Lezione 7 - Dipartimento di Giurisprudenza

LA TUTELA DEI DIRITTI NELL’UNIONE EUROPEA
LEZIONE 7 – 16 FEBBRAIO 2016
Dott.ssa Nicole Lazzerini
Dipartimento di Scienze Giuridiche
Università degli Studi di Parma
a.a. 2015-2016
1. LE FONTI DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA
Art. 6 TUE
1. L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo
stesso valore giuridico dei trattati.
Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell'Unione definite nei
trattati.
I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali
del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in
debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali
disposizioni.
2. L'Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell'Unione definite nei trattati.
3. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati
membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali.
2. CENNI STORICI: DALLA TUTELA GIURISPRUDENZIALE DEI DIRITTI
FONDAMENTALI UE ALLA CARTA

dall’assenza di riferimenti ai diritti fondamentali nei Trattati istitutivi delle tre originarie
Comunità europee (CEE, CECA, EURATOM)….

…. all’utilizzo della fonte dei principi generali come porta di ingresso per la tutela di diritti
fondamentali propri dell’Unione:
Corte di giustizia, sent. 17 dicembre 1970, causa 11-70, Internationale Handelsgesellschaft
«(1) IL RICHIAMO A NORME O NOZIONI DI DIRITTO NAZIONALE NEL VALUTARE LA LEGITTIMITA DI
ATTI EMANANTI DALLE ISTITUZIONI DELLA COMUNITA MENOMEREBBE L' UNITA E L' EFFICACIA DEL
DIRITTO COMUNITARIO (…). DI CONSEGUENZA, IL FATTO CHE SIANO MENOMATI VUOI I DIRITTI
FONDAMENTALI SANCITI DALLA COSTITUZIONE DI UNO STATO MEMBRO, VUOI I PRINCIPI DI UNA
COSTITUZIONE NAZIONALE, NON PUO' SMINUIRE LA VALIDITA DI UN ATTO DELLA COMUNITA NE LA
SUA EFFICACIA NEL TERRITORIO DELLO STESSO STATO .
E' TUTTAVIA OPPORTUNO ACCERTARE SE NON SIA STATA VIOLATA ALCUNA GARANZIA ANALOGA,
INERENTE AL DIRITTO COMUNITARIO. (2) LA TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI COSTITUISCE INFATTI
PARTE INTEGRANTE DEI PRINCIPI GIURIDICI GENERALI DI CUI LA CORTE DI GIUSTIZIA GARANTISCE L'
OSSERVANZA. (3)LA SALVAGUARDIA DI QUESTI DIRITTI, PUR ESSENDO INFORMATA ALLE TRADIZIONI
COSTITUZIONALI COMUNI AGLI STATI MEMBRI, VA GARANTITA ENTRO L' AMBITO DELLA STRUTTURA
E DELLE FINALITA DELLA COMUNITA».
2. CENNI STORICI (segue): DALLA TUTELA GIURISPRUDENZIALE DEI DIRITTI
FONDAMENTALI UE ALLA CARTA
 nella giurisprudenza successiva, la Corte ha precisato le fonti di ispirazione dei
principi generali relativi alla tutela dei diritti fondamentali e le loro funzioni,
estendendone la rilevanza rispetto agli atti degli Stati membri
 a partire dal Trattato di Maastricht (1992), il sistema di protezione dei diritti
fondamentali dell’Unione trova un primo formale riconoscimento nel diritto
primario (Art. F TUE), a cui si aggiunge, con il Trattato di Amsterdam (1997),
l’espressa previsione della competenza della Corte di giustizia a sindacare il
rispetto di tali diritti da parte delle istituzioni dell’Unione
 l’iniziativa di dotare l’Unione di una Carta dei diritti fondamentali arriva con il
Consiglio europeo di Colonia 3-4 giugno 1999: necessità di dare maggiore
visibilità ai diritti fondamentali dell’Unione
«Allo stato attuale dello sviluppo dell'Unione è necessario elaborare una Carta di tali diritti al
fine di sancirne in modo visibile l'importanza capitale e la portata per i cittadini dell'Unione».
2. CENNI STORICI (segue): DALLA TUTELA GIURISPRUDENZIALE DEI DIRITTI
FONDAMENTALI UE ALLA CARTA
 la
Carta viene concepita a Colonia come un documento essenzialmente
ricognitivo di diritti fondamentali già tutelati dalla Corte o comunque
tutelabili attraverso i principi generali
 l’elaborazione
della Carta è affidata ad un organo ad hoc (Convenzione)
di 62 membri e 4 osservatori, la cui composizione (stabilita dal Consiglio
europeo di Tampere, 15-16 ottobre 1999) mirava a rappresentare istanze
diverse (degli Stati membri, dell’Unione, dei suoi cittadini)
 processo
in due tempi: presentazione di un progetto di Carta entro il
Consiglio europeo di dicembre 2000, da proporre a Consiglio, Commissione
e Parlamento europeo per «proclamazione solenne» (senza acquisizione di
valore giuridico vincolante); «successivamente occorrerà esaminare
l'eventualità e le modalità necessarie per integrare la Carta nei trattati».
3. LO STATUS GIURIDICO DELLA CARTA

