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Il punto sull’applicazione della legge
241/1990 ai procedimenti dei
Servizi Demografici
Il procedimento amministrativo: definizione e principi
I nuovi termini di conclusione dei procedimenti anagrafici
La partecipazione al procedimento amministrativo
Come conciliare la complessità dei procedimenti demografici con
l’abbreviazione dei termini
Le disposizioni del Ministero dell’interno
Le responsabilità per il mancato rispetto dei termini
Bagnatica 11 marzo 2011 - Romano Minardi
1
Il procedimento amministrativo
il quadro normativo
Legge 7 AGOSTO 1990, N. 241
È la norma fondamentale che disciplina il procedimento
amministrativo; essenzialmente una legge di «princìpi»,
che però contiene anche norme direttamente operative
Non è abbastanza conosciuta dai pubblici funzionari che
continuano a sottovalutarne l’importanza
Gli ufficiali d’anagrafe e dello stato civile non fanno
eccezione
2
Il procedimento amministrativo
il quadro normativo
La disciplina del procedimento amministrativo è stata modificata in
due circostanze (2005 e 2009) e completata, in modo da colmare
alcune carenze della norma, attraverso il recepimento delle
principali elaborazioni interpretative della dottrina e della
giurisprudenza
Legge 11 febbraio 2005, n. 15
D. l. 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni
nella legge 14 maggio 2005, n. 80
Legge 18 giugno 2009, n. 69
3
Il «punto» sullo stato di applicazione
della legge
Per una sintetica analisi dello stato di applicazione della
legge n. 241/90, si ritiene utile:
ricordare le novità più recenti, introdotte dalla legge n.
69/2009
puntualizzare i principi di maggiore rilievo che interessano
gli operatori dei servizi demografici
4
L’ambito di applicazione
L’art. 29, riformulato con la legge n. 69/2009, dispone
1. Le disposizioni della legge 241/90 si applicano alle
amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali. Si
applicano, altresì, alle società con totale o prevalente capitale
pubblico,
limitatamente
all’esercizio
delle
funzioni
amministrative
2. Alcune norme si applicano a tutte le amministrazioni
pubbliche (artt. 2-bis, 11, 15, 25, commi 5, 5-bis e 6 e capo
IV°-bis)
3. Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive
competenze, regolano le materie disciplinate dalla legge n.
241/90 nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie
del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come
definite dai principi stabiliti dalla stessa legge n. 241
5
L’ambito di applicazione
Art. 29-quinquies:
1. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento
e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle
disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e
le relative norme di attuazione
Anche per le regioni a statuto speciale, resta invalicabile il
limite delle garanzie minime stabilite dalla legge n. 241/90,
per cui anche questi enti non possono stabilire garanzie
inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni
attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela
6
L’ambito di applicazione
L’art. 29, riformulato con la legge n. 69/2009, dispone
Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117,
secondo comma della Costituzione le disposizioni della legge
n. 241/90 concernenti:
gli obblighi per la P.A. di garantire la partecipazione
dell’interessato al procedimento
l’obbligo di individuare un responsabile del procedimento
l’obbligo relativo alla durata massima dei procedimenti e di
concluderli entro un termine prefissato
l’obbligo di assicurare l’accesso ai documenti amministrativi
Le disposizioni concernenti il silenzio assenso
7
L’ambito di applicazione
L’art. 29, riformulato con la legge n. 69/2009, dispone
Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti
amministrativi di loro competenza, non possono stabilire
garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni
attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela
Pertanto, i comuni, che devono predisporre un apposito
regolamento per la disciplina dei procedimenti amministrativi di
loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a
quelle stabilite dalla legge n. 241/90 nelle materie indicate
dallo stesso art. 29, commi 2-bis e2-ter, mentre
Possono prevedere una maggiore tutela a favore dei cittadini
8
Il procedimento amministrativo
Definizione
È una serie di atti e di operazioni,
tra loro coordinati,
volta all’emanazione di un provvedimento amministrativo
Il procedimento amministrativo definisce l'azione dell'amministrazione
pubblica e la vincola al rispetto di regole preordinate, caratteristica
generale dei moderni ordinamenti
È impossibile immaginare un'attività o un'azione amministrativa senza
"procedimento", esso garantisce la corretta formazione della volontà
della PA e il rispetto dei principi - sanciti all' art. 97 della Costituzione - di
legalità, imparzialità e buon andamento dell'amministrazione
9
Il procedimento amministrativo
Le fasi del procedimento





fase introduttiva o dell’iniziativa
fase preistruttoria
fase istruttoria
fase decisoria o costitutiva
fase integrativa dell’efficacia (eventuale)
10
Il procedimento amministrativo
La fase introduttiva o dell’iniziativa
Il procedimento amministrativo può iniziare
 d’ufficio (ad opera della stessa P.A. procedente)
 su iniziativa di altra amministrazione
 su iniziativa di parte (titolari di interessi legittimi)
11
Il procedimento amministrativo
La fase preistruttoria e istruttoria
 In questa fase vengono svolti tutti quegli accertamenti di fatto
o valutativi che servono alla decisione finale
 L’amministrazione acquisisce
documenti necessari per decidere
informazioni,
pareri
e
 E’ questa la fase nella quale viene ad esplicarsi, nella sua
pienezza, il principio del contraddittorio, attraverso la
partecipazione al procedimento da parte del destinatario del
provvedimento e degli eventuali interessati e controinteressati
12
Il procedimento amministrativo
La fase decisoria o costitutiva
È la fase deliberativa del procedimento, in cui si decide il
contenuto dell’atto e si provvede alla formale adozione
dello stesso.
