Una lettura organizzativa della legge 190/2012

Forma o sostanza, compliance o
etica? Una lettura organizzativa
della legge 190/2012
Prof. Pietro Previtali,
Università degli Studi di Pavia
• Joint First and Second Evaluation Round - Evaluation Report on Italy, 2009”
stilato dalla Commissione Greco - Group of States against Corruption della
Commissione Europea. Il report recita “despite the clear commitment of
judges and prosecutors to deal effectively with corruption instances,
corruption is perceived in Italy as a pervasive and systemic
phenomenon, with numerous areas of activity (in particular, urban
planning, public procurement and the health sector) and territories
being affected. While a considerable arsenal of legislation has been passed,
more needs to be done to articulate an effective preventive policy in this
area”.
•
Anche la Commissione Europea sembra dunque invitare il nostro paese a
un maggior sforzo di prevenzione "there is still room for further
improvement as regards transparency and ethics of public
administration”
• Le conclusioni del rapporto Greco “This would require a long term approach
and sustained political commitment; combating corruption has to become a
matter of culture and not only rules”
La difficile affermazione della cultura dell’integrità (pg 5)
Appare particolarmente problematica la constatazione che il livello politico, attore
fondamentale nelle politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione, non abbia
mostrato, ai diversi livelli, particolare determinazione e impegno. Significativo al riguardo è
il fatto che, nonostante i reiterati solleciti dell’Autorità, al 28 novembre 2013 non tutti i
ministeri abbiano nominato il Responsabile della Prevenzione della Corruzione (RPC) e
che ritardi analoghi siano presenti a livello di enti nazionali e territoriali. La questione non è
di poco rilievo, considerato che la figura del RPC costituisce il perno organizzativo
dell’attuazione delle politiche di prevenzione della corruzione all’interno di ciascuna
amministrazione, al quale spetta il compito di assicurare, tra l’altro, l’efficace attuazione
del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC).
Al tempo stesso, un insieme eterogeneo di soggetti, con interpretazioni ‘mirate’ e poco
sistematiche della normativa, invocano presunte specificità per cercare di eludere
l’applicazione della legge, con riferimento, ad esempio, alla possibilità di individuare
all’interno del proprio assetto organizzativo una figura idonea a ricoprire il ruolo di RPC o
sull’applicabilità delle regole di trasparenza ai propri organismi di vertice.
Peraltro, in una prospettiva più generale, già in sede di monitoraggio dei Programmi
triennali per la trasparenza e l’integrità 2012 delle amministrazioni centrali, è stata rilevata
la scarsa attenzione delle amministrazioni alle problematiche dell’integrità, ad eccezione di
casi isolati di applicazione dell’analisi del rischio. Analogamente, gli esiti del monitoraggio
sull’avvio del ciclo della performance 2013 hanno mostrato che, nonostante le indicazioni
formulate dall’Autorità, poche amministrazioni hanno sviluppato un approccio integrato
all’interno dei Piani della performance e previsto obiettivi, indicatori e target di trasparenza
e integrità all’interno dei Piani stessi.
La Legge 190 - Inquadramento normativo
►
La Legge n. 190 del 6 novembre 2012, recante “Disposizioni per la prevenzione e
la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione”
►
Il 25 gennaio 2013 la circolare n.1 del DFP sulla legge 190/2012
►
Il 14 marzo 2013 è stato emanato il decreto legislativo n. 33, in attuazione del c. 35
e 36, art. 1 della L. 190/12, avente ad oggetto il riordino della disciplina riguardante
gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni.

Sempre in attuazione della L. 190/12 (art. 1, c. 49 e 50), il Governo ha adottato il
decreto legislativo n. 39 dell'8 aprile 2013 avente ad oggetto le disposizioni in
materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche
amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico.
►
Infine, il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA), predisposto dal Dipartimento della
Funzione Pubblica ed approvato l'11 settembre 2013 dalla CIVIT (Commissione per
la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche )
►
Dal 31 ottobre 2013, con l’entrata in vigore della legge n. 125 del 2013, di
conversione del decreto legge del 31 agosto 2013, n. 101, la CiVIT ha assunto la
denominazione di "Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la
trasparenza delle amministrazioni pubbliche" (A.N.AC.).
