Consiglio europeo - Dipartimento di Scienze sociali e politiche

l’Unione Europea (Gozi e altro)
• Tappe ed evoluzione istituzionale
• Che cos’è l’Unione Europea
• Le Istituzioni dell’Unione Europea: Il
Triangolo istituzionale
• L’europeizzazione della politica
nazionale
1
Le tappe dell’integrazione europea
• Comunità europea carbone e acciaio (Ceca)
 1952
• Comunità economica europea  1957
• Atto unico europeo  1987
• Unione europea  1992
• Unione economica monetaria  1998
2
Integrazione positiva ed integrazione
negativa
• Integrazione negativa: si riferisce all’abolizione di
barriere doganali, restrizioni quantitative e altri
ostacoli al commercio e alla libera concorrenza
• Integrazione positiva: ricostruzione di un assetto
regolativo a livello europeo (politiche di sicurezza
del lavoro, Welfare, controllo dell’inquinamento
etc.)
3
Spiegazioni dello sviluppo europeo
• Teorie funzionaliste e neo-funzionaliste
• Prospettiva intergovernativa
• Neoistituzionalismo storico
4
Che cosa non è l’UE ?
Allargamento 2007
Non è uno Stato in senso
“classico” (Max Weber)
•
•
•
Non ha confini definiti
Non ha un’amministrazione
propria, né civile né militare
non è un’autorità direttamente
legittima secondo la concezione
diffusa
E’ comunque diversa dagli stati
liberal democratici
contemporanei:
a)
Non è ispirata al principio della
separazione dei poteri: manca
una distinzione tra legge e
regolamento
Bulgaria, Romania
Allargamento 2004
Estonia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Polonia, Rep.
Ceca, Slovacchia, Slovenia, Cipro, Malta
Allargamento 1995
Austria, Finlandia, Svezia
Allargamento mediterraneo
Grecia (’81), Portogallo e Spagna (’86)
Allargamento 1973
Danimarca, Irlanda, Regno Unito
Fondatori (Ceca, 1952)
Belgio, Francia, Germania,
Italia, Lussemburgo, Olanda
Principio di sussidiarietà
Secondo i Trattati (art.5 cons): l’Ue ha diritto di
intervenire solo quando le finalità di un’azione
non possono essere adeguatamente conseguite
dagli Stati membri e, per ragioni di scala e di
effetti, possono essere meglio conseguite dalla
Comunità
5
Che cosa non è l’UE ?
Non è un’organizzazione internazionale in senso classico
•
a)
Come un’organizzazione internazionale:
deriva la propria autorità da un atto positivo degli Stati che ne sono
membri (Trattati);
b) nasce con una finalità specifica
• Diversamente da un’organizzazione internazionale:
a) ha istituzioni proprie;
b) ha competenze esclusive, trasferite definitivamente dagli Stati
c) ha risorse proprie, sebbene il trasferimento sia condizionato dalla
volontarietà degli Stati membri
d) viene generalmente considerata fonte giuridica superiore,
sovraordinata a quelle nazionali;
e) produce una legislazione che genera diritti soggettivi direttamente
agibili dai cittadini degli Stati membri;
f) le decisioni assunte a Bruxelles rappresentano un vincolo rilevante, e
in un numero sempre maggiore di aree, alle scelte possibili per i
governi di livello inferiore (nazionali degli Stati membri)
6
Che cosa è l’UE ?
•
•
•
Una Federazione di stati nazionali..
Un Federalismo “all’inverso”..
Uno Stato federale in fieri..
•
Un sistema di governo pluralista e a rete..
L’Unione Europea è democratica ?
• Il sistema comunitario ha rafforzato gli esecutivi a discapito del
ruolo svolto dai parlamenti . Manca ancora un adeguato
rafforzamento del ruolo del Parlamento Europeo
•L’influenza dei cittadini è ancora debole, manca una vera e propria
opinione pubblica e le procedure decisionali sono farraginose e
complicate.
