La riforma della legge 241/90 ad opera della legge 69/09

PERCORSO FORMATIVO
NORMATIVA COMUNITARIA: IMPRESA IN UN GIORNO
II MODULO:La ricaduta della Direttiva Servizi
sugli Albi e Ruoli ed Elenchi camerali
anche alla luce delle modifiche dell’art. 19 della L. 241/90
introdotte dalla L. 69/09 e successive norme
La legge 241 nei suoi mutamenti storici
Seminario 27 maggio 2010
Marco Maceroni – Direttore Divisione XXI Mi.S.E.
C.M. Universitas Mercatorum - Roma
PIANO DEI LAVORI
La legge 241 nei suoi mutamenti storici
 Provvedimento espresso, silenzio assenso e
DIA
 Le novità della legge 69
 L’autotutela
 La nuova DIA e le iscrizioni abilitanti (la
circolare ministeriale 3625/C)
 La nuova 241 e gli albi e ruoli camerali

LA LEGGE SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
La legge sul procedimento amministrativo
 La codificazione del diritto amministrativo
 Il diritto al giusto procedimento
 Il diritto all’esito del procedimento
 Il diritto alla motivazione del provvedimento
(negativo)
 Le formule diverse dal provvedimento “tipico”

MM
LA STORIA DELLA LEGGE
La legge è oggetto di numerose rivisitazioni
parziali e settoriali (CdS)
 La prima riforma organica arriva solo con la
legge 15/2005
 Seguita a ruota da altra riforma “semi”organica
DL 35/05 convertito in Legge 80/05
 Le due norme riscrivono integralmente la
disciplina del procedimento amministrativo in
punti strategici

MM
GLI ULTERIORI INTERVENTI

La legge è oggetto di ulteriori interventi
normativi
 Leggi
finanziarie
 Leggi di settore (legge Bersani)

Fino all’ultimo integrale: legge 69/09
MM
ESISTE UN’ORGANICITÀ DELLE MODIFICHE?
Non sempre le modifiche seguono un filo
comune chiaro ed evidente
 Talora (il caso è lampante nel 2005) il
Parlamento ed il Governo intervengono nel giro
di due mesi sulla stessa materia perseguendo
finalità completamente differenti
 Talora il legislatore reinterviene più volte per
affermare il medesimo concetto, senza alcuna
sostanziale variazione (CdS telematica)

MM
ESISTE UN’ORGANICITÀ DELLE MODIFICHE?

Talora tuttavia sembra seguirsi un filo generale
e gli interventi sulla 241 sono solo anticipatori
di riforme più generali
DIA
Ex art. 19 dopo la legge 80
 Ex art. 38 DL 112/08
 Ex direttiva 123/06/CE (direttiva servizi)
 Ex art. 19 dopo la legge 69/09
 Ex art. 85 del decreto legislativo 59/2010

MM
LA LEGGE 241 TRA ITALIA E EUROPA
La legge 241 nasce buon’ultima tra le leggi sul
procedimento amministrativo dei grandi paesi
UE di diritto comune
 Germania ed Austria hanno addirittura una
“super 241” che è la legge del diritto
amministrativo
 La 241 nasce perché in Italia il diritto
amministrativo era sostanzialmente “prassi”
nel senso deteriore del termine.

MM
LA LEGGE 241 TRA ITALIA E EUROPA
L’UE punta invece ad un rapporto di parità tra
cittadino e p.a., ed invita a fissare i paletti di
tale rapporto
 Noi recepiamo l’invito della UE alla parità, come
necessità di normare il procedimento.
 Perciò la legge 241 appare come la disciplina
dei rapporti tra p.a. e cittadino e come legge
sui diritti del cittadino/impresa “utente” e non
più suddito.

MM
LA LEGGE 241 TRA ITALIA E EUROPA
Questo è quello che l’UE, nel tentativo di
ravvicinamento tra i paesi a diritto
amministrativo e quelli di common law,
richiedeva negli anni 80/90.
 Ma oggi l’UE chiede ben altri avanzamenti.
 Prima ancora però l’OCSE invitava l’Italia a
rendere più snelli i rapporti “burocratici”,
semplificando i procedimenti e liberalizzando
determinate attività di impresa

MM
SEMPLIFICAZIONI E LIBERALIZZAZIONI

Se spostiamo lo sguardo dalla legge 241 alla
materia: procedimento amministrativo
(amministrato dalle CCIAA – in specie registro
delle imprese e albi e ruoli) gli interventi in tal
senso sono numerosi:
Dalla legge 340/00
 Alle leggi di semplificazione (558, 247…)
 Alla liberalizzazione (Commercio, Bersani I – soppressione
Commissioni mediatori e ARC – REC…)
 Alla liberalizzazione (Bersani II – pulizie e facchinaggio)
 Alla liberalizzazione (Bersani III – albi e ruoli camerali)

MM
TORNIAMO ALLA LEGGE 241 TRA ITALIA E EUROPA
Tale è dunque l’ambito (almeno che ci
interessa) alla vigilia della legge 69 (peraltro
ampiamente anticipata dal progetto Nicolais
della scorsa legislatura).
 Interviene però un elemento dirompente che
impone da fuori una brusca sterzata
 La direttiva servizi (123/2006/CE) e il decreto
59

MM
IL PROVVEDIMENTO ESPRESSO
Ove il procedimento consegua
obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba
essere iniziato d’ufficio, le pubbliche
amministrazioni hanno il dovere di concluderlo
mediante l’adozione di un provvedimento
espresso.
 Questo era ed è l’incipit della legge 241.

