Corruzione - Facoltà di Economia

Aspetti Economici della Corruzione
Prof. Elisabetta Iossa
[email protected], Università di Roma Tor Vergata e EIEF
Roma,
Sommario
L’approccio degli economisti
 Definizione
 Effetti della corruzione
 Come misurarla
 I dati
 La corruzione nel procurement: le tre fasi
 Gli incentivi dei funzionari
 politiche anti-corruzione

2
Definizione 1: Banca Mondiale:
“the offering, giving, receiving or soliciting,
directly or indirectly, of anything of value to
influence improperly the actions of another
party” .
Include Corruzione e concussione. Implica
l’esistenza di qualcuno che avvii il gesto improprio
Essenzialmente una relazione bilaterale
3
Definizione 2: Lambdsorff (2007)
“Uso improprio del potere per ottenere
benefici privati [in procurement]”
Nessun riferimento a un momento specifico o ad
uno scambio specifico né a 2 individui
4
Gli effetti
 Le tangenti sono come le tasse?
Entrambi aumenta il costo del servizio/bene
 Ma le tangenti implicano maggiori distorsioni e costi
di transazione

 Le tangenti sono come le attività di lobbying?
Risorse spese per ottenere un beneficio / per
influenzare una politica
 Ma le tangenti beneficiano solo chi le paga
 Le tangenti non portano cambiamenti di lunga
durata

5
Gli effetti
 Distributivi
 Arricchimento di alcuni (a danno di altri). Da impresa
efficiente ad impresa corrotta
 Trasferimento di denaro (da impresa corrotta a funzionario)

Efficienza allocativa
 Costo bene e servizi inefficiente per incentivi distorti
 Imprese inefficienti /Individui meno meritevoli selezionato
 Costi di transazione
 Produzione inefficiente, incentivi scarsi, poco investimento
 Ma anche casi in cui corruzione aumenta efficienza! Se aiuta
ad evitare la burocrazia inutile, leggi inefficienti (Chicago
School).
6
E’ una questione culturale? I parcheggi e le multe a
NY
Fissman e Miguel (2006)
7
E’ una questione culturale? Riflette le norme sociali?
Fissman e Miguel (2006)





Diplomatici Nazioni unite a New York
Parcheggi in aree vietate
Dati 2000 ; immunità per diplomatici fino al 2002
Diplomatici di paesi ad alta corruzione commettono più
infrazioni
Diplomatici del Kuwait: 526 multe;
Norvegesi e Svedesi: 0 multe
Non tutti approfittano dell’assenza di penali
La “cultura” nazionale esportata
8
L’approccio dell’Economia
Incentivi: Benefici vs Costi
 Opportunità
 Assenza cultura dell’integrita’


...Ma la cultura si cambia...anche se il
cambiamento richiede molto tempo. Meglio
iniziare ad operare su benefici costi ed
opportunità .
9
Corte dei Conti (2011)

Nel 2010 dalle forze dell’ordine sono stati segnalati 237
casi di corruzione (+30,22% rispetto al 2009), 137 di
concussione (-14,91%), 1090 di abuso di ufficio (-4,89%)

In calo, le persone denunciate nel 2010: 709 per
corruzione (-,39% rispetto al 2009), 183 per concussione
(-18,67%) e 2.290 per abuso di ufficio (-19,99%)

Condanne per danni da reato contro la Pubblica
amministrazione per 90 agenti pubblici, un importo
complessivo di 32 milioni 199 mila euro per danni
patrimoniali e 4 milioni 731 mila per danni all’immagine
10
Come misurare la corruzione? Difficile
Guardare al numero di reati di corruzione, od al numero di
denunce, oppure al numero di condanne non offre una
misura chiara della corruzione effettiva
Non chiaro se a cambiare sia la corruzione effettiva (più
reati commessi) o quella denunciata; la corruzione
denunciata o quella effettiva; il sistema giuridico e
l’efficienza magistratura o il fenomeno.
11
Misurare la corruzione




Corruption Perception Index (CPI) – Transparency
International
Indagini sul campo: (International Crime Victim Survey: 49
paesi; indagine campionaria sui pagamenti illeciti richiesti ai
cittadini dai funzionari; World Bank Enterprise Survey:
indagine sui pagamenti illeciti richiesti alle imprese dai
funzionari). Misura la corruzione effettiva ma difficile indurre
dichiarazioni veritiere: sottostima della corruzione.
Stime per sottrazione (Public Expenditure Tracking Survey) :
confronto esborso finanziamenti del Gov Centrale e
finanziamenti ricevuti dalle scuole locali. Problema: impossibile
distinguere corruzione da mancata rendicontazione.
Stime per rilevazione sul campo
12
Corruption Perception Index
 Transparency International

2 Fonti: business people / gruppo di esperti istituzioni internazionali
“To what extent are there legal or political penalties for officeholders who abuse their positions?”
• [10-9] As a rule, corrupt officeholders are prosecuted rigorously under established by laws.
• [8-6] As a rule, corrupt officeholders are prosecuted under established laws but also slip through political, legal or procedur
loopholes.
• [5-3] Corrupt officeholders are not prosecuted adequately under the law but occasionally attract adverse publicity.
• [2-1] Officeholders can exploit their offices for private gain as they see fit without fear of legal consequences or advers
publicity.
“To what extent can the government successfully contain corruption?
• [10-9] All integrity mechanisms are reasonably effective. They are actively supported by the government.
• [8-6] Most integrity mechanisms are functioning, albeit partly with limited effectiveness. The government provides almost a
integrity mechanisms. •
[5-3] Some integrity mechanisms are implemented. Often, they remain ineffective; their operation is impeded by priva
interests. The government’s motivation and capacity to implement reforms is mixed.
• [2-1] Portions of the state are controlled by private interest groups; reform is impeded by private interests, rendering mo
integrity mechanisms nonexistent or ineffective
13
Italia rispetto ad altri paesi
Transparency International Corruption Perceptions Index
14
15
CPI 2010
Denmark
2. New Zealand
3. Singapore
4. Sweden
...67: Italy
1.
16
Ma quale relazione tra corruzione percepita e corruzione
effettiva?
Olken (2009 J.Pub.Eco):








Dati su progetti per la costruzione di strade in villaggi in
Indonesia
Indagine con operatori: misura della CP
Misura corruzione effettiva (CE) confrontando la spesa effettiva
con la stima di spesa di un gruppo di esperti indipendenti
CP e CE correlati ma solo debolmente
Gonfiamenti del prezzo piu’ percepiti di gonfiamenti quantità
Caratteristiche individuali (istruzione) influenzano CP
Maggiore eterogeneità del gruppo maggiore CP ma non CE
Maggiore partecipazione cittadini minore CP ma non CE
17
4. I dati per capire le determinanti della corruzione
Yi = αFi + βSi + γCi + δ
Si (Sector
Characteristics)
Sector
Competition
Selection procedures
Ownership criteria
Regulatory
institutions
Perc’d sector
corruption
Ci =Country
Characteristics
Foreign/domestic
Headquarters
location
Size
Ownership
structure
Contract type
Lobbying
Si =Sector
Characteristics
Fi =Firm Characteristics
Yi = Firm involvement in / reports of corruption
(has paid a bribe/reports sector corruption)
Ci (Country
Characteristics)
Competition body
Government
institutions
Legal institutions
CPI
General
development
Political
accountability
Enterprise data?
Governance indicators?
18
Determinanti: cosa dicono i dati
(Svensson 2005)
I paesi con più alti indici di corruzione sono quelli:






In via di sviluppo
Con basso reddito pro-capite
Bassi livelli di istruzione (anni di istruzione pro-capite)
Istituzioni (politiche, giuridiche) deboli
Alta regolamentazione
Economie chiuse con alte barriere doganali
Non chiara la direzione di causalità
19
La diffusione della corruzione nel procurement: i dati mondiali
Kauffman (2006) La corruzione nel mondo del procurement

… bribery exchanging hands for public procurement bids
can be estimated as US$200 billion per year. The overall
annual volume estimate of the 'tainted' procurement
projects, where such bribes take place, may be close to
US$1.5 trillion or so … and does not account for the
significant losses in investment, private sector
development, and economic growth to a country, or to
the increases in infant mortality, poverty and inequality
all resulting from corruption and misgovernance.
20
La corruzione nel procurement: alcuni dati italiani
Bandiera, Prat, Valletti, (2009)
Quanti sprechi negli acquisti in Italia si eliminerebbero
“portando il peggiore al livello del migliore”? 21%, ovvero
l’1,6% del PIL!
Studio dati CONSIP
“Gli enti universitari e le ASL pagano i prezzi più bassi.
Paragonati ad essi, il comune medio paga il 13% in più. La
differenza aumenta ancora con i governi regionali (21%), gli
enti di previdenza (22%), mentre il ministero “medio” supera
tutto con prezzi maggiori del 40%”.
21
Ma attenti a comprendere bene gli sprechi!
L’”efficienza” degli acquisti delle università: spesa per dipendente per telefonia: media 970 €; min 80€; max 2800€
Fonte: Giuseppe Catalano, il Mulino 2004.
22
Un trend non solo italiano
ESPERIENZA DEL REGNO UNITO
Intervallo tra prezzi massimi e minimi negli acquisti di 121
stazioni appaltanti, eliminando i casi estremi
Intervallo Variazione%
Cartuccia Toner (per cartuccia
£41 a £89
117
Elettricità (tasso giorn. rate kWh)
4.8p a 8.3p
73
Box di 5x500 carta A4 (80g/m2)
£6.95 a £14.95
115
Post It (pacco di 12)
£4.41 to £10.55 139
Fonte: UK National Audit Office. “Assessing the value for money of OGCbuying solutions.” Report No 0103 2006—07, December 2006, available at
http://www.nao.org.uk/publications/nao_reports/06-07/0607103
.
23
Cosa causa gli sprechi?
Sprechi “attivi” come la corruzione?
 Sprechi “passivi” che derivano dal fatto che:
“… gli acquirenti pubblici semplicemente non
posseggono le conoscenze per minimizzare i costi
[o] …non hanno incentivi per minimizzarli, anche
se ne sarebbero capaci [o…] un approccio
regolatorio oneroso può rendere costoso il
processo di acquisto [/vendita] ed aumentare il
prezzo medio che la stazione appaltante paga.”

24
(cont.) Ancora Bandiera-Prat-Valletti
“Noi troviamo che, in media, almeno l’82% dello
spreco stimato è passivo e che tale spreco passivo
spiega la maggioranza degli sprechi in almeno l’83%
del nostro campione di stazioni appaltanti.
Rammentando che un ente pubblico al 90mo
percentile pagava in media prezzi più alti del 55% di
un ente pubblico al 10mo percentile, le nostre
stime indicano come, ai valori medi, l’eliminazione
degli sprechi passivi porterebbe a differenze
[residuali] del solo 10%.”
25
La (non) barzelletta del carabiniere

“Professor Piga, sono tutti sprechi attivi. Perché
se anche fossero dovuti ad incompetenza…”

Forse è inutile distinguere: l’incompetenza facilita
la corruzione (perché si cattura più facilmente) e
la corruzione frena la competenza (perché riduce
gli incentivi a istruirsi), il circolo vizioso
26
Nepotismo e Lottizzazione
nel Procurement
Nepotismo nel procurement, i.e. favoritismo in cui un partito al
potere premia gruppi, famiglie, etnie di riferimento. Può avvenire
mesi dopo avere ottenuto supporto politico e per contratti
solamente indirettamente legati al governo eletto, per esempio, a
livello centrale (ad esempio, la vincita di una gara di un comune
su cui il governo centrale ha una specifica influenza).
Lottizzazione nel procurement, i.e. un politico che nomina un
amico come capo di una importante stazione appaltante o di una
autorità di controllo.
27
La corruzione nel procurement: alcune forme
LEGAL
LEGAL GREYZONES
ILLEGAL
Comportamento onesto e professionale
Marketing ordinario
Marketing rivolto a specifici individui: escursioni esclusive, biglietti stadio, cene
Proposte non sollecitate, con tutti i dettagli di un progetto già preparato
Agenti ed intermediatori, ‘: quello che conta sono le “relazioni personali”
Regali a partiti politici – in cambio di certi benefici
Quid pro quo – Un modo per coprire la corruzione?
‘Pagamenti per facilitare ‘Per velocizzare le procedure
Violazione delle regole di comunicazione
Ac quisire informazione segreta sulle valutazioni
Regali costosi per commissari di gara o redattori del capitolato
Acquisto di informazione segreto sulle offerte dei rivali
RTI con imprese locali o con individui con relazioni con politici
Pagamenti ad individui che hanno potere decisorio su gara
Tina Soreide: Influence on tenders – not necessarily corruption.
28
I 3 momenti critici nel procurement
Pre-gara: fabbisogno e tipo di procurement
La stima del fabbisogno. Gara o affidamento? La scelta della
procedura di gara.
La cattura nella scelta del tipo di procurment (PPP vs TP).

Gara: capitolato, criteri, scelta
La cattura nella scrittura del bando
La cattura nella scelta

Post-gara: fase di esecuzione del contratto
La qualità effettiva durante il contratto. La mancanza di controlli. La
cattura nell’esecuzione del contratto

29
La fase pre-gara

Qe La stima del fabbisogno.
La scelta del tipo di procurement: appalto/concessione
etc. La cattura nella scelta
Rimedi?
 Concessioni che si autofinanziano e la finanza di
progetto: la disponibilità dei privati ad investire come
garanzia di bancabilità e utilità progetto
Scuole, Ospedali più a rischio di trasporti
 Motivare la scelta del tipo di procurement e rendere
pubblici le motivazioni. Es.: il Public Sector Comparator in
UK

30
La fase pre-gara: La scelta della forma di procurement:
gare o affidamento?

Gare garantiscono più trasparenza e pubblicità ma non sempre
ottimali

Se il progetto è complesso e non tutti gli aspetti della
performance del contraente sono specificabili ex-ante, una
gara con procedura aperta è considerata un meccanismo subottimale

In questi casi e’ possibile che la gara al prezzo più basso
aggiudichi il contratto al fornitore meno capace: o perché 1)
questi ha sottostimato più degli altri i costi effettivi del
progetto o perché 2) è a conoscenza di eventuali condizioni di
favore di cui godrà sugli aspetti non contrattabili una volta
31
aggiudicato il contratto.
La scelta della forma di procurement: gare o
affidamento?

Inoltre, un contratto incompleto in alcune parti a
causa di un errore di capitolato dovuto alla
complessità del progetto
può portare un
fornitore conscio dell’errore a non comunicarlo
alla stazione appaltante, effettuando un’offerta
più bassa per vincere la gara e poi rifarsi sui
profitti una volta evidenziata durante il contratto
la necessità, ad esempio, di una variante.
32
La scelta della forma di procurement: gare o
affidamento?
MEGLIO, a seconda delle circostanze:
a) trattativa privata con un fornitore che goda di buona
reputazione;
b) chiamata da albo fornitori che derivi da un sistema di
vendor rating di qualità;
Ma alto rischio corruzione per maggiore discrezione.
Serve monitorare affidamenti SA
Caso Paraguay; exeptional purchases; deroghe per appalti in
urgenza
AVCP in Italia e richiesta affidamenti
33
Aste on-line e collusione
da Albano e Spagnolo, Handbook of Procurement
curato da Dimitri, Piga e Spagnolo, Cambridge University Press, 2006
Le aste a prezzo discendente rimuovono l’incertezza riguardo al valore del bene e portano le imprese ad
effettuare offerte in maniera più aggressiva. Ma le aste on-line possono portare a maggiore collusione:
I concorrenti vedono, in tempo reale, se un accordo di cartello è “tradito” da un’impresa ed hanno la
possibilità di replicare immediatamante ribassando anch’essi i prezzi. Sapendo ciò, non vi saranno
tradimenti e la collusione sarà rafforzata, danneggiando Amministrazione Pubblica e contribuenti;
La modalità del formato di gara può spaventare imprese più piccole che anticipano l’eventualità di essere
facilmente e sistematicamente scavalcate da imprese più grandi durante l’asta.
Di fatto le attuali pratiche mostarno un certo grado di cautela da parte delle PP.AA. nell’Unione Europea
nello scegliere l’asta discendente anche se disponibile, preferendo le aste elettroniche ad “offerta secca”.
In queste ultime, infatti, la reazione ad un tradimento del cartello non può che avvenire in un’asta
successiva, se mai ve ne sarà una: i cartelli quindi saranno dunque meno sostenibili che non in un’asta
elettronica a prezzo discendente.
PERCHE’ SCEGLIERE LE ASTE
ON LINE QUANDO NON SONO APPROPRIATE?
34
Aste on line a prezzo discendente
Fornitura
Ausili per
disabili
Ente Appaltante
ASL Umbria
Prezzo di
aggiudicazione
116.000 € Euro
Prezzo base
199.000 €
200
N° di fornitori
partecipanti
8
ultimi 10 min.
Migliore offerta a 147.500 Euro
(-25,8%)
190
Inizio autoestensione
Migliore offerta a 137.000 Euro
(-31%)
180
€ x 1000
Riduzione spesa
42%
170
160
150
Asta aggiudicata
a 116.000 Euro
(-42%)
140
130
120
8 fornitori
110
0
10
7 fornitori
20
30
40
6-5-4 fornitori
50
60
Minuti
70
2 fornitori
3 fornitori
80
90
100
110
120
35
La fase di gara: Le specifiche tecniche nel capitolato

Indagine (Soreide) di imprese norvegesi: “41% of the firms
said that tender specifications happen to be designed to
fit the offer of one specific company”.

Aiuta il cartello di imprese a ottenere più profitti:
inserendo nel bando “corrotto” aspetti a favore del
cartello e riducendo il peso di cambiamenti di preferenza
ottimi per la società
36
Il capitolato corrotto: attenti alla durata del contratto
La teoria economica evidenzia che i contratti di maggior
durata possono rendere la collusione meno sostenibile (meno
contatti tra le imprese) ma d’altra parte questi ultimi legano
l’amministrazione per lunghi periodi al fornitore, aumentando
il rischio di lock-in.
La durata dei contratti varia da istituzione a
istituzione e dipende dall’oggetto messo a
gara.
I contratti per i beni sono generalmente di
durata inferiore rispetto a quelli per i
servizi. Per i contratti di costruzione e
gestione la durata è tipicamente molto
lunga.
PERCHE’ SCEGLIERE UNA DURATA BREVE QUANDO
QUESTA NON E’ APPROPRIATA? PER ESEMPIO GARE OGNI
3 MESI QUANDO SUL MERCATO VI SONO 4 FORNITORI?
37
Durata in Europa per carta per stampanti
ISTITUZIONE
DURATA ACCORDO QUADRO (Mesi)
STATSK. (SWE)
36
SKI (DK)
30
PPD (CYP)
4
OGC (UK)
36
MINEFI (FRA)
36
Hansel (FIN)
24
GSA (IE)
36
Consip (ITA)
12
BBG (AUS)
Media
24 mesi
3
ABA (BEL)
36
0
20
40
La durata degli Accordi varia sensibilmente al variare dell’istituzione. Perché?
38
Capitolato corrotto: Numero di lotti!
L’ente di acquisto può aggiudicare una
fornitura come singola oppure
suddividerla in lotti, basandosi su
elementi distinti.
 Struttura del mercato;
 Distribuzione geografica dei fornitori;
 Partecipazione delle PMI;
 ecc.
Perché? 3 ragioni principali:
1.
Facilitare la partecipazione delle PMI;
2.
Aumentare la partecipazione alla gara;
3.
Aumentare l’efficienza nella fornitura (i.e. Ottimizzazione dei costi di trasporto,
differenze di tipo qualitativo).
PERCHE’ SCEGLIERE 2 LOTTI QUANDO CI SONO SOLO 2 IMPRESE
A CONTENDERSI LA DOMANDA PUBBLICA?
39
Capitolato corrotto: Raggruppamenti di imprese e
vincoli di aggiudicazione
Quasi tutte le istituzioni permettono alle imprese di raggrupparsi insieme per creare una entità
in grado di presentare offerte economicamente e tecnicamente più grandi o complete
La legislazione UE non impone particolari
restrizioni. Sono le istituzioni stesse che,
discrezionalmente, ne regolamentano la
formazione.
Il vincolo di aggiudicazione impedisce al fornitore di aggiudicarsi una quota della fornitura maggiore di
quella prefissata. Alcune istituzioni lo adottano per:
 Aumentare la partecipazione;
 Aumentare la competizione (grazie all’aumento della partecipazione);
 Evitare il lock-in: quando vi sono più aggiudicatari l’amministrazione non è obbligata ad
acquistare solo dal vincitore (unico fornitore).
Costi potenziali: rischio di collusione elevato, perdita della possibilità di sfruttare le economie di scala.
PERCHE’ PERMETTERE A 2 IMPRESE DOMINANTI DI UNIRSI IN
RTI ? Parere AGCM (AS 251, 17/2/2003)
40
Capitolato corrotto: i requisiti
Requisiti per la partecipazione possono essere “disegnati” in modo
da favorire l’impresa corrotta.
Esempio: Se l’impresa corrotta e’ un’impresa dominante nel
mercato, porre come requisito un fatturato superiore a X anche
quando non e’ necessario puo’ favorire l’impresa corrotta.
41
Capitolato corrotto: base d’asta
Base d’asta: ammontare massimo che l’ente appaltante è disposta a pagare per l’acquisto di un
bene/servizio.
Se le offerte sono più alte di tale prezzo atteso, l’ente appaltante si riserva il diritto di:

Richiedere una spiegazione in merito;

Dichiarare la gara non aggiudicabile e ripeterla.
Come fissare questa base d’asta? Dipende dal mercato! Se molto colluso, meglio non
fissarla troppo alta per evitare che si addensino attorno ad essa. Se invece pochi
pericoli di “naturale collusione” allora meglio gonfiare la base d’asta per attrarre più
partecipanti, anche piccole imprese.
Segretezza? Sì se c’è un cartello ma no se si teme anche corruzione.
PERCHE’ SCEGLIERE UNA BASE D’ASTA “ALTA” IN UN MERCATO
DOVE E’ NOTA LA STRUTTURA DI POCHE IMPRESE CHE
CONVIVONO DA TEMPO ASSIEME?
42
Capitolato corrotto: rimedi?

Costruire (imporre?) benchmark sui capitolati;

Processo interno ed esterno di validazione del capitolato.
43
La fase di gara: altri dati italiani
(Coviello-Gagliarducci)

Legami tra andamento delle gare di lavori pubblici comunali nel
periodo 2000-2005 e la longevità del politico (il sindaco) in carica?

Quali risultati aspettarsi da un sindaco che è rimasto più in carica di
un altro a parità di tutti gli altri effetti? Migliori risultati di
prezzo/qualità perché ha imparato col tempo a fare bene il suo
mestiere o peggiori perché ha imparato a gestire meglio il suo
potere e le connessioni con le imprese? Il lavoro misura dunque un
effetto che si aggiunge al tipico e ben noto degradarsi degli esiti
delle gare all’avvicinarsi del termine del mandato ed ha a che fare
con lo sfilacciarsi della rappresentanza verso la cittadinanza mano a
mano che si è rimasti sulla poltrona più a lungo.
44
Coviello et al (cont.)

Tanto più un sindaco è stato in carica tanto minore il numero di
partecipanti alle gare di lavori pubblici e tanto minore il ribasso di
prezzo in gara. 2,8 anni di longevità politica in più portano ad un
abbassamento dei partecipanti che va dal 2 a 14%, ed a una
diminuzione degli sconti dall’1,6 all’8% rispetto alla media del
campione. Tale effetto è anche presente se sussiste longevità non
tanto nel sindaco quanto nel partito al potere.

Rapidi calcoli mostrano come su gare di 500.000 euro circa, un
sindaco che è rimasto più tempo al potere spende circa 10.000
euro in più per aggiudicare una gara di contenuto uguale rispetto
alla spesa di un sindaco eletto da poco. Le gare sotto
l’amministrazione del sindaco più longevo vedono aumentare del
24,5% la probabilità che il contratto sia affidato ad una ditta locale.
45
Coviello et al (cont.)

Mentre è vero che non sempre minori ribassi sono da considerare
come segno di assenza di corruzione (anzi, in alcuni casi di prezzo
basso l’accordo potrebbe benissimo essere quello del tipo “ti
faccio pagare di meno ma tu pretendi da me meno qualità
rispetto a quella richiesta dal bando per farmi rientrare con
profitto dal lavoro e guadagnarci tutti e due”) e che in alcune di
queste gare di lavori le imprese sono tante non quando c’è
concorrenza ma per aggiustare il prezzo con più sicurezza verso la
media e risultare più facilmente vincitori, gli autori concludono
credibilmente che la longevità in politica, malgrado possa avere i
suoi vantaggi, ha uno svantaggio che va a danno della collettività:
induce a comportamenti sempre meno virtuosi mano a mano che
si ottiene con più precisione il controllo del territorio.
46
La fase di gara: i criteri, la scelta





Gara al minimo prezzo (MP) versus offerta
economicamente più vantaggiosa (MEAT)
MP utile per servizi standardizzati o quando la qualità
e’ verificabile e può essere descritta nel capitolato.
MEAT utile per beni e servizi complessi, concessioni.
MEAT maggiore rischio manipolazione criteri
Scoring rule: quale peso a qualità; e prezzo?
47
Il problema è... La formula.
Possibili forme di corruzione:
La distorsione del punteggio “qualità” in una gara all’offerta economicamente più
vantaggiosa (vince chi ha il punteggio più alto).
PMIN
Punteggio  a
*100  b  Q
P
Con (a + b) = 1 e Q compreso tra 0 e 100
Grande discrezionalità nelle mani della commissione se è impossibile valutazione
oggettiva. Con valutazione oggettiva è come gara a solo prezzo
Criteri della scelta dei commissari: esterni/interni; sorteggio/chiamata; conflitto
d’interessi anche solo potenziale; conflitto d’interesse sopravvenuto
48
(cont.) La formula

In ambiente più proni alla corruzione, il peso della qualità viene
ridotto dalla stazione appaltante o dal mandante.

E’ una reazione con vantaggi e costi:
“ridurre lo spazio discrezionale [...] benché prevenga che l’agente
compia atti corrotti che sono (abbastanza) dannosi per il mandante,
potrebbe al contempo impedire all’agente di effettuare azioni non
corrotte che gli risulterebbero invece molto vantaggiose. Se solo perché
deve prevenire la corruzione un agente riceve meno dicrezionalità di
quella ottimale se non ci fosse corruzione, le perdite derivanti da questa
minore discrezionalità sono da conteggiare tra i costi di impedire la
corruzione”.
RIDUCENDO IL PESO DELLA QUALITA’ ESSA VIENE PREMIATA MENO E
OTTENUTA MENO!
49
(cont.) La formula
Con formula dell’offerta economicamente più vantaggiosa, non sempre la
corruzione è dannosa (Burguet e Che, RJE)

Se l’agente nella stazione appaltante può manipolare la gara in maniera limitata,
l’impresa migliore diventerà più aggressiva in termini di prezzo. In questo caso la
corruzione beneficia il mandante!

Ma se l’agente nella stazione appaltante ha potere di manipolare la gara in
maniera sostanziale, il risultato può essere negativo per il mandante. Vi è più
possibilità che vinca un’azienda meno efficiente e che più aziende rinuncino a
competere, riducendo la competizione in gara e l’aggressività delle offerte.

Ma è anche possibile che anche l’azienda più efficiente non perda dalla presenza
di corruzione, visto che si riduce la pressione competitiva.

In parte questa corruzione permette di coordinarsi meglio tra imprese, facilitando
la collusione.
50
Alcune regole dannose
–
Gara Buoni Pasto 1 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana n. 244 del 18 ottobre 2000)
–
Provvedimento AGCM 13/06/2002
–
8 partecipanti su 10 hanno costituito un cartello
–
Meccanismo di collusione basato sulla formula di
aggiudicazione (di tipo “media” e “al prezzo minimo”)
51
La strategia collusiva
52
La fase post gara: i controlli e l’esecuzione
del contratto









Fase di gestione del contratto meno sotto i riflettori, più discrezionale;
Prezzi alti e capitolati strani: pericoloso;
Penali tradizionalmente poco utilizzate (si aggiunge la possibile corruzione degli
ispettori) per motivi a volte comprensibili;
Raccolta dati e benchmarking rarissimi;
Il caso Consip. Nessun controllo MEF. Controlli Consip: verifiche ispettive 1428
(nel 2005-2007); non conformità accertate di entità grave (cioè quando è
applicabile penale) 437; penali applicate 16. [Quaderno Consip 1/08]
Formule innovative possono risolvere? E approcci istituzionali innovativi?
Controllo da parte dei perdenti con dual sourcing?
Oppure? La reputazione? Sistemi di Vendor Rating
Ispezioni randomizzate e pubblicazione esiti ispezioni?
53
Il vendor rating
Punteggio  a
PB  PO
 b  IR  c  ICC  d  DSTC
PB
Aggiudicazione Gara
Sconto offerto
%
100
40
30
a*
23,2
22,1
21,2
20
20,8
%
20,5
40
65
30
10
4,0
3,9
2,0
10
0
AM
F
L
I
A
V
AL
M
+
A
%
100
-5
AM
24,9
100
b*
0
30
F
L
25,5
24,3
-5
A
V
AL
M
26,7
23,3
12,7
10,8
9,9
Punteggio Totale
65
30
I
Indicatore Reputazionale
%
91,2
80,4
40,4
AM
55,7
F
52,6
L
73,1
80,8
48,9
I
2
20
A
V
AL
M
65
30
-5
Con i parametri della formula che assumono i seguenti valori:
•
a = 90
•
b = 10
•
PB = € 250.000
54
4
A
Il problema con le concessioni
Iossa Martimort (2011)
 Allocazione del rischio tra concessionario e PA




cruciale per il PF
il rischio va allocato alla parte che e’ maggiormente in
grado di controllarlo e gestirlo. Incentivi versus
efficienza
Ottima allocazione del rischio richiede clausole di
indicizzazione o contingenti
Ma alto rischio manipolazione durante fase di
esecuzione contratto
Se controlli bassi meglio concessioni con alto
trasferimento del rischio o appalto tradizionale
55
Combattere la corruzione: gli incentivi dei funzionari
 Caso di un burocrate con potere decisionale





p: prob di essere inquisiti, nel qual caso si ottiene v
s: salario
t: tangente
d: costo morale disonesta
Il burocrate accetta di farsi corrompere se:
pv+(1-p)(s+t-d)>s
56
Oppure:
(t-d)(1-p)>p(s-v)
La corruzione si riduce con:
- Aumento controlli (p) /riduzione prescrizione reato/aumento
trasparenza/facilitazione
accesso
informazioni
/
coinvolgimento
cittadini
e
stakeholders/protezione
whistleblowers/autorita’ anticorruzione/riduzione opportunità
- Aumento costo morale (d): “cultura integrità”
- Riduzione tangente (t): Struttura PA/ Disegno processo
decisionale /”competizione tra funzionari”/distribuzione del
potere decisionale/aumento red tape/riduzione red tape.
- Aumento salari funzionari (s)/ introduzione performance
related pay.
- Riduzione opportunità condannati (v)/aumento pena,
interdizione pubblichi uffici
57
Combattere la corruzione con le leggi
Undue influence/
corruption
Legal approaches
Prevention
Disclosure
Competition law,
Audits, leniency, whistle-blower
Decisions regarding procurement rules,
protection, confidentiality-rules,
private sector
criminalization of
access to information laws
corruption, employer
liability,
Undue influence at
political level
Public lobby
register,
requirements as to
impartiality
Media, watchdogs,
whistleblowers, auditors
58
Combattere la corruzione con i whistleblower




Corruzione abbisogna di (almeno) 2 controparti! E c’è
“sempre” un testimone
Si possono indurre i testimoni a rivelare i corrotti.
Ma in Italia c’è obbligo di azione obbligatoria e punizione!
Come “uscire” dalla corruzione? Amnistia per il pentito.
Come proteggerli se denunciano?
59
Combattere la corruzione con i whistleblower

The whistle-blower mechanism (for individuals) – often
inefficient
Power imbalance / resources
Rarely independent expert evaluation under trials
 Lack of protection under conflict escalation
 Lack of competence on conflict theory in the courts /among lawyers
(Norway: around 20 cases, the whistle-blower won in one)



Firms and whistle-blowing: under what conditions will firms
speak out about corruption and unfair competition?
Depending on market, trust in legal institutions, political environment (will not
work when needed the most). Søreide JITE 2008 + survey 2006.
 New regulation proposed

60
Combattere la corruzione con i whistleblower
Whistleblower
Cittadini
Piccole
o nuove
imprese
Bur. + Pol.
Grandi
Imprese
Whistleblower
“The more profit in the
market, the more likely
corrupt politicians will be
to protect the firms in the
market. Hence, the more
profit in the market, the
more hazardous it will be
for the potential
whistleblower to speak
out about a case of
corruption when political
corruption is a common
problem.” Soreide (2008)
61
Combattere la corruzione con strategie di procurement
Lo sviluppo di nuovi approcci all’approvvigionamento di beni e servizi sta assumendo un’importanza
crescente, con la diffusione di iniziative volte a razionalizzare la spesa pubblica sospinte anche dallo
sviluppo delle moderne tecnologie informatiche che hanno ridotto il costo di centralizzare gli acquisti
pubblici. Sono società con forme giuridiche svariate, spesso SpA.
OGC - Inghilterra
Risparmi complessivi
conseguiti nel triennio 20002003 pari a £ 1,6 mld
SKI – Danimarca
8500 enti pubblici
250 fornitori
45 convenzioni di beni/servizi
UGAP – Francia
500 fornitori coinvolti nel 2003,
di cui 80% PMI
In fase di ridisegno
organizzativo
Fonte: siti Internet ufficiali
NB: l’elenco non intende essere esaustivo
STATSKONTORET – Svezia
Ordini pari a € 1 mld
Trattate 16 merceologie nel 2003
HANSEL – Finlandia
Volumi gestiti pari a € 4 mln
BESCHA – Germania
26 istituzioni pubbliche
3000 contratti all’anno di beni/servizi
BBG – Austria
Ordini pari a € 378 mln nel 2003
CONSIP – Italia
Nel 2004, ca. 44.000 punti ordinanti iscritti al
Programma
Ordini pari a € 1,9 mld ca.
Ca. 60 convenzioni di beni/servizi
62
Un esempio
 “The Bulgarian Cabinet has appointed Finance Minister Simeon
Djankov in charge of all public procurement procedures handled by the
state. “Minister Djankov becomes the Central Unit for Public
Procurement,” states the government’s decision made Wednesday the
rationale for the decision being that the new arrangement will help
reduce spending and corruption when it comes to tenders.
The centralization of the public procurement procedures is supposed
to save money and to hinder corruption schemes.”
http://www.publictendering.com/corruption-costs-make-bulgarian-minister-take-over-public-procurement/
63
Combattere la corruzione con strategie di procurement: la
centrale d’acquisto
a)
b)
c)
d)
+ Sfrutta economie di scala nei controlli! Ma grande
tentazione da bassa probabilità di essere beccati una
tantum.
+ Più trasparenza formale con le centrali d’acquisto:
aumentano le gare sopra soglia sul totale del
procurement!
+ o - Cosa avviene al controllo qualità ex post?
+ o - Potere decisionale concentrato ma anche maggiore
visibilità
64
Governance PA: incentivi e accountability
John Roberts, The Modern Firm Organizational Design for Performance and Growth, Oxford University Press
 La leadership. Per ottenere una buona performance all’interno di una
organizzazione non è necessario ricorrere ad incentivi economici:
“avere un leader con visione molto chiara e sicura può essere
fortemente motivante per i dipendenti e tale da indurre più sforzo
meglio indirizzandolo, perché sanno per certo per cosa saranno
ricompensati per ciò.” (Roberts, p. 164)
 Carriera a promozioni legati all’efficienza dei servizi pubblici.
 Creazione di un unico centro di responsabilità. Identificazione delle
responsabilità. Accountability
 Bonus legati alla performance? Come misurarla? E’ impossibile corrispondere bonus per
sforzo deontologico. Possibilie crowding out incentivi economici e intrinsic motivation.
Corrispondere bonus ai dipendenti di una stazione appaltante sulla
base dei capitolati effettuati porterebbe questi ad abbandonare la
necessaria attenzione a comportamenti etici appropriati.
65
Governance PA: salari



Svezia: nell’800 e 900 era considerata come uno dei paesi al
mondo piu’ corrotti
Becker e Sigler (1974): salari alti, al disopra del salario di
riserva, possono aiutare a combattere corruzione (efficiency
wage) Ma salari più alti possono anche significare tangenti
maggiori (maggiore potere negoziale del funzionario).
Dati: evidenza non chiara. Relazione non confermata per livelli
bassi o alti di monitoraggio. Solo per livelli intermedi
66
Governance PA: il ruolo della reputazione
“However, this system was disastrous when the city had become corrupt. For
then it was not the most virtuous but the most powerful who stood for
election, and the weak, even if virtuous, were too frightened to run for office”
Machiavelli
Tirole (1996, RES)
La Porta Vannucci (2009): : da tangentopoli ad oggi
Il caso Singapore: dura selezione, altissime competenze, professionalità, alti
salari. Valorizzare la reputazione.
67
Una cultura della reputazione per la PA
Facendo attenzione a che la qualità sia misurata ex-post, si dovrebbero
raccogliere dati, normalizzati, e pubblicarli su INTERNET:
“i cittadini interessati potrebbero poi esprimere una loro opinione,
contribuendo così alla formazione di una reputazione delle imprese e degli
amministratori responsabili. Si raggiungerebbe un risultato duplice:
- per primo, si darebbe visibilità massima a tutte le situazioni critiche, così
indirizzando le ispezioni dell’amministrazione, ed eventualmente le indagini
della magistratura.
- Inoltre, le amministrazioni, gli amministratori, e le imprese, si vedrebbero
fortemente spinti a costruire una loro reputazione positiva per evitare lo
stigma pubblico, la punizione degli elettori o dei superiori gerarchici, ed
eventuali danni economici.” (Dini-Spagnolo; Picci-Piga). L’esperienza dei mimi
68
di Mockus, il sindaco.
Stakeholder collaboration
Multistakeholder initiatives for better sector performance
Players with different interests in the project
- value for (public) money, private sector profits, quality in service


delivery/construction, efficient regulation, protection for vulnerable groups,
prices for end-users



Access to information, independent control, reduce risk of
corruption
Players engaged in the MSG should represent their institutions
and get their rights supported by law
No silver bullet but more multistakeholder collaboration and
civil society engagement correlate with less corruption
69
Cittadini possono controllare?
La base funziona?
Bur. + Pol.
Cittadini
Piccole
Imprese
(disonesti)
Olken (2007) shows
however that
increasing grass-roots
participation in
monitoring has little
impact, due to elite
capture and free-rider
problems
Grandi
Imprese
70
Self-regulation
•
Voluntary self-regulation
(often expressed in corporate governance codes)
•
•
Statutory self-regulation (or meta-regulation/semi-self-regulation).
Internal control regimes required by law
Indirect statutory self-regulation
Not required by law, but the law rewards companies that have established selfregulation (e.g. employers with internal control systems established to prevent
corruption is not liable for damages caused by employee-conducted corruption.)
 Integrity pact
71
Cosa funziona
See also early slide – on apparently simple solutions

Democracy and political will...

Enforcement and implementation

Procedures for an accountable state

Access to information on decisions, outcomes and performance

Safe ways of blowing the whistle and (sharp) lenience

Rewarding self-regulation

Encouraging civil society and multistakeholder initiatives
72