La Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni
I livelli di governo
I livelli di governo definiti dalla Costituzione,
cioè i livelli territoriali in relazione ai quali
si articola il potere democratico della Repubblica,
sono quindi quattro:
 Lo Stato
 La Regione
 La Provincia e la Città metropolitana
 Il Comune
Analogie e differenze
nei diversi livelli di governo
I tre poteri si collocano diversamente nei diversi livelli di
governo:
La funzione legislativa appartiene allo Stato e alla
Regione
La funzione esecutiva (governo, amministrazione)
ai quattro livelli
La funzione giurisdizionale appartiene allo Stato
Diversi sono anche i rapporti tra le parti (i partiti e i gruppi
politici) e le istituzioni: ma di questo parleremo in una
successiva lezione
Organizzazione della funzione esecutiva
Organi elettivi e organi amministrativi
La funzione esecutiva è organizzata in modo sostanzialmente
analogo nei diversi livelli di governo
Distinzione tra organi politici (elettivi) e organi di gestione
Organi politici:
organo collegiale largo, il consiglio comunale o provinciale o regionale o il
Parlamento, dove sono presenti tutte le posizioni espresse dall’elettorato;
organo collegiale più ristretto e omogeneo, il governo, la giunta comunale o
provinciale o regionale, che esprime la maggioranza politica formatasi
nell’organo più ampio; capo dell’amministrazione, presidente del consiglio dei
ministri, della provincia o della regione, sindaco.
La distribuzione dei poteri tra questi tre tipi di organi è variabile: si può dire
che maggiore è il potere che spetta al “capo” (sindaco o presidente che sia)
maggiore è l’efficacia, ma minore è il livello di democraticità.
Organizzazione della funzione esecutiva
Gli organi elettivi
Normalmente si distinguono i seguenti tipi di organi:
organo collegiale largo, il consiglio comunale o provinciale o
regionale o il Parlamento, dove sono presenti tutte le posizioni
espresse dall’elettorato;
organo collegiale più ristretto e omogeneo, la giunta comunale o
provinciale o regionale, o il governo nazionale, che esprime la
maggioranza politica formatasi nell’organo più ampio
un capo dell’amministrazione, sindaco o presidente della provincia o
della regione o presidente del consiglio dei ministri.
La distribuzione dei poteri tra questi tre tipi di organi è variabile: si
può dire che maggiore è il potere che spetta al “capo” (sindaco o
presidente che sia) maggiore è l’efficacia, ma minore è il livello di
democraticità.
Organizzazione della funzione esecutiva
Gli organi amministrativi
Gli organi amministrativi sono normalmente articolati per
funzioni: così i ministeri dell’amministrazione statale e gli
assessorati dell’amministrazioni regionali, provinciali, comunali
A differenza degli organi elettivi, gli organi amministrativi
sono permanenti, anche se i ruoli delle singole funzioni e la
loro attribuzione ai membri dell’amministrazione è
condizionata dal potere degli organi elettivi
Nel rapporto tra organi elettivi (politici) e organi
amministrativi si gioca gran parte del funzionamento corretto
delle istituzioni, della loro efficacia, della loro democraticità.
Sarà un tema centrale nei colloqui che avremo nella seconda
parte del corso con gli urbanisti che operano nelle
amministrazioni o a contatto di esse
Quale rapporto tra i livelli di governo
Essenziale è comprendere secondo quali principi,
e quindi quali regole, sono definiti i rapporti tra i
livelli di governo.
Nel passato, il principio di gerarchia: il potere
discende dall’alto verso il basso
Oggi, il principio di sussidiarietà: un principio
più complesso, per il quale esistono
interpretazioni differenti
Il principio di sussidiarietà:
La versione europea
Il principio di sussidiarietà venne proposto da Jacques Delors, allora
Presidente della Commissione europea, per individuare i poteri degli
organismi sovranazionali europei distinguendoli da quelli dei governi
nazionali. È stato definito nel Trattato dell’Unione Europea, sottoscritto a
Maastricht dai rappresentanti di dodici governi il 7 febbraio 1992
nell’articolo 3b:
“La Comunità interviene entro i limiti dei poteri ad essa conferiti da
questo Trattato e degli obiettivi ad essa assegnati. Nei campi che non
ricadono nella sua esclusiva competenza la Comunità interviene, in
accordo con il principio di sussidiarietà, solo se, e fino a dove, gli
obiettivi delle azioni proposte non possono essere sufficientemente
raggiunti dagli Stati membri e, a causa della loro scala o dei loro
effetti, possono essere raggiunti meglio dalla Comunità”
Il principio di sussidiarietà:
La versione italiana
In Italia, il principio di sussidiarietà venne definito nella legge 15 marzo
1997 n. 59, articolo 4, comma 3, lettera a). Ad esso si fa riferimento nelle
modifiche alla Costituzione approvate dal Parlamento nel 2001. La
definizione è sensibilmente diversa da quella europea:
[…]
“il principio di sussidiarietà, con l'attribuzione della generalità dei
compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e
alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali,
associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni
incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le
responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l'assolvimento di
funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie,
associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e
funzionalmente più vicinaai cittadini interessati”.