IL PROVVEDIMENTO ESPRESSO

L’obbligo si configura come norma di principio: il
legislatore ha inteso canonizzare l'efficacia
dell'obbligo di provvedere, già esistente
nell'ordinamento, con esclusione di ogni forma di
insabbiamento di procedimenti, anche nelle fasi
subprocedimentali, dando, così, applicazione generale
a regole che sono attuazione, sia pure non esaustiva,
del principio costituzionale di buon andamento
dell'amministrazione negli obiettivi di trasparenza,
pubblicità, partecipazione e tempestività dell'azione
amministrativa, quali valori essenziali in un
ordinamento democratico
IL PROVVEDIMENTO ESPRESSO

Il Consiglio di Stato Sez. V, Sent. n. 5499 del
22-10-2007 afferma che ai sensi degli artt. 2 e
3 della L. n. 241/90, la P.A. ha il dovere di
pronunciarsi sull'istanza del privato,
indipendentemente dalla pretesa sostanziale
dedotta dal medesimo.
IL PROVVEDIMENTO ESPRESSO

La Cassazione Sez. I, sent. n. 7472 del 20-04-2004 ha
affermato che in tema di immigrazione, la conclusione negativa
della procedura di legalizzazione del lavoro irregolare di
extracomunitari, di cui al decreto legge 9 settembre 2002, n.
195 (convertito, con modificazioni, dalla legge 9 ottobre 2002,
n. 222), non può ritenersi avverata "per facta concludentia",
occorrendo che al richiedente sia comunicato, con atto scritto e
ad esternazione formale, l'esito negativo della stessa; in difetto
di tale comunicazione, la quale non conosce equipollenti, la
procedura non può ritenersi conclusa e il prefetto non può
riassumere l'esercizio del suo potere espulsivo nei confronti
dello straniero privo del permesso di soggiorno.
IL PROVVEDIMENTO ESPRESSO


La mancata emanazione di un provvedimento
espresso è sanzionata penalmente,
ovviamente se si è in presenza di procedimento
Il reato di rifiuto di atti di ufficio, di cui all'art. 328, comma 2, cod. pen., nel
caso di mancata apertura di un procedimento amministrativo, non sussiste
in presenza di qualsiasi domanda che prospetti la competenza dell'ufficio
cui è rivolta, ma solo quando - in base alle fonti che disciplinano l'attività
amministrativa - sussista un obbligo di procedimento derivante dall'idoneità
della domanda. (Fattispecie in cui il Sindaco di un Comune, al quale erano
state rivolte istanze e diffide volte ad ottenere la regimentazione di una
strada interpoderale e a conoscere l'iter ed il responsabile del procedimento
è stato assolto dal reato di cui all'art. 328, comma 2, cod. pen. citato, non
sussistendo la competenza del Comune a provvedere sulla richiesta in
questione). Cassazione Penale Sez. VI, sent. n. 11515 del 15-12-1997
IL PROVVEDIMENTO ESPRESSO

Dunque nella struttura originaria il
provvedimento espresso esplicita il cd. diritto al
provvedimento (motivato) fondamento della
intera “nuova” disciplina sul procedimento
amministrativo, e rappresenta lo “standard”, il
modello tipico dell’agire dell’amministrazione,
che ad istanza deve rispondere con il
provvedimento, che in quanto atto (scritto) è
impugnabile.
IL SILENZIO
Se
dunque la regola è il
provvedimento, il silenzio della
p.a. come va valutato?
Silenzio
rifiuto (inadempimento)
Silenzio rigetto
Silenzio accoglimento (assenso)
IL SILENZIO
Se
dunque la regola è il
provvedimento, il silenzio della
p.a. come va valutato?
Silenzio
rifiuto (inadempimento)
Silenzio rigetto
Silenzio accoglimento (assenso)
IL SILENZIO RIFIUTO
La
p.a. non si esprime pur
avendone l’obbligo: è una
situazione patologica di inerzia
della p.a.
Il silenzio è “impugnabile”
La p.a. non perde il potere di
pronunziarsi
IL SILENZIO RIGETTO
La
p.a. non si esprime pur
avendone l’obbligo, ma l’inerzia
della p.a. è prevista dalla norma
come esito “normale “ del
procedimento
 Il
silenzio è “impugnabile”
 La p.a. non perde il potere di
pronunziarsi
IL SILENZIO ASSENSO
La
p.a. non si esprime pur
avendone l’obbligo: è una
situazione fisiologica di inerzia
della p.a.
La p.a. perde il potere di
pronunziarsi perché il silenzio è
(rectius: vale) provvedimento (ma
può agire in autotutela).
IL SILENZIO ASSENSO
Trova
applicazione tutta la disciplina
(della 241) comunemente
applicabile al provvedimento
espresso
Ad es art. 18
 Ad es art. 10-bis

