Presentazione di PowerPoint - Dipartimento studi Sociali e Politici

Amministrazione e
Società in Europa
Alessia Damonte
APP Lezione 3
CONTENUTI
Il caso britannico:
da “gentlemen amateurs” a
manager
Il “modello” britannico
«Il segreto dell’Inghilterra è di non essere
affatto una democrazia»
R. Dahrendorf, 1988
Processo di costruzione dello Stato:
• estremamente precoce rispetto alla storia
continentale
• all’insegna della continuità istituzionale
• come soggetto minimo, “di servizio” ad una
società plurale ma coesa nella subordinazione
alla Corona
Il Parlamento nasce nel sec XIV con funzione di
controllo/veto che le entità territoriali (Commons,
camera non censuaria) distinte dall’aristocrazia
(Upper House) esercitano
• sull’imposizione fiscale
• sull’attività dei funzionari contro gli abusi d’ufficio
1688-89 – The Glorious/Bloodless Revolution: a
fronte delle tendenze cattoliche e assolutiste degli
Stuarts, una parte del Parlamento ne chiede la
sostituzione con il principe olandese Guglielmo
d’Orange e la consorte protestante,
contestualmente all’adozione del Bill of Rights che
sancisce la loro legittima sovranità, il carattere
protestante dello Stato e la necessità del consenso
Parlamentare come principio di autorità di governo.
Il Bill of Rights sancisce le liberties of the subjects, ossia le capacità dei sudditi
(differenti dai diritti intesi in senso continentale)
 l’estensione dei diritti di cittadinanza avviene progressivamente
 a partire dalle libertà economiche, poi associative/politiche, ed infine sociali
 attraverso complesse intese politiche e prassi informali – conventions –
 nel rispetto della primazia dell’establishment – il “popolo scelto”, costituito da
proprietari terrieri cui poi si aggiungono la gentry locale ed infine la borghesia urbana che ha il diritto/dovere di rappresentare il popolo
Il “modello” britannico
Amministrazione = struttura semplice, non differenziata dalla
società, tradizionalmente basata su
• un regime di common law
• il reclutamento degli alti funzionari tra i laureati a Oxford e
Cambridge (notabili, membri dell’establishment)
• la deferenza nei confronti del Parlamento,
• uno stile di gestione decentrato e non burocratico
Più strutturata a partire dalla metà dell’800, non perde
sostanzialmente le sue caratteristiche originarie
Il “modello” britannico
‘It was too notorious that the Civil Service
was filled by the family fools of the
aristocracy and middle classes, and that
any family who had no fool to send, sent
in lieu thereof some invalid past hope.
Thus the service had become a hospital
for incurables and idiots.’
Anthony Trollope, The Three Clerks 1858
1854 – Il Northcote-Trevelyan Report:
 ispirazione dal modello “weberiano”
 ristrutturazione delle cariche (fino ad allora distinte
semplicemente in “industriali” e “non industriali”) in
senso orizzontale, tra livelli “meccanici” e livelli
“intellettuali”
 reclutamento attraverso esami selettivi su criteri
oggettivi di conoscenza
 avanzamento di carriera legata al merito
Assenza di uno statuto che stabilisca organicamente la
struttura dell’amministrazione e le condizioni di impiego
Stile di patronage nella gestione del reclutamento e
delle cariche amministrative di cui si servivano sia i
partiti, sia l’establishment che ne alimentava le fila
 Movimento di riforma per la professionalizzazione
del civil service
1908-18 – Le riforme Haldane
 nel 1900s riorganizzazione della macchina militare e di
sicurezza britannica in senso centralista e funzionale-razionale
 nel 1918 (the Machinery of Government Committee Report) la
tipologia si estende a criterio riorganizzativo dell’intera
amministrazione centrale e nel rapporto con le periferie 
reclutamento di generalisti e formalizzazione delle carriere MA
 fusione organica (partnership) tra vertici politici e
amministrativi: “civil servants have the duty to provide
intelligence and thought, and advise ministers on the legitimacy
of what they did”
Problema: asimmetria informativa
Il “modello” britannico
II Dopoguerra
 Stato sociale Beveridgiano: lo stato ha il compito di garantire la libertà dal bisogno
 basse performances economiche dopo gli anni ’50 rispetto a F e UK
1968 – Il Fulton Report della Civil Service Commission:
 il Civil Service, strutturato secondo i dettami del Northcote-Traveliyan Report, appare inadeguato ai compiti che il
pubblico deve affrontare nel XX secolo in quanto:
 basato sul culto dei generalisti o dilettanti, privi di una specifica formazione al ruolo con una forte mobilità
orizzontale
 strutturato in maniera troppo rigida dalle precedenti riforme, che ostacolavano la mobilità verticale
 eccessivamente orientato a competenze relazionali verso il Parlamento e privo di competenze manageriali
 isolato e opaco rispetto alla comunità
 il futuro Civil Service perciò deve:
 avere una formazione professionale specifica per il ruolo e titoli di studio che attestino competenze adeguate
 essere organizzato in dipartimenti centrali autonomi, con chiari centri di costo e centri di programmazione (il
cui responsabile dovrebbe diventare Senior Policy Adviser del Ministro)
 essere vincolato alla programmazione di settore e dunque a responsabilità di performance individuale/di unità
il più possibile oggettive e dunque misurabili
 avere maggiore osmosi con le strutture del privato industriale e commerciale, attraverso una maggiore mobilità
del personale e contratti a termine
 diventare maggiormente trasparente e visibile
 essere oggetto di un Dipartimento specifico entro il quale la commissione per il Civil service possa continuare
ad operare
 più pianificazione, e migliore; funzionari più esperti e manageriali
 superdipartimenti centrali, pianificazione, policy analyses razionali
Il “modello” britannico
elettori
parlamento
Sistema “bipartitico perfetto” (in
realtà, competitivo con
alternanza, privo di partiti
antisistema significativi)
strutturato attorno ad una
frattura di natura socioeconomica (Labour vs. Tories)
Sistema elettorale maggioritario
ad un turno (winner takes all) che
premia la maggioranza con una
sovrarappresentanza
parlamentare
governo
Capo del partito di maggioranza 
primo ministro
 Compito primario = party
management (solidità della
maggioranza)  coordinamento,
mediazione, mantenimento della
lealtà
 incentivo = patronage, diritti
•di scegliere i membri del
Cabinet (segretari di
stato=ministri a capo di
dipartimenti),
•di scegliere i viceministri=
sottosegretari, segretari
parlamentari,
•di agenda del Cabinet
 Broad churches
 disciplina di partito (whips)
 bi-partisan consensus
 permeabilità ai gruppi sociali
amministrazione
Rapporto mediato al vertice dai
viceministri (raccordo tra i segretari
di stato e l’administrative class),
mandarinato
Priva di poteri di implementazione,
trasferisce risorse agli enti locali
che
•derivano le proprie competenze in
modo rigido dalla legislazione
corrente emanata dal Parlamento;
• garantiscono produzione e
delivery dei servizi attraverso i
propri funzionari amministrativi
Punto d’attacco
della Thatcher
Il “modello” britannico
 Crisi petrolifera, inflazione, disoccupazione, scioperi nel servizio pubblico
 1976 prestito FMI, 1979 winter of discontent, M. Thatcher
Le Riforme: roll back the state
TQM, business process re-engineering, benchmarking
I. 1979-1982: Thatcher - i tagli alla spesa sociale
Il programma inizialmente più ampio comportò
• tagli rilevanti alla spesa delle politiche per la casa, l’ambiente e l’energia;
• riduzione del 20% dell’organico dell’amministrazione, con controllo molto forte sulle retribuzioni
• una intensa attività legislativa per ridurre la discrezionalità della spesa locale
II. 1983-1990: Thatcher - fare di più con meno
A fronte di evidenti limiti di una politica basata sui tagli, si passò a sottolineare la dimensione dell’efficienza:
• si crearono nuovi corpi di auditing a livello centrale e locale;
• alla semplice ricerca di inefficienze e sprechi si sostituì la logica del ‘value for money’
• si rafforzarono i sistemi di valutazione dell’efficienza, efficacia e rapidità/accuratezza dei processi organizzativi
interni
• si iniziò un programma di privatizzazioni su vasta scala (British Telecom, British Gas, British Airport Authority,
acquedotti, elettricità e ferrovie) con un trasferimento di 800mila dipendenti al privato
Il “modello” britannico
III. 1988-1997: Major - Next Step Programme
Ristrutturazione delle funzioni rimaste secondo una rigida valutazione dei costi nel make or buy ed un ampio ricorso