7
Le Istituzioni dell’Unione europea (2001)
Consiglio
dei ministri
Consiglio
europeo
Parlamento
europeo
Fiducia
Commissione
Corte di giustizia
Comitato economico e sociale
Comitato delle regioni
Banca europea investimenti
Legittimazione
diretta
Banca centrale europea
Corte dei conti
8
L’evoluzione delle competenze
Roma (1957)
AUE (1986)
Maastricht (1992)
Amsterdam (1997)
Nizza (2001)
Commission
e europea
Proposta di legislazione;
Proposta di budget;
Guardiano dei trattati;
Potere di negoziare accordi
commerciali internazionali
Espansione del diritto di
iniziativa legislativa a
nuove aree correlate al
completamento del
Mercato Unico Europeo
Incremento del potere
nei campi dell’ Unione
Economica e Monetaria
e della Politica Estera;
Estensione del diritto di
iniziativa
Rafforzamento del ruolo
del Presidente;
Estensione del diritto di
iniziativa
Rafforzamento del ruolo
del Presidente;
Stabilizzazione del numero
di commissari a 1 per SM
(fino ad Ue-27; poi
riduzione del numero e
rotazione)
Consiglio
dei Ministri
Potere di adottare la
legislazione;
Nomina della Commissione;
Approvazione del budget
Incremento del ricorso al
Voto a Maggioranza
Qualificata nelle aree
collegate al Mercato Unico
Incremento del ricorso
a VMQ;
Diritto di proporre
nuova legislazione nel
III pilastro (con la
Commissione)
Estensione ulteriore del
VMQ e della codecisione
Estensione ulteriore del
VMQ e della codecisione
Ri-pesatura dei voti tra
Stati membri grandi e
piccoli
Consiglio
europeo
Non menzionato
Riconoscimento di uno
status giuridico
Attribuzione della
responsabilità di
definire le linee guida
politiche dell’Unione
Conferma del ruolo nella
sfera dell’UEM
Rafforzamento della
posizione sulla PESC
Sede a Bruxelles
Parlamento
europeo
Diritto di essere consultato
sulla legislazione;
Diritto di sfiduciare la
Commissione
Estensione dell’autorità
legislativa attraverso
l’introduzione della
procedura di cooperazione
Diritto di emendare e
adottare la legislazione
in un numero limitato di
aree (codecisione);
Accrescimento del ruolo
nella nomina della
Commissione
Estensione della
codecisione;
Diritto di approvare la
nomina del Presidente
della Commissione e dei
Commissari
Estensione della procedura
di codecisione;
Diritto di adire alla CEG
parimenti a Consiglio e
Commissione;
Base legale al
finanziamento europeo dei
gruppi partitici
Corte
europea di
giustizia
Guardiana dei trattati e
della legislazione
comunitaria
Creazione della Corte di
prima istanza
Potere di imporre
sanzioni contro Stati
membri inadempienti
nel I pilastro
Estensione della
giurisdizione su materie
del III pilastro
Ulteriore ripartizione delle
competenze con la Corte di
Prima Istanza;
Creazione di camere
specializzate;
Limitazione del numero di
giudici a 1 per SM
9
Le istituzioni
sono le stesse
per i tre pilastri
ma esercitano
competenze
diverse in base
a procedure
specifiche
Competenze
di policy
La struttura a pilastri della UE
Unione europea
Pilastro I
Pilastro II
Pilastro III
Comunità europea
Politica estera e di
sicurezza comune
Giustizia e affari interni
Mercato interno (inclusa
concorrenza e commercio
estero)
Politiche correlate
(ambientale, di coesione,
sociale)
Agricoltura
Unione economica e
monetaria
Immigrazione, asilo, visti
Metodo
decisionale
Metodo integrazione
comunitaria
sovranazionale (Il
triangolo istituzionale)
Azione comune per
rafforzare la sicurezza
dell’Unione
Mantenimento della pace
Promozione della
cooperazione
internazionale
Criminalità
transnazionale
Cooperazione in materia
penale (legislativa e
sostanziale tra
amministrazioni
nazionali)
Metodo cooperazione
intergovernativa. La
Metodo cooperazione
commissione condivide il
intergovernativa. La
potere di iniziativa con
commissione condivide il
gli Stati membri. Il
potere di iniziativa con gli
Parlamento è solo
Stati membri. Il
informato.Il C.d.M
Parlamento è solo
decide quasi sempre
informato..Il C.d.M
all’unanimità 10
decide quasi sempre
all’unanimità
Un sistema di competenze condivise
La forma giuridica delle decisioni
oggetto di negoziato:
• regolamento, che è direttamente
applicabile in ognuno degli Stati