Ad emanare il provvedimento finale potrà essere lo stesso
responsabile del procedimento o un organo diverso.
Il provvedimento emanato al termine della fase costitutiva è perfetto,
cioè immediatamente valido, per cui i suoi effetti giuridici decorreranno
dal momento stesso della sua adozione (salvo diversa disposizione di
legge!) ma non è necessariamente efficace, ossia in grado di produrre i
suoi effetti; in certi casi, perché l’atto possa produrre i suoi effetti, è
necessaria l’ultima fase del procedimento: la fase integrativa
dell’efficacia.
13
Il procedimento amministrativo
La fase integrativa dell’efficacia
La fase integrativa dell'efficacia comprende gli eventuali atti e
operazioni, successivi all'adozione dell'atto terminale, necessari
affinchè questo divenga efficace. Rientrano in questa fase, tra
gli altri:
 la comunicazione o pubblicazione, in varie forme, dell'atto, quando
questo è recettizio, ossia quando la sua efficacia è condizionata alla
conoscenza da parte del destinatario;
 i controlli preventivi nel corso dei quali un organo diverso da quello
attivo (detto organo di controllo) verifica la conformità dell'atto
all'ordinamento (controllo di legittimità) o la sua opportunità (controllo
di merito); l'esito positivo di tale verifica è condizione necessaria
affinchè l'atto possa divenire efficace.
14
Il procedimento amministrativo
La fase integrativa dell’efficacia
 È un momento eventuale
 Nel caso in cui la legge preveda il compimento di ulteriori atti
perché il provvedimento sia perfezionato
 In genere consiste
provvedimento stesso
nella
verifica
di
legittimità
del
 Non interferisce sull’efficacia immediata del provvedimento
che produce da subito i suoi effetti
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Il procedimento amministrativo
i principi fondamentali
Principio di legalità
determinazione per legge dei fini dell’attività amministrativa
La pubblica amministrazione deve perseguire finalità preordinate
dalla legge
Questo principio pone l’attenzione sul fatto che la pubblica
amministrazione non deve rispettare solo i criteri dell’efficacia e
dell’economicità
La P.A. deve rispettare, innanzi tutto, il principio stabilito dall’art.
97 della Costituzione: “I pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”
16
Il procedimento amministrativo
i principi fondamentali
Principio di economicità ed efficacia
L’economicità (sinonimo di efficienza) indica il rapporto tra
risorse impiegate (inputs) e risultati ottenuti (outputs);
l’efficacia esprime, invece, il rapporto tra risultati ottenuti e
obiettivi prestabiliti. Si tratta di concetti mutuati dalle teorie
economiche pubbliche e private, poi ripresi in quasi tutte le
norme sul pubblico impiego a cominciare dal DPR n. 29/93
(oggi D.Lgs. 30.3.2001, n. 165)
17
Il procedimento amministrativo
i principi fondamentali
Principio di pubblicità
È enunciato dall’art. 1 della legge 241, ma tutta la legge è
ispirata a questo principio fondamentale, in particolare le
norme sulla partecipazione del privato al procedimento
amministrativo e quelle sul diritto di accesso.
Con la legge 241 la pubblicità diviene la regola, mentre la
segretezza viene relegata al ruolo di eccezione.
Nemmeno l’avvento della legge sulla privacy del 1996 ha
limitato la portata di questo principio.
18
Il procedimento amministrativo
i principi fondamentali
Principio del non aggravamento
del procedimento amministrativo
È enunciato dal comma 2 dell’art. 1 ed è ripreso in varie
parti della legge; rientrano in questo principio: l’obbligo di
accertamento d’ufficio (art. 6, lett. b); l’obbligo di acquisire
d’ufficio i documenti (art. 18, comma 2 e 3); il richiamo alla
applicazione
delle
disposizioni
in
materia
di
autocertificazione (art. 18, comma 1)
19
Il procedimento amministrativo
i principi fondamentali
Principio della conclusione
del procedimento
Non solo l’art. 2 introduce questo principio innovativo, in base
al quale la pubblica amministrazione ha l’obbligo di
concludere il procedimento con l’adozione di un
provvedimento finale, ma stabilisce anche un termine entro
cui il procedimento deve concludersi; tale termine, se non
diversamente regolamentato è di 90 giorni; ma dal 4 luglio
2010 sarà di 30 giorni. Pertanto, entro tale data, tutte le
pubbliche amministrazioni dovranno adeguare i propri
regolamenti in materia
20
Il procedimento amministrativo
i principi fondamentali
Principio della motivazione obbligatoria
Da tempo dottrina e giurisprudenza avevano reso questo
principio obbligatorio, pena il vizio di eccesso di potere;
tuttavia mancava una previsione legislativa generale che,
fra l’altro ha ora come conseguenza per l’atto privo di
motivazione o con motivazione insufficiente, un effetto più
grave, se non altro, perchè più facilmente accertabile: la
violazione di legge.
