Presentazione di PowerPoint - Distretto della Corte di Appello di

CORRUZIONE E APPALTI PUBBLICI
TORINO
16 OTTOBRE 2013
Paolo Ielo
Sostituto Procura Roma
Gruppi tributario e pubblica amministrazione
LA STRUTTURA DELLA CORRUZIONE
Atti,attività,comportamenti,
procedimenti – riconducibili
alla PA in senso soggettivo o
oggettivo
REMUNERAZIONE
VEICOLATA CON
FLUSSI FINANZIARI ILLEGALI
IL METODO
• individuazione, all ’ interno del procedimento
amministrativo, dei red flag che evidenziano una
possibile deviazione funzionale idonea a favorire terzi
• Ricostruzione del modo, di regola un flusso
finanziario illegale, attraverso cui vengono veicolate
le utilità
• Connessione dei profili di anomalia del procedimento
con quelli di un flusso finanziario illegale
FORMAZIONE DI UN FONDO OCCULTO
ALL’ESTERO
invoice
F.O.I.
LE DOMANDE INVESTIGATIVE
Come si è formata?
Provvista occulta estera
Come è stata trasferita?
A cosa serve ?
UN FLUSSO FINANZIARIO ILLECITO: LA GENESI
Mater semper
certa
AMBITO DI INDIVIDUAZIONE
• Sono i soggetti interessati al procedimento,
direttamente o indirettamente, quelli che producono il
plusvalore illecito necessario al pagamento dell’utilità
• Affidatari dei lavori
• Subappaltatori
• fornitori
Un procedimento amministrativo viziato
nella fase di selezione del contraente
Nella fase antecedente alla conclusione del
contratto, la selezione del contraente: individuare se
si sia in presenza di settori ordinari, in settori
speciali o in contratti esclusi; comprendere se, per
quali ragioni e a favore di chi si sia derogato alle
regole ordinarie previste dal codice degli appalti è
un metodo per comprendere perché si è erogata una
utilità non dovuta
Individuare il concetto di amministrazione
aggiudicatrice ( art. 3, comma 25, d.lgs 163/06)
Ricordare che il mancato esercizio del potere
amministrativo è funzione ( art. 7 d. lgs 104/10)
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LE RED FLAG
- Esistenza di reati-segnale ( abuso, turbativa d’asta)
-
Esistenza di conflitti d’interesse
-
Frammentazione dell’oggetto dei lavori
-
Assenza di trasparenza e di protocolli che la agevolino
-
Violazione PAC--------- segue
I PIANI ANTICORRUZIONE
Art. 1 comma 5:
Art. 1 comma 8:
Le pubbliche amministrazioni centrali definiscono
e trasmettono al Dipartimento della funzione
pubblica:
8. L’organo di indirizzo
politico, su proposta del
responsabile individuato ai
sensi del comma 7, entro il 31
gennaio di ogni anno, adotta il
piano triennale di prevenzione
della corruzione, curandone la
trasmissione al Dipartimento
della funzione pubblica.
a)
un piano di prevenzione della corruzione
che fornisce una valutazione del diverso
livello di esposizione degli uffici al rischio
di corruzione e indica gli interventi
organizzativi volti a prevenire il medesimo
rischio;
Art. 1, comma 4:
-Le Guidelines sono fissate dal PNA, elaborato
dalla funzione pubblica
CONTENUTI PAC:
RISK MANAGEMENT
Esempi:
Protocolli decisionali, funzionali alla trasparenza
e al controllo
Monitoraggio dei conflitti di interesse, diretti o
indiretti
Trasparenza: il problema del lobbying
Promozione di regole virtuose nelle procedure
competitive: es. valorizzazione di presenza di
Compliance Programs nei competitors
Per gli affidamenti senza gara, l’ente deve sapere
con certezza, con riferimento alla sua specifica
attività, ex ante quando e entro che limiti può
affidare senza gara;
protocolli attinenti all’eventuale compensazione
per servizi pubblici a fallimento del mercato. Il
protocollo dovrà, ex ante, identificare i
presupposti
per
la
concessione
della
compensazione, i criteri di quantificazione
coerenti con la c.d. giurisprudenza Altmark.
Un procedimento amministrativo viziato nella
fase successiva alla selezione del contraente
Individuare un aumento anomalo del valore dei
lavori assegnati
Individuare le modalità e i tempi di pagamento
dei lavori
Comprendere se siano stati eseguiti i collaudi
prima dell’effettuazione dei pagamenti
Individuare come e da chi siano stati eseguite le
valutazioni di congruità del prezzo dei lavori
Avere riguardo ai subappalti e al loro valore( di
regola è lì che si crea il plusvalore illecito)
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UN ESEMPIO CONCRETO
Una società paga, attraverso i suoi subappaltatori,
i pubblici ufficiali che le assegnano lavori senza
procedure competitive e che la favoriscono
in vari modi nell’esecuzione dei lavori,
A
Assegna lavori
realizzando le provviste
attraverso sovrafatturazioni
Corruzione
triangolare
nei rapporti contrattuali con
i subappaltatori
c
Paga tangenti
B
Riceve lavori e
sovrafattura a
Csubappaltatore
IL FACCENDIERE
- Emanazione della
figura politica che
esprime il decisore
pubblico, spesso a
livelli apicali
- Ha
un
potere
d’influenza
sul
decisore pubblico,
in
forza
dell’investitura
politica
- Percepisce somme
di denaro da parte
di privati
IL FACCENDIERE
- Non è un lobbista,
perché
non
è
espressione
di
interessi privati che
premono
sul
decisore pubblico
- Non è un pubblico
ufficiale, perché non
è titolare di munus
publicum
- Non è un politico o
espressione
di
articolazioni politiche
IL FACCENDIERE
tecniche di aggressione penalistica:
il funzionario di fatto
Limiti:
- La tradizionale elaborazione
di dottrina
Caratteri:
- È colui il quale con il
consenso, quantomeno
tacito, della pubblica
amministrazione venga
adibito allo svolgimento
della funzione o del
servizio
- C.6,6980/94
Rv.
201948;6,28125/10 Rv.
247788;
L’individuazione di un atto di
destinazione implicita da
parte della PA, soprattutto
ove vi sia un titolare formale
di quella funzione
L’esatta individuazione della
funzione: è più semplice
partire dalla funzione e
delimitarne la deviazione che
non il contrario
IL FACCENDIERE
tecniche di aggressione penalistica:
la corruzione con intraneus ignoto
Caratteri:
- Si ha nei casi di
corruzione
triangolare,
reato
a
condotta
frazionata sul versante
pubblicistico in cui un
soggetto, ignoto, pone in
essere l’atto d’ufficio
mentre un altro riceve la
remunerazione
- C.6,3523/11, Rv. 251651;
6, 7841/11 Rv. 238925
Limiti:
-
Occorre provare l’inscindibile rapporto
tra l’erogazione di utilità e la condotta
rilevante sul piano pubblicistico
-
Occorre provare la consapevolezza di
un intraneus di porre in essere una
condotta perché altri percepiscano una
remunerazione
-
In sostanza occorre provare un
concorso sotto il profilo soggettivo e
oggettivo dell’intraneus non identificato
-
La situazione concreta che si verifica
quando l’autore dell’atto è identificato,
è ragionevole presumere che abbia
subito una pressione politica, non vi è
certezza sulla circostanza che avesse
consapevolezza dell’illecita erogazione
IL FACCENDIERE
tecniche di aggressione penalistica:
l’estorsione
Limiti:
Caratteri:
- Si ha nei casi in cui - Rimane scoperta l’ipotesi
facendo leva sulla in
cui
l’erogazione
consapevolezza,
di
addetti ai lavori e non, intervenga in virtù di un
di una presa sul
decisore
pubblico, accordo
minacciando
danni
derivanti dall’attività del
decisore
pubblico,
ottenga denaro
- caso Roma, definito in
fase cautelare
- Diventa difficile usare lo
schema giuridico quando la
condotta è in una zona
grigia, compresa tra la
minaccia e l’induzione
IL FACCENDIERE
tecniche di aggressione penalistica:
l’illecito finanziamento ai partiti
-
-
-
reato di cui agli artt. 7,
commi 2 e 3, l. 194/75,
4,comma 1, l. 659/81, 110
c.p.
erogazione a un partito,
una sua articolazione
politica, a un soggetto
politico
appartenente a
parlamento,
assemblee
istituzionali ( camera,
senato, comuni, province,
regioni) di contributi o
finanziamenti anche in
forma indiretta
senza la deliberazione
dell'organo
sociale
competente
e
senza
l'iscrizione
della
erogazione a bilancio
Limiti:
- Fuori dai casi in cui egli non
esprima
apertamente
l’articolazione politica di un
partito o un partito nel suo
insieme, è assai arduo sul
piano probatorio provare la
riferibilità diretta ai politici
singolarmente individuati
Comunque
rimangono
scoperte le ipotesi in cui non
intervenga, ex latere dantis, un
soggetto metaindividuale con
obbligo di bilancio
IL FACCENDIERE
TECNICHE DI AGGRESSIONE PENALISTICA:
IL TRAFFICO D’INFLUENZE
Art. 346 bis – Traffico di influenze illecite
«Chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli articoli 319 e 319 ter,
sfruttando relazioni esistenti con un pubblico ufficiale o con un incaricato di un pu
servizio, indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altro vanta
patrimoniale, come prezzo della propria mediazione illecita verso il pubblico uffic
l’incaricato di un pubblico servizio ovvero per remunerarlo, in relazione al compim
di un atto contrario ai doveri di ufficio o all’omissione o al ritardo di un atto del suo
ufficio, è punito con la reclusione da uno a tre anni.
La stessa pena si applica a chi indebitamente dà o promette denaro o altro vanta
patrimoniale.
………
UN GRAMMO DI FORTUNA
Groucho Marx
Questi sono i miei principi, se non vi
piacciono, beh…. ne ho degli altri