document

Sistemi locali di welfare
Lavinia Bifulco
Amministrazioni pubbliche e welfare
locale
1.
Amministrazioni pubbliche e welfare
locale

New Public Management
La società del controllo
Italia
Amministrazioni pubbliche e politiche sociali: gerarchie,
aziende, reti?



New Public Management


NPM: tre assunti: la modernizzazione, il nuovo e
l’efficienza (Hood, 1998). Propugnando “una
modernità manageriale” dei servizi improntata sul
mercato e sulla razionalità economica, il NPM
tende a presentarsi come radicalmente differente
dagli approcci precedenti
Power (1997) “si potrebbe molto semplicemente
classificare l’NPM come il desiderio di sostituire la
presunta inefficienza della burocrazia gerarchica
con la presunta efficienza dei mercati” (p. 61).
NPM


1.
2.
3.
4.
“libertà di scegliere” e “libertà di
gestire” (Hood, 1998).
Orientamento al risultato
Non più seguire il regolamento, ma scegliere e rischiare.
Non più controllare se ciò che viene fatto è conforme alle
regole ma misurare i risultati e, in alcuni casi, la
soddisfazione del consumatore.
Non più il trattamento uniforme e serializzato ma il
servizio diversificato e personalizzato.
Non più il funzionario obbediente ma l’intraprendenza nel
reperire le risorse ed elaborare le strategie.
Non più l’obbligo di applicare una regola ma quello di
render conto di quanto si è fatto e di quanto si è speso
per farlo, cioè l’accountability.
NPM

“ […] l’NPM afferma di parlare per conto
dei contribuenti e dei consumatori contro
l’inveterata cultura dell’autoreferenzialità
professionale. Contribuenti e cittadini, così
come avviene per gli azionisti, sono i
mitici punti di riferimento che definiscono
la vera finalità del NPM” (Power, 1997, p.
62).
NPM


1.
2.
3.
4.
5.
6.
USA, presidenza Clinton: Reinventing
Government
UK: riorganizzazioni del servizio sanitario,
Value for money (rapporto congruo fra il prezzo di un servizio o di
un bene e la sua qualità)
Le tre E: economicità (spendere meno), efficienza (spendere
bene) ed efficacia ( saggiamente).
Accountability
Il programma Next Steps (1988) ha decentrato molti servizi
pubblici affidandoli a un sistema di agenzie dirette da figure di
profilo manageriale.
Il programma Citizens’ Charter (poi ribattezzato Service First)
Il National Audit Office (problemi dell’autonomia delle autorità
locali)
NPM

1.
2.
Quali risultati?
I principi organizzativi della gerarchia e della
specializzazione hanno perso terreno. E hanno
perso legittimità le idee collegate, per esempio
quelle dell’importanza della competenza
professionale burocratica e del riferimento alla
legge.
Il settore pubblico è diventato effettivamente
anche più leggero o snello. Fra il 1976 e il 1998,
cioè nell’arco dei dodici anni che coincidono con
il periodo più intenso di riorganizzazioni
amministrative, il numero dei funzionari in Gran
Bretagna è passato da 762000 a 481000
(Rhodes 2000a).
Critiche




l’introduzione di ricette manageriali ha significato l’aumento
del carico procedurale dell’attività amministrativa. E’
aumentata la parcellizzazione del lavoro.
Problemi riguardo a valori quali l’orientamento
universalistico, l’eguaglianza e la dimensione pubblica
dell’azione amministrativa.
La governamentalità: il NPM è collegato alla tendenza
propria del neoliberismo a ricorrere a strumenti di azione e
di controllo che operano a distanza intervenendo sulle – e
attraverso le - motivazioni degli individui (Rose, Miller,
1992).
Suleiman (2005) parla di uno smantellamento dello Stato e
di una revisione del contratto sociale che definisce gli
obblighi reciproci fra Stato e cittadini. Deprofessionalizzazione della burocrazia, “sottomissione della
burocrazia alla volontà della maggioranza politica del
momento”
The audit society
Power M., trad. it. La società dei controlli, Edizioni di Comunità, Torino
2002.