21
Il procedimento amministrativo
i principi fondamentali
Principio della trasparenza
È una novità introdotta dalla legge n. 15/2005, che all’art. 1
aggiunge espressamente tale principio agli altri già presenti
nella legge 241
Non c’è però nulla di nuovo in quanto dottrina e
giurisprudenza avevano già desunto tale principio da un
esame logico sistematico delle norme della 241 che
prevedono varie forme di pubblicità e di partecipazione dei
privati alla formazione della volontà della P.A. in particolare
attraverso il diritto di accesso.
22
Il procedimento amministrativo
i principi fondamentali
Principi dell’ordinamento comunitario
La riforma introduce questo ulteriore principio alimentando così l’annoso
dibattito fra coloro che sostengono la diretta efficacia sull’ordinamento
statale della normativa comunitaria, e coloro che non ne riconoscono
l’efficacia se non dopo il formale recepimento da parte della legislazione
dei Paesi membri.
Tuttavia, in una situazione ancora aperta, la riforma ha indubbiamente
rafforzato la fonte del diritto comunitario che diventa formalmente una
“fonte di principi” in materia di diritto amministrativo.
Principi comunitari:
 Principio della proporzionalità nell’esercizio dell’attività amministrativa
 Principio della tutela dell’affidamento del soggetto privato
 Principio della precauzione
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Il procedimento amministrativo
responsabile del procedimento
Legge n. 241: Capo II - Art. 4: unità organizzativa
responsabile del procedimento
“Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le
pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo
di procedimento relativo ad atti di loro competenza l’unità
organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento
procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale”
Per quanto riguarda i procedimenti anagrafici, responsabile sia del
procedimento che del provvedimento finale è l’ufficiale d’anagrafe
delegato dal sindaco
Non serve, quindi, alcun provvedimento apposito con cui
determinare la responsabilità del procedimento
24
Il procedimento amministrativo
responsabile del procedimento
Art. 5 – responsabile del procedimento
1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a
sé o ad altro dipendente addetto all’unità la responsabilità della
istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo
procedimento
nonché,
eventualmente,
dell’adozione
del
provvedimento finale.
2. Fino a quando non sia effettuata l’assegnazione di cui al comma 1, è
considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario
preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1
dell’art. 4.
3. L’unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del
procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all’art. 7 e, a
richiesta, a chiunque vi abbia interesse.
25
Il procedimento amministrativo
responsabile del procedimento
L’ipotesi della non coincidenza fra responsabile del procedimento e
organo che adotta il provvedimento finale viene considerata dalla legge
un’eventualità e quindi un’eccezione;
In realtà, soprattutto negli enti di maggiori dimensioni, l’organizzazione
del personale prevede che la fase istruttoria di un procedimento sia
affidata ad un responsabile diverso dal dirigente o funzionario in
posizione organizzativa, competente all’adozione del provvedimento
finale
Naturalmente, il dirigente può intervenire anche nella fase istruttoria di
un procedimento affidato alla responsabilità di un altro funzionario, ma,
in ogni caso, se, al momento di adottare il provvedimento finale,
intende discostarsi dai risultati della fase istruttoria, può farlo a
condizione che dia una puntuale motivazione della sua decisione
26
Il procedimento amministrativo
responsabile del procedimento nei servizi demografici
La responsabilità del procedimento
direttamente con l’atto di delega
viene
Funzioni delegate e le responsabilità
procedimenti sono inscindibili
dei
attribuita
relativi
Solo il titolare del servizio di competenza statale che delega
tale funzione e cioè il sindaco, può legittimamente limitare o
revocare la funzione stessa e la conseguente responsabilità
di procedimento
27
Il procedimento amministrativo
responsabile del procedimento nei servizi demografici
Tuttavia, alcuni procedimenti dei servizi demografici, in particolare i
procedimenti di iscrizione e cancellazione anagrafica, sono atti
complessi, che necessitano di una fase istruttoria normalmente
affidata a soggetti diversi dall’ufficiale delegato dal sindaco
Basti pensare alla fase degli accertamenti anagrafici che,
normalmente, viene affidata alla responsabilità del corpo di polizia
municipale
L’art. 6, comma 1, lett. e) della legge 241/90 si applica anche
all’ipotesi in cui l’ufficiale d’anagrafe, quando adotta il
provvedimento finale, si discosti dalle risultanze dell’istruttoria
condotta dal vigile accertatore
Il responsabile del procedimento è sempre unico
28
Il procedimento amministrativo
comunicazione di avvio del procedimento
La legge di riforma del 2005 introduce due modifiche