ai privati con la costruzione di (quasi-)mercati 
• passaggio radicale dai dipartimenti alle agenzie (più di 140), vincolate a funzionare entro ‘framework agreements’
che ne specificano obiettivi, budget e competenze sul personale
• ricorso estremamente ampio a Meccanismi Tipo Mercato (MTMs) a tutti i settori (NHS, educazione)
• intensificato decentramento spaziale e organizzativo nella produzione e gestione dei servizi (ma non finanziario o
decisionale)  purchaser/provider relation
• accento sull’orientamento al cliente e la qualità dei servizi attraverso la valutazione e le Carte dei Servizi
IV. 1997-2006 : Blair – la Terza Via
Continuità con le scelte dei governi precedenti
• mantenimento delle privatizzazioni
• mantenimento delle esternalizzazioni
• mantenimento di posizioni deboli per i sindacati
• ristrutturazione delle Carte dei Servizi, ma senza ribaltamenti
• mantenimento delle valutazioni in base a prestazioni e logiche di competitività nel pubblico
+ creazione di assemblee elette per Scozia e Galles
+ accento sulla creazione di meccanismi di inclusione
Il “modello” britannico
Tipi di riforma amministrativa:
- aggiustamento continuo,
- riforma come causa di se stessa
- risposta a crisi specifiche,
- programmi comprensivi
Wright 1994
- cambiamento strutturale pragmatico,
L’impronta thatcheriana:
- stato minimalista (ma ampio e iperattivo): “il governo deve smetterla di dire alla gente quali dovrebbero essere le
loro ambizioni e come realizzarle precisamente”; deve “avere fiducia nella libertà e nel libero mercato, in un
governo limitato e in una forte difesa nazionale”, nella “capacità creativa dell’impresa”
- preminenza dell’esecutivo sull’amministrazione: riduzione del potere dei sindacati e spoil-system
(“personalizzazione, non politicizzazione”)
- estensione della regolazione e dell’auditing sulle istituzioni: (1984, National Audit Act  National Audit Office;
1984 Local Government Finance Act  Audit Commission); aumento del ruolo del Ministero delle Finanze
- managerialismo: 1979 Rayner’s Raiders per il risparmio  Financial Management Initiative (Next Step)
- agencification: 1983  abolizione del Central Policy Review Staff per Efficiency Unit
- market testing: 1991  “competition with outside suppliers to determine who is best able to provide a particular
service on the basis of best long-term value for money” (White Paper on Competing Quality)
- Citizen’s Charter
- Open Government
frammentazione
accountability
ruolo dei funzionari pubblici
Il “modello” britannico
Background
Technical/substantive knowledge
Contribution to Social Process
quality
indicator
quality
indicator
quality
indicator
B
1
Experience
inside gov
and dept
Years/amount
of career within
the dept
T
S
1
Policy history
knowledge
Knowledge of policy
development over
time
C
S
P
1
Memory
Recollection of previous
relevant experiences
B
2
Sector
experience
Ys/career in the
sector
T
S
2
Contextual
knowledge of
policy sector(s)
K. of mkt/society
conditions & other
environment factors
C
S
P
2
Network
function
Spanning different systems
inside or outside the
government
B
3
Implementi
ng front-line
delivery
experience
Ys/career in
delivery or
regulatory
activity
T
S
3
Knowledge of
management
techniques
K. of project
planning & other
management
methods
C
S
P
3
Project
oversight
leadership
& planning
Exercising functions of
management and direction
at all levels
B
4
Politics and
parliamenta
ry
experience
Ys/career as
political
advisor,
secondment to
parliament,
private office
T
S
4
Government
process
knowledge
K. of a range of
legal and political
procedures and
instruments
C
S
P
4
Appraisal
and critical
judgment
a) Filtering ideas and
assessing them as for
political, administrative and
compliance feasibility, b)
challenging policy proposals
B
5
Foreign
experience
Ys/career
outside the
country
T
S
5
Language or
cultural
knowledge
Degree of fluency in
different linguistic
and cultural
contexts
C
S
P
5
Conflict
handling
Acting as arbiter or
conciliator, e.g. with
ministers and outside
interests
B
6
Research
experience
Ys/career in
systematic
research
T
S
6
Specialist
analytical
knowledge
Professional skills
(e.g. as economist,
statistician, lawyer)
C
S
P
6
Knowledge
generator
& ideas
champion.