La Legge 190 – il campo di azione
I Destinatari coinvolti
La Legge 190/2012 prevede l'applicabilità delle disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell’illegalità a tutte le Pubbliche Amministrazioni, così come definite dal D.lgs. 165/01.
L. 190/12, art. 1, c, 59
Le disposizioni di prevenzione della corruzione di cui ai commi da 1 a 57 del presente articolo, di
diretta attuazione del principio di imparzialità di cui all'articolo 97 della Costituzione, sono applicate in
tutte le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni.
D.lgs. 165/01, art. 1, c.2
Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli
istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello
Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro
consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici
nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio Sanitario Nazionale.
I Destinatari coinvolti
PNA, paragrafo 3.1.1
[…] Al fine di dare attuazione alle norme contenute nella l. n. 190/2012 gli enti pubblici
economici e gli enti di diritto privato in controllo pubblico, di livello nazionale o
regionale/locale sono tenuti ad introdurre e ad implementare adeguate misure
organizzative e gestionali. Per evitare inutili ridondanze qualora questi enti adottino già
modelli di organizzazione e gestione del rischio sulla base del d.lgs. n. 231 del 2001
nella propria azione di prevenzione della corruzione possono fare perno su essi, ma
estendendone l’ambito di applicazione non solo ai reati contro la pubblica
amministrazione previsti dalla l. n. 231 del 2001 ma anche a tutti quelli considerati nella
l. n. 190 del 2012, dal lato attivo e passivo, anche in relazione al tipo di attività svolto
dall’ente (società strumentali/società di interesse generale).
Il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione
Il PTPC è uno degli strumenti introdotti con la Legge 190/2012 per prevenire la corruzione
amministrativa (Cfr. art. 9 comma1). Tale documento deve essere adottato dalle PA entro il 31 gennaio
di ogni anno (*), prendendo a riferimento il triennio successivo a scorrimento, con l’obiettivo di:
a) individuare le attivita’, tra le quali quelle di cui al comma 16, nell’ambito delle quali e’
piu’ elevato il rischio di corruzione,
b) prevedere, per le attivita’ individuate ai sensi della lettera a), meccanismi di
formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di
corruzione;
c) prevedere, con particolare riguardo alle attivita’ individuate ai sensi della lettera a),
obblighi di informazione nei confronti del responsabile, individuato ai sensi del comma
7, chiamato a vigilare sul funzionamento e sull’osservanza del piano;
d) monitorare il rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai regolamenti, per la
conclusione dei procedimenti;
e) monitorare i rapporti tra l’amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano
contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o
erogazione di vantaggi economici di qualunque genere, anche verificando eventuali
relazioni di parentela o affinita’ sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci e i
dipendenti degli stessi soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell’amministrazione;
f) individuare specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli previsti da
disposizioni di legge
(*) In sede di prima applicazione, il termine è stato differito al 31 gennaio 2014.
Il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione
a) individuare le attivita’, tra le quali quelle di cui al comma 16, nell’ambito delle quali e’
piu’ elevato il rischio di corruzione,
con particolare riferimento ai procedimenti di:
a) autorizzazione o concessione;
b) scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi,
anche con riferimento alla modalita’ di selezione prescelta ai sensi del
codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al
decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163;
c) concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili
finanziari, nonche’ attribuzione di vantaggi economici di qualunque
genere a persone ed enti pubblici e privati;
d) concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e
progressioni di carriera di cui all’articolo 24 del citato decreto legislativo
n.150 del 2009.
il Responsabile Prevenzione della Corruzione (RPC)
7., l’organo di indirizzo politico individua, di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in
servizio, il responsabile della prevenzione della corruzione. Negli enti locali, il responsabile della
prevenzione della corruzione e’ individuato, di norma, nel segretario, salva diversa e motivata
determinazione.