La Carta viene solennemente proclamata subito prima il Consiglio europeo di
Nizza 7-8-9 dicembre 2000, che ne prende atto, rimandando a «un secondo
tempo» la questione del suo status giuridico ---- fase di incertezza

La questione viene affrontata durante la CIG incaricata di redigere il Trattato che
adotta una Costituzione per l’Europa (2004), della quale la Carta doveva costituire
la Parte II (status di diritto primario «costituzionale»)

Dopo il fallimento del progetto costituzionale, la questione viene ripresa
nell’ambito della CIG incaricata di elaborare il Trattato di Lisbona (2007): il testo
della Carta non viene più inserito all’interno dei Trattati (TUE e TFUE), ma c’è
riconoscimento dello status di diritto primario dell’UE (art. 6(1) TUE; con effetto dal 1
dicembre 2009)
3. LO STATUS GIURIDICO DELLA CARTA
Comunicato stampa CGUE n. 104/09, 30 novembre 2009: «[La Carta] integra
“il blocco di costituzionalità” sul quale la Corte di giustizia può pronunciarsi».
Corte di giustizia, sent. 22 giugno 2010, cause riunite C-188 e 189/10, Melki e
Abdeli:
E’ incompatibile con la competenza esclusiva della Corte a sindacare la
validità degli atti UE un procedimento incidentale di controllo della legittimità
costituzionale a carattere prioritario ed esclusivo in quanto
«la Corte potrebbe, in pratica, essere privata della possibilità di procedere, su
domanda dei giudici del merito dello Stato membro interessato, al controllo
della validità di detta direttiva con riguardo agli stessi motivi relativi alle
esigenze del diritto primario, segnatamente dei diritti riconosciuti dalla Carta
dei diritti fondamentali dell’Unione europea».
4. STRUTTURA E CONTENUTO DELLA CARTA

Preambolo e sette titoli (54 articoli)

I primi sei titoli (Titolo I «Dignità», Titolo II «Libertà», Titolo III «Uguaglianza», Titolo IV
«Solidarietà», Titolo V «Cittadinanza», Titolo VI «Giustizia», artt. 1-50) enunciano i diritti
fondamentali garantiti

La maggior parte di questi diritti non sono garantiti ai soli cittadini UE

Natura non meramente ricognitiva della Carta

L’ultimo titolo (Titolo VII, artt. 51-54) detta regole relative alla applicazione e
interpretazione di tali diritti (cd. disposizioni generali o clausole orizzontali)
6. LE SPIEGAZIONI DELLA CARTA

Strumento la cui natura e status giuridici sono piuttosto ambigui

Documento formalmente separato dalla Carta: non sono diritto primario UE, ma
l’art. 6 TUE fa obbligo di «tenere in debito conto» le indicazioni da esse previste

Sorta di «commentario ufficiale»: indicazioni sia sulle fonti di ispirazione dei diritti
fondamentali dei titoli I-VI sia di carattere strettamente interpretativo (cfr.
spiegazione art. 52, par. 3)

Redatte da funzionari del servizio giuridico del Consiglio dell’Unione

Il «favoloso destino delle Spiegazioni» (J. Ziller): da documento a uso interno a
«prezioso strumento di interpretazione» della Carta (art. 6(1) TUE; Preambolo e art.
52(7) Carta)

Il problema del rapporto con i criteri ordinari di interpretazione del diritto UE, l’uso
incostante da parte della Corte e l’«ironia» delle Spiegazioni
7. L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA
Articolo 51(1) Carta
Ambito di applicazione
«Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell'Unione
(…), come pure agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione».
2 livelli di applicazione:

Attività delle istituzioni UE e di ogni altro soggetto che, a prescindere dalla qualificazione
formale, è inquadrato nella architettura istituzionale dell’Unione --- qualsiasi atto