membri e viene pubblicato nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità
europee;
Tipi di procedura  poteri dell’Europarlamento:
modalità di voto in
Consiglio:
• assenso: l’EP dà il proprio assenso con un solo voto a
maggioranza assoluta dei propri membri
• maggioranza
semplice (per le
decisioni di procedura),
 alcuni accordi internazionali, trattati per allargamento,
accordi quadro per i fondi strutturali
• maggioranza
qualificata (un sistema
• consultazione: la proposta della Commissione è approvata di voti ponderati in
dal Consiglio ma l’EP ha diritto ad esprimere un’Opinione
• direttiva, che stabilisce un
funzione della
(non
vincolante
per
l’approvazione
della
norma)
che
può
obiettivo per tutti gli Stati membri,
popolazione degli Stati
essere
formalizzata
in
una
Risoluzione;
da raggiungere secondo modalità
membri, per numerose
che ciascuno Stato membro deve
 agricoltura, alcune materie GAI che ricadono nel I pilastro decisioni nei settori
definire; anch’essa è pubblicata
collegati al mercato
•
cooperazione:
la
Commissione
invia
la
propria
proposta
al
nella Gazzetta ufficiale;
interno e in quelli
Consiglio e all’EP per una prima lettura. L’EP può proporre economico e
• decisione, applicabile al suo
emendamenti che possono o meno entrare nel testo. Alla
commerciale) ovvero
destinatario (Stato membro o
seconda lettura, l’EP può emendare il nuovo testo o rigettarlo
persona fisica o giuridica); essa
a maggioranza assoluta. Il Consiglio può adottare comunque • unanimità (per i
viene notificata alla Rappresentanza il testo rigettato dall’EP con voto a maggioranza assoluta. In settori della politica
estera, della difesa,
permanente degli Stati membri
assenza, una procedura di conciliazione genera un nuovo
della cooperazione
interessati o agli altri destinatari e
testo che va approvato a maggioranza qualificata in
giudiziaria e di polizia e
può essere inoltre pubblicata, per
Consiglio e a maggioranza in EP.
della fiscalità).
informazione, sulla Gazzetta
 alcuni aspetti dell’UEM
ufficiale.
• co-decisione, v. infra.
 da Amsterdam, alla maggior parte dei temi a meno che i
trattati non prevedano diversamente.
11
La Commissione
•
•
•
•
•
•
•
Vigila sull’applicazione del trattato (può portare in giudizio
di fronte alla Corte Europea di Giustizia gli stati membri
inadempienti)
Controlla l’implementazione della normativa comune
Formula raccomandazioni e pareri
Partecipa alla formazione delle decisioni del Parlamento e
del Consiglio ed in particolare propone nuova legislazione e
promuove nuove issue da mettere in agenda
Gestisce il budget comune (Fondi CAP e strutturali)
Esercita le competenze che le sono affidate dal Consiglio
Condivide con il Consiglio dei Ministri la funzione
esecutiva (Dualismo esecutivo tra Commissione e
Consiglio)
12
La Commissione
25 commissari per i 25 Stati
membri, in carica per 5 anni.
COLLEGIO DEI COMMISSARI
Commissario
Commissario
President
e
Gabinetto
Gabinetto
Gabinetto
Personale: ~
20.000
 Forte
dipendenza
da expertise
esterno
Istruiscono i testi della proposta
legislativa; una volta redatti, quelli
non controversi vengono inviati al
Consiglio
Segretariato
generale
DG
DG
DG
Comitati interni
Comitati esterni
Coordinamento
orizzontale tra DG
quando una issue
coinvolge diverse
competenze
di esperti scelti
sia da
Commissione che
da Consiglio
di audizione di
gruppi di interesse
e ass.ni
professionali scelti
dalla Commissione
DG
Programmazione dell’attività della
Commissione e suo coordinamento;
Relazioni con il COREPER e i gruppi di
lavoro
DG
Comitati “misti”
CommissioneCons
di gestione, per
policy distributive
regolativi, per
policy regolative
consultivi, sulla
costruzione delle
norme
Il Presidente della Commissione ha il potere di
partecipare alla scelta dei Commissari proposti dai
governi e ha il controllo e la direzione della
Commissione e può decidere anche l’allocazione
dei portafogli dei commissari.
Il presidente ed i commissari sono
designati di comune accordo fra tutti gli
Stati (Consiglio Europeo). Sono sottoposti
ad un voto di approvazione collettiva da
parte del Parlamento dopo una serie di
audizioni pubbliche presso il Parlamento.