Le Regioni a statuto ordinario
L’istituzione delle regioni era prevista dalla
Costituzione (1948). Ma esse furono istituite solo nel
1970.
La Democrazia cristiana era il partito egemone nelle
maggioranze di governo di centro e di centro-destra
dal 1948 al 1962 (governi di centro-sinistra DC-PSI).
Temeva il formarsi nelle regioni dell’Italia centrale
(Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Liguria) di un
blocco di regioni “rosse”.
Le Regioni a statuto speciale
Alcune Regioni furono istituite subito prima di
quelle “normali” ed ottennero una particolare
autonomia:
per ragioni strategiche e diplomatiche: le regioni di
confine, a composizione etnica in larga misura non
italiana (Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, FriuliVenezia Giulia)
per ricondurre in un quadro unitario le tendenze
separatistiche (Sicilia e Sardegna)
Le province a statuto speciale
Le province di Bolzano e Trento hanno un regime
particolare, derivante il particolare processo politico di
formazione: esse sono le uniche province che hanno
competenza legislativa. Ecco perché:
Dopo la Seconda guerra mondiale:
L’Austria voleva la restituzione del Sudtirolo (Alto Adige), a prevalenza di
popolazione austriaca
L’Italia era disposta a dare al Sudtirolo (Alto Adige) l’autonomia prevista
dall’ordinamento regionale
L’Austria ha accettato, ma voleva più autonomia di quella consentita alle
regoni ordinarie
L’Italia ha accettato, ma ha chiesto che la nuova regione comprendesse
anche la Provincia di Trento, a prevalenza di popolazione italiana
L’Austria ha accettato, a condizione che ognuna delle province avesse
autonomia legislativa
Le competenze degli enti locali
Le competenze degli Enti locali sono state rinnovate:
prima dalla legge 142/1990, “Nuove norme
sull’ordinamento degli enti locali”
poi dal decreto legislativo 267/2000, “Testo unico
delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”
Quest’ultimo costituisce ora il testo riassuntivo di
tutti i provvedimenti emanati via via nel tempo
Area metropolitana e città metropolitana
Ai comuni e alle province la legge 142/1990 e il decreto
legislativo 267/2000 aggiungono un nuovo ente: la città
metropolitana.
In alcune aree del paese, dove le relazioni tra più
comuni limitrofi, la continuità urbanizzativa o particolari
ragioni ambientali hanno concorso a unificare in un
unico organismo più comuni, definite aree
metropolitane, viene istituita la Città metropolitana,
che sostituisce la provincia e ne assorbe le competenze,
assumendo anche alcune delle competenze dei comuni
in essa compresi.
DL 267/2000, articolo 22 – Aree metropolitane
1.
Sono considerate aree metropolitane le zone comprendenti i comuni di
Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli
altri comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta
integrazione territoriale e in ordine alle attività economiche, ai servizi
essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche
territoriali.
2.
Su conforme proposta degli enti locali interessati la regione procede entro
centottanta giorni dalla proposta stessa alla delimitazione territoriale dell’area
metropolitana. Qualora la regione non provveda entro il termine indicato, il
Governo, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, invita la regione a provvedere entro un
ulteriore termine, scaduto il quale procede alla delimitazione dell’area
metropolitana.
3.
Restano ferme le città metropolitane e le aree metropolitane definite dalle
regioni a statuto speciale.
DL 267/2000, articolo 23 – Città metropolitane
1. Nelle aree metropolitane di cui all’articolo 22, il comune
capoluogo e gli altri comuni ad esso uniti da contiguità
territoriale e da rapporti di stretta integrazione in ordine
all’attività economica, ai servizi essenziali, ai caratteri
ambientali, alle relazioni sociali e culturali possono
costituirsi in città metropolitane ad ordinamento
differenziato.
(omissis)
5. La città metropolitana, comunque denominata, acquisisce
le funzioni della provincia; attua il decentramento previsto
dallo statuto, salvaguardando l’identità delle originarie
collettività locali.
Forme associative
La legge prevede anche varie forme
associative di comuni :
comunità montane,
comunità di isola o di arcipelago,
unioni di comuni,
consorzi
Si tratta di forme di collaborazione, più o
meno stabile e finalizzata, nell’ambito
delle quali gli enti che vi partecipano
conservano intatta la propria sovranità
Università Iuav di Venezia
Facoltà di Pianificazione del territorio
“Il mestiere dell’urbanista / “Legislazione urbanistica comparata”
2. Le competenze legislative
fra Stato e Regioni
Gli organi del potere legislativo
Il potere legislativo è esercitato dal Parlamento nazionale e
dai Consigli regionali.