relative ai contenuti della comunicazione
Art. 8 - lett. c-bis: la data entro la quale, secondo i termini
previsti dall’articolo 2, commi 2 e 3, deve concludersi il
procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia
dell’amministrazione;
Art. 8 – lett. c-ter: nei procedimenti ad iniziativa di parte, la
data di presentazione della relativa istanza
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Il procedimento amministrativo
comunicazione di avvio del procedimento
nei servizi demografici
Con questa innovazione la comunicazione di avvio
del procedimento diventa obbligatoria anche nei
procedimenti ad iniziativa di parte, come ad esempio:
La richiesta di iscrizione anagrafica
La più recente giurisprudenza si è in parte allontanata da questo principio
e, in relazione a singoli casi concreti, non ha ritenuto indispensabile la
comunicazione di avvio del procedimento nei procedimenti ad iniziativa di
parte
30
Il procedimento amministrativo
comunicazione di avvio del procedimento
Effetti dell’omessa comunicazione
Art. 21-octies: “…Il provvedimento amministrativo non è
comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio
del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio
che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere
diverso da quello in concreto adottato”
31
Il procedimento amministrativo
comunicazione di avvio del procedimento
Destinatari della comunicazione
destinatari diretti del provvedimento finale
coloro che ai sensi di una norma di legge possono o debbono
intervenire nel procedimento
destinatari indiretti del provvedimento finale, cioè coloro ai quali
possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, sempre che
essi siano individuati o quantomeno facilmente individuabili
Non c’è obbligo di comunicazione di avvio del procedimento
quando questo si trova ancora nella fase preliminare allo
stesso avvio del procedimento
32
Il procedimento amministrativo
partecipazione al procedimento
Art. 9 della legge n. 241/90:
Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché
portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui
possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di
intervenire nel procedimento
Art. 10 della legge n. 241/90:
I soggetti di cui all’art. 7 e quelli intervenuti ai sensi dell’art. 9 hanno
diritto:
a) di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto
dall’art. 24;
b) Di predisporre memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha
l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del
provvedimento
33
Il procedimento amministrativo
partecipazione al procedimento
Art. 11 della legge n. 241/90: accordi integrativi o sostitutivi del
provvedimento
Questa norma prevede la possibilità per la pubblica amministrazione
non solo di accogliere le osservazioni e le proposte presentate ai
sensi dell’art. 10, ma anche di concludere accordi di natura
privatistica con gli interessati, intesi a determinare il contenuto finale
del provvedimento o, addirittura, in sostituzione dello stesso
provvedimento finale
E’ possibile ricorrere a questa modalità, a condizione che:


non vi sia pregiudizio dei diritti dei terzi;
sia rispettato il perseguimento del pubblico interesse
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Il procedimento amministrativo
partecipazione al procedimento
Art. 13 della legge n. 241/90: ambito di applicazione delle
norme sulla partecipazione
Le disposizioni relative alla partecipazione al procedimento
amministrativo NON si applicano nei confronti della attività della
pubblica amministrazione diretta alla emanazione di:





atti normativi;
atti amministrativi generali
atti di pianificazione e di programmazione
procedimenti tributari
procedimenti speciali in materia di collaboratori di giustizia
35
Il procedimento amministrativo
obbligo di conclusione del procedimento
Tutti i procedimenti devono essere conclusi mediante l’adozione
di un provvedimento espresso
L’efficienza di una pubblica amministrazione si misura anche
dalla sua capacità di rispettare i termini di legge
Una risposta troppo lenta e ritardata alle richieste dei cittadini
equivale spesso alla negazione di un diritto
La legge n. 69/2009 ha sostituito integralmente l’art. 2 della legge
n. 241/90 in materia di “conclusione del procedimento”
Inoltre, la stessa legge n. 69 ha aggiunto l’art. 2-bis: “Conseguenze
per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del
procedimento”
36
Il procedimento amministrativo
Art. 2 - conclusione del procedimento
1. Tutte le pubbliche amministrazioni devono adottare apposito
regolamento con il quale devono:
 individuare tutti i procedimenti di propria competenza;
 stabilire per ciascun procedimento il termine massimo di
conclusione;
 Il termine di conclusione, di norma, non deve superare i 90
giorni;
 Il termine può arrivare ad un massimo di 180 giorni, tenuto
conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo
dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi
pubblici tutelati e della particolare complessità del
procedimento.