Una volta “approvati” vengono
formalmente nominati dagli Stati a
maggioranza qualificata.
I Commissari rappresentano e sono
responsabili in modo collegiale. Al suo
interno la Commissione può ricorrere al
voto per maggioranza semplice.
13
Il Consiglio Europeo
•
•
•
Istituzione intergovernativa, composta dai Capi di Stato e di
governo e dal Presidente della Commissione, al vertice
della struttura di governo della Comunità. Riconosciuta ma
non prevista dai trattati originari, è attiva formalmente dal
1974
E’ guida politica dell’Unione, definisce gli orientamenti
politici generali . Ha potere di agenda-setting e decisione
strategica condiviso con la Commissione
E il massimo livello di risoluzione dei conflitti quando la
costruzione del consenso a livello “tecnico” fallisce (per
esempio in caso di grave contrasto all’interno del Consiglio
dei Ministri).
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Il Consiglio Europeo
PRESIDENZA del
CONSIGLIO
EUROPEO
Segretariato
generale della
Presidenza del
Consiglio Europeo
CONSIGLIO
EUROPEO
CONSIGLIO
dei MINISTRI
Agric
oltur
a
COREPER I COREPER II
ecofin
Affari
generali
Semestrale, a rotazione tra i vertici degli esecutivi
nazionali per ordine alfabetico del paese
Presiede ai lavori del Consiglio UE a tutti i livelli (il
Paese che ha la presidenza di turno presiede anche il
Consiglio dei Ministri)
Supporto permanente alla Presidenza:
- drafting del programma semestrale
- assistenza legislativa a tutti i livelli del Consiglio
(rappresenta il Consiglio davanti alla Corte Europea di
Giustizia; assicura che i testi adottati siano compatibili;
fornisce consulenza a tutti i livelli)
Accompagna sempre il Presidente, tranne in particolari
negoziati bilaterali
Gruppi di
lavoro
15
Il Consiglio dei Ministri
•
•
•
E’ il principale centro decisionale del sistema di governo
comunitario. E’ il principale organo legislativo dell’Unione,
formato dai ministri nazionali.
Non è un’istituzione unitaria: un consiglio diverso a
seconda del settore di policy
I principali Consigli sono: il CAG, l’ECOFIN, il CSA.
Il CAG (il Consiglio Affari Generali), composto dai ministri
degli affari esteri, svolge un ruolo di primus inter pares
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Il Consiglio dei Ministri
PRESIDENZA del
CONSIGLIO EUROPEO
Segretariato generale
della Presidenza del
Consiglio Europeo
Da Nizza:
MQ dei voti
+
62% pop Ue
+
½ Stati
Membri
CONSIGLIO
EUROPEO
CONSIGLIO dei
MINISTRI
ecofin
Affari
generali
COREPER I
Agricol
tura
COREPER II
Gruppi di lavoro
Organismo legislativo a funzionamento
settoriale, per policy, costituito dai
ministri nazionali competenti, presieduti
da un chairman della Presidenza del
Consiglio europeo e alla presenza di un
rappresentante della Commissione
Adotta ‘automaticamente’ gli “A points”
(qualunque) del COREPER e discute i
“B points” delle materie per le quali
abbia competenza
Costituiti dagli ambasciatori sr. a Bruxelles (COREPER II, gestisce le issue di
PESC, GIA e ECOFIN - “alta policy”) e dagli ambasciatori in carica (COREPER
I, gestisce tutte le issue rimanenti): assegna i testi ai diversi Consigli, verifica i
punti I e II e passa al consiglio quelli non controversi (“punti A”, circa il 15% della
normativa) per l’approvazione diretta, e quelli controversi (“punti B”) per la
discussione del Consiglio; supporta il processo decisionale
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Processo opaco,
poco trasparente
Accountability?
Gruppi misti (circa 250) di esperti nazionali; verificano la praticabilità della normativa europea
proposta dalla Commissione dalla prospettiva degli interessi interni confrontandosi con
funzionari della Commissione e coordinati dal Segretariato generale; smistano le decisioni in
“punti I” (non controversi circa il 70% della normativa comune) e “punti II” (controversi)
La questione del sistema di voto ed il deficit democratico
•
•
La votazione all’unanimità (implicita o esplicita) può
paradossalmente assolvere una funzione legittimante: le
politiche della Comunità, in assenza di una forte istituzione
democratica europea sono da considerarsi legittime perché
volute da tutti i governi rappresentati a Bruxelles
L’introduzione e l’estensione del voto a maggioranza
qualificata avrebbe pertanto aggravato il deficit
democratico.