Attività degli Stati membri, ma solo nei limiti in cui essi «attuano» il diritto UE
7. (segue) AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA E MEZZI DI TUTELA
GIURISDIZIONALE
atto UE
in contrasto con la
Carta
Tutela diretta davanti alla
Corte di giustizia
dell’Unione europea tramite
il ricorso per annullamento,
o indiretta attraverso una
questione pregiudiziale di
validità (limiti alla
legittimazione attiva
individui a proporre ricorso
diretto)
atto nazionale di attuazione
del diritto UE
in contrasto con la Carta
Tutela davanti al
giudice nazionale
(in caso di dubbi su
interpretazione o validità
delle norme di diritto UE
rilevanti: rinvio pregiudiziale)
7. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DELLE
ISTITUZIONI DELL’UNIONE

Carta come parametro per l’interpretazione e il sindacato di validità degli atti UE
Es. sent. 8 aprile 2014, cause riunite C-293/12 e C-594/12, Digital Rights Ireland
[invalidità della direttiva 2006/24 sulla conservazione dei dati personali alla luce degli articoli 7
della Carta]
La direttiva 2006/24 fa obbligo a fornitori di servizi di comunicazione elettronica di conservare
alcuni dati di traffico relativi alle comunicazioni degli utenti, per renderli all’occorrenza
accessibili alle autorità nazionali competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e
perseguimento di reati gravi, come quelli legati alla criminalità organizzata e al terrorismo.
Così disponendo, la direttiva comporta un’ingerenza nei diritti fondamentali sanciti dagli
articoli 7 e 8 della Carta di vasta portata e particolarmente grave (par. 37). Tanto più che il
fatto che la conservazione dei dati e l’utilizzo ulteriore degli stessi siano effettuati senza che
l’abbonato o l’utente registrato ne sia informato può ingenerare la sensazione che la sua vita
privata sia oggetto di costante sorveglianza (ibidem).
7. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DELLE
ISTITUZIONI DELL’UNIONE
Invero, la direttiva non lede il contenuto essenziale di tali diritti fondamentali, poiché, da un
lato, non consente la conservazione del contenuto delle comunicazioni e, dall’altro, l’accesso
delle autorità ai dati conservati è oggetto di una regolamentazione da parte della direttiva
stessa (paragrafi 39-40). Si tratta, inoltre, di limitazioni che rispondono ad un obiettivo di
interesse generale (par. 44).
Ciononostante, la direttiva non soddisfa il test di proporzionalità di cui all’art. 52(1) della Carta,
in quanto il regime di conservazione si applica in modo indiscriminato a tutte le persone (non
solo a quelle coinvolte in indagini penali); mancano regole certe e chiare volte a limitare
l’accesso ai/l’uso dei dati di traffico da parte delle autorità competenti ai soli fini previsti dalla
direttiva; non ci sono criteri oggettivi volti a stabilire la durata della conservazione dei dati
entro il range 6-24 mesi.
Pertanto, la direttiva è invalida.
NB: nel 2009, la Corte di giustizia aveva respinto il ricorso con cui l’Irlanda faceva valere che la
direttiva doveva essere adottata in base al Titolo VI del TUE, anziché nell’ambito del mercato
interno (art. 95 TCE). In quell’occasione la Corte aveva «salvato» la direttiva affermando che lo
scopo principale della stessa era eliminare ostacoli al mercato interno, piuttosto che
regolamentare l’attività delle autorità nazionali a fini di prevenzione/repressione penale (sent.
10 febbraio 2009, causa C-301/06, Irlanda c. Parlamento europeo e Consiglio)
8. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DEGLI STATI
MEMBRI

La questione è più complessa: problema del rapporto con gli standard nazionali
(Costituzioni) e le loro guardiane (Corti Costituzionali)

Art. 51(1) Carta: primo riconoscimento in diritto primario scritto che i diritti fondamentali UE
vincolano gli Stati membri, ma la formulazione è ambigua