37
Il procedimento amministrativo
Art. 2 - conclusione del procedimento
In mancanza di apposito regolamento o di una norma di legge che
preveda un termine diverso, i provvedimenti amministrativi
dovranno concludersi nel termine massimo di 30 giorni
Sono esclusi i procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e
quelli riguardanti l’immigrazione
I termini di conclusione del procedimento decorrono:
 dall’inizio del procedimento d’ufficio
 dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad
iniziativa di parte
38
Il procedimento amministrativo
1. Non è necessaria la diffida dell’amministrazione
inadempiente, fintanto che perdura l’inadempimento e
comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini di
conclusione del procedimento
2. Scaduto il termine per la conclusione del procedimento,
l’amministrazione si considera senz’altro inadempiente e si
può proporre ricorso contro il silenzio, anche senza
necessità di diffida, entro un anno dalla scadenza dei
termini per la conclusione del procedimento
3. La mancata emanazione del provvedimento nei termini
costituisce elemento di valutazione della responsabilità
dirigenziale
39
Il procedimento amministrativo
1. Il giudice competente per il ricorso contro il silenzioinadempimento è il TAR
2. L’interessato, se sussistono i requisiti, può riproporre
l’istanza e chiedere quindi un nuovo avvio del procedimento,
anche se è in atto il ricorso contro l’inadempimento della
prima istanza
Attenzione
La facoltà di presentare una istanza formale alla pubblica
amministrazione NON può essere negata a nessuno !
40
Il procedimento amministrativo
Art. 2-bis: ritardo nella conclusione del procedimento
risarcimento del danno
Le pubbliche amministrazioni e i privati preposti all’esercizio di
attività amministrative sono tenuti al risarcimento del danno
ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o
colposa del termine di conclusione del procedimento
Le controversie relative sono attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo
Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni
41
La decisione finale
L’ufficiale
d’anagrafe
effettua
una
valutazione
complessiva degli accertamenti effettuati in fase istruttoria
Sulla base dell’istruttoria effettuata deve raggiungere un
motivato convincimento in merito alla sussistenza o alla
mancanza dei presupposti
La valutazione complessiva effettuata
concretamente nella decisione finale.
si
estrinseca
42
Comunicazione di conclusione
La comunicazione di conclusione del procedimento NON è
obbligatoria quando il procedimento, avviato ad istanza di
parte, si conclude con esito positivo (accoglimento
dell’istanza)
Se, invece, il provvedimento è negativo (rigetto dell’istanza)
l'ufficiale di anagrafe deve darne immediata comunicazione
all'interessato (art. 18 comma 5 d.P.R. n. 223/1989)
Se si tratta di procedimento avviato d’ufficio, il
provvedimento finale deve essere notificato (Art. 5 2° comma L.
n. 1228/1954 – Art. 15 comma 2 d.P.R. n. 223/1989).
43
Termini di conclusione del procedimento
nei servizi demografici
Il Ministero dell’interno si è posto il problema una sola volta,
con la circolare n. 1/93 del 22 febbraio 1993 che ha fornito una
sua interpretazione sulla possibile modalità di calcolo dei
termini massimi di conclusione del procedimento di iscrizione
anagrafica per provenienza da altro comune
 Questa circolare, comunque criticabile, aveva esaurito la sua
funzione interpretativa con la modifica subita dall’art. 2 della
legge n. 241/90 ad opera del D. l. 14 marzo 2005, n. 35,
convertito, con modificazioni, nella legge 14 maggio 2005, n.