È
impugnabile “l’autotutela della
p.a.” e da parte dei
controinteressati il silenzio
IL SILENZIO ASSENSO
In
sostanza l’elemento più
importante è che il silenzio assenso
è una modalità semplificata di
conseguimento dell’autorizzazione,
vale a dire un’altra faccia della
medaglia rispetto al provvedimento
espresso, del quale ha la natura e
col quale condivide tutti i principi.
IL SILENZIO ASSENSO
E
il provvedimento espresso, che
nella legge 241 originaria era la
regola, dopo il 2005 diviene la
eccezione, giacchè il sil-ass è la
regola dell’agire amministrativo.
LA DICHIARAZIONE DI INIZIO ATTIVITÀ
È
l’istituto che più esce
rivoluzionato dalle continue
modifiche alla legge 241.
Da denuncia a dichiarazione
Da contestuale a preventivo
 Da

preventivo a “anche” contestuale
… a contestuale “ove non”…
LA DICHIARAZIONE DI INIZIO ATTIVITÀ ART. 3 DEL DL 35/05

1. L'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, è sostituito dal seguente:
«Art. 19. Dichiarazione di inizio attività. 1. Ogni atto di autorizzazione,
licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque
denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste
per l'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui
rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento dei requisiti e
presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia
previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di
programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, con la sola
esclusione degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa
nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione, all'amministrazione
della giustizia, alla amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti
concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, alla
tutela della salute e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e
paesaggistico e dell'ambiente, nonché degli atti imposti dalla normativa
comunitaria, è sostituito da una dichiarazione dell'interessato corredata,
anche per mezzo di autocertificazioni, delle certificazioni e delle attestazioni
normativamente richieste. L'amministrazione competente può richiedere
informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità soltanto qualora
non siano attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione
stessa o non siano direttamente acquisibili presso altre pubbliche
amministrazioni.
LA DICHIARAZIONE DI INIZIO ATTIVITÀ ART. 3 DEL DL 35/05



2. L'attività oggetto della dichiarazione può essere iniziata decorsi trenta giorni dalla
data di presentazione della dichiarazione all'amministrazione competente.
Contestualmente all'inizio dell'attività, l'interessato ne dà comunicazione
all'amministrazione competente.
3. L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza delle condizioni,
modalità e fatti legittimanti, nel termine di trenta giorni dal ricevimento della
comunicazione di cui al comma 2, adotta motivati provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attività e di rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove ciò sia
possibile, l'interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività
ed i suoi effetti entro un termine fissato dall'amministrazione, in ogni caso non
inferiore a trenta giorni. È fatto comunque salvo il potere dell'amministrazione
competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli
21-quinquies e 21-nonies. Nei casi in cui la legge prevede l'acquisizione di pareri di
organi o enti appositi, il termine per l'adozione dei provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attività e di rimozione dei suoi effetti sono sospesi, fino
all'acquisizione dei pareri, fino a un massimo di trenta giorni, scaduti i quali
l'amministrazione può adottare i propri provvedimenti indipendentemente
dall'acquisizione del parere. Della sospensione è data comunicazione all'interessato.
4. Restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini diversi da
quelli di cui ai commi 2 e 3 per l'inizio dell'attività e per l'adozione da parte
dell'amministrazione competente di provvedimenti di divieto di prosecuzione
dell'attività e di rimozione dei suoi effetti.
LA DICHIARAZIONE DI INIZIO ATTIVITÀ ART. 9 LEGGE 69/09