2 tesi:
i) interpretazione restrittiva (discontinuità con la giurisprudenza sui principi generali):
solo misure nazionali adottate dagli Stati membri con il fine specifico di dare
attuazione a obblighi di diritto UE
es. misure di recepimento delle direttive
ii) interpretazione ampia (in linea di continuità con la giurisprudenza sui principi
generali): ogni misura nazionale che rientra nell’ambito di applicazione del diritto
UE, anche se non è stata adottata con il fine di attuare un obbligo di diritto UE
8. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DEGLI STATI
MEMBRI
Sent. 26 febbraio 2013, causa C-617/10 Åkerberg Fransson
«18. [L’art. 51(1) della Carta] conferma pertanto la giurisprudenza della Corte relativa alla
misura in cui l’operato degli Stati membri deve conformarsi alle prescrizioni derivanti dai diritti
fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione.
19. Da una costante giurisprudenza della Corte risulta infatti sostanzialmente che i diritti
fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione si applicano (..) [ogni] volta che
una normativa [nazionale] rientra nell’ambito di applicazione di tale diritto.(…)
20. (…) dato che i diritti fondamentali garantiti dalla Carta devono essere rispettati quando
una normativa nazionale rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, non
possono quindi esistere casi rientranti nel diritto dell’Unione senza che tali diritti fondamentali
trovino applicazione. L’applicabilità del diritto dell’Unione implica quella dei diritti
fondamentali garantiti dalla Carta».
8. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DEGLI STATI
MEMBRI
“The Charter is only applicable if the case concerns not only a Charter provision but also
another norm of Union law. There must be a provision or a principle of Union primary or
secondary law that is directly relevant to the case” (Allan Rosas)

Natura non free-standing delle disposizioni della Carta: necessità di una norma di diritto UE
diversa dalla disposizione della Carta in questione, che “attiva” (norma trigger)
l’applicazione di quest’ultima

Trigger deve essere «directly relevant to the case» = norma concretamente applicabile alla
fattispecie
Rilevanza della fattispecie concreta
cfr. DEB/ordinanza 28 novembre 2013, causa C-258/13, Sociedade Agrícola


Nessuna norma nazionale è «immune» in modo assoluto dalla applicazione della Carta
8. (segue) L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA CARTA: L’ATTIVITÀ DEGLI
STATI MEMBRI