80, che aveva portato il termine di conclusione dei
procedimenti, non altrimenti regolamentati, da 30 a 90 giorni
44
Termini di conclusione del procedimento
nei servizi demografici
La circolare n. 1/93, in mancanza e in attesa di un ulteriore
intervento del Ministero dell’interno, è tornata di attualità a
seguito della nuova modifica dell’art. 2 della legge n. 241 ad
opera della legge n. 69/2009 che ha riportato il termine di
conclusione del procedimento a 30 giorni
Il termine massimo di conclusione del procedimento anagrafico
di iscrizione per provenienza da altro comune, secondo il
ragionamento contenuto nella suddetta circolare, è (o sarebbe
?…) di 70 giorni (20 + 20 + 30)
Resta il fatto che l’analisi da cui il Ministero dell’interno fa
scaturire questo termine non convince, essendo fondato sul
presupposto, a nostro avviso errato, che il procedimento
anagrafico in questione non sia unico, ma si tratti di due distinti
procedimenti: uno di iscrizione e uno di cancellazione
45
Termini di conclusione del procedimento
nei servizi demografici
L’Anusca ha formalmente chiesto al Ministero dell’interno
(lettera del 24 maggio 2010) di inserire nel regolamento
relativo ai procedimenti di propria competenza, anche i
procedimenti anagrafici (quanto meno i più complessi, per i
quali non sarebbe fattibile il rispetto del termine di conclusione
di 30 giorni
La Direzione Centrale dei Servizi Demografici ha recepito
l’invito, condividendolo, e ha proposto di inserire i
procedimenti anagrafici nel proprio regolamento
46
Termini di conclusione del procedimento
nei servizi demografici
In particolare, queste sono le richieste di Anusca
 Iscrizione per provenienza da altro comune:
termine compreso tra i 60 ed i 90 giorni;
 Iscrizione per provenienza dall’estero e per ricomparsa da
irreperibilità o per altri motivi: termine compreso tra i 40 e 60
giorni;
 Mutazioni anagrafiche ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 223/89
(cambiamento di abitazione all’interno del Comune, scissioni e
unioni di famiglie anagrafiche, ecc.): termine tra i 20 e 40 giorni
47
Termini di conclusione del procedimento
nei servizi demografici
Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del
18.06.2010, di approvazione delle linee di indirizzo per
l’attuazione dell’art. 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69
Il decreto ha la finalità di «fornire i criteri d’azione per la
predisposizione degli schemi di regolamento per la
rideterminazione dei termini procedimentali e per
l’attuazione delle disposizioni in materia di responsabilità
dirigenziale e di grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo
di provvedere entro i termini fissati da ciascun
procedimento»
48
Termini di conclusione del procedimento
nei servizi demografici
Il decreto, dopo avere ricordato che i decreti di
rideterminazione dei termini dei procedimenti devono
essere adottati entro il 4 luglio 2010, precisa che, in
assenza di tali provvedimenti:
a decorrere dalla stessa data del 4 luglio 2010 le
disposizioni regolamentari in vigore che prevedono termini
procedimentali superiori a 90 giorni cessano di avere
effetto, con la conseguenza che ai relativi procedimenti,
fino a nuova determinazione, si applica il termine di 30
giorni
49
Termini di conclusione del procedimento
nei servizi demografici
Continuano ad applicarsi, invece, quelle disposizioni
regolamentari vigenti che prevedono termini non superiori
a 90 giorni
Il termine generale di 30 giorni si applica, comunque, a
tutti quei procedimenti per i quali i regolamenti adotati
entro la data del 4 luglio 2010 non abbiano fissato alcun
termine
50
Termini di conclusione del procedimento
nei servizi demografici
… precisa ancora il decreto del 18.06.2010:
Il termine del procedimento va riferito all’intero iter
procedimentale, non essendo ammessa, per converso, la
strumentale suddivisione in varie fasi endoprocedimentali
allo scopo di ridurre il termine
I termini non dovranno subire incrementi rispetto a quelli
attualmente previsti, ma, al contrario, la rideterminazione
dovrà tendere, per ciascuna amministrazione, ad una
congrua riduzione dei tempi medi di conclusione dei
procedimenti rispetto ai regolamenti attualmente vigenti
51
Il procedimento amministrativo
sospensione dei termini di conclusione del procedimento
I termini di conclusione del procedimento possono essere
sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a
trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di
certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in
documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non
direttamente
acquisibili
presso
altre
pubbliche
amministrazioni.
I termini di conclusione dei procedimenti anagrafici
possono essere sospesi
52
Il procedimento amministrativo
interruzione dei termini di conclusione del procedimento
Una soluzione possibile, ma di cui NON si può e NON
di deve abusare
Il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge
n. 241/90 interrompe i termini di conclusione del
procedimento
Ciò significa che, qualora l’interessato intervenga nel
procedimento nei 10 giorni dal ricevimento della
comunicazione, l’ufficiale d’anagrafe potrà raddoppiare il
termine di conclusione del procedimento
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Il procedimento amministrativo
il silenzio assenso
Art. 20 della legge n. 241/90: silenzio assenso
Nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti
amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a
provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di
ulteriori istanze o diffide
Come evitare gli effetti del silenzio assenso
comunicare all’interessato il provvedimento di diniego nel termine
massimo previsto per la conclusione del procedimento;
indire entro 30 giorni dalla presentazione dell’istanza una conferenza
di servizi
Come si può rimediare agli effetti del silenzio assenso
Con l’autotutela: revoca o annullamento
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Il procedimento amministrativo
il silenzio assenso
La regola del silenzio assenso non si applica agli atti e
procedimenti riguardanti:
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il patrimonio culturale e paesaggistico e l’ambiente
la difesa nazionale
la pubblica sicurezza
l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza
la salute e la pubblica incolumità
nei casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di
provvedimenti amministrativi formali
nei casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come
rigetto dell’istanza
ad eventuali atti e provvedimenti appositamente esclusi tramite
decreto ministeriale
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I procedimenti anagrafici
E’ ipotizzabile che la regola del silenzio assenso si applichi
agli atti e ai procedimenti anagrafici
La risposta non è affatto scontata, ma si ritiene che non sia
applicabile, sulla base di una interpretazione logico sistematica delle
norme anagrafiche, in base alle quali emerge che serve sempre un
provvedimento espresso che riconosca il diritto all’iscrizione
anagrafica; diritto che, come si sa, non dipende solo dall’aver
adempiuto a particolari obblighi di legge, ma dall’effettiva sussistenza,
accertata, della dimora abituale.