1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque
denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività
imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento
dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto
alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il
rilascio degli atti stessi, con la sola esclusione degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla
difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza,
all'amministrazione della giustizia, alla amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti
le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, alla tutela della salute e della pubblica
incolumità, del patrimonio culturale e paesaggistico e dell'ambiente, nonché degli atti imposti dalla
normativa comunitaria, è sostituito da una dichiarazione dell'interessato corredata, anche per mezzo
di autocertificazioni, delle certificazioni e delle attestazioni normativamente richieste.
L'amministrazione competente può richiedere informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o
qualità soltanto qualora non siano attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione stessa
o non siano direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni
2. L'attività oggetto della dichiarazione può essere iniziata decorsi trenta giorni dalla data di
presentazione della dichiarazione all'amministrazione competente. Contestualmente all'inizio
dell'attività, l'interessato ne dà comunicazione all'amministrazione competente. Nel caso in cui la
dichiarazione di inizio attività abbia ad oggetto l’esercizio di attività di impianti produttivi di beni e di
servizi e di prestazione di servizi di cui alla direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 12 dicembre 2006, compresi gli atti che dispongono l’iscrizione in albi o ruoli o registri
ad efficacia abilitante o comunque a tale fine eventualmente richiesta, l’attività può essere iniziata
dalla data della presentazione della dichiarazione all’amministrazione competente
LA DICHIARAZIONE DI INIZIO ATTIVITÀ ART. 9 LEGGE 69/09



3. L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza delle condizioni, modalità e fatti
legittimanti, nel termine di trenta giorni dal ricevimento della comunicazione di cui al comma 2,
o, nei casi di cui all’ultimo periodo del medesimo comma 2, nel termine di trenta giorni dalla
data della presentazione della dichiarazione, adotta motivati provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attività e di rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove ciò sia possibile,
l'interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro
un termine fissato dall'amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. È fatto
comunque salvo il potere dell'amministrazione competente di assumere determinazioni in via
di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies. Nei casi in cui la legge prevede
l'acquisizione di pareri di organi o enti appositi, il termine per l'adozione dei provvedimenti di
divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione dei suoi effetti sono sospesi, fino
all'acquisizione dei pareri, fino a un massimo di trenta giorni, scaduti i quali l'amministrazione
può adottare i propri provvedimenti indipendentemente dall'acquisizione del parere. Della
sospensione è data comunicazione all'interessato
4. Restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini diversi da quelli di cui ai
commi 2 e 3 per l'inizio dell'attività e per l'adozione da parte dell'amministrazione competente
di provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione dei suoi effetti.
5. Ogni controversia relativa all'applicazione dei commi 1, 2 e 3 è devoluta alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo. Il relativo ricorso giurisdizionale, esperibile da qualunque
interessato nei termini di legge, può riguardare anche gli atti di assenso formati in virtù delle
norme sul silenzio assenso previste dall’articolo 20
LA NATURA DELLA DIA
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
Sulla natura giuridica della d.i.a due sono le tesi che si contendono il
campo.
a) Tesi della natura di atto amministrativo abilitativo tacito.
La d.i.a è considerata una fattispecie a formazione successiva,
configurabile come un atto amministrativo tacito che si forma in presenza di
alcuni presupposti formali e sostanziali e per effetto del decorso del termine
assegnato all’amministrazione per esercitare il potere inibitorio.
Argomentazioni:
dato letterale dell’art. 19 (prima della sua riscrittura da parte della L.
n. 80/2005) nella parte in cui afferma che "l’atto di consenso si intende
sostituito da una denuncia di inizio attività" (l'espressione è intesa nel senso
che la dichiarazione del privato è equiparata ad un atto amministrativo di
consenso ed è fonte della legittimazione del soggetto a svolgere l’attività)
(T.A.R Veneto, Sez. II, 20 giugno 2003, n. 3405; T.A.R. Veneto,10 settembre
2003,n. 4722; T.A.R. Lombardia, Brescia, 1 giugno 2001, n. 397);
innovazione introdotta dalla L. 80/2005: esercizio da parte della PA di
poteri in autotutela (l'attribuzione alla PA del potere di intervenire in
autotutela sembra qualificare la d.i.a. come atto amministrativo di primo
grado sul quale sono destinati ad incidere i provvedimenti di revoca e
annullamento, quali atti di secondo grado) (TAR Abruzzo Pescara 1
settembre 2005, n. 494; TAR Piemonte 19 aprile 2006, n. 1885)
LA NATURA DELLA DIA
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


b) Tesi della natura di atto privato.
La d.i.a è considerata un atto formalmente e soggettivamente non
amministrativo, in quanto non proveniente da una PA. Si afferma che in tal
caso non viene in rilievo l'esercizio di una potestà pubblicistica, né un
provvedimento amministrativo in forma tacita (cd. silenzio-assenso).
Gli unici provvedimenti rinvenibili nella fattispecie sono quelli, meramente
eventuali, che la PA può emanare, nel termine di legge, per impedire la
prosecuzione dell'attività o per imporre la rimozione degli effetti, ovvero
quelli adottati in autotutela anche successivamente alla scadenza di tale
termine.
Secondo tale tesi, la legittimazione all’esercizio dell’attività non si fonda su
un atto di consenso della PA, bensì direttamente nella legge.
Argomentazioni:
- ratio dell'istituto: introduzione di un regime di liberalizzazione di
determinate attività presentanti un minor impatto sugli aspetti pubblicistici
(quale per esempio, l'assetto del territorio), con la conseguenza che per
l'esercizio delle stesse non è necessaria l'emanazione di un titolo
provvedimentale di legittimazione. (Cons. Stato, Sez. IV 3916/2005; TAR
Campania-Napoli Sez. III 27 gennaio 2006 n. 1131; T.A.R. Marche, 3
febbraio 2004, n. 58;Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2002, n. 4453)
LA NATURA DELLA DIA