I controlli non costituiscono soltanto un insieme di funzioni tecniche, ma anche “una
preferenza o una moda temporaneamente consolidata che sfugge alla progettazione
consapevole” (Ivi, p. 172). La base sociale dell’esplosione dei controlli è il binomio
rischio-sicurezza. “I controlli seguono un particolare tipo di sceneggiatura
organizzativa la cui essenza drammatica è la produzione di sicurezza” (Ibid.). I
risultati non sempre rispondono alle attese.
“Quando il processo di controllo viene difensivamente legalizzato, il rischio è che si
ponga una fiducia eccessiva in un’industria che produce vuote certificazioni di
sicurezza. La società dei controlli è una società che si espone a tale rischio nella
misura in cui investe oltremisura su rituali di verifica superficiali a scapito di altre
forme di intelligenza organizzativa […] I controlli rischiano di trasformarsi in una
forma di dotta ignoranza” (Ivi, p. 173).
Contrariamente a quanto presupposto dagli schemi cognitivi ai quali il NPM fa
riferimento, incentrati sul calcolo economico e informati dall’idea dell’oggettività della
conoscenza, le misure sono reattive e “suscitano le reazioni delle persone che
intervengono sugli oggetti che esse misurano (Espeland, Sauder, 2007, p. 2 e sgg.).
Si può perciò essere incoraggiati a evitare le situazioni che, dati i criteri di verifica,
equivalgono a sicuri insuccessi. Vedi servizi per l’impiego: in Olanda (Borghi, van
Berkel, 2005) come in Svizzera (Bonvin, Farvaque, 2005), la tendenza da parte dei
controllati a conformarsi ai criteri di successo e insuccesso incorporati dai protocolli
valutativi porta a una selezione più o meno implicita a sfavore dei soggetti con
situazioni di più difficile soluzione.
Italia





Amministrazione snella: aumento del lavoro precario ed esternalizzazioni.
Eurispes (2007): il numero dei dipendenti pubblici è diminuito dal 1992
(anno del blocco) fino al 1999 di oltre centomila unità (- 3,3%). Poi ha
ricominciato a crescere ma principalmente grazie ai contratti a tempo
determinato e a quelli atipici. Dal 1992 la spesa per il personale è
aumentata, passando da poco meno di 100 miliardi a circa 156 miliardi di
euro nel 2005. E’ aumentato anche il numero dei dipendenti a tempo
determinato che passano da 120 000 unità all’inizio degli anni Novanta
(prevalentemente supplenti nelle scuole) a oltre 600 000 unità del 2006.
Esternalizzazioni
Si fa sempre più ricorso a contratti con organizzazioni esterne anche nel
caso in cui il fabbisogno è limitato alla dotazione di personale (o mano
d’opera), per colmare carenze di organico e di competenze specifiche e/o
perché valutata economicamente vantaggiosa. Forme di sottooccupazione mascherata?
l’ Italia, con una percentuale sul totale degli occupati che supera di poco il
16%, non è fra i primi paesi in Europa per numero di dipendenti pubblici,
venendo dopo paesi come la Svezia, la Danimarca e la Finlandia, ma
anche l’Austria e il Regno Unito.
Italia

Riorganizzazioni e riforme: da Cassese a
Brunetta …
Amministrazioni pubbliche e welfare
locale
 La

sanità :
La commercializzazione e
l’aziendalizzazione possono
concretizzarsi in aspetti
“burocratici”, come la
verticalizzazione, il controllo
procedurale, un’oscura ripartizione
delle responsabilità, un’autonomia
limitata ….
Amministrazioni pubbliche e welfare
locale
Arene a più voci, negoziali e
partecipazione
 Governance collaborativa e partecipativa:
 Problemi responsabilità, rappresentatività.
‘pubblicità’, ecc.

Quali amministrazioni pubbliche?
Burocrazia
 Azienda
 Amministrazione rete, condivisa,
partecipata ecc.

La partecipazione e il quadro dei
cambiamenti di policy





Gli indirizzi assunti nell’Unione Europea enfatizzano le virtù inclusive e
cooperative di infrastrutture dell’azione pubblica quali le partnership.
Orientamenti nazionali: grazie a Blair, un’intera stagione di politiche di
rigenerazione urbana in Gran Bretagna ha fatto leva su parole d’ordine
come cooperazione e comunità. In Francia, già alla fine degli anni Settanta
la concertazione è diventata parte integrante dei metodi di intervento sui
quartieri in crisi, insieme all’integrazione fra gli aspetti fisici e quelli sociali
del recupero e alla ricostruzione di legami sociali nelle comunità
Governance collaborativa o partecipativa.
Una nuova stagione delle politiche e della politica democratica: problemi
della mediatizzazione e personalizzazione della politica. la democrazia
rappresentativa «ha evacuato il demos» (Mastropaolo 2005), blocchi di
potere che Alessandro Pizzorno (2001) ha colto con il termine di «poteri
privati» e Colin Crouch (2003) con quello di «post-democrazia »
Come in altri paesi europei, a questa situazione si affiancano le
sperimentazioni intraprese all’insegna della partecipazione, della
deliberazione, del coinvolgimento dei cittadini nelle decisioni pubbliche.
Quelle sperimentazioni che, secondo Colin Crouch (2003, 135) sarebbero
«il vivaio della futura vitalità democratica» e che concretizzerebbero la
possibilità – o la speranza – di rivitalizzare la politicaattraverso le politiche.
La partecipazione e il quadro dei
cambiamenti di policy