L’inapplicabilità della regola del silenzio assenso è certamente più
chiara e motivata nell’ipotesi dell’iscrizione per provenienza da altro
comune, dato che tale provvedimento è strettamente legato e
subordinato alla contestuale cancellazione dal comune di precedente
residenza.
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La motivazione
Il provvedimento amministrativo
Deve essere SEMPRE MOTIVATO
La mancanza di motivazione rende il provvedimento
illegittimo per violazione dell’art. 3 L. n. 241/1990
“La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le
ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione
dell’amministrazione,
in
relazione
alle
risultanze
dell’istruttoria”
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La motivazione
Art. 3 della legge n. 241/90:
Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato,
ad eccezione degli atti normativi o a contenuto generale
Se le ragioni della decisione risultano da altro atto
dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa
(motivazione
«per
relazione»),
insieme
alla
comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e
reso disponibile anche l’atto in cui essa si richiama
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La motivazione
Attenzione!
Una motivazione ampia e ben strutturata è lo strumento
che consente di porsi al riparo da spiacevoli “sorprese” in
occasione di eventuali ricorsi !
L’autorità (giudiziaria o amministrativa) chiamata a
decidere il ricorso non può “leggere” o interpretare il
pensiero dell’ufficiale d’anagrafe, ma legge e valuta il
provvedimento finale in relazione alla MOTIVAZIONE
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La motivazione
Il provvedimento amministrativo deve essere motivato, non
in via astratta, ma «effettivamente», quindi con diretto e
immediato riferimento alla natura dell’atto e alla
corrispondenza fra la determinazione adottata e le
acquisizioni istruttorie (Cons. di Stato, sez. IV, 4 febbraio
1997, n. 89)
La maggiore difficoltà riscontrabile in sede di motivazione
del provvedimento anagrafico è dovuta alla necessità di
tradurre in motivazioni giuridicamente sostenibili, elementi
di fatto scarsamente rilevanti ai fini dell’accertamento della
residenza
Infatti, non sempre vale il binomio:
presenza fisica = dimora abituale
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La motivazione
In particolare, i provvedimenti amministrativi a contenuto
negativo o sfavorevole per gli interessati (es: rigetto
dell’istanza di iscrizione anagrafica, cancellazione per
irreperibilità, ecc.) comportano, per l’amministrazione,
l’elaborazione di una motivazione accurata, che evidenzi la
ponderazione degli interessi in gioco e la scelta definitiva
dell’ente
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La motivazione
La conoscenza del provvedimento
Assume forte rilievo l’obbligo imposto all’amministrazione
dall’art. 3, legge n. 241/90 di comunicare integralmente la
motivazione del provvedimento
Tale obbligo non è fine a se stesso, ma è correlato al
principio secondo cui la piena conoscenza del
provvedimento, ai fini della decorrenza dei termini di
impugnazione, presuppone la consapevolezza dei vizi che
lo rendono incidente e lesivo della propria sfera giuridica
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La motivazione
La conoscenza del provvedimento
Di conseguenza, la mancata osservanza dell’obbligo di
portare la motivazione del provvedimento amministrativo
nella sfera di conoscibilità legale del destinatario (tramite
comunicazione o notifica del provvedimento) ha come
effetto che il destinatario non acquisisce la conoscenza
della lesività e che il termine di impugnazione non inizia a
decorrere (Cons. di Stato, sez. VI, 16 gennaio 1998, n. 80)
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Il procedimento amministrativo
preavviso di rigetto
Art. 10-bis: Comunicazione dei motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza
“Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del
procedimento o l’autorità competente, prima della formale
adozione di un provvedimento negativo, comunica
tempestivamente agli istanti i motivi che ostano
all’accoglimento della domanda…”
È una norma che sembrerebbe comportare un aggravamento dei
procedimenti ad istanza di parte, ma che, in realtà costituisce
anche un’importante estensione dell’istituto della partecipazione,
oltre a ridurre il contenzioso
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Il procedimento amministrativo
preavviso di rigetto
Il responsabile del procedimento non deve limitarsi a dare
notizia che il provvedimento che intende adottare è negativo,
ma dovrà indicare con esattezza, completezza e specificità
quali siano i presupposti di fatto e di diritto che impediscono
l’accoglimento dell’istanza
Tale disposizione è sottoposta alla medesima disciplina della
comunicazione di avvio del procedimento la cui mancanza
può divenire irrilevante nelle circostanze previste dall’art. 21
octies
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Il procedimento amministrativo
preavviso di rigetto
Art. 10-bis: Comunicazione dei motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza
“….Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della
comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per
iscritto le osservazioni, eventualmente corredate da
documenti.