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Il Parlamento Europeo
•
Assolve la funzione decisiva
di rappresentanza dei popoli
Europei nel sistema
comunitario
•
Condivide in molte materie il
potere legislativo con il
Consiglio dei ministri,
soprattutto attraverso la
procedura della codecisione
•
E’ solo informato delle attività
svolte dall’Unione in politica
estera e in alcune materie
legate alla giustizia e agli
affari interni
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Il Parlamento Europeo
Presidente
È privo di autonoma potestà legislativa, ma:
UFFICIO DI PRESIDENZA
14 Vicepresid – 5 Questori
CONFERENZA DEI
PRESIDENTI
Presidenti dei Gruppi
responsabile di
composizione e competenze
delle commissioni Organizza i lavori e gestisce
la programmazione
legislativa – è competente
sulle questioni
interistituzionali
Adotta le decisioni relative
all’organizzazione delle
risorse interne – Disciplina lo
svolgimento delle sedute –
Nomina il Segretario generale
e organizza gli uffici del
Segretariato
Segretariato
generale
Personale: ~ 4.000
CONFERENZA DEI PRESIDENTI DI COMMISSIONE
Presidenti Commissioni
Elegge il proprio presidente - Elabora raccomandazioni
per l’Ufficio di Presidenza – delega a specifiche
attribuzioni
CONFERENZA DEI PRESIDENTI DI DELEGAZIONE
Presidenti Del.ni interparlamentari permanenti
Elegge il proprio presidente - Elabora raccomandazioni
per l’Ufficio di Presidenza –delega a specifiche
attribuzioni
20 Commissioni
7 eurogruppi +
non iscritti
732 deputati
~ 400 lobby accreditate
• co-decide il bilancio dell’Unione
rispetto al Consiglio:
- diritto di proporre modifiche alle spese obbligatorie;
- diritto di emendare la spesa non obbligatoria;
- diritto di respingere in toto la proposta di bilancio
rispetto alla Commissione:
- negozia il contenuto del programma annuale
• propone iniziative legislative alla Commissione (agenda setter),
attraverso propri rapporti, o votando a maggioranza una richiesta alla
Commissione.
• controlla e supervisiona l’“esecutivo” (Commissione)
- nomina il presidente della Commissione designato dal Consiglio
- approva i Commissari designati, al momento dell’insediamento
- può sfiduciare l’insieme della Commissione costringendola alle dimissioni
- esamina la relazione generale
- esamina e commenta il bilancio consuntivo
- le sue commissioni possono esercitare compiti di vigilanza
- può istituire commissioni temporanee di inchiesta
- può rivolgere interrogazioni alla Commissione
• partecipa al processo legislativo:
- una lettura nella procedura di parere conforme (senza possibilità di
emendamento)
- una lettura nella procedura di consultazione con potere di emendamento
(pressione sulla Commissione)
- due letture nella procedura di cooperazione con potere di emendamento (la
seconda, se negativa, può essere ignorata solo per voto unanime del
Consiglio)
- tre letture nella procedura di codecisione con potere di emendamento (se a
maggioranza assoluta la terza lettura rifiuta la proposta del Consiglio, questa
decade; se la emenda, la proposta viene deferita ad una commissione di
conciliazione paritetica CM-PE)
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La nazionalizzazione della politica europea
Livello di policy
Livello di politics
Da settori tipicamente internazionali a
settori di policy caratteristici di sfera
domestica: aiuti alle regioni, politica
monetaria….
Sulla scena europea cresce il peso dei partiti,
gruppi d interesse, semplici cittadini
Regola di maggioranza più utilizzata e peso
del Parlamento accresciuto
Livello di polity
Si incomincia a parlare di cittadinanza
europea
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L’europeizzazione della politica domestica
Piena sostituzione
(mercato agricolo, moneta)
Livello di policy
Affiancamento
(telecomunicazioni, bilancio, welfare,…)
Convitati europei in sede istituzionale
Livello di politics
Crescente attenzione verso i partiti europei
Abbattimento delle frontiere
Livello di polity
Nuovi simboli (la bandiera…)
La moneta unica
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