Necessità di un collegamento «di una certa consistenza» con il diritto UE
Corte di giustizia, sent. 6 marzo 2014, causa C-206/13, Siragusa
«21. La Corte ha già ricordato di non poter valutare alla luce della Carta una normativa nazionale che
non rientri nell’ambito del diritto dell’Unione. Di contro, una volta accertato che una tale normativa
rientra nell’ambito di applicazione di tale diritto, la Corte (…) deve fornire tutti gli elementi
d’interpretazione necessari per la valutazione (…) della conformità di tale normativa[alla Carta].
23. Secondo l’esposizione svolta dal giudice del rinvio, il procedimento principale riguarda
un’ordinanza-ingiunzione che impone al sig. Siragusa la dismissione delle opere realizzate in violazione
di norme in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio. Un procedimento del genere
presenterebbe un collegamento con il diritto dell’Unione in materia di ambiente, in quanto la tutela
del paesaggio, che costituisce lo scopo della normativa nazionale in questione, sarebbe parte della
tutela dell’ambiente.
24. Occorre tuttavia ricordare che la nozione di «attuazione del diritto dell’Unione», di cui all’articolo 51
della Carta, richiede l’esistenza di un collegamento di una certa consistenza, che vada al di là
dell’affinità tra le materie prese in considerazione o dell’influenza indirettamente esercitata da una
materia sull’altra».
9. IL RAPPORTO TRA CARTA E COSTITUZIONI NAZIONALI
Articolo 53 Carta
Livello di protezione
“Nessuna disposizione della [Carta] deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali riconosciuti, nel rispettivo ambito di applicazione, dal diritto dell’Unione, dal
diritto internazionale, dalle convenzioni internazionali delle quali l’Unione o tutti gli Stati membri sono parti, in
particolare della [CEDU], e dalle costituzioni degli Stati membri.”
• Sent. 26 febbraio 2013, Causa C-399/11, Melloni
«55/56. (..) il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 53 della Carta debba essere interpretato nel
senso che (…) autorizz[a] in maniera generale uno Stato membro ad applicare lo standard di protezione
dei diritti fondamentali garantito dalla sua Costituzione quando questo è più elevato di quello derivante
dalla Carta e ad opporlo, se del caso, all’applicazione di disposizioni di diritto dell’Unione. (…)
57/58. Una simile interpretazione dell’articolo 53 della Carta non può essere accolta, (…) [perché] lesiva del
principio del primato del diritto dell’Unione, in quanto permetterebbe a uno Stato membro di ostacolare
l’applicazione di atti di diritto dell’Unione pienamente conformi alla Carta, sulla base del rilievo che essi non
rispetterebbero i diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione di tale Stato.
59
Secondo una giurisprudenza consolidata, infatti, in virtù del principio del primato del diritto
dell’Unione, che è una caratteristica essenziale dell’ordinamento giuridico dell’Unione, il fatto che uno
Stato membro invochi disposizioni di diritto nazionale, quand’anche di rango costituzionale, non può
sminuire l’efficacia del diritto dell’Unione nel territorio di tale Stato.
60 È vero che l’articolo 53 della Carta conferma che, quando un atto di diritto dell’Unione richiede misure
nazionali di attuazione, resta consentito alle autorità e ai giudici nazionali applicare gli standard nazionali
di tutela dei diritti fondamentali, a patto che tale applicazione non comprometta il livello di tutela previsto
dalla Carta, come interpretata dalla Corte, né il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione».
10. GLI EFFETTI DIRETTI ORIZZONTALI DELLA CARTA: IL CASO AMS
Sent. 15 gennaio 2014, causa C-176/12, Association de Médiation Sociale
«44. (…) l’articolo 27 della Carta, intitolato «Diritto dei lavoratori all’informazione e alla consultazione
nell’ambito dell’impresa», stabilisce che ai lavoratori debbono essere garantite, a diversi livelli,
l’informazione e la consultazione nei casi e alle condizioni previsti dal diritto dell’Unione nonché dalle
legislazioni e dalle prassi nazionali.
45
Risulta dunque chiaramente dal tenore letterale dell’articolo 27 della Carta che tale articolo,
per produrre pienamente i suoi effetti, deve essere precisato mediante disposizioni del diritto
dell’Unione o del diritto nazionale.
(…) 47
A questo proposito, occorre notare come le circostanze del procedimento principale si
differenzino da quelle all’origine della citata sentenza Kücükdeveci, nella misura in cui il principio di
non discriminazione in base all’età, in esame in quella causa, sancito dall’articolo 21, paragrafo 1,
della Carta, è di per sé sufficiente per conferire ai singoli un diritto soggettivo invocabile in quanto
tale.
48
Pertanto, l’articolo 27 della Carta non può, in quanto tale, essere invocato in una controversia,
come quella oggetto del procedimento principale, al fine di concludere che la norma nazionale
non conforme alla direttiva 2002/14 deve essere disapplicata.
49
Tale constatazione non può essere infirmata da una lettura dell’articolo 27 della Carta in
combinazione con le norme della direttiva 2002/14, posto che, non essendo detto articolo di per sé
sufficiente per conferire ai singoli un diritto invocabile in quanto tale, a diverso risultato non
porterebbe neppure una sua lettura in combinato disposto con le norme della direttiva sopra
citata».
10. GLI EFFETTI DIRETTI ORIZZONTALI DELLA CARTA: IL CASO
BENKHARBOUCHE
Court of Appeal (Civil Division), sent. 5 febbraio 2015, Benkharbouche v Sudan e Janah v Libya
• Cause di lavoro proposte da due cittadini di Stati terzi (entrambi marocchini) che avevano
lavorato come domestici presso le ambasciate del Sudan e della Libia a Londra
• In base allo State of Immunity Act (SIA), non c’è immunità dello Stato ospite per le
controversie di lavoro basate su contratti con cittadini dello Stato ospitante o in esso
legalmente residenti; sono però fatte salve le disposizioni previste dal Diplomatic Privileges
Act (DPA). In altre parole, la norma del DPA che esclude l’immunità non si applica al
personale di missione quale definito dal DPA, che ricomprende nella nozione anche i
domestici).
• La Court of Appeal ha ritenuto il combinato disposto dello SIA/DPA in contrasto con l’art. 6
CEDU, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nella sua giurisprudenza in
materia di limiti all’accesso alla giustizia derivanti dalla immunità degli Stati dalla giurisdizione.
• Tuttavia, l’unica «tutela» che può concedere il giudice è dichiarare l’incompatibilità delle
disposizioni nazionali con la CEDU e «sollecitare» il Parlamento nazionale a provvederne alla
rimozione.
• Anziché fermarsi a questo risultato, la Court of Appeal ha rilevato che alcune domande dei
ricorrenti trovavano fondamento nel diritto UE (Working Time Directive e Race Equality
Directive), e ha ritenuto di poter disapplicare le norme nazionali in questione, in quanto
contrastanti con l’art. 47 della Carta (diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva)
• La Court of Appeal, richiamando espressamente AMS, ha ritenuto l’art. 47 idoneo a produrre
effetti diretti anche orizzontali (le controparti erano Stati terzi, che sono stati assimilati ad un
datore di lavoro privato)