Il Parlamento nazionale è eletto da tutti i cittadini in età di
voto. È articolato in Senato e Camera dei deputati.
I Consigli regionali sono eletti da tutti i cittadini in età di
voto residenti nella Regione. Il loro funzionamento è
definito dagli statuti regionali.
Compito: cercare il testo dello Statuto della Regione del Veneto
e preparare una sintetica illustrazione
Competenze legislative fino al 2001
Dal 1948 al 2001 le Regioni avevano competenza
legislativa, nell’ambito dei principi fissati dal Parlamento
nazionale, nelle materie stabilite dall’articolo 117 della
Costituzione.
Tra le materie di competenza legislativa
regionale vi era l’urbanistica.
Nelle altre materie la competenza legislativa era del
Parlamento nazionale.
Competenze legislative oggi
articolo 117, 1° comma
L'articolo 117 della Costituzione è stato sostituito con la
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che
stabilisce al primo comma, in termini generali, che
“La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle
Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali”
e distingue poi competenze esclusive dello Stato,
competenza concorrente tra Stato e Regioni
Competenze esclusive dello stato
art.117, 2° comma
Il secondo comma precisa le competenze esclusive dello stato.
Estraiamone quelle di nostro più stretto interesse:
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
(omissis)
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale;
(omissis)
s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Competenze di legislazione concorrente
art.117, 3° comma
“Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti
internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero;
tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni
scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale;
professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i
settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo;
protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi
reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione;
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza
complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione
dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività
culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere
regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle
materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,
riservata alla legislazione dello Stato.
Che vuol dire “Governo del territorio”
Nella Costituzione del 1948 alle regioni era
attribuita la competenza in materia di urbanistica
Nelle modifiche costituzionali del 2001 è attribuita
alla legislazione concorrente la competenza in
materia di governo del territorio
Vediamo che differenza c’è tra i due termini 
“Governo del territorio”
in due definizioni nazionali
Norme per il governo del territorio, testo unificato licenziato dalla Commissione
parlamentare il 11 gennaio 2001
“Governo del territorio: le disposizioni e i provvedimenti per la tutela, per l'uso e per la
trasformazione del territorio e degli immobili che lo compongono”
Disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati il 28 giugno 2005, in un testo
risultante dall’unificazione dei disegni di legge presentati nel corso della XIII legislatura
(“Legge Lupi”)
“Il governo del territorio consiste nell’insieme delle attività conoscitive, valutative,
regolative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi, nonché
di vigilanza e di controllo, volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio,
la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso e la mobilità in relazione a
obiettivi di sviluppo del territorio. Il governo del territorio comprende altresì
l’urbanistica, l’edilizia, l’insieme dei programmi infrastrutturali, la difesa del suolo, la
tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, nonché la cura degli interessi pubblici
funzionalmente collegati a tali materie”
“Governo del territorio”
in una definizione della Regione Emilia - Romagna
“Per governo del territorio si intende l’insieme delle attività finalizzate alla
tutela, alla valorizzazione e alla trasformazione del territorio. Il governo del
territorio comprende quindi tutto ciò che attiene alla regolazione dell’uso del
suolo e alla localizzazione di opere, interventi o attività Rientrano nella
materia del governo del territorio le seguenti discipline:
- l’urbanistica e la pianificazione d’area vasta;
- l’edilizia privata;
- l’edilizia residenziale pubblica;
- la programmazione, localizzazione e realizzazione delle opere e lavori
pubblici;
- le espropriazioni per pubblica utilità;
- gli interventi di riqualificazione e la disciplina dei centri storici;
- la pianificazione paesaggistica”
Dal sito http://www.regione.emiliaromagna.it/wcm/ERMES/Canali/territorio/territorio/codice_governo_territorio.htm
“Governo del territorio”
in una definizione della Regione Toscana
“Il governo del territorio è l'insieme delle attività che
riguardano l'uso del territorio: le conoscenze, le norme e la
gestione finalizzate alla tutela, alla valorizzazione e alle
trasformazioni delle risorse che lo costituiscono. L'obiettivo è
quello di tener conto delle esigenze legate alla migliori qualità
della vita delle generazioni presenti e di quelle future. In una
parola, sviluppo sostenibile”
Dal sito http://www.governodelterritorio.it/territorio/governo.shtml
“Urbanistica”
nella definizione del DPR 616/1977
Decreto Presidente Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, articolo 80
“Le funzioni amministrative relative alla materia urbanistica
concernono la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di
tutti gli aspetti conoscitivi,normativi e gestionali riguardanti le
operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché
la protezione dell'ambiente”
Riuscite a individuare una differenza sostanziale tra la
definizione di “urbanistica” e le definizioni di “governo del
territorio”?