La DIA si configura come un atto di iniziativa privata e la
legittimazione all’esercizio dell’attività non è fondata su un atto
di consenso della P.A., ma trova la propria fonte direttamente
nella legge. Secondo un altro orientamento, invece, la DIA
costituirebbe una fattispecie complessa o a formazione
successiva, che vede un atto amministrativo tacito formarsi in
presenza di alcuni presupposti formali e sostanziali e per
effetto del decorso del tempo assegnato all’amm.ne per
l’esercizio del potere inibitorio. Aderire all’uno o all’altro
indirizzo interpretativo comporta alcune rilevanti conseguenze
in punto di tutela per il terzo danneggiato. Muta, in particolare,
l’oggetto del giudizio: la giurisprudenza, alquanto divisa sul
punto, ha individuato l’oggetto del giudizio di impugnazione ora
direttamente nella DIA, ora nel comportamento inerte tenuto
dall’amm.ne dopo la presentazione della dichiarazione, ora nel
silenzio sulla richiesta di intervento in autotutela, ora nel
silenzio sulla richiesta di esercizio del potere sanzionatorio.
Consiglio di Stato, sentenza 3586 del 19 giugno 2006
LA NATURA DELLA DIA
Ma CdS 5 aprile 2007 n. 1550
 La d.i.a. non è uno strumento di
liberalizzazione dell’attività, come da molti
sostenuto, ma rappresenta una semplificazione
procedimentale, che consente al privato di
conseguire un titolo abilitativo a seguito del
decorso di un termine (30 giorni) dalla
presentazione della denuncia; la
liberalizzazione di determinate attività
economiche è cosa diversa e presuppone che
non sia necessaria la formazione di un titolo
abilitativo.

LA DIA DOPO LA LEGGE 80 (MODELLO TRADIZIONALE)
DIA
La p.a. è in una posizione di inerzia ex lege
Trenta giorni
Inizio attività
CIA
La p.a. opera i controlli (30 giorni) assegna
eventualmente un termine per conformarsi
Si consolida
La P.a. inibisce

autotutela
POSSIBILI APPLICAZIONI: AVANZATA

Il problema è come gestire la fase DIA e collegarla alla
CIA, considerato che l’art. 19 non dice “entro 30 gg.”, ma
“decorsi 30 gg.”, quindi anche dieci anni dopo. Una
soluzione potrebbe essere la seguente, che parte
dall’art. 19, ma applica l’intera 241. La CCIAA, accetta le
dichiarazioni ex comma 1, protocollandole. Secondo il
proprio modello organizzativo almeno una volta ogni 30
gg. fa un provvedimento espresso, per ognuna delle
dichiarazioni presentate nei 30 gg. precedenti. Il
provvedimento espresso lo inserisce in una sorta di alboelenco non istituzionale, al quale si assocerà, mano
mano che pervengono, le comunicazioni di cui al comma
2, che possono arrivare al 31° giorno, come al giorno xy.
POSSIBILI APPLICAZIONI: AVANZATA





L’utilità del provvedimento espresso, che certo non è contemplato nel 1 comma, risiede
in ciò, che in primo luogo si ha sempre l’autotutela, in secondo luogo si può gestire uno
pseudo albo – elenco. C’è però soprattutto un valore aggiunto: il problema maggiore della
compatibilità art. 19 – 558 è data dai regimi assolutamente differenti delle interdizioni.
Con il provvedimento espresso sopra citato la CCIAA si toglie una volta per tutte il
problema, salva sempre l’autotutela richiamata dalla legge e comunque principio
inevitabile dell’azione amministrativa.
In questo modo si supera anche quello che a mio avviso era il maggior scoglio
d’applicazione della “nuova” disciplina dell’art. 19, e cioè il fatto che non solo non
semplificava, ma ritardava l’avvio dell’attività almeno di trenta giorni.
Torniamo momentaneamente alla prima fase. Se ad es. la CCIAA, prende come periodo di
riferimento il mese civile, partendo dal 1 di ogni mese, avrà dichiarazioni presentate
nell’arco del mese stesso. Anche considerando che si decida (ogni camera poi secondo
le proprie dimensioni e organizzazione disporrà se la decisione avvenga in “camera di
consiglio” o solo da parte del responsabile del procedimento) una volta al mese e cioè il
trenta, ci saranno soggetti che vedranno “riconosciuti i propri requisiti” dopo 30 gg., ma
anche chi se li vede riconosciuti dopo 1 giorno.
Il provvedimento espresso, infatti, a nostro modo di vedere si sostituisce al termine dei
30 gg. del secondo comma, che diventa suppletivo, nel senso che scatta solo in assenza
di un provvedimento, concretizzando una fattispecie atipica di silenzio assenso. La regola
è quella dettata dal comma 1 dell’art. 2 (della 241), e non dal comma 3 .
Inoltre la disciplina appare realmente semplificatoria (per le imprese) nel senso che
risulterebbe bypassata (in quanto sostituita dal provvedimento) anche la normativa del
558 in tema di verifiche d’ufficio del possesso dei requisiti, con la doppia iscrizione
provvisoria – definitiva.
POSSIBILI APPLICAZIONI: AVANZATA
PARERE A CCIAA PZ 7-NOV-2008