La comunicazione di cui al primo periodo
interrompe i termini per concludere il procedimento che
iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione
delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del
termine di cui al secondo periodo. Dell’eventuale mancato
accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella
motivazione del provvedimento finale..”
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Il procedimento amministrativo
preavviso di rigetto
La comunicazione deve essere inviata entro i termini della
conclusione del procedimento;
da quel momento i termini sono interrotti;
il privato ha 10 giorni di tempo per inoltrare le proprie
osservazioni;
dopo l’inoltro delle osservazioni,
nuovamente a decorrere
i
termini
iniziano
Ciò significa che i termini possono anche raddoppiare, ma si
ritiene che questo valga solo nel caso in cui il privato si
avvalga effettivamente della facoltà di inoltrare osservazioni
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Il procedimento amministrativo
preavviso di rigetto
Art. 10-bis: Comunicazione dei motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza
“….le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano
alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia
previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte
e gestiti dagli enti previdenziali...”
La norma riguarda solo i provvedimenti ad istanza di parte e
quindi non si applica ai provvedimenti ad iniziativa d’ufficio
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Il procedimento amministrativo
patologia del provvedimento
invalidità dell’atto amministrativo: la nullità
La modifica del 2005 (legge n. 15) introduce la prima definizione
legislativa degli stati viziati degli atti amministrativi
La categoria della nullità degli atti amministrativi era già entrata da
tempo nel contesto del nostro ordinamento per via
dell’interpretazione giurisprudenziale
L’art. 21-septies prevede una serie di ipotesi di nullità del
provvedimenti
recependo
in
sostanza
gli
orientamenti
giurisprudenziali e trasformandoli in prescrizioni legislative
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Il procedimento amministrativo
patologia del provvedimento
La nullità art. 21-septies
È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elemnti
essenziali, che è viziato per difetto assoluto di attribuzione, che è
stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli
atri casi espressamente previsti dalla legge
Laddove un atto nullo sia lesivo di un diritto, la competenza spetta al
giudice ordinario
Le questioni inerenti la nullità dei provvedimenti amministrativi in
violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo
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Il procedimento amministrativo
patologia del provvedimento
invalidità dell’atto amministrativo: l’annullabilità
L’art. 21-octies al 1° comma ribadisce la tripartizione, incompetenza,
violazione di legge, eccesso di potere, già prevista all’art. 26 del T.U.
delle leggi sul Consiglio di Stato e ampiamente elaborata dalla
dottrina.
Il 2° comma introduce importanti innovazioni laddove stabilisce che
determinate violazioni non comportano l’annullabilità del
provvedimento in determinati casi o fattispecie che la norma stessa
va ad indicare
Una di queste ipotesi è la mancata comunicazione di avvio del
procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il
contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da
quello adottato
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Il procedimento amministrativo
patologia del provvedimento
non impugnabilità degli atti per vizi di forma
Nel caso in cui non sia prescritta una forma ad substantiam, e si
tratti di un provvedimento di natura vincolata, l’atto non è
annullabile per violazione delle norme sul procedimento o per
violazione di forma
I provvedimenti concernenti l’iscrizione e la cancellazione
anagrafica hanno natura vincolata e quindi non sono annullabili per
vizi di forma o per violazione delle norme sul procedimento,
compresa la mancata comunicazione di avvio del procedimento
Attenzione però all’inversione dell’onere della prova
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Il procedimento amministrativo
patologia del provvedimento
annullamento d’ufficio e convalida
L’art. 21-nonies al 1° comma dispone che il provvedimento
annullabile, e quindi illegittimo, può essere annullato d’ufficio
dall’organo che lo ha emanato o da altro organo previsto dalla
legge
Il 2° comma disciplina la convalida del provvedimento annullabile
In entrambi i casi la decorrenza è retroattiva; in pratica il
provvedimento di primo grado, oggetto tanto di annullamento
che di convalida, esce caducato fin dall’origine nel primo caso e
convalidato fin dall’origine nel secondo caso
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Il procedimento amministrativo
patologia del provvedimento
invalidità degli atti amministrativi nei servizi demografici
L’annullamento di un provvedimento anagrafico, alle condizioni previste
dalla legge 241 riformata, e cioè per incompetenza, violazione di legge,
eccesso di potere, è ammissibile e, anzi, l’ufficiale d’anagrafe deve
ricorrere a questo strumento, anche d’ufficio, ogni qual volta risulti
necessario
Naturalmente, occorre sempre tenere presente la particolarità di tutti quei
provvedimenti che vengono adottati con il concorso di due ufficiali
d’anagrafe di comuni diversi
IN QUESTO CASO
l’annullamento non può essere unilaterale, ma può essere disposto
solamente a condizione che anche il comune che ha partecipato
all’adozione dell’atto anagrafico che si intende annullare, adotti gli atti
conseguenti
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