8. L’organo di indirizzo politico, su proposta del responsabile individuato ai sensi del comma 7, entro
il 31 gennaio di ogni anno, adotta il piano triennale di prevenzione della corruzione, curandone la
trasmissione al Dipartimento della funzione pubblica. Il responsabile, entro lo stesso termine, definisce
procedure appropriate per selezionare e formare, ai sensi del comma 10, i dipendenti destinati ad
operare in settori particolarmente esposti alla corruzione. Le attivita’ a rischio di corruzione devono
essere svolte, ove possibile, dal personale di cui al comma 11. La mancata predisposizione del piano
e la mancata adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti
costituiscono elementi di valutazione della responsabilita’ dirigenziale
10. Il responsabile individuato ai sensi del comma 7 provvede anche:
a) alla verifica dell’efficace attuazione del piano e della sua idoneita’, nonche’ a proporre la modifica
dello stesso quando sono accertate significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono
mutamenti nell’organizzazione o nell’attivita’ dell’amministrazione;
b) alla verifica, d’intesa con il dirigente competente, dell’effettiva rotazione degli incarichi negli
uffici preposti allo svolgimento delle attivita’ nel cui ambito e’ piu’ elevato il rischio che siano commessi
reati di corruzione;
c) ad individuare il personale da inserire nei programmi di formazione di cui al comma 11.
I piani di prevenzione della corruzione per le società di Edilizia Residenziale Pubblica
il Responsabile Prevenzione della Corruzione (RPC)
12. In caso di commissione, all’interno dell’amministrazione, di un reato di corruzione accertato con
sentenza passata in giudicato, il responsabile individuato ai sensi del comma 7 del presente articolo
risponde ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive
modificazioni, nonche’ sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all’immagine della pubblica
amministrazione, salvo che provi tutte le seguenti circostanze:
a) di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver osservato
le prescrizioni di cui ai commi 9 e 10 del presente articolo;
b) di aver vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del piano.
13. La sanzione disciplinare a carico del responsabile individuato ai sensi del comma 7 non puo’ essere
inferiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di un mese ad un
massimo di sei mesi.
I piani di prevenzione della corruzione per le società di Edilizia Residenziale Pubblica
Responsabili Prevenzione
della Corruzione (RPC) (circolare
1/2013 DFP)
Ai fini della predisposizione del Piano di Prevenzione della Corruzione e/o del Modello di Prevenzione
della Corruzione l'organo di indirizzo politico e/o l’organo dirigente individua, di norma tra i dirigenti
amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio e che si trovi in una posizione di relativa stabilità, il
responsabile della prevenzione della corruzione.
Se l’amministrazione non prevede un’articolazione in fasce, deve essere un dirigente appartenente al
ruolo titolare di incarico di ufficio di livello dirigenziale generale ovvero articolato al suo interno in
strutture organizzative dirigenziali di secondo livello.
La scelta deve ricadere su un dirigente che:
►non sia destinatario di provvedimenti giudiziari di condanna, né di provvedimenti disciplinari
►che abbia dato nel tempo dimostrazione di comportamento integerrimo
►che non si trovi in situazioni di eventuale conflitto di interesse, evitando la designazione all’interno
dei Settori che sono considerati tradizionalmente più esposti al rischio di corruzione (es. ufficio contratti o
ufficio preposto alla gestione dei patrimoni)
La durata della designazione del RPC “è pari a quella di durata dell’incarico dirigenziale a cui la nomina
accede”.
Per quanto riguarda il compenso “i rilevanti compiti e funzioni, nonché la consistente responsabilità
potranno essere remunerati, a seguito di valutazione positiva dell’attività, nell’ambito delle norme
legislative e contrattuali vigenti”.