Working in think-thank
mode and using expertise
effectively
Hood/Lodge/Clifford, 2001, Civil Service Policy-Making Competences
Il “modello” britannico
Consultazioni (Ufficio di gabinetto, Codice di condotta sulle consultazioni) :
 con il governo, all’interno e all’esterno dei dipartimenti e con altri segmenti dello
stato, incluse le comunicazioni con i ministri e i loro consulenti;
 all’esterno del governo con esperti e scienziati
 all’esterno del governo con i gruppi interessati dalla politica, inclusi cittadini ed
interessi privati (procedure di produzione di libri bianchi e libri verdi)
Lessico
White papers are issued by the government and lay out
policy, or proposed action, on a topic of current concern.
Although a white paper may occasion consultation as to
the details of new legislation, it does signify a clear
intention on the part of a government to pass new law.
By contrast, green papers, which are issued much more
frequently, are more open-ended. These green papers,
also known as consultation documents, may merely
propose a strategy to be implemented in the details of
other legislation or they may set out proposals on which
the government wishes to obtain public views and opinion.
Il “modello” britannico
UK THINK-TANKS
<www.reform.co.uk>
[Reform] – a 'next generation' think tank
Sunder Katwala, General Secretary of the Fabian Society,
Prospect, December 2005
Adam Smith Institute: An established think-tank that is a
leading advocate of market economic policies.
Around the world in 80 ideas: 80 international examples of
how free markets have solved public policy problems. Produced
by Adam Smith Institute.
CBI: The premier lobbying organisation for UK business on
national and international issues. The CBI works with the UK
government, international legislators and policy-makers to help
UK businesses complete effectively.
Centre for Policy Studies: A think-tank that wishes to promote
coherent and practical public policy, to roll back the state, reform
public services, support communities, and challenge threats to
Britain’s independence.
CentreForum: An independent, liberal think-tank seeking to
develop evidence based, long term policy solutions to the
problems facing Britain.
Civitas: Dedicated to deepening the public’s understanding of
the legal, institutional and moral framework that makes a free and
democratic society possible.
Demos: A think-tank committed to reinvigorating democracy and
to countering growing disengagement from political institutions.
Doctors for Reform : Independent group of nearly 1000 NHS
doctors campaigning for a change to the way healthcare is
delivered in Britain. Independent from, but supported by, Reform.
Federation of Small Business: The largest campaigning
pressure group promoting and protecting the interests of the selfemployed and owners of small firms.
Institute for Economic Affairs: The UK's original free-market
think-tank, founded in 1955. The IEA's goal is to explain freemarket ideas to the public, including politicians, students,
journalists, businessmen, academics and anyone interested in
public policy.
Institute for Fiscal Studies: An independent research
organisation that aims to provide high quality economic analysis of
public policy.
Institute for Public Policy Research: A leading think tank with
strong links to New Labour.
Institute of Directors: The organisation that serves, supports,
represents and set standards for directors.
International Policy Network: An organisation that believes
that markets and their underlying institutions harness human
potential better than any other institutional arrangement, and are
the best way to address the poverty and tragedy faced by many
people in the world.
New Frontiers Foundation: A think-tank that believes that
liberal democracy is the best way to protect and promote peace
and freedom; that liberal markets, low and simple taxes, and free
trade, are the best path to prosperity; and that the combination of
democracy and markets represents the fairest and most effective
mechanism for adapting to change.
Policy Exchange: An independent think-tank promoting ideas
and policies based on strong communities, personal freedom,
limited government, national self-confidence and an enterprise
culture.
Politeia: A think-tank that aims is to encourage reflection,
discussion and debate about the place of the state in the daily lives
of men and women across the range of issues which affect them,
from employment and tax to education, health and pensions.
Social Affairs Unit: A think-tank addressing social, economic
and cultural issues with an emphasis on the value of personal
responsibility.
Social Market Foundation: A think-tank focusing on economic
and social policy ideas. The SMF has been active in recent health,
education, welfare and pensions policy reform debates. They are
supporters of School Choice.