“Ad avviso di questa Amministrazione, d'altra parte, ciò non impedisce
che, al fine di garantire la continuità dell'attività svolta per il tramite del
compendio oggetto di conferimento, codesta Camera di commercio, cui
la normativa in riferimento rimette la titolarità del procedimento in
parola, valuti, nell'ambito della propria autonomia organizzativa, la
possibilità di emettere prima dello scadere del termine di trenta giorni
previsto dall'art. 19, c. 2, della legge n. 241, un provvedimento espresso
con cui si constati il possesso dei requisiti dichiarati.
Siffatta applicazione della norma, nell'ottica di una interpretazione
evolutiva ed indirizzata ad un favor nei confronti della libertà di impresa e
della concorrenza, appare in linea con i principi generali dell'attività
amministrativa indicati nell'art. 1 della medesima legge n. 241, e
particolarmente opportuna, in casi quali quello in esame, in cui risulta
importante garantire la continuità dell'attività pur nella discontinuità dei
soggetti che esercitano la stessa”.
LA DIA DOPO LA LEGGE 80 (MODELLO EVOLUTO)
DIA
La p.a. è in una posizione proattiva
Entro trenta giorni (al massimo)
Provvedimento
CIA
Atto dovuto

La p.a. ha già operato i controlli
Si consolida
La P.a. inibisce
autotutela
IL NUOVO ARTICOLO 19

I commi da 4 a 6 dell’articolo 9 della legge n.
69 del 2009 hanno introdotto rilevanti novità
nella struttura della procedura nota come
“dichiarazione di inizio attività” di cui
all’articolo 19 della legge n. 241 del 1990.
IL NUOVO ARTICOLO 19 COMMA 2

«Nel caso in cui la dichiarazione di inizio attività
abbia ad oggetto l’esercizio di attività di impianti
produttivi di beni e di servizi e di prestazione di
servizi di cui alla direttiva 2006/123/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 12
dicembre 2006, compresi gli atti che dispongono
l’iscrizione in albi o ruoli o registri ad efficacia
abilitante o comunque a tale fine eventualmente
richiesta, l’attività può essere iniziata dalla data
della presentazione della dichiarazione
all’amministrazione competente».
IL NUOVO ARTICOLO 19 COMMA 3

«L’amministrazione competente, in caso di accertata
carenza delle condizioni, modalità e fatti legittimanti, nel
termine di trenta giorni dal ricevimento della
comunicazione di cui al comma 2, o, nei casi di cui
all’ultimo periodo del medesimo comma 2, nel termine di
trenta giorni dalla data della presentazione della
dichiarazione, adotta motivati provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti,
salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a
conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi
effetti entro un termine fissato dall’amministrazione, in
ogni caso non inferiore a trenta giorni».
L’ART. 19 E LE ISCRIZIONI ABILITANTI
La Circolare 3625/C in modo chiaro e netto
afferma che:
 Non sembrano sussistere dubbi
sull’applicabilità dell’art. 19 novellato alle
attività regolamentate sopra richiamate,
sembrando pacifica la loro riconducibilità alla
“prestazione di servizi” di cui alla direttiva
2006/123/CE del 12 dicembre 2006 (v., in
particolare, articolo 2, “Campo di
applicazione”, della direttiva).

L’ART. 19 E LE ISCRIZIONI ABILITANTI

Circa poi la concreta articolazione della procedura
“Dichiarazione inizio attività” relativamente alle
ripetute attività regolamentate, a seguito delle
evidenziate novità normative, sembra evidente che
intendimento del legislatore fosse quello di
rendere detta procedura più adattabile alle
esigenze delle imprese, pur nella conferma del
principio della contestualità della “comunicazione”
rispetto al concreto avvio dell’attività.
L’ART. 19 E LE ISCRIZIONI ABILITANTI

Così, se l’articolazione ordinaria resta quella che
prevede la presentazione in via prioritaria della
“dichiarazione” della volontà di intraprendere una
determinata attività e di essere in possesso dei
requisiti previsti dalla legge, e la successiva
presentazione della “comunicazione” di concreto e
contestuale avvio dell’attività, per presentare la
“comunicazione” l’impresa non è più tenuta ad
attendere 30 giorni dalla presentazione della
“dichiarazione”: potrà infatti presentare la
“comunicazione” in un qualsiasi momento successivo
alla “dichiarazione”.
L’ART. 19 E LE ISCRIZIONI ABILITANTI