La programmazione negoziale: anni 90, nascono i
Patti territoriali (Bobbio, 2000; Pichierri, 2001).
Come rilevato a più riprese da Bobbio (2000,
2006), è in questa fase che crescono le pratiche
contrattuali o pattizie, basate su accordi
formalizzati e volontari che impegnano
reciprocamente una molteplicità di attori, pubblici
e privati, al perseguimento di un interesse
collettivo. Le politiche per lo sviluppo locale sono,
ancora oggi, il cuore della programmazione
negoziale ma sono state via via affiancate da
altre aree strategiche dell’intervento pubblico,
nell’ambito urbanistico, della riqualificazione
urbana, delle infrastrutture e in quello sociale.
La partecipazione e il quadro dei
cambiamenti di policy

Il paniere degli strumenti negoziali:




I Patti territoriali, oltre ad avere una storia più lunga, hanno radici più
robuste nella concertazione triangolare (fra amministrazioni pubbliche,
rappresentanze sindacali e imprese) e una struttura dei rapporti fra i
poteri politico-istituzionali che, soprattutto in una prima fase, ha
sofferto di un eccesso di centralizzazione.
Nell’ambito della riqualificazione urbana, i Contratti di quartiere, nati
sulla scia degli omonimi programmi francesi, si caratterizzano per la
compresenza fra principi solidaristici e meccanismi competitivi.
I Piani sociali di zona puntano in modo più lineare sull’istituzione di
arene decisionali inclusive.
Questi strumenti in ogni caso danno tutti
rilievo a dimensioni quali la
costruzione/formalizzazione di accordi e la
cooperazione (fra istituzioni e fra istituzioni e
attori sociali).
La partecipazione e il quadro dei
cambiamenti di policy



Oltre che ai fattori e alle spinte già accennate, l’espansione della
programmazione negoziale deve molto alla crisi del paradigma
razionalistico che, maturata dagli anni 80, ha spinto a prendere le
distanze dai presupposti più proibitivi delle metodologie
‘ingegneristiche’ della programmazione. All’incirca da quegli anni,
infatti, hanno guadagnato spazio modelli delle decisioni pubbliche
improntati a una razionalità processuale, incrementale e
interattiva.
Ad accelerare il cambiamento sono poi intervenute
congiuntamente la delegittimazione crescente dell’architettura
politico-amministrativa, tendenzialmente centralizzata e
gerarchica, del government; e la necessità di lubrificare i
meccanismi ordinari del consenso, pesantemente inceppati
soprattutto nel caso della programmazione di interventi a largo
impatto ambientale e sociale.
Oggi, è soprattutto la pluralità degli attori coinvolti o coinvolgibili
in processi di governance locale che motiva il ricorso a modalità di
programmazione in grado di sostenere la mediazione e il
confronto fra interessi differenti e a volte contrapposti.
La partecipazione e il quadro dei
cambiamenti di policy

In realtà, si è discusso e si discute ancora su quali siano gli
elementi effettivi di novità della programmazione negoziale
rispetto alla tradizione italiana, caratterizzata da una lunga
storia di pratiche negoziali per lo più in odore di
particolarismo. La differenza è – dovrebbe essere –
principalmente la trasparenza: l’idea o l’intenzione è infatti
che la negoziazione debba svolgersi non più all’ombra della
gerarchia ma in piena luce e secondo principi di
accountability che impongono di render conto di ciò che si
fa e che si consegue. Una particolare attenzione è dedicata,
inoltre, ad approcci negoziali che possano favorire le logiche
integrative, fondate su comportamenti reciprocamente
orientati, anziché quelle distributive, orientate alla
spartizione di risorse
La varietà della partecipazione
Coinvolgimento dei cittadini nelle decisioni






Chi
Cosa
Dove
Come
Inclusività
Incisività
La varietà della partecipazione nei piani
di zona
Implementazione: molto diseguale
 Il problema delle risorse