Rapporto «La corruzione in Italia» della Commissione per lo studio e
l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della
corruzione nella PA del 30 gennaio 2012
►
(pg. 9, 53, 222) Muovendo anche dalle indicazioni fornite dal contesto
internazionale la Commissione ha atteso alla elaborazione di diverse proposte volte
a promuovere meccanismi di prevenzione del fenomeno corruttivo. Anzitutto, lo
sviluppo, presso le p.a., di metodi di rilevazione e misurazione della
corruzione, nonché la costituzione di un adeguato assetto gestionale, ispirato
a modelli di risk management, sulla falsariga dei modelli di organizzazione e
controllo nelle imprese e negli organismi privati previsti dal decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 231. Ciò al fine di individuare i settori nei quali è più
probabile si annidi il rischio corruttivo e, conseguentemente, approntare soluzioni
organizzative adeguate ad abbatterlo o ridurlo, tenendo conto degli indirizzi
elaborati da un’Autorità indipendente, responsabile di una politica nazionale di
prevenzione della corruzione.
I Piani/Modelli di Prevenzione della Corruzione
Metodologia per l’adozione – Misure di prevenzione obbligatorie
.
Le misure obbligatorie (Cfr. Tavole PNA) si classificano in:
► Trasparenza
► Codice di comportamento
► Rotazione del personale
► Astensione in caso di conflitto di interesse
► Disciplina Conferimento ed autorizzazione incarichi consentiti ai pubblici dipendenti
► Inconferibilità/incompatibilità per incarichi/particolari posizioni dirigenziali
► Formazione di Commissioni, assegnazioni agli uffici, conferimento incarichi in caso di condanna contro la
PA
► Tutela del dipendente che effettua segnalazioni di illecito
► Formazione del personale
► Patti di integrità negli affidamenti
► Azioni di sensibilizzazione e rapporto con la società civile
► Monitoraggio dei tempi procedimentali e dei rapporti Amministrazione/soggetti esterni
I Piani/Modelli di Prevenzione della Corruzione
Metodologia per l’adozione – Misure di prevenzione ulteriori
Esistono inoltre le:
► misure ulteriori (Cfr. Allegato 4 PNA), sono quelle che, pur non essendo obbligatorie per legge,
ciascuna amministrazione identifica necessarie alla gestione dei rischi rilevati, come ad esempio
a) Intensificazione dei controlli a campione sulle dichiarazioni sostitutive di certificazione e di atto notorio
rese dai dipendenti e dagli utenti ai sensi degli artt. 46-49 del d.P.R. n. 445 del 2000
b) Razionalizzazione organizzativa dei controlli di cui al punto a), mediante potenziamento del servizio
ispettivo dell’amministrazione (art. 1, comma 62, l. n. 662 del 1996) rispetto a tutte le verifiche sulle
dichiarazioni (art. 72 d.P.R. n. 445 del 2000).
c) Promozione di convenzioni tra amministrazioni per l’accesso alle banche dati istituzionali contenenti
informazioni e dati relativi a stati, qualità personali e fatti di cui agli artt. 46 e 47 del d.P.R. n. 445 del 2000,
disciplinando le modalità di accesso ai dati da parte delle amministrazioni procedenti senza oneri a loro carico
(art. 58, comma 2, d.lgs. n. 82 del 2005).
d) Affidamento delle ispezioni, dei controlli e degli atti di vigilanza di competenza dell’amministrazione ad
almeno due dipendenti abbinati secondo rotazione casuale.
e) Previsione della presenza di più funzionari in occasione dello svolgimento di procedure o procedimenti
“sensibili”, anche se la responsabilità del procedimento o del processo è affidata ad un unico funzionario.
f) Individuazione di “orari di disponibilità” dell’U.P.D. durante i quali i funzionari addetti sono disponibili ad
ascoltare ed indirizzare i dipendenti dell’amministrazione su situazioni o comportamenti, al fine di prevenire la
commissione di fatti corruttivi e di illeciti disciplinari (art. 15, comma 3, d.P.R. n. 62 del 2013).
I Piani/Modelli di Prevenzione della Corruzione
Metodologia per l’adozione – Misure di prevenzione ulteriori
g) Pubblicazione sul sito internet dell’amministrazione di casi esemplificativi anonimi, tratti dall’esperienza
concreta dell’amministrazione, in cui si prospetta il comportamento non adeguato, che realizza l’illecito
disciplinare, e il comportamento che invece sarebbe stato adeguato, anche sulla base dei pareri resi dalla
C.I.V.I.T. ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. d), della l. n. 190 del 2012.
h) Inserire apposite disposizioni nei Codici di comportamento settoriali per fronteggiare situazioni di rischio
specifico (ad es. per particolari tipologie professionali, per condotte standard da seguire in particolari situazioni,
come nel caso di accessi presso l’utenza).
i) Introduzione di procedure che prevedano che i verbali relativi ai servizi svolti presso l’utenza debbano essere
sempre sottoscritti dall’utente destinatario.
j) In caso di delega di potere, programmazione ed effettuazione di controlli a campione sulle modalità di
esercizio della delega.
k) Nell’ambito delle strutture esistenti (es. U.R.P.), individuazione di appositi uffici per curano il rapporto con le
associazioni e le categorie di utenti esterni (canali di ascolto), in modo da raccogliere suggerimenti, proposte
sulla prevenzione della corruzione e segnalazioni di illecito, e veicolare le informazioni agli uffici competenti. Ciò
avviene utilizzando tutti i canali di comunicazione possibili, dal tradizionale numero verde, alle segnalazioni via
web ai social media.
l) Regolazione dell’esercizio della discrezionalità nei procedimenti amministrativi e nei processi di attività,
mediante circolari o direttive interne, in modo che lo scostamento dalle indicazioni generali debba essere
motivato; creazione di flussi informativi su deroghe e sugli scostamenti.
I Piani/Modelli di Prevenzione della Corruzione
Metodologia per l’adozione – Misure di prevenzione ulteriori
m) Prevedere meccanismi di raccordo tra i servizi competenti a gestire il personale (mediante
consultazione obbligatoria e richiesta di avviso dell’U.P.D.) al fine di consentire la valutazione complessiva
dei dipendenti anche dal punto di vista comportamentale, in particolare stabilendo un raccordo tra l’ufficio di
appartenenza del dipendente, il servizio del personale competente al rilascio di autorizzazioni allo
svolgimento di incarichi extraistituzionali e l’U.P.D
n) Svolgimento di incontri e riunioni periodiche tra dirigenti competenti in settori diversi per finalità di
aggiornamento sull’attività dell’amministrazione, circolazione delle informazioni e confronto sulle soluzioni
gestionali.
o) Nell’ambito delle risorse disponibili, informatizzazione del servizio di gestione del personale.
p) Nell’ambito delle risorse disponibili, creazione di meccanismi di raccordo tra le banche dati
istituzionali dell’amministrazione, in modo da realizzare adeguati raccordi informativi tra i vari settori
dell’amministrazione.
I Piani/Modelli di Prevenzione della Corruzione
Metodologia per l’adozione – Misure di prevenzione ulteriori e
trasversali
► misure di carattere trasversale, (cfr. Allegato 1, PNA) che possono essere obbligatorie e/o ulteriori,
sono a titolo di esempio:
►
►
►
►
la trasparenza, che, di norma, costituisce oggetto di un’apposita sezione del P.T.P.C. (P.T.T.I.); gli
adempimenti di trasparenza possono essere misure obbligatorie o ulteriori; le misure ulteriori di
trasparenza sono indicate nel P.T.T.I., come definito dalla delibera C.I.V.I.T. n. 50 del 2013;
l’informatizzazione dei processi; questa consente per tutte le attività dell’amministrazione la tracciabilità
dello sviluppo del processo e riduce quindi il rischio di “blocchi” non controllabili con emersione delle
responsabilità per ciascuna fase;
l’accesso telematico a dati, documenti e procedimenti e il riutilizzo dei dati, documenti e procedimenti
(d.lgs. n. 82 del 2005); questi consentono l’apertura dell’amministrazione verso l’esterno e, quindi, la
diffusione del patrimonio pubblico e il controllo sull’attività da parte dell’utenza;
il monitoraggio sul rispetto dei termini procedimentali; attraverso il monitoraggio emergono eventuali
omissioni o ritardi che possono essere sintomo di fenomeni corruttivi..