Ma la novità più rilevante consiste nella possibilità (c.
2, ultimo periodo) di iniziare l’attività contestualmente
alla presentazione della “dichiarazione”.
A tale riguardo, visto anche il tenore del primo periodo
del comma 3, deve ritenersi che in tal caso l’impresa
non sia tenuta a presentare una autonoma
“comunicazione” di avvio attività, ma che l’intenzione
di intraprendere l’attività contestualmente alla
presentazione della “dichiarazione” possa essere
manifestata nell’ambito della “dichiarazione”
medesima.
L’INIBITORIA

Circa poi il termine per l’adozione da parte
della CCIAA dei provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell’attività e di rimozione dei
suoi effetti, il termine è di trenta giorni dalla
presentazione della “comunicazione” ovvero
della “dichiarazione”, nel caso in cui l’avvio
dell’attività sia contestuale a quest’ultima.
L’INIBITORIA

Tale indicazione trova giustificazione, oltre che
in ragioni di favore per le imprese, anche nella
constatazione che le norme speciali regolanti
tali procedimenti (v. artt. da 7 a 10 del D.P.R. n.
558/1999) sono strutturate sulla falsariga
dell’articolo 19 cit. L’articolo 11, c. 1, del D.P.R.
n. 558 cit. recita, infatti: «Alle procedure di cui
agli articoli 7, 9 e 10 del presente regolamento
si applicano le disposizioni di cui all’articolo 19
della legge 7 agosto 1990, n. 241».
FLOW CHART RIASSUNTIVO
DIA
La p.a. è in una posizione d’attesa
Entro trenta giorni
CIA
La p.a. opera i controlli
Si consolida
La P.a. inibisce
autotutela
D.L. 7/07 e Legge 40/07

La norma riguarda espressamente le attività di
pulizie e facchinaggio ma, ciononostante,
introduce una locuzione dalla quale non si può
prescindere “sono soggette alla sola
dichiarazione di inizio attività” neanche per
installazione e autoriparazioni.
L’art. 3 del decreto ministeriale 37


3.
Le imprese che intendono esercitare le attivita' relative agli
impianti di cui all'articolo 1 presentano la dichiarazione di inizio
attivita', ai sensi dell'articolo 19 della legge 7 agosto 1990,
n.241 e successive modificazioni, indicando specificatamente per
quali lettera e quale voce, di quelle elencate nel medesimo
articolo 1,comma 2, intendono esercitare l'attivita' e dichiarano,
altresi', il possesso dei requisiti tecnico-professionali di cui
all'articolo 4,richiesti per i lavori da realizzare.
4. Le imprese artigiane presentano la dichiarazione di cui al
comma 3, unitamente alla domanda d'iscrizione all'albo delle
imprese artigiane per la verifica del possesso dei prescritti
requisiti tecnico-professionali e il conseguente riconoscimento
della qualifica artigiana. Le altre imprese presentano la
dichiarazione di cui al comma 3, unitamente alla domanda di
iscrizione, presso l'ufficio del registro delle imprese.

Ma conferma il principio DIA + CIA
pertanto
 La
scelta del legislatore è chiarissima
 Il nuovo art. 19 si applica in luogo del
precedente art 11 del decreto del
Presidente della Repubblica 558/99 e si
applica come modello procedurale al
decreto 37/08
SVILUPPI DECRETO 59/2010

Il comma 2 dell'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e‘ sostituito
dal seguente: "2.
L'attivita' oggetto della dichiarazione
puo' essere iniziata decorsi trenta giorni dalla
data di presentazione della dichiarazione
all'amministrazione competente; contestualmente
all'inizio dell'attivita', l'interessato ne da‘
comunicazione all'amministrazione competente. Nel
caso in cui la dichiarazione di inizio attivita' abbia
ad oggetto l'esercizio di attivita' di cui al decreto
legislativo di attuazione della direttiva 2006/123/CE,
l'attivita', ove non diversamente previsto, puo' essere
iniziata dalla data della presentazione della
dichiarazione all'amministrazione competente
Il quesito della CCIAA di ASTI






la procedura relativa alle attività in questione non prevede autorizzazioni
o simili ma solo un semplice atto di assenso al fine dell’inizio attività
non rientra pertanto nella disciplina di cui al nuovo art. 19 Legge
241/1990, in cui si parla espressamente solo di “ogni atto di
autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla
osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in
albi o ruoli … ”
il D. Lgs. n° 112/1998 in tema di semplificazione amministrativa
prevede l’avvio di queste attività tramite una semplice denuncia di inizio
attività, senza meglio specificarla
non essendoci nessun rimando all’art. 19 della Legge 241/1990, è da
qualificare come denuncia di inizio attività generica;
il D.P.R. n° 558/1999 prevede una particolare procedura per le denunce
di queste attività, con un proprio iter procedimentale e propri termini
il nuovo art. 19, comma 4, Legge 241/1990 prevede espressamente che
“Restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini
diversi …”
IL PARERE ALLA CCIAA DI ASTI 24 NOVEMBRE 2009


Gli articoli 7 e 10 del D.P.R. n. 558 del 1999 hanno provveduto
a disciplinare la fase di avvio di tali attività sulla falsariga
dell’articolo 19 della legge n. 241 del 1990, nel testo allora
vigente, che prevedeva la presentazione della “denuncia di
inizio attività”.
Poiché i procedimenti erano “disegnati” seguendo la fattispecie
“generale” non si è ritenuto necessario richiamare tutti gli
aspetti della procedura prevista dall’articolo 19 all’epoca
vigente (fase dell’avvio dell’attività; fase della verifica dei
requisiti; fase inibitoria in caso di verificata assenza dei
requisiti di legge), ma si sono delineate solo quelle fasi (fase
dell’avvio dell’attività e fase della verifica dei requisiti) per le
quali si rendeva necessario un coordinamento con le procedure
di iscrizione nel registro delle imprese.
IL PARERE ALLA CCIAA DI ASTI


La fase cosiddetta “inibitoria” è stata, pertanto, semplicemente
disciplinata mediante un rinvio (valido per tutti e due i
richiamati procedimenti) contenuto nell’articolo 11, comma 1,
dello stesso D.P.R. n. 558 del 1999, che recita: «Alle procedure
di cui agli articoli 7, 9 e 10 del presente regolamento si
applicano le disposizioni di cui all’articolo 19 della legge 7
agosto 1990, n. 241».
Ove, di conseguenza, volesse adottarsi il punto di vista di
codesta Camera, ci si troverebbe nella difficile situazione di
dovere utilizzare un procedimento esemplato, per la fase di
avvio dell’attività, sull’articolo 19 nel testo vigente nel 1999,
ma che, nella fase inibitoria, dovrebbe fare riferimento
all’articolo 19 del testo attualmente vigente, con insormontabili
problemi ricostruttivi.
IL PARERE ALLA CCIAA DI ASTI


Sembra allora più coerente con il quadro normativo sopra
esposto, ritenere che il citato articolo 19, c. 4, della legge n.
241 del 1990 possa trovare applicazione nei casi in cui un
procedimento amministrativo è compiutamente disciplinato;
non, quindi, in casi quali quelli in parola, nei quali una parte del
procedimento è ricostruibile per relationem, facendo
riferimento, cioè, ad una norma (lo stesso articolo 19) che nel
corso degli anni ha mutato il suo testo.
INOLTRE: si può fare riferimento, in primo luogo, alla disciplina
dell’impiantistica al servizio degli edifici recata dal decreto n.
37 del 2008. Qui, all’articolo 3, c. 3, è detto: «Le imprese che
intendono esercitare le attività relative agli impianti di cui
all’articolo 1 presentano la dichiarazione di inizio attività, ai
sensi dell’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e
successive modificazioni [ ... ]».
IL PARERE ALLA CCIAA DI ASTI


Nessun termine procedimentale è qui espressamente indicato,
limitandosi la norma al rinvio all’articolo 19 che diviene,
pertanto, norma che integra, nel testo evidentemente di volta in
volta vigente, il procedimento per l’avvio dell’attività di
impiantistica.
Si può richiamare, in secondo luogo, l’articolo 9, c. 3, del
decreto-legge n. 7 del 2007: «le attività di pulizia e disinfezione,
di cui al decreto del Ministro dell’industria, del commercio e
dell’artigianato 7 luglio 1997, n. 274, e successive
modificazioni, e di facchinaggio di cui al decreto del Ministro
delle attività produttive 30 giugno 2003, n. 221, sono soggette
alla sola dichiarazione di inizio attività ai sensi della normativa
vigente [ ... ]»; disposizione che, evidentemente, implica il rinvio
all’articolo 19, ancora una volta, nel testo vigente nel momento
della sua applicazione.
CONCLUSIONI

Se si volesse perseguire questa via: per la disciplina
delle attività di pulizia, disinfezione, disinfestazione,
derattizzazione e sanificazione: si avrebbe che le
imprese di disinfestazione, derattizzazione e
sanificazione utilizzerebbero la procedura, prevista dal
558 (cioè la vecchia “denuncia di inizio attività”,
seppure privata, come sopra illustrato, della sua fase
inibitoria), mentre le imprese di pulizia e disinfezione
seguirebbero la strada della nuova “dichiarazione di
inizio attività”, ai sensi dell’articolo 9, c. 3, del
decreto-legge n. 7